Sentencia C-1641 de noviembre 29 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

FUNCIONES JUDICIALES DE LAS SUPERINTENDENCIAS

SE DEBEN CUMPLIR REQUISITOS DE IMPARCIALIDAD E INDEPENDENCIA

EXTRACTOS: «En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Arturo Ferrer Carrasco demanda los artículos 133, 134, 135 y 147 de la Ley 446 de 1998, y los artículos 51 y 52 de la Ley 510 de 1999. El magistrado sustanciador a través del auto del 26 de mayo de 2000 admitió la demanda presentada contra las normas acusadas, a excepción del inciso 3º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, debido a que frente a esta disposición había operado la cosa juzgada absoluta. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. Del texto objeto de revisión.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas. Así, los artículos demandados de la Ley 446 de 1998, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43335 del 30 de abril de 1998, establecen lo siguiente:

“ART. 133.—Competencia. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 897 del Código de Comercio, las superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores podrán de oficio efectuar el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos en el Libro Segundo del Código de Comercio. Así mismo, a falta de acuerdo de las partes sobre la ocurrencia de dichas causales de ineficacia, podrá una de ellas solicitar a la respectiva superintendencia su reconocimiento. En relación con las sociedades no vigiladas permanentemente por las referidas entidades, tal función será asumida por la Superintendencia de Sociedades.

ART. 134.—Designación, posesión y recusación. Si para la solución de cualquiera de los conflictos de que conocen las superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales, la respectiva superintendencia requiere de peritos, éstos serán designados por el superintendente de listas que para tal efecto elaborarán las cámaras de comercio, atendiendo las reglas establecidas en el artículo 9º del Código de Procedimiento Civil.

En uno u otro caso, los peritos tomarán posesión ante el superintendente o su delegado. Los peritos pueden ser objeto de recusación, caso en el cual ésta se sujetará al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil.

ART. 135.—Dictamen pericial. Los peritos rendirán su dictamen dentro del término que fije el superintendente o su delegado en la diligencia de posesión.

El superintendente dará traslado del dictamen a las partes por el término de tres (3) días, dentro del cual podrán objetarlo ante el mismo funcionario por error grave o solicitar que se complemente o aclare, casos en los cuales se aplicarán las reglas del Código de Procedimiento Civil.

Si no se presentaren objeciones o si, presentadas, se cumpliere el procedimiento pertinente, el dictamen así determinado, obligará a las partes. Este acto no tendrá recurso alguno (...).

ART. 147.—Competencia a prevención. La superintendencia o el juez competente conocerán a prevención de los asuntos de que trata esta parte.

El superintendente o el juez competente declarará de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenará enviar el expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber, hará incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que pruebe causa justificativa.

Con base en el artículo 116 de la Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la superintendencia respectiva una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada”.

Por su parte, los artículos demandados de la Ley 510 de 1999, conforme a su publicación el Diario Oficial 43654 del 4 de agosto de 1999, establecen lo siguiente

“LEY 510 DE 1999

Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades.

(...).

ART. 51.—El artículo 146 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

ART. 146.—Atribución excepcional de competencia a la Superintendencia Bancaria. En aplicación del artículo 116 de la Constitución Política, los clientes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria podrán a su elección someter a conocimiento de esa autoridad, los asuntos contenciosos que se susciten entre ellos y las instituciones financieras y entidades aseguradoras sobre las materias a que se refiere el presente artículo para que sean fallados en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez.

En desarrollo de la facultad jurisdiccional atribuida por esta ley, la Superintendencia Bancaria podrá conocer de las controversias que surjan entre los clientes y las entidades vigiladas relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión del ejercicio de la actividad financiera, aseguradora o previsional.

Sin perjuicio de lo anterior, sólo podrán someterse a dicha competencia jurisdiccional los asuntos sin cuantía determinable y aquellos cuyo valor no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales vigentes mensuales.

Con todo, la Superintendencia Bancaria no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo. Tampoco podrán ser sometidas a su competencia acciones de carácter penal, sin perjuicio de la obligación de informar y dar traslado a la jurisdicción competente de eventuales hechos punibles de los cuales tenga conocimiento, en cuyo caso el trámite ante la superintendencia quedará sujeto a prejudicialidad.

PAR.—La anterior atribución de funciones jurisdiccionales comenzará a regir seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la presente ley. Para tal efecto, el Gobierno Nacional tendrá la facultad de incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las disposiciones previstas en esta ley relativas a la Superintendencia Bancaria y podrá modificar la estructura y funciones de la misma, con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para darle eficaz cumplimiento. Así mismo, la Superintendencia Bancaria podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan esta facultad, para lo cual deberá establecer un procedimiento sencillo y claro de acceso a su competencia.

ART. 52.—El artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

ART. 148.—Procedimiento. El procedimiento que utilizarán las superintendencias en el procedimiento trámite de los asuntos de que trata esta parte será el previsto en la parte primera, libro 1, título 1 del Código Contencioso Administrativo, en especial el correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés particular y las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del proceso verbal sumario consagradas en el procedimiento civil.

Las superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva.

(Los actos que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas) (Nota de la Corte: Este inciso no fue admitido por cuanto hay cosa juzgada constitucional por la decisión de exequibilidad condicionada de la Sentencia C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Las notificaciones personales que deban surtirse durante estos procesos, respecto de las entidades vigiladas se realizarán depositando copia de la petición junto con sus anexos, en el casillero asignado por la respectiva superintendencia a cada una de ellas, si es del caso.

PAR. 1º—Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de los asuntos que por virtud de la cláusula general de competencia atribuida en la presente ley son susceptibles de ser conocidos por ella, el cliente deberá presentar, cuando la hubiere, una reclamación directa ante el defensor del cliente o figura análoga en la respectiva entidad vigilada. Con todo, cuando la entidad no haya designado un defensor o no mantenga una figura análoga, el cliente o usuario podrá acudir directamente ante esa autoridad para que le sea resuelta la controversia.

No obstante, en aquellos eventos en que el cliente se encuentre inconforme con la decisión adoptada por el defensor del cliente o figura análoga, podrá someter a la competencia de la Superintendencia Bancaria la definición de dicha controversia.

De igual forma, la Superintendencia Bancaria podrá resolver las controversias en los eventos en que la reclamación ante el defensor del cliente o figura análoga no haya sido resuelta en el tiempo asignado en el propio reglamento interno para proferir respuesta definitiva o cuando haya sido formalmente denegada la admisión de la petición.

En estos eventos, a la petición deberá adjuntarse copia de la decisión y señalar las razones de inconformidad con la misma, la prueba de que la controversia no ha sido resuelta dentro del término señalado en el reglamento interno o la copia del documento mediante el cual el defensor del cliente o figura análoga inadmite la petición.

PAR. 2º—Para acudir ante la Superintendencia de Valores, los accionistas minoritarios a que se refiere el artículo 141 de la presente ley deberán probar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de la reunión de la asamblea general de accionistas en la cual se tomaron las decisiones que no están dirigidas al desarrollo y protección del interés social, que previamente se informó de tales hechos a la junta directiva y al representante legal y que han transcurrido treinta (30) días desde que se informó a los administradores y éstos no han adelantado ninguna actuación conducente a verificar las irregularidades denunciadas ni a corregirlas o contrarrestarlas, cuando fuere el caso.

En los casos en que las decisiones o actuaciones sean de la junta directiva o de los representantes legales, el trámite previo al que se refiere el presente parágrafo, deberá surtirse ante la asamblea general de accionistas y los dos (2) meses a que se refiere el inciso anterior se contarán desde la fecha de la reunión de la junta directiva o desde la fecha de la actuación del representante, según fuere el caso.

Para establecer el cumplimiento del trámite previsto en el presente parágrafo, se analizarán las actuaciones que el órgano respectivo pueda realizar, de acuerdo con su competencia legal y estatutaria.

PAR. 3º—En firme la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de las conductas constitutivas de competencia desleal, el afectado contará con quince (15) días hábiles para solicitar la liquidación de los perjuicios correspondientes, lo cual se resolverá como un trámite incidental según lo previsto en el Código de Procedimiento Civil”.

(...).

El primer asunto bajo revisión.

4. El actor formula un cargo general contra las normas acusadas que es el siguiente: Según su parecer, esas disposiciones no precisan ni delimitan con claridad las competencias jurisdiccionales de las superintendencias y desconocen con ello la obligación de ceñirse estrictamente al ámbito de sus funciones. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que los artículos impugnados se ajustan a la Carta ya que precisan con suficiente rigor las competencias judiciales de las superintendencias. La Corte comenzará entonces por recordar brevemente hasta qué punto pueden las entidades administrativas ejercer funciones judiciales, para luego analizar el contenido de las disposiciones acusadas.

El ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas y por superintendencias.

5. La Constitución señala que en principio corresponde a las autoridades judiciales ejercer las funciones judiciales, pero autoriza a la ley para que excepcionalmente y en materias precisas confiera a las autoridades administrativas el ejercicio de una función de esta naturaleza, siempre y cuando no se trate de adelantar la instrucción de sumarios ni de juzgar delitos (C.P., art. 116). En ocasiones anteriores, esta Corte Constitucional ha indicado hasta donde puede la ley conferir esas atribuciones a las autoridades administrativas (1) , análisis que se sintetiza a continuación.

(1) Ver, entre otras, las sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1994, C-37 de 1996 y C-384 de 2000.

6. En primer término, es claro que este ejercicio jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual “su alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible” (2) . Sin embargo, en segundo término, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es “aquello que no reviste el carácter de permanente” sino aquello que constituye una excepción de la regla común. Por ende, si “la regla común es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho” (3) . En tercer término, la Carta señala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece que éstas no podrán instruir sumarios ni juzgar delitos.

(2) Sentencia C-212 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(3) Sentencia C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Fundamento 3.

7. Por consiguiente, con base en esos criterios, la Corte ya había admitido que la ley confiriera funciones judiciales a las superintendencias. Así, la sentencia C-592 de 1992 declaró la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto 2651 de 1991, que establecía que los jueces que estén conociendo de las objeciones presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente que contiene de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que éste resuelva tales objeciones. Consideró entonces esta corporación que esa norma “se encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años, recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de transferir decisiones a autoridades no judiciales, como superintendencias, notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del también principio fundamental del régimen político, complementario del de la división de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad funcional del Estado”. Por su parte la sentencia C-384 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, declaró la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, según el cual, los actos dictados por las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales pero, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. La Corte consideró que esa atribución de funciones jurisdiccionales a las superintendencias se ajustaba a los requerimientos que establece el artículo 116 de la Carta sobre esta materia.

Las normas acusadas y la delimitación de las funciones jurisdiccionales de las superintendencias.

8. De conformidad con lo expuesto anteriormente, el actor tiene razón en indicar que la ley debe precisar las materias respecto de las cuales es posible que una autoridad administrativa ejerza funciones judiciales. Por consiguiente, el problema constitucional que plantea el cargo consiste en establecer si las disposiciones acusadas delimitan con suficiente rigor el ámbito de las funciones jurisdiccionales ejercidas por las superintendencias. Entra pues la Corte a examinar ese argumento.

9. Una simple lectura de las disposiciones acusadas muestra que varias de ellas no confieren competencias judiciales específicas a las superintendencias sino que regulan otros aspectos relacionados con ese ejercicio de esas funciones. Tal sucede con los artículos 134 y 135 de la Ley 446 de 1998, que señalan cómo se designan los peritos en estos procesos y precisan la manera como éstos deben rendir su dictamen. Igualmente acontece con los artículos 147 y 148 de la Ley 446 de 1998 —este último subrogado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999—, los cuales regulan el procedimiento que debe utilizar la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. El propio demandante precisa que acusó esas disposiciones, no porque tuviera contra ellas un cuestionamiento de constitucionalidad específico, sino porque consideró que, debido a la regla de unidad normativa, esos artículos debían también ser retirados del ordenamiento, si la Corte concluía que la atribución de funciones jurisdiccionales a las superintendencias era inconstitucional. Así las cosas, esta corporación centrará su examen específicamente en los dos artículos acusados que delimitan el ejercicio de funciones jurisdiccionales por estas autoridades administrativas, a saber el artículo 133 de la Ley 446 de 1998, que establece una competencia para las superintendencias Bancaria, de Sociedades y de Valores, y el artículo 146 de esa misma ley —subrogado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999—, que confiere una competencia jurisdiccional específica a la Superintendencia Bancaria.

10. El artículo 133 de la Ley 446 de 1998 indica que, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 897 del Código de Comercio, las superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores podrán de oficio efectuar el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia previstos en el libro segundo del Código de Comercio. Igualmente indica esa disposición que si no hay acuerdo entre las partes sobre la ocurrencia de dichas causales de ineficacia, podrá una de ellas solicitar a la respectiva superintendencia su reconocimiento. Según el actor, esa competencia no tiene la precisión que requiere la atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que una interpretación sistemática de la norma acusada permite delimitar adecuadamente el ámbito de actuación judicial de las superintendencias.

11. La Corte coincide con los intervinientes y la vista fiscal pues la norma acusada delimita claramente la competencia de las superintendencias. Así, aunque conforme al artículo 897 del estatuto comercial, la ineficacia obra de pleno derecho sin necesidad de declaración judicial, pueden existir controversias entre las personas sobre si se presenta o no una causal de ineficacia de un negocio jurídico. La disposición establece entonces que las superintendencias citadas pueden, de oficio o a solicitud de parte, y siempre que no exista acuerdo sobre la ocurrencia de las causales de ineficacia, efectuar el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia de los actos y negocios mercantiles previstos en el libro segundo del Código de Comercio, que trata sobre las sociedades comerciales. Por consiguiente, como lo destacan los intervinientes y el Ministerio Público, la disposición acusada precisa el campo en donde estas superintendencias ejercen su función judicial pues indica que se trata del reconocimiento de los presupuestos de ineficacia de aquellos actos previstos en el libro segundo del Código de Comercio.

12. Por su parte, el artículo 146 de la Ley 446 de 1998, tal y como fue modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, establece que la Superintendencia Bancaria puede ejercer funciones judiciales en relación con ciertos aspectos de las controversias que surjan entre los clientes y las entidades vigiladas en el desarrollo de sus relaciones contractuales. Según el actor, esa competencia no es precisa ni excepcional, como lo ordena el artículo 116 de la Carta, ya que le permite conocer judicialmente de todos los contratos que celebren las entidades sujetas a su vigilancia y dictar sentencias sobre el proceso contractual completo. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que la propia disposición establece limitaciones —de cuantía y materiales— que delimitan adecuadamente la competencia judicial excepcional de la Superintendencia Bancaria. Entra pues la Corte a analizar si la norma acusada precisa, con el rigor constitucional necesario, el alcance del ejercicio de las funciones jurisdiccionales por la Superintendencia Bancaria.

13. Un estudio detenido de la disposición acusada muestra que no es cierto que ésta confiera una atribución general para que la Superintendencia Bancaria conozca de todos los contratos desarrollados entre las entidades vigiladas y sus clientes, ni de todos los aspectos de esos contratos, puesto que la norma señala varias limitaciones y prohibiciones. Así, en primer término, el artículo indica que esa entidad sólo puede conocer de las controversias que surjan por la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales. En segundo término, debe tratarse de contratos entre instituciones financieras o entidades aseguradoras y sus clientes, y que sean suscritos con ocasión del ejercicio de la actividad financiera, aseguradora o previsional. En tercer término, la norma establece un límite por razón de la cuantía, pues establece que sólo pueden someterse a dicha competencia jurisdiccional los asuntos sin cuantía determinable o aquellos cuyo valor no exceda de cincuenta salarios mínimos legales vigentes mensuales. En cuarto término, la disposición establece otros límites y prohibiciones pues indica que esa autoridad administrativa no puede conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo, ni tampoco asuntos de carácter penal, sin perjuicio de la obligación de informar y dar traslado a la jurisdicción competente de eventuales hechos punibles de los cuales tenga conocimiento, en cuyo caso el trámite ante la superintendencia quedará sujeto a prejudicialidad. Finalmente, la disposición establece que es discrecional del cliente, y no de las entidades financieras o aseguradoras, someter ese asunto al conocimiento judicial de la superintendencia. No se trata pues de una competencia obligatoria sino dispensada, y cuya materialización depende de la voluntad de la parte que es en general la más débil en estas relaciones contractuales: el cliente.

14. El anterior examen es entonces suficiente para que la Corte deseche el cargo del actor sobre la supuesta vaguedad del ámbito competencial de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Bancaria, pues como quedó demostrado, las disposiciones precisan en forma suficiente el ámbito material donde se ejercen esas funciones. En efecto, es claro que esta atribución de funciones judiciales a la Superintendencia Bancaria en estos casos no sólo pretende descongestionar los despachos judiciales sino que busca que una entidad administrativa especializada pueda resolver, en forma rápida y ágil, esas controversias. Esto es importante para muchos de los clientes de las entidades financieras y bancarias, que podrían verse perjudicados si deben esperar los resultados de los procesos ante los jueces, que pueden ser más lentos, debido a los problemas de congestión judicial. Por ello, siendo el cliente la parte débil de estas relaciones contractuales, las normas acusadas los facultan para que escojan si acuden ante los jueces o ante esta entidad administrativa, con lo cual, estas disposiciones se encaminan a lograr que exista una mayor igualdad real y efectiva en este tipo de relaciones contractuales, objetivo que tiene claro sustento constitucional (C.P., art. 13).

El segundo asunto bajo revisión.

15. El actor cuestiona las normas acusadas pues considera que desconocen el debido proceso y el principio de imparcialidad judicial. Según su parecer, no es legítimo que la ley atribuya funciones judiciales a las superintendencias, ya que esas entidades tienen a su cargo poderes de control, inspección y vigilancia sobre el sector financiero y determinadas sociedades comerciales. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que la propia Carta autoriza conferir este tipo de facultades a una entidad administrativa, como la superintendencia. Entra la Corte a examinar este punto.

El ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas y por las superintendencias.

16. Un primer estudio, parece llevar a la conclusión que este cargo no tiene fundamento alguno pues es cierto que, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, la ley puede asignar funciones judiciales a las superintendencias. Así, no sólo explícitamente esta corporación ha declarado la constitucionalidad de disposiciones que confieren atribuciones judiciales a esas entidades de vigilancia y control sino que, además, la concesión de esas funciones a las superintendencias por las disposiciones acusadas parece ajustarse a los requerimientos constitucionales, por cuanto no se trata de que esas entidades administrativas que instruyan sumarios o juzguen delitos. Sólo debería entonces la Corte analizar si la concesión de las atribuciones judiciales se hizo en materias precisas, como lo exige la Carta.

17. Sin embargo, un análisis más cuidadoso de la situación muestra que el cargo específico del demandante no ha sido examinado por esta Corte, puesto que el actor no cuestiona genéricamente que la ley confiera funciones judiciales a una autoridad administrativa como la superintendencia, sino que considera que, debido a las tareas de control que cumple esa entidad, no se le pueden conferir funciones judiciales, por cuanto ella se convertiría en juez y parte en esas controversias, con lo cual se viola el debido proceso y se desconocen los principios de imparcialidad e independencia que gobiernan el ejercicio de la función judicial. Este ataque constitucional, que no ha sido explícitamente estudiado por la Corte en sus decisiones precedentes, remite entonces a una discusión distinta, que es la siguiente: ¿puede la ley conferir atribuciones judiciales a cualquier funcionario administrativo? O, por el contrario, como lo sugiere el cargo del actor, ¿para que puedan desarrollar esas potestades judiciales, esos funcionarios deben gozar de ciertas cualidades propias de los jueces, como la imparcialidad y la independencia? Entra pues la Corte a examinar este asunto.

Los requisitos de imparcialidad e independencia de los funcionarios administrativos que ejercen atribuciones jurisdiccionales.

18. Una lectura aislada y literal del artículo 116 parecería indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier autoridad administrativa, puesto que esa disposición constitucional no establece que el funcionario a quien se le confieran esas competencias jurisdiccionales deba reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación constitucional sistemática lleva a la inevitable conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (C.P., art. 228), mientras que las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (C.P., art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art. 8.1 Convención Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos). En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben tener las personas que ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusión se impone: La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial.

19. La anterior conclusión, que surge de una interpretación sistemática de la Carta, armoniza además plenamente con varias decisiones previas de esta Corte, que explícitamente señalaron que el ejercicio de una atribución jurisdiccional requería que el funcionario concreto gozara de independencia e imparcialidad. Así, la sentencia C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, estudió varias disposiciones del estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación y tuvo que analizar, en particular, la constitucionalidad del artículo 19, según el cual, los fiscales delegados actuarán “bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del fiscal general”. La sentencia declaró la constitucionalidad del aparte acusado, pero de manera condicionada, pues precisó que la jerarquía administrativa del fiscal general no le permitía instruir jurídicamente a sus delegados sobre como resolver un caso, ya que una tal práctica acabaría con la independencia e imparcialidad de los fiscales que, conforme a la Carta, son funcionarios judiciales. Dijo entonces la Corte en esa sentencia:

“La Fiscalía es un órgano administrador de justicia, que interpreta la ley y le da aplicación en casos particulares y concretos, dirime conflictos, y, en general aplica el derecho a casos específicos, y cuando sus funcionarios ejercen estas actividades se convierten en jueces y, como tales, deben ser independientes y autónomos en las decisiones que adopten en el desarrollo de la investigación y acusación de los presuntos infractores de la ley penal.

Ahora bien: “el principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia apelada o consultada (art. 31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto controvertido” (sent. 543/92).

En consecuencia, no le está permitido al Fiscal General de la Nación, como a ningún otro funcionario de la fiscalía, injerir en las decisiones que deban adoptar los demás fiscales en desarrollo de su actividad investigativa y acusadora, ni señalarles criterios relacionados con la forma cómo deben resolver los casos a su cargo, ni cómo deben interpretar la ley, pues se atentaría contra los principios de independencia y autonomía funcional del fiscal.

Que la Constitución al radicar en cabeza de la fiscalía una función pública, que se ejerce a través del Fiscal General de la Nación, de los fiscales delegados y de todos aquellos otros funcionarios que señale la ley, ha establecido una estructura jerárquica y dependiente, no tiene la connotación de permitir la intervención de los superiores en las decisiones que han de tomarse dentro de los procesos que adelanta cada uno de los fiscales, ya que ha de entenderse que esa forma organizacional tiene cabida en el campo administrativo, disciplinario, y para efectos de señalar cuál es el personal competente para resolver recursos o segundas instancias, más no en el campo jurisdiccional.

De aceptarse que el Fiscal General de la Nación o los superiores jerárquicos de los fiscales pudieran entrometerse en los procesos penales, se tornaría la segunda instancia en un mecanismo totalmente inocuo, en detrimento del investigado y con violación del debido proceso, puesto que quien iría a fallar no sería un funcionario imparcial e independiente, como lo debe ser cualquier juez, sino un funcionario ligado a unas órdenes u orientaciones, que está obligado a cumplir (…).

En razón de lo anotado, el aparte acusado del artículo 19 del Decreto 2699 de 1991, no vulnera la Constitución en el entendimiento de que la subordinación y dependencia que allí se consagra, se refiere únicamente a actos o situaciones de carácter administrativo, más no a las actuaciones jurisdiccionales que deban cumplir los fiscales en desarrollo de su función de investigar y acusar a los responsables de delitos, pues en este caso son totalmente independientes y autónomos”.

Posteriormente, la sentencia C-141 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, estableció que la justicia militar no podía estar integrada por militares en servicio activo ya que éstos, al estar en la línea de mando, no gozaban de la imparcialidad que es requerida de un juez. En esa oportunidad, la Corte, comenzó por destacar que todo “órgano habilitado para ejercer la actividad jurisdiccional” desarrolla una función “autónoma e independiente” y, “sus decisiones, por consiguiente, son igualmente independientes”. La sentencia precisó entonces que el funcionamiento de la Justicia Penal Militar “debe responder a los principios constitucionales que caracterizan a la administración de justicia”. Con estos criterios la Corte concluyó:

“No se garantiza una administración de justicia independiente e imparcial, si quienes intervienen en el proceso de juzgamiento son oficiales en servicio activo, esto es, funcionarios que tienen una relación de dependencia y subordinación, un vínculo jerárquico con la institución y específicamente con sus superiores jerárquicos, en virtud del ligamen del mando militar jerárquico, que supone que aquéllos están sometidos a la obediencia debida a que alude el artículo 91 de la Constitución Política (...).

La administración de justicia no sólo reclama un juez conocedor de la problemática sobre la cual debe emitir sus fallos, de juicio sereno, recto en todo sentido, con un acendrado criterio de lo justo, sino también de un juez objetiva e institucionalmente libre (...).

En conclusión, la Corte reconoce que la Constitución Política establece de manera expresa e inequívoca la existencia de la Justicia Penal Militar y del respectivo Código Penal Militar, los cuales le dan sustento legítimo al fuero. Sin embargo, es igualmente claro que la Justicia Penal Militar y las normas que la regulan deben sujetarse a los principios de independencia, imparcialidad y objetividad, inherentes al debido proceso y al ejercicio de la función jurisdiccional.

Es indubitable entonces, que la norma preconstitucional, en cuanto habilita a los oficiales en servicio activo para actuar como vocales o fiscales dentro de los consejos verbales de guerra, no se aviene con la preceptiva constitucional (C.P., arts. 209 y 228) que garantiza la autonomía y la imparcialidad del juez. En tal virtud, se declarará inexequible la expresión “en servicio activo o” del inciso 2º de la norma demandada”.

Es cierto que posteriormente el Congreso, como poder constituyente derivado, modificó el artículo 221 de la Carta y explícitamente estableció, por medio del Acto Legislativo Nº 2 de 1995, que los tribunales castrenses “estarán integrados por miembros de la fuerza pública en servicio activo o en retiro”. Sin embargo esa reforma constitucional, si bien implica que los militares en servicio activo pueden hacer parte de los tribunales castrenses, no modifica las consideraciones adelantadas por la Corte en esa sentencia, según las cuáles, las personas que ejercen funciones judiciales deben gozar de independencia e imparcialidad puesto que el constituyente no modificó los principios que gobiernan el ejercicio de la función jurisdiccional.

Precisamente, en desarrollo de esos criterios, en la sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, al estudiar la naturaleza de los actos dictados por las contralorías en ejercicio de su función de control, la Corte tuvo que entrar a analizar las diferencias entre un acto judicial y un acto administrativo. Dijo entonces esta corporación al respecto:

“Amplios sectores de la moderna doctrina jurídica consideran que si bien es muy difícil encontrar elementos sustantivos que distingan un acto administrativo de uno jurisdiccional, pues ambos en el fondo son la producción de una norma singular dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general, lo cierto es que existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos también se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues sólo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces. En efecto, lo propio del juez es que no sólo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, además, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), sólo está sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonomía (inamovilidad). Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos”.

Y la Corte explicó entonces in extenso, en esa misma sentencia, las razones que explican por qué es necesario que quien dicta un acto jurisdiccional tenga los atributos de independencia e imparcialidad. Dijo entonces esta corporación:

“En el Estado de derecho existe en este campo una tensión permanente entre dos principios. De un lado, el régimen constitucional se estructura sobre la idea de que todo acto estatal debe tener control, a fin de impedir la arbitrariedad. Sin embargo, la absolutización del imperativo de control tiene efectos contraproducentes, ya que implica no sólo que todo acto debe ser revisable, sino que, a su vez, la actividad de control debe también estar sujeta a una nueva revisión, con lo cual los conflictos se vuelven interminables. Por ello, el Estado de derecho implica también la idea de que toda controversia debe tener un final, pues de no ser así, tampoco habría justicia, ya que toda solución sería provisional y estaría sujeta a revisiones ulteriores, con lo cual el derecho dejaría de cumplir la función pacificadora que le es consustancial. ¿Cómo compatibilizar entonces el control a las autoridades con la necesidad de que el ordenamiento establezca un fin a las controversias?

La respuesta dada por el constitucionalismo al anterior interrogante es la invención de la autonomía y la independencia judicial. En efecto, la independencia no es una garantía en beneficio del funcionario sino del ciudadano, pues se considera que el juez, al actuar exclusivamente con base en el derecho y gozar de independencia funcional, reúne los requisitos para que sus determinaciones, una vez decididos los recursos de ley, puedan ser definitivas, esto es, hacer tránsito a cosa juzgada, ya que se pueden presumir conformes al ordenamiento.

En ese orden de ideas, desde el punto de vista constitucional, la distinción entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el carácter definitivo o no de la decisión tomada por la autoridad estatal. Así, la ley puede atribuir fuerza de cosa juzgada a actos jurídicos proferidos por autoridades que reúnan los requisitos propios de un juez, esto es, que sean imparciales, independientes e inamovibles, mientras que vulneraría el principio según el cual todo acto estatal debe ser controlado que se diera esa misma fuerza a los actos de funcionarios organizados en una estructura administrativa, de suerte que se encuentran sometidos a instrucciones de sus superiores”.

20. El examen precedente lleva una conclusión ineludible: bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos, el ejercicio de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (C.P., art. 228).

¿Significa lo anterior que debe declararse la inconstitucionalidad de las normas acusadas por cuanto no es claro si éstas aseguran o no la independencia e imparcialidad de quienes ejercen funciones judiciales en esas entidades? Para la Corte la respuesta requiere que previamente se analice el contenido mismo de las facultades y, a partir de ello, determine si en realidad se cumplen o no los requisitos de imparcialidad y autonomía que caracterizan cualquier decisión de naturaleza jurisdiccional.

21. En este orden de ideas, encuentra la Corte que dentro de las funciones generales otorgadas a las superintendencias, así como las facultades previstas en el estatuto orgánico del sistema financiero, las superintendencias tienen entre otras, las siguientes facultades (4) : i) de aprobación u objeción para el funcionamiento de entidades; ii) funciones respecto de la actividad de las entidades; iii) funciones de control y vigilancia; iv) facultades de supervisión; v) facultades de prevención y sanción; vi) funciones de certificación y publicidad.

(4) Ver por ejemplo el Decreto 2539 de 1993, el artículo 35 de la Ley 510 de 1999, Decreto 2739 de 1991, entre otros.

22. Ahora bien, en desarrollo de la atribución referente al control, vigilancia y supervisión por parte de la Superintendencia Bancaria, esta instruye a las instituciones sujetas a control, sobre la manera como se debe asegurar el cumplimiento de la actividad, fija criterios técnicos y jurídicos, practica inspecciones, establece los parámetros para asegurar el cumplimiento de las normas, todo lo cual, sin lugar a dudas, la obliga a tomar una posición frente a las entidades, que a la postre condiciona el ejercicio imparcial de sus atribuciones jurisdiccionales en estos puntos.

23. Considera la Corte que la función de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 porque, como bien lo señala el demandante, su actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem.

24. Como es función de la Superintendencia Bancaria velar por que las entidades sujetas a control absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las regulaciones del caso, también es contrario al criterio de imparcialidad que luego ésta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo señala el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, norma que también deberá ser declarada inexequible.

25. Lo anterior no quiere significar que se presuma una actitud torcida o malintencionada del funcionario que tenga a su cargo la función jurisdiccional, sino que, no se dan las circunstancias que objetivamente aseguren una completa imparcialidad en la decisión final. Retoma la Corte la apreciación expuesta en la sentencia C-141 de 1995 en cuanto señala que la imparcialidad e independencia hace referencia al órgano institucional objetivamente considerado, mas no a las personas a quienes individualmente se atribuye su función. La mencionada providencia precisa además:

“La administración de justicia no sólo reclama un juez conocedor de la problemática sobre la cual debe emitir sus fallos, de juicio sereno, recto en todo sentido, con un acendrado criterio de lo justo, sino también de un juez objetiva e institucionalmente libre”. (Sent. C-141/95, M.P. Antonio Barrera Carbonell).

26. El criterio de independencia también resulta afectado toda vez que el funcionario administrativo investido de funciones judiciales, está supeditado a los derroteros establecidos por el superintendente, quien ha tenido injerencia previa y directa en el desarrollo de las funciones de control, inspección y vigilancia. De esta manera, el mecanismo adoptado por el legislador es válido, pero resulta inocuo para casos donde no se garantiza ni la independencia ni la autonomía a que se ha hecho referencia.

27. Es necesario advertir que la situación aquí contemplada difiere completamente de la analizada en la sentencia C-1143 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz, donde con el mismo argumento (desconocimiento de la imparcialidad e independencia de la Superintendencia de Sociedades) un ciudadano demandó el artículo 146 de la Ley 22 de 1995 por considerar que la Superintendencia de Sociedades desempeñaba el doble papel de juez y parte. En esa oportunidad la Corte consideró que no había afectación de tales principios por tratarse de actuaciones en órbitas distintas y concluyó lo siguiente:

“La facultad que la norma asigna a la superintendencia se deriva de sus funciones de inspección, vigilancia y control, en la medida en que en ejercicio de tales atribuciones, la entidad puede reunir elementos de juicio para concluir que, en el contexto de la crisis empresarial, ciertos actos del deudor resultan sospechosos, y deben ser objeto de una verificación judicial. Como tal facultad habrá de desarrollarse, necesariamente, durante el trámite del concordato, puede dar pie para concluir, como hace el actor, que la superintendencia obra como juez y parte en dicho proceso; sin embargo, para la Corte esa afirmación carece de fundamento jurídico. Precisamente por tratarse de una función administrativa, que coexiste con las funciones jurisdiccionales de la superintendencia sin confundirse con ellas, la norma solamente la legitimó para interponer la acción revocatoria, mas no le otorgó la competencia para conocer de ella, ni para resolverla: por virtud de la misma disposición impugnada, el funcionario competente para ello es el juez civil del circuito o especializado de comercio del domicilio del deudor. Se trata, así, de dos procedimientos independientes: uno es el trámite del concordato como tal, que se realizará frente a la superintendencia, y otro es el trámite de la acción revocatoria, que se ventilará ante los jueces señalados por la norma, y en el cual la citada entidad juega el rol de accionante.

En este sentido, no le asiste razón al demandante cuando considera que la independencia e imparcialidad de la superintendencia resultan lesionadas por ser ésta juez y parte en el mismo proceso, ya que el escenario en el cual la acción revocatoria se habrá de resolver escapa a su órbita de competencia, y en todo caso, la interposición de dicha acción no la realiza en su calidad de juez del concordato, sino como ente de inspección, vigilancia y control” (subrayado fuera de texto).

Sin embargo, en esta ocasión, sucede lo contrario: las directrices administrativas de inspección, control y vigilancia dadas por las superintendencias limitan una actividad jurisdiccional posterior de la misma entidad, toda vez que ya hay una posición previa de la entidad en relación con las actividades que ahora tiene que juzgar.

28. Debe quedar en claro que la posibilidad de asignar a las autoridades administrativas funciones jurisdiccionales de manera excepcional mantiene vigencia como ha sido reconocido por la Corte (5) , a tal punto que las normas acusadas no son las únicas que otorgan facultades de esta naturaleza a las superintendencias, pues hay otras que así lo prevén, como por ejemplo la mencionada en la Ley 222 de 1995. Pero de cualquier manera, ello no significa que en uso de estas atribuciones puedan decidir sobre cualquier clase de asuntos diferentes a la instrucción de sumarios o la investigación de delitos: es necesario además que la independencia e imparcialidad del funcionario estén completamente aseguradas, lo cual no ocurre en casos como los aquí previstos porque habría un juez de sí mismo, naturalmente que institucionalmente hablando.

(5) Ver entre otras las sentencias C-592 de 1992, C-384 de 2000, C-1143 de 2000.

29. En relación con lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 446 de 1998, la Corte considera que dicha norma está en armonía con la Constitución, pero siempre y cuando la competencia otorgada al funcionario de la superintendencia no se refiera a temas desarrollados en los artículos declarados inexequibles, toda vez que allí habría también una previsión para juzgar. En consecuencia, su exequibilidad será declarada en forma condicionada.

30. Respecto de las demás normas acusadas, observa la Corte que no regulan ni establecen cuáles son los funcionarios que concretamente adelantan las tareas jurisdiccionales. Como ellas en sí mismas no determinan las materias susceptibles de ser decididas judicialmente por el funcionario administrativo, no puede examinarse este punto aunque, como ya fue advertido, siempre deberá asegurarse la autonomía e independencia que gobierna la función judicial, incluso cuando esta es prestada por autoridades administrativas. En consecuencia su declaratoria de constitucionalidad queda limitada a los cargos estudiados.

Limitación de la cosa juzgada.

31. Conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas que sean demandadas por los ciudadanos (C.P., art. 241). Por ello, cuando existe una acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los cargos analizados en la sentencia (6) . Por tal motivo, los artículos acusados que sean declarados exequibles, lo serán únicamente en relación con los cargos formulados por el actor.

(6) Ver, entre otras, C-527 de 1994, C-055 de 1994, C-318 de 1995, C-126 de 1998 y C-130 de 2000.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, que modificó el artículo 146 de la Ley 446 de 1998.

2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 133 de la Ley 446 de 1998, condicionándolo a que la competencia otorgada al funcionario no se refiera a temas desarrollados en las normas aquí declaradas inexequibles.

3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, pero únicamente por los cargos estudiados en esta sentencia, y con excepción del parágrafo primero que se declara INEXEQUIBLE. Así mismo, se exceptúa el inciso tercero de ese mismo artículo, que no fue analizado por ya haber sido declarado exequible por la Sentencia C-384 de 2000 y en consecuencia existir cosa juzgada.

4. Declarar EXEQUIBLE los artículos 134, 135 y 147 de la Ley 446 de 1998, pero únicamente por los cargos estudiados en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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