Sentencia C-1647 de noviembre 29 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA NÚMERO C-1647 DE 2000.

Ref.: Expediente D-3022.

Magistrado ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Actores: Ernesto Michelsen Caballero y Jorge Eliécer Rivera.

Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 158 del Decreto 624 de 1989 (estatuto tributario)

Bogotá, D.C., veintinueve de noviembre dos mil.

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe, destacando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:

“DECRETO 624 de 1989

(Marzo 30)

Por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos 90, numeral 5º, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la comisión asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

(…).

ART. 158.—Deducción por amortización en el sector agropecuario. Serán considerados como gastos deducibles del impuesto sobre la renta, en sus coeficientes de amortización, las inversiones en construcción y reparación de viviendas en el campo en beneficio de los trabajadores; igualmente, los desmontes, obras de riego y de desecación; la titulación de baldíos, la construcción de acueductos, cercas bañaderas y demás inversiones en la fundación, ampliación y mejoramiento de fincas rurales.

El gobierno fijará las inversiones a que se refiere este artículo y reglamentará la forma de ejecutar estas deducciones“.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión.

1. Personería de los demandantes. La acción de inconstitucionalidad, derecho político exclusivo de los ciudadanos en cuanto tales

Quienes han ejercido en este caso la acción de inconstitucionalidad podían hacerlo, no por representar los intereses o las inquietudes de personas de derecho privado sino en virtud del derecho político que les corresponde como ciudadanos, en desarrollo de las prerrogativas que en cuanto tales la Carta les otorga, de conformidad con lo previsto en sus artículos 40 y 98.

Esta Corte reitera que la condición de ciudadano es requisito indispensable para ejercer la acción pública contemplada en el artículo 241 de la Constitución Política y que tal carácter resulta irreemplazable por otros títulos, empleos o dignidades, aunque —desde luego—, como ha sido dicho, si el cargo que se desempeña —por ejemplo, uno público que demande necesariamente la ciudadanía en cabeza de su titular— implica de suyo aquél requisito, no hay obstáculo para formular ante esta Corte la solicitud que implique el ejercicio del control de constitucionalidad que, según su primordial función, tiene lugar.

Pero se hace indispensable aclarar que es la ciudadanía y no el cargo, la representación o la vocería que se lleve, la que habilita para la presentación de la demanda.

La acción de inconstitucionalidad es, en últimas, un derecho político exclusivo de los ciudadanos colombianos, no de las personas jurídicas ni tampoco de grupos, organizaciones o instituciones públicas ni privadas.

2. El asunto sometido a consideración de la Corte. Proposición jurídica incompleta.

Los actores solicitaron que fuera declarada la inexequibilidad de las expresiones “los desmontes” y “de desecación”, contenidas en el artículo 158 del estatuto tributario, que corresponde al Decreto 624 de 1989, al considerar que estas expresiones vulneran los artículos 8º, 58, 63, 79 y 80 de la Carta Política, en cuanto, según su criterio, no tuvieron en cuenta el impacto que en el medio ambiente causan estos procedimientos, y, por el contrario, la disposición legal los estimula y los alienta. En su sentir, la norma propicia la tala de bosques y la destrucción indiscriminada de los ecosistemas, desconociendo incluso tratados internacionales suscritos por Colombia sobre preservación de los recursos naturales.

Resulta, por ende, que la Corte deberá definir en primer lugar si tales conceptos técnicos significan de suyo un deterioro ambiental o una causa de pérdida del desarrollo sostenible de los recursos naturales, y si, por otro lado, esas posibilidades llevan a una inconstitucionalidad del precepto que contempla unos ciertos beneficios tributarios.

Se integrará la proposición jurídica completa, estudiando la totalidad del artículo 158 del estatuto tributario, pues es dentro de ese contexto que adquieren sentido las expresiones demandadas; ellas por sí solas nada dicen ni declaran que sea relevante frente a la Constitución, lo que hace indispensable que se las incorpore al contexto legal, es decir, a una norma jurídica susceptible de ser evaluada en su relación con los principios y mandatos superiores.

La proposición jurídica completa es, a juicio de esta Corte, en el asunto que se examina, el reconocimiento de gastos deducibles en el impuesto sobre la renta en sus coeficientes de amortización, en lo que respecta exclusivamente a los desmontes y a las obras de desecación cuando se trata de inversiones hechas en el sector agropecuario. Tal regla de derecho, en cuya virtud se otorga un determinado tratamiento tributario a dichas inversiones, puede ser confrontada con la Constitución Política; no así las palabras demandadas, de por sí carentes de autonomía normativa y de significado intrínseco.

3. La posible contradicción entre una norma legal y un tratado internacional no da lugar a que se declare su inexequibilidad.

Uno de los argumentos de inconstitucionalidad esgrimidos por los demandantes radica en una posible contradicción entre la norma acusada y leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre biodiversidad y medio ambiente.

Una vez más debe expresar la Corte a este respecto que, no obstante la obligación del Estado colombiano en lo que toca con el cumplimiento de los pactos internacionales suscritos y ratificados por Colombia, no es la acción de inconstitucionalidad el mecanismo adecuado para verificar si aquél ha tenido lugar al expedir una norma. Para el efecto, el derecho internacional tiene previstas las reglas y procedimientos adecuados, en tanto que a la acción pública contemplada en el artículo 241 de la Constitución le ha sido asignado un objeto específico y único, consistente en permitir que, a instancias de cualquier ciudadano, el tribunal al que se confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política —esta Corte— defina en últimas si una cierta disposición del ordenamiento interno, de aquéllas que el citado precepto enuncia, se ajusta o no a los dictados, mandatos y valores de la propia Constitución.

Es claro, por otra parte, que el fenómeno dé la inconstitucionalidad de un precepto tiene sus propios contornos y perfiles, y que, por tanto, no es posible deducir su existencia del hecho de que la norma en cuestión entre en contradicción con otra de su mismo rango, o con un convenio internacional. Bien puede ocurrir que tal oposición se produzca sin que la Constitución como tal resulte afectada, y el juez de constitucionalidad —como lo ha dicho la Corte— carece de jurisdicción y de competencia para resolver acerca de las discrepancias entre normas en los distintos rangos y escalas cuando lo que se pone en tela de juicio no es la conformidad entre ellas y la Carta Política.

También es evidente que, salvo aquellos casos en que con arreglo a la Constitución una norma legal debe ajustarse en su expedición o en su contenido a otra del mismo nivel —por ejemplo, el decreto ley en relación con la disposición de la ley habilitante; la ley anual de presupuesto a la ley orgánica, o cualquier ley de la República a los trámites y exigencias contemplados en el reglamento del Congreso—, la discrepancia entre preceptos de jerarquía legal no es un problema de índole constitucional, ni es la Corte Constitucional el tribunal encargado de resolver acerca de si la dicotomía existe o no —por lo menos, no con fuerza de cosa juzgada constitucional—, ni tampoco podría ella decidir exclusivamente sobre tal base que una norma es inexequible.

Por ello, en esta ocasión los aludidos cargos no habrán de prosperar.

4. Potestad del legislador para reconocer o conceder beneficios tributarios. La protección de la actividad agrícola y de los recursos naturales. Su desarrollo sostenible.

Según lo ha entendido la jurisprudencia constitucional, si en la Constitución se plasma de manera directa en cabeza del Congreso —en calidad de órgano representativo de elección popular— la autoridad suficiente para crear tributos —potestad no compartida con el ejecutivo, salvo el caso excepcional de la . emergencia económica—, resulta lógico concluir que también al Congreso corresponde ejercer, de manera discrecional, mientras respete los principios constitucionales básicos, la facultad de reconocer exenciones, descuentos y beneficios tributarios, como parte esencial de la política que en materia social y económica debe trazar.

Hoy por hoy, a la luz de la Constitución Política —como lo ha repetido la Corte—, las normas que plasmen tanto las reglas como las excepciones y los tratamientos especiales en cuanto a gravámenes nacionales deben estar contenidas en leyes del Congreso, no en decretos —ni siquiera expedidos con base en facultades extraordinarias, dada la terminante prohibición del artículo 150, numeral 10, de la Carta Política—, con miras a realizar el principio democrático que exige al respecto adecuada representación.

No obstante, cuando se trata de decretos dictados al amparo de la Constitución anterior, como quiera que ella autorizaba la habilitación legislativa a favor del gobierno con tales fines, debe aplicarse la regla según la cual en el momento de su expedición había plena competencia presidencial para contemplar disposiciones como la acusada, la que, por tanto, es por ese aspecto exequible, máxime si se tiene en cuenta que hace parte de una compilación normativa en el campo tributario.

Las expresiones demandadas forman parte de un artículo del estatuto tributario que consagra unas deducciones en el impuesto de renta por amortizaciones e inversiones en el sector agropecuario.

Estas disposiciones obedecen al precepto constitucional contenido en el artículo 65, según el cual la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado, para lo cual se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras (se resalta).

El desarrollo de la actividad agrícola supone la preparación de la tierra para los cultivos y dentro de este proceso muchas veces es necesario recurrir a prácticas de desecación de los terrenos, con el propósito de hacerlos aptos para dicho fin.

La propia Constitución Política, en aras de proteger la producción de alimentos, concede prioridad, entre otros, al procedimiento de la “adecuación de tierras”, como necesario para permitir el desarrollo de la agricultura.

En concepto emitido, a solicitud de esta Corte, por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, por “adecuación de tierras” debe entenderse:

1. Las obras y medidas necesarias de protección contra inundaciones causadas por desbordamientos de cauces naturales o artificiales de aguas; por deficiencia o ausencia de obras adecuadas de evacuación de escurrimientos superficiales de aguas lluvias. Las obras comprenden mejoramiento, rectificación o modificación de cauces existentes, construcción de cauces nuevos, diques, embalses, campos controlados de inundación, etc. Incluyen, además, las obras y medidas necesarias para corrección de erosiones y estabilización; degradación y colmatación de cauces; corrección de socavación de estructuras, etc.

2. Las obras de drenaje de aguas superficiales y subterráneas, incluidos canales, redes de tubería, filtros, estaciones de bombas, lagunas de compensación y, en general, toda clase de estructuras relacionadas con tal propósito.

3. Las obras y medidas necesarias para la dotación adecuada de agua para riego, incluidos embalses, captaciones sobre ríos, pozos profundos, conducciones, canales principales, laterales y obras de caída, regulación y reparto, y, en general, todas las obras relacionadas con el riego. Incluye además, las obras y medidas necesarias para el mejoramiento de sistemas existentes.

4. Nivelación de tierras.

5. La corrección de suelos cuando la carencia de minerales y el exceso de determinado elemento sea limitante en el aprovechamiento agropecuario.

6. La apertura de nuevas tierras para aprovechamientos agrícolas o ganaderos.

7. Las operaciones de remoción de piedras, cepas, etc.

Se ha buscado, mediante la acción de inconstitucionalidad, poner en evidencia ante la Corte que, de suyo, los conceptos de “desmonte” y “desecación” en este tipo de actividades conspiran contra la normativa constitucional que protege el ambiente, los recursos naturales, su conservación y sostenimiento.

El término “desmonte”, alude, en general, a la acción y al efecto de “desmontar”, que significa específicamente cortar árboles o matas de un monte, demolerlos, derribarlos, o destruirlos, mientras que, también en términos generales propios del lenguaje común, el vocablo “desecar” significa secar, extraer la humedad, o hacer que algo que está mojado, húmedo o invadido por agua quede seco.

Al respecto, dentro del presente proceso, afirmó el concepto de la ya mencionada Corporación Autónoma Regional, CVC lo siguiente:

“Desmonte. No existe una definición legal pero técnicamente se refiere a lo siguiente:

Se supone que existe un bosque natural y se erradica dicho bosque. No puede pensarse en la erradicación de un bosque plantado o artificial, porque éste se considera como un cultivo. Podemos decir entonces que el desmonte es la erradicación de un bosque natural.

Desecada. Tampoco existe definición legal pero técnicamente es quitar el agua, eliminar los excesos de agua que tenga un terreno. Drenar el agua que tiene un terreno mediante canales de drenaje para utilizarlo en agricultura, ganadería u otro uso. Generalmente se drena mediante canales en forma de espina de pescado para luego ir a un canal principal, el agua siempre se estará evacuando o drenando a no ser que se tapone o taponen sus entradas impidiendo el acceso de las aguas”.

Técnicamente, entonces, el desmonte significa la erradicación de un bosque natural, y por desecación se entiende, de acuerdo con lo dicho, la acción de eliminar los excesos de agua que tenga un terreno; drenar el agua de su interior mediante canales de drenaje, para utilizarlo en agricultura o ganadería. Generalmente, según los conceptos técnicos suministrados a la Corte, se drena mediante canales en forma de espina de pescado para luego ir a un canal principal.

En muchos casos, las características del terreno no harían posible el desarrollo de la agricultura sin un proceso de adecuación de las tierras, que puede incluir el desmonte y la desecación en algunas zonas, debiendo respetarse, por supuesto, aquellas que se consideran como reservas naturales, a las que se tienen como bienes de uso público y son consideradas constitucionalmente como inalienables, imprescriptibles e inembargables.

En criterio de los demandantes, el Estado colombiano, lejos de promover la conservación de los ecosistemas y de la biodiversidad misma, lo que hace a través de su política impositiva, en normas como la impugnada —que consagra estímulos tributarios— es incentivar la destrucción de la biodiversidad y de los recursos naturales.

La Corte estima sobre el particular que se hace preciso distinguir entre las zonas de reserva natural y los terrenos cultivables.

Precisamente el artículo 79 de la Constitución consagra como deber del Estado el de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica. Se establece también en el artículo 80 ibídem que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo sanciones y exigiendo la reparación de los daños causados.

Pero de los conceptos técnicos en referencia no se desprende que fatalmente la desecación o el desmonte impliquen siempre una conducta contraria a los aludidos cánones constitucionales.

No existe necesariamente oposición entre las expresiones demandadas y el precepto constitucional del artículo 65, que protege la producción de alimentos, pues mientras por un lado la Constitución garantiza la actividad agropecuaria, que supone la adecuación y utilización de ciertos terrenos para el desarrollo de la misma, por otro también preserva los recursos naturales, asegurando su conservación y previniendo los factores de deterioro ambiental, en armonía precisamente con lo dispuesto en el artículo 79 de la Carta. Según éste, todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, siendo deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, de conformidad con los tratados internacionales suscritos por Colombia en la materia.

De otra parte, si bien es cierto existen zonas geográficas que, por sus características ecológicas, es necesario preservar, puesto que su importancia trasciende incluso nuestras propias fronteras, también lo es que, para el desarrollo de las actividades agrícolas, cabe la utilización del territorio, en cuanto no revista las características de “reserva natural” o de “bien ecológicamente protegido”, para adelantar obras de adecuación de tierras que permitan su explotación económica con fines de producción de alimentos, sin que con ello se estén desconociendo los preceptos constitucionales.

Teniendo en cuenta el contenido técnico de los conceptos “desmonte” y “desecación" a que se hizo referencia, la Sala concluye que dentro del contexto de la norma acusada, los conceptos de desmonte y desecación —que son objeto de la norma tributaria— no pueden considerarse de manera absoluta como contrarios a la preservación y conservación de los recursos naturales ni a su desarrollo sostenible, y, por ende, nada en la Constitución impide al legislador consagrar respecto de tales actividades deducciones de impuestos o trato tributario que busque incentivar las labores de adecuación de tierras o la agricultura.

Desde luego, no todos los casos son iguales y bien puede ocurrir que, cuando no se aplican en la práctica las reglas vigentes con miras a la salvaguarda del ambiente y los recursos naturales, éstos resulten afectados, inclusive gravemente, a raíz de procedimientos de desmonte o desecación. Lo cual no quiere decir que, por así acontecer en determinadas circunstancias concretas, la disposición tributaria que de manera general se refiere a esos conceptos —los cuales per se no son inconstitucionales— vulnere los postulados superiores.

La Corte, en consecuencia, declarará que la norma demandada se aviene a la Constitución, aunque condicionará la exequibilidad en el sentido de exigir en la práctica, para que haya lugar a la deducción tributaria por los conceptos de desecación y desmonte, que la administración sólo la reconozca previa certificación específica del Ministerio del Medio Ambiente o de la respectiva corporación autónoma regional —que tienen a su cargo la protección ambiental propiciada por la Constitución— en el sentido de que los indicados procesos no perjudican el ambiente ni el desarrollo sostenible de los recursos naturales.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 158 del Decreto 624 de 1989 —estatuto tributario—, en el entendido de que la deducción aplicable a los gastos por impuesto sobre la renta en inversiones efectuadas en el sector agropecuario en sus coeficientes de amortización, en cuanto toca con desmontes y obras de desecación, solamente podrá ser reconocida por la administración tributaria previa certificación específica del Ministerio del Medio Ambiente o de las corporaciones autónomas regionales en el sentido de que los desmontes y la desecación que se adelanten no perjudican el ambiente ni el desarrollo sostenible de los recursos naturales.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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