Sentencia C-166 de marzo 15 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-11545

Magistrado Ponente (e):

Dr. José Antonio Cepeda Amarís

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Leydi Jhoana Dávila Cano.

Bogotá, D. C., quince de marzo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. La norma demandada

A continuación se transcribe la norma subrayando el aparte acusado:

“LEY 1448 DE 2011

(junio 10)

Diario Oficial Nº 48.096 de 10 de junio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

(…)

ARTÍCULO 82. Solicitud de restitución o formalización por parte de la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas podrá solicitar al juez o magistrado la titulación y entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción y representarlo en el proceso.

PARÁGRAFO. Los titulares de la acción pueden tramitar en forma colectiva las solicitudes de restitución o formalización de predios registrados en la Unidad, en las cuales se dé uniformidad con respecto a la vecindad de los bienes despojados o abandonados, el tiempo y la causa del desplazamiento”.

(…).

VI. Fundamentos de la decisión

Competencia de la Corte

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, por dirigirse contra un aparte de la Ley 1448 de 2011.

Cuestiones preliminares: Examen sobre la aptitud de la demanda, alcance de la expresión acusada e improcedencia de la integración normativa

2. Como quedó reseñado en los antecedentes, algunos de los intervinientes presentan reparos contra la demanda que deben ser resueltos por la Corte de forma previa con miras a evaluar la aptitud sustantiva de la misma. Puntualmente los repartos se sintetizan en cuatro planteamientos:

2.1. La Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas esgrime que la demanda es insuficiente porque la interpretación que realiza la demandante del precepto censurado es descontextualizado, siendo necesario revisar el alcance de la norma habida cuenta que, según aquella, son las víctimas y no la Unidad las que gozan de absoluta discrecionalidad para seleccionar su representación en la etapa judicial de la restitución de tierras.

2.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la demanda es impertinente porque no establece un reproche de naturaleza constitucional ya que los argumentos que emplea no se desprenden de una valoración de los parámetros de control que invocó, es decir, no construyó un juicio que amerite un pronunciamiento de mérito por parte de la Corte. Sumado a lo anterior, sostiene que el objeto de control en realidad, se extienda a una Circular Interna de la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a un Decreto Reglamentario, frente a los cuales esta corporación es incompetente. Este último argumento es compartido por la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas en su intervención.

2.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho advierte que la demanda es insuficiente porque la actora no logró construir una proposición jurídica completa ya que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 no es una locución autónoma frente a la cual se pueda adelantar el juicio de constitucional. Por el contrario, esgrime que es necesario evaluar su contenido a partir de un entendimiento sistemático con todo el texto del mencionado artículo.

2.4. Por su parte, la Universidad Libre de Colombia solicita que se realice una integración normativa de la expresión acusada con unos apartes específicos del artículo 83 de la Ley 1448 de 2011, los cuales refieren a que el despojado puede presentar la demanda de restitución de tierras por sí mismo o a través de apoderado, por cuanto en sentir del interviniente tiene una relación intrínseca con el derecho a la asistencia jurídica en los procesos de restitución de tierras y porque esos apartes pueden resultar afectados con la declaratoria de inconstitucionalidad.

3. Para atender cada uno de los anteriores planteamientos y, en forma adicional, evaluar la carga argumentativa calificada que se exige a los cargos que invocan la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario comenzar recordando que la jurisprudencia constitucional, ha fijado un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad(1). Si bien ello no implica la adopción de una técnica específica, lo cierto es que son indispensables unos requerimientos argumentativos para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y verificable. Así, la jurisprudencia de esta Corte ha construido reglas definidas sobre las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.(2)

3.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.

3.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.

3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.(3)

3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”.(4) En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.

3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.(5)

4. A partir de lo anterior, la Corte evaluará la aptitud sustantiva de la demanda.

4.1. En primer lugar, como la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas esgrime que la demanda es insuficiente porque la interpretación que realiza la actora del precepto censurado es descontextualizado en tanto son las víctimas las que seleccionan su representación en la etapa judicial de restitución de tierras [ut supra 2.1], la Sala considera necesario establecer el alcance de la expresión acusada con el fin de determinar si la demanda cumple el requisito de certeza.

Alcance de la norma demandada a partir de los diferentes criterios de interpretación

Para efectos de orientar el debate constitucional propuesto en la presente causa, la Corte considera necesario determinar el alcance de la expresión acusada en el contexto normativo en el que se inscribe (art. 82 de la Ley 1448 de 2011), a partir de una interpretación literal, sistemática, histórica y teleológica de la misma.

4.1.1. Interpretación literal: De acuerdo con la Real Academia Española la palabra “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo” o “tener facilidad de hacer algo”(6), a su vez que entiende por facultad el “derecho de hacer alguna cosa”(7), es decir, el ejercicio de hacer algo por voluntad o derecho del que es facultado. Lo anterior, analizado en el contexto literal del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, permite advertir que en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas se encuentra radicada una facultad voluntaria de solicitar la titulación y la entrega del predio incluido en el registro de tierras despojadas, ante los jueces y magistrados de restitución de tierras. Ello la faculta para iniciar el respectivo proceso y para representar en el trámite judicial al titular de la acción de restitución de tierras.

Así las cosas, desde un entendimiento literal específico de esa palabra y uno amplio con el resto del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, es posible la interpretación que realiza la actora cuando señala que la expresión “podrá” denota una facultad discrecional que le permite a dicha unidad escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras. Es más, ese mismo entendimiento lo comparten varios de los intervinientes señalando que se trata de la capacidad que tendría la Unidad de decidir, de una prerrogativa y, de una mera discrecionalidad por parte de la Unidad para escoger en qué casos inicia el proceso judicial de restitución de tierras.

4.1.2. Interpretación sistemática y teleológica: La Ley 1448 de 2011 fue concebida con el objeto de establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en favor de las víctimas a quienes se les haya causado daño como consecuencia de graves y manifiestas violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, así como infracciones al Derecho Internacional Humanitario; en ese ámbito la pretensión central ha sido garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación con garantía de no repetición. Justamente, el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 contempla como núcleo del derecho a la reparación integral a las víctimas, las medidas de restitución, al igual que el artículo 28 de la misma ley fija como derechos de las víctimas: retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad.

Desde el análisis armónico y sistemático de la mencionada ley, cabe señalar que la restitución es concebida como la realización de medidas para el establecimiento de la situación anterior a las violaciones de derechos que causaron daños. De allí que de acuerdo con el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011, el Estado colombiano deba adoptar las medidas necesarias para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados, bajo la orientación de los principios de preferencia, independencia, progresividad, estabilización, seguridad jurídica, prevención, participación y prevalencia constitucional. En esa medida, el artículo 75 de la mencionada Ley establece que son titulares del derecho a la restitución de tierras: (i) las personas propietarias o poseedoras de predios, y, (ii) las personas explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa o indirecta de los hechos que configuran graves violaciones al Derechos Internacional de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.

Para tal fin, el procedimiento diseñado incluye dos etapas relevantes: una administrativa que culmina con la inclusión del predio de la víctima en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, previo el cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011. Solo si esa etapa ha finalizado como requisito de procedibilidad, es posible iniciar la acción de restitución de tierras que configura la segunda etapa, es decir, el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esta justicia especial. Sobre el punto, importa resaltar que de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 1448 de 2011, son titulares de la acción de restitución de tierras: (i) las personas a que hace referencia el artículo 75 ya relacionado; (ii) su cónyuge o compañero permanente con quien conviva al momento en que ocurran los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono forzado; (iii) en caso de fallecimiento o desaparición de ellos, los herederos con vocación sucesoral. De tal forma que son estos los llamados a disponer del derecho subjetivo y de la acción respectiva tendiente a lograr la restitución jurídica y material de los predios despojados o abandonados.

La acción de restitución de tierras puede ser ejercida por sus titulares de dos formas posibles haciendo un entendimiento sistemático de los artículos 81 –inciso final– y 83, una vez cumplan el requisito de procedibilidad relacionado con el agotamiento de la etapa administrativa. Esas formas le otorgan al despojado una facultad de seleccionar entre: (i) dirigirse directamente al juez o magistrado de restitución de tierras presentando la demanda escrita u oral, por sí mismo o a través de apoderado particular; y, (ii) solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor. Es pues esta segunda vía en la que se concentra el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, que incluye la expresión acusada.

Justamente la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como una “entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente” (art. 103), que tiene como “objetivo fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados” (art. 104). Una de sus funciones, según el numeral 5º del artículo 105 de la Ley 1448 de 2011, es “tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley”.

Uno de esos casos es el que contempla el artículo 82 parcialmente acusado, en el sentido de indicar que la Unidad “podrá” solicitar al juez o magistrado la titulación o entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción de restitución de tierras y ejercer su representación en el proceso, situación que supone la autorización por parte del titular para adelantar el trámite judicial. Ahora bien, en este contexto relevante, esa potestad otorgada a la unidad puede ser entendida como una habilitación que la obliga a actuar cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial, imponiendo así a la unidad la obligación de actuar sin que medie una selección discrecional de los casos que pretenda representar ante los magistrados y jueces de restitución de tierras. Entonces, como se observa, la expresión acusada también puede ser interpretada como una habilitación que obliga a la unidad a actuar en cumplimiento de sus funciones legales.

4.1.3. Interpretación histórica: Haciendo un seguimiento a los antecedentes legislativos del proyecto que ley(8) que culminó con la expedición de la Ley 1448 de 2011, la Sala advierte que en la versión original del proyecto de ley 107 de 2010 que fue radicado en la Cámara de Representantes, el articulado no hacía referencia a la acción de restitución de tierras, ni a la posibilidad de que la unidad adelantara el trámite judicial respectivo. Solo a partir de la integración de esa iniciativa con el proyecto de ley 85 de 2010 Cámara(9), presentándose en la acumulación varias modificaciones, fue que el legislador incluyó el proceso de restitución de tierras radicando la titularidad de la acción en cabeza del despojado y otorgando la facultad (“podrá”) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para representarlo en el trámite judicial.

Por ejemplo, para el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República(10), el informe de ponencia indicó que el texto propuesto en materia de restitución de tierras “tiene como propósito hacer realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley, mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras quien impulsará el proceso, aporte los elementos probatorios que permitan al Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores de Distrito, dictar la sentencia con suficientes elementos de juicio, de tal forma que en corto término se produzca un fallo definitivo, que restituya la tierra al despojado y determine las sumas que deba pagarse a los terceros que hayan demostrado sus derechos legítimos en el proceso”. Como se advierte, en esa oportunidad no se explicó de forma cierta si la facultad concedida a la Unidad para representar al despojado en los trámites judiciales, le permitía a ésta seleccionar con mera discrecional los casos que presentaría para impulsar ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, o si se trataba de una habilitación que la obligaba a actuar. De hecho, la parte citada es la única referencia que se hace al proceso judicial y a la intervención de la Unidad en el mismo, sin que el legislador haya definido la connotación que encierra la palabra “podrá”. Se concluye entonces que a partir del análisis histórico no se puede establecer con certeza cuál fue la interpretación fidedigna que consagró el legislador por medio de la locución demandada.

4.1.4. En este orden de ideas, luego de haber cumplido el análisis de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 teniendo en cuenta los diferentes medios de interpretación, es posible advertir que el alcance de la misma presenta dos posibles acepciones, a saber:

(i) una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y,

(ii) una habilitación que se relaciona con un otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial.

Precisamente, la primera interpretación en comento es la que expone la actora como vulneradora de derechos fundamentales y es la que comparten algunos intervinientes como posible. Incluso, para apoyar dicha interpretación, la demandante puso de presente el contenido de la Circular Interna Nº DJR-001 del 2015 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en la cual se imparten directrices a los funcionarios de la entidad respecto de los propietarios retornados, señalando que a pesar de mediar solicitud del despojado se pueden negar a representarlos ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras porque se trata de una facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá”, excluyendo la de “deberá”. Así las cosas, la Sala advierte que la demanda cumple con el requisito de certeza porque se basa en una interpretación posible de la locución acusada.

Ineptitud sustancial de la demanda respecto al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta

4.2. Según plantea la accionante, la interpretación de la expresión acusada, en el sentido que faculta discrecionalmente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para decidir en qué casos representa al titular de la acción de restitución de tierras para iniciar la etapa judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, genera una discriminación contraria al derecho a la igualdad que se predica de todas las víctimas que cumplieron los requisitos de la fase administrativa, creando una restricción o exclusión en el ejercicio del derecho a la restitución de tierras a algunas de ellas, lo que materializa una discriminación indirecta que viola el mandato de abstención propio de la igualdad.

4.2.1. Para evaluar la aptitud sustantiva de este cargo, la Corte comienza señalando que, de forma consistente, la jurisprudencia constitucional ha decantado que el principio de igualdad, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho(11). Esta formulación general no refleja, sin embargo, la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado por los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué elementos son relevantes para el derecho al momento de verificar las condiciones de hecho, considerando que todas las personas y situaciones presentan semejanzas y diferencias.

Por ese motivo, la Sala recuerda que este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales(12).

En cuanto a la prohibición de discriminación que también se denomina mandato de abstención o de interdicción de tratos discriminatorios, la Constitución la impide por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, por lo cual la demanda que apele a este patrón de igualdad debe explicar en qué consiste la discriminación directa o indirecta para lograr su exclusión del ordenamiento jurídico. Lo anterior conlleva a materializar que casos idénticos reciban consecuencias idénticas; casos semejantes, un tratamiento igualitario; y casos disímiles uno distinto, pero solo después de que el juez evalúe la relevancia de los criterios de comparación y pondere cuáles resultan determinantes en cada caso para determinar la presunta discriminación.

4.2.2. De esta forma, la corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el legislador debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable. Es decir, si persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno de los grupos en comparación.

Así, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos, los grupos que serán objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos grupos que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato diverso a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto(13).

4.2.3. En el presente caso la Sala advierte que el cargo por desconocimiento a la igualdad incumple la carga argumentativa cualificada que exige la jurisprudencia constitucional.

En primer lugar, la actora no logra identificar con claridad los grupos involucrados frente a los cuales se predica el presunto trato discriminatorio, ya que refiere a todas las víctimas que cumplieron con el requisito de la fase administrativa y a quienes se les limita el reclamo judicial de la restitución de tierras. Sobre el punto podría pensarse, a partir de una interpretación acentuada de la demanda, que se trata, de un lado, de las víctimas que acuden a la Unidad solicitando ser representadas en el trámite judicial de restitución de tierras y respecto a las cuales ésta decide presentar los casos ante los jueces y magistrados de la justicia especial, y del otro lado, aquellas a quienes se les niega tal representación judicial a pesar de haberla pedido expresamente. Sin embargo, como se indica, la actora no logra establecer con claridad si los extremos a comparar frente a los cuales se dirige el reparo, son los dos grupos antes mencionados, o si corresponde a otros grupos de víctimas como son aquellas que acuden directamente o mediante apoderado de confianza a presentar la demanda de restitución de tierras.

En segundo lugar, la demandante no explica por qué el trato introducido por la interpretación que predica de la expresión censurada, funda la vulneración del derecho a la igualdad. Se limita a señalar que genera una restricción o excluye el derecho a la restitución de tierras a ciertas víctimas, sin esbozar puntualmente en qué consiste la discriminación indirecta o el desconocimiento al mandato de abstención. Y en tercer lugar, tampoco expone qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido que aduce del precepto acusado en beneficio de lograr la igualdad entre las víctimas de despojo de tierras, es decir, olvida mencionar la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen el tratamiento distinto que advierte como violatorio del derecho a la igualdad.

Así las cosas, la Corte estima que el cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta, incumple el requisito de suficiencia habida cuenta que la actora no expresó todos los elementos de juicio que le impone la carga argumentativa mínima calificada para iniciar el estudio de constitucionalidad, sumado a que tal cargo no tiene el alcance persuasivo necesario debido a los argumentos limitados. En consecuencia, la Sala se declara inhibida para pronunciarse de fondo por el cargo relativo a la presunta violación del derecho a la igualdad.

4.3. Establecido lo anterior, la Sala Plena evaluará los reparos de impertinencia e insuficiencia que señalan el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y la Universidad Libre de Colombia - Seccional Bogotá, en contra de la demanda bajo estudio [ut supra 2.2. a 2.4.].

4.3.1 La Corte considera que los cargos sobre vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la restitución de tierras que expone la actora son pertinentes porque se encuentran construidos sobre argumentos de índole constitucional que enfrentan el contenido de las normas superiores y convencionales que se invocan como parámetros de control, con la interpretación literal y amplia del precepto acusado.

En efecto, la demandante explica que la locución “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece como posible interpretación una facultad discrecional en cabeza de la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, permite a ésta seleccionar los casos en los cuales llevará la representación judicial de las víctimas que así lo soliciten pretendiendo reclamar la restitución material de las tierras despojadas y abandonadas ante los jueces y magistrados de la justicia especial. Justamente, plantea que esa facultad discrecional quebranta (i) el acceso a la justicia y la defensa técnica como garantía del debido proceso analizadas a partir del contenido de los artículos 29 y 229 de la Constitución, 8 y 10 de la Convención Universal de Derechos Humanos y, 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, porque aquellas víctimas a quienes se les niega discrecionalmente la representación judicial por parte de la Unidad en su mayoría no cuentan con recursos económicos estables y suficientes para contratar un profesional que las represente, situación que a la vez impide el acceso a la justicia especial para lograr la restitución efectiva de los bienes despojados; y, (ii) el derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la realización del derecho humano a la reparación integral de las víctimas, explicado desde el bloque de constitucionalidad, los Principios Deng y los Principios de Pinheiro, habida cuenta que las víctimas a quienes la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas les niegue llevar su caso judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera directa, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de los predios despojados o abandonados.

Así las cosas, los argumentos de la demanda se relacionan directamente con los parámetros de control señalados y con ellos construyó un juicio que habilita el estudio de fondo dado el problema jurídico constitucional verificable.

4.3.2. Ahora bien, revisada la demanda en su integridad, la Sala advierte que la actora no vincula directamente la Circular Interna Nº DJD 1 de 2016 ni el Decreto 440 del mismo año, como parámetros de control para adelantar el presente juicio de constitucionalidad, al igual que tampoco pide a la Corte emitir pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de ese acto administrativo o del mencionado decreto presidencial; por ende, no se trata de un problema de incompetencia que la Corte deba analizar porque la construcción de los cargos y la censura no los ubica como objeto de la revisión ni como lineamiento normativo de vulneración. Tanto la Circular Interna como el Decreto 440 de 2016 son traídos a colación como sustento de la interpretación que la actora realiza de la norma acusada.

4.3.3. Descartado lo anterior, como el Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la demanda es insuficiente porque la actora no construyó la proposición jurídica completa, la Sala comienza por reconocer que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”(14). A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración normativa: (i) la consolidación de la proposición jurídica completa y (ii) la técnica de la unidad normativa.(15)

El primero dirigido a completar el sentido de la disposición acusada con otros enunciados normativos inescindiblemente relacionados con ella, con miras a asegurar que el control recaiga sobre un precepto con un alcance regulador autónomo e inteligible. Y el segundo previsto para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo, en los que la integración busca preservar el principio de supremacía constitucional, garantizar la seguridad jurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive de sentido al texto legal acusado.

En el presente caso, la Corte estima que la demanda es suficiente porque el precepto, si bien se limita a una sola expresión dentro del contexto del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, no es menos que se trata de una proposición jurídica completa con un contenido deóntico claro del cual es posible extraer la interpretación normativa que la actora presenta en su demanda y que indica lesiona derechos fundamentales y convencionales, tema que también advirtieron varios de los intervinientes. De hecho la locución “podrá” admite de forma autónoma e inteligible el entendimiento literal de que la Unidad de Restitución de Tierras cuenta con una facultad discrecional para determinar qué casos representa ante el trámite judicial cuando las víctimas se lo solicitan como titulares del derecho a la restitución de tierras despojadas o abandonadas. El que el precepto demandado sea contextualizado con el resto del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, o incluso con otras normas de la misma ley para fijar su alcance y los posibles entendimientos que se desprenden, no significa que sea indispensable para pronunciarse de fondo completarlo con otros apartes del mismo artículo 82, más aún cuando se presentan elementos solidos que prima facie generan el alcance persuasivo de la demanda que permiten emitir un fallo de mérito.

4.3.4. De otro lado, la Universidad Libre de Colombia sostiene que la Corte como paso previo a la adopción de la sentencia, debe aplicar el fenómeno de la unidad normativa con las expresiones “el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado” y “por sí mismo o a través de apoderado” contenidas en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011 que, a su juicio, conforman una unidad inescindible que denomina “relación intrínseca” con el precepto acusado y pueden resultar afectos con la declaratoria de inexequibilidad.

Sobre el particular, conviene recordar que según la decantada y pacífica jurisprudencia constitucional(16), la Corte podrá aplicar el fenómeno de la unidad normativa en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; (ii) cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad; o (iii) cuando el precepto demandado no tiene un contenido claro o unívoco, de manera que, para entenderlo y aplicarlo, resulte absolutamente imprescindible integrar su contenido con el de otra disposición que no fue acusada.

Para el caso planteado, se tiene que el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011(17) consagra la posibilidad de que la solicitud de restitución o formalización de tierras sea presentada directamente por parte de la víctima, o a través de apoderado judicial particular, ante los jueces o magistrados de esta justicia especial, una vez haya culminado la etapa administrativa previa. Significa lo anterior que el despojado como titular del derecho a la restitución de tierras puede acceder directamente ante la justicia, o como se desprende del artículo 82 que incorpora la expresión acusada, también puede hacerlo solicitando a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que lo represente en el trámite judicial y obre a su favor. No obstante, el debate que se presenta en esta oportunidad no gira en torno a quién ejerce la titularidad de la acción de restitución de tierras o qué mecanismos tiene para hacerlo, sino con la facultad que definió el legislador para que la Unidad eleve la solicitud de restitución o formalización de tierras cuando la víctima titular de la acción le ha pedido asistencia jurídica. Entonces, el artículo 83 en comento no tiene una relación intrínseca e imprescindible con la expresión acusada “podrá” que amerite realizar una integración normativa, más aún cuando los mismos intervinientes en nombre de la Universidad Libre de Colombia consideran que los apartes que piden integrar se ajustan a la Constitución y en especial al derecho a la asistencia jurídica en los proceso de restitución de tierras, es decir, no quedarían afectos de una eventual declaratoria de inexequibilidad.

Sumado a ello, la solicitud de integración normativa tampoco se enmarca en las otras dos causales que habilitan su procedencia, en la medida en que la locución censurada no se encuentra reproducida en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2001, ni está inserta en un sistema normativo cuya inconstitucionalidad se advierta prima facie. Por consiguiente, la Sala estima que en el presente caso resulta improcedente la unidad normativa de los apartes “el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado” y “por sí mismo o a través de apoderado” contenidos en el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011.

4.4. Ahora bien, lo que si advierte la Sala es el incumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia respecto de la vulneración de los artículos 47, 87 y 89 de la Carta Política, habida consideración a que la actora se limita a enunciarlos al principio de su demanda como parámetros para ejercer el control de constitucionalidad que propone, pero omite presentar los argumentos tendientes a estructurar al menos un cargo en el cual demuestre la existencia de una oposición objetiva y verificable entre la expresión demandada y aquellas normas constitucionales. Así las cosas, ante la indeterminación y la omisión de concretar las acusaciones respecto de los mismos, la Corte se inhibe de emitir pronunciamiento sobre esos parámetros de control en el presente juicio de constitucionalidad.

5. En síntesis, la Sala constató que la demanda cumple los requisitos de claridad y certeza en la medida en que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011 presenta dos posibles interpretaciones: (i) se trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial. Justamente la acusación cuestiona la primera de esas interpretaciones posibles.

Así mismo, evidenció que los cargos por desconocimiento del acceso a la justicia y a la defensa técnica como garantías el derecho fundamental al debido proceso, y por vulneración del derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la materialización del derecho a la reparación integral, cumplen los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia que habilitan a la Corte para emitir un pronunciamiento de mérito.

No sucede lo mismo frente al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta, toda vez que la demandante incumplió con la carga argumentativa calificada que impone un cargo de esa naturaleza, en la medida que no logró establecer con claridad y suficiencia los grupos involucrados, el trato introducido por el precepto acusado que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido de la locución censurada. Por consiguiente, la Sala se declara inhibida para pronunciarse de fondo por el cargo relativo a la presunta violación del derecho a la igualdad.

Asimismo, se declara inhibida para decidir sobre el presunto desconocimiento de los artículos 47, 87 y 89 de la Carta Política, ya que la actora solo los enunció en su líbelo sin construir la argumentación debida tendiente a soportar al menos un cargo de inconstitucionalidad.

Planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión

6. La Corte deberá determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras.

Si la respuesta es afirmativa, la Sala deberá verificar si una segunda interpretación posible de la expresión acusada es constitucionalmente admisible, en la medida en que se entienda como una habilitación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que represente judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras, en todos los casos en que ellos se lo soliciten.

7. Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte comenzará por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá a la defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese marco, adelantará el estudio concreto de los cargos planteados como aptos.

Los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a la no repetición. El derecho a la restitución como componente de la reparación integral a las víctimas

8. En relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la garantía de no repetición, la jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales derechos en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de la Constitución Política y los desarrollos jurisprudenciales que en la materia ha adoptado esta corporación.

9. En cuanto al primero de tales ámbitos, los derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos humanos, se encuentran reconocidos por el derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional (i) de conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción y prevalecen en el orden interno, (ii) por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y (iii) porque esta corporación ha reconocido el carácter prevalente de las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y los derechos fundamentales en general de las víctimas del conflicto armado interno de nuestro país.

En ese sentido, dentro de los instrumentos internacionales más relevantes que reconocen los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, se encuentran la Declaración Universal de Derechos Humanos –art. 8º–, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23–, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder –arts. 8º y 11–, el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra –art. 17–, el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet” –arts. 2º, 3º, 4º y 37–, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), que extendió las normas de los refugiados a las situaciones de violencia generalizada y a los desplazados internos –parte III, párrafo 5–, la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados(18) de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional(19).

En este marco puntual, se ha reconocido que las víctimas de delitos en general y de graves violaciones a los derechos humanos en particular, tienen el derecho a obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido(20), a la vez que debe ser justa, suficiente y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño mismo.

El mismo criterio ha sido recogido en los pronunciamientos que ha emitido la Corte Interamericana de Derechos Humanos como órgano jurisdiccional e intérprete autorizado de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto la Sentencia C-715 de 2012 sintetizó la postura que sobre tales derechos ha asumido ese órgano internacional, la cual se transcribe a continuación debido a su importancia:

“ (…) en relación con el derecho a la justicia, la CIDH ha reiterado en múltiples oportunidades que este derecho implica, de un lado, (i) una obligación de prevención de los atentados y violaciones de derechos humanos, y de otra, (ii) una vez ocurrida la violación, la garantía de acceso a un recurso judicial sencillo y eficaz por parte de las víctimas, lo cual supone a su vez (iii) la obligación de los Estados partes de investigar y esclarecer los hechos ocurridos, así como (iv) la de perseguir y sancionar a los responsables, (v) accionar que debe desarrollarse de manera oficiosa, pronta, efectiva, seria, imparcial y responsable por parte de los Estados. Así mismo, (vi) ha establecido la CIDH que estos recursos judiciales se deben adelantar con respeto del debido proceso, (vii) dentro de un plazo razonable, y (viii) que figuras jurídicas tales como la prescripción penal, la exclusión de la pena o amnistías son incompatibles con graves violaciones de los derechos humanos.

Finalmente, (ix) ha insistido la CIDH que todas estas obligaciones se dirigen a cumplir con el deber de los Estados de prevenir y combatir la impunidad, la cual es definida por la Corte como la falta de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención Americana. En el mismo sentido, (x) ha insistido la Corte en la gravedad de las consecuencias que apareja la impunidad, tales como la repetición crónica de las violaciones y la indefensión de las víctimas y sus familiares.

Respecto del derecho a la verdad, la CIDH ha afirmado que este implica (i) el derecho de las víctimas y de sus familiares a conocer la verdad real sobre lo sucedido, (ii) a saber quiénes fueron los responsables de los atentados y violaciones de los derechos humanos, y (iii) a que se investigue y divulgue públicamente la verdad sobre los hechos. Así mismo, (iv) en el caso de violación del derecho a la vida, el derecho a la verdad implica que los familiares de las víctimas deben poder conocer el paradero de los restos de sus familiares. De otra parte, (v) la CIDH ha resaltado el doble carácter del derecho a la verdad, que no solo se predica respecto de las víctimas y sus familiares, sino respecto de la sociedad como un todo con el fin de lograr la perpetración de la memoria histórica. Finalmente, (vi) la CIDH ha evidenciado la conexidad intrínseca entre el derecho a la verdad, y el derecho a la justicia y a la reparación.

Acerca del derecho a la reparación, la Corte ha determinado que (i) las reparaciones tienen que ser integrales y plenas, de tal manera que en lo posible se garantice restitutio in integrum, esto es, la restitución de las víctimas al estado anterior al hecho vulneratorio, y que (ii) de no ser posible la restitución integral y plena, se deben adoptar medidas tales como indemnizaciones compensatorias. Así mismo, (iii) la CIDH ha determinado que la reparación debe ser justa y proporcional al daño sufrido, (iv) que debe reparar tanto los daños materiales como inmateriales, (v) que la reparación del daño material incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante, así como medidas de rehabilitación, y (vi) que la reparación debe tener un carácter tanto individual como colectivo, este último referido a medidas reparatorias de carácter simbólico.

En relación con el derecho a la reparación, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligación de reparar e indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 63.1 de la Convención(21)”.

A partir de lo anterior, es posible concluir que en el derecho internacional se ha establecido una conexión importante entre los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación predicables como garantías básicas a las que tienen derechos las víctimas. En especial, respecto de este último se ha precisado que (i) las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario o de crímenes de lesa humanidad tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, proporcional, integral y eficaz respecto del daño sufrido; (ii) la reparación se concreta a través de la restitución íntegra o plena al estado anterior al hecho que generó la victimización, pero también a través de la indemnización, de la rehabilitación, de la satisfacción de alcance colectivo, y de la garantía de no repetición; (iii) la reparación a las víctimas por el daño ocasionado se refiere tanto a los daños materiales como a los inmateriales, (iv) la reparación se concreta a través de medidas tanto individuales como colectivas, y que (v) estas medidas se encuentran encaminadas a restablecer a la víctima en su dignidad por el grave daño ocasionado.

10. Ahora bien, en el segundo ámbito enunciado, que corresponde a los derechos de las víctimas en la Constitución Política y en los desarrollos jurisprudenciales adoptados por esta corporación, la Sala considera necesario resaltar que, a partir de una interpretación armónica de los artículos 1º, 2º, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Carta, así como de los estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas, se ha consolidado una línea jurisprudencial pacífica y uniforme, en la cual ha sostenido que los derechos de las víctimas de delitos no se agota con la reparación económica de los perjuicios ocasionados, sino que se integra de otros componentes adicionales(22). Así, se ha entendido que existe un derecho fundamental a la reparación del daño causado. Justamente en lo relacionado con el derecho a la reparación integral, las reglas jurisprudenciales fueron unificadas de la siguiente forma:

“En cuanto al derecho a la reparación, la jurisprudencia de la Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares constitucionales, en armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:

(i) el reconocimiento expreso del derecho a la reparación del daño causado que le asiste a las personas que han sido objeto de violaciones de derechos humanos, y de que por tanto éste es un derecho internacional y constitucional de las víctimas, como en el caso del desplazamiento forzado;

(ii) el derecho a la reparación integral y las medidas que este derecho incluyese encuentran regulados por el derecho internacional en todos sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la determinación de los beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y deben ser respetados por los Estados obligados;

(iii) el derecho a la reparación de las víctimas es integral, en la medida en que se deben adoptar distintas medidas determinadas no solo por la justicia distributiva sino también por la justicia restaurativa, en cuanto se trata de la dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas;

(iv) las obligaciones de reparación incluyen, en principio y de manera preferente, la restitución plena (restitutio in integrum), que hace referencia al restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, entendida ésta como una situación de garantía de sus derechos fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye la restitución de las tierras usurpadas o despojadas a las víctimas;

(v) de no ser posible tal restablecimiento pleno es procedente la compensación a través de medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado;

(vi) la reparación integral incluye además de la restitución y de la compensación, una serie de medidas tales como la rehabilitación, la satisfacción y garantías de no repetición. Así, el derecho a la reparación integral supone el derecho a la restitución de los derechos y bienes jurídicos y materiales de los cuales ha sido despojada la víctima; la indemnización de los perjuicios; la rehabilitación por el daño causado; medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas; así como medidas de no repetición para garantizar que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados sean desmontadas y las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan;

(vii) la reparación integral a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión individual como colectiva;

(viii) en su dimensión individual la reparación incluye medidas tales como la restitución, la indemnización y la readaptación o rehabilitación;

(ix) en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se proyecten a la comunidad (…)”.(23) (Resaltado fuera del texto original).

Como se observa, el daño acaecido por la violación grave de los derechos humanos genera a favor de la víctima el derecho fundamental a la reparación integral de los perjuicios directamente ocasiones con la transgresión, a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición.

11. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha catalogado el derecho a la restitución como un componente de la reparación integral a las víctimas(24).

11.1. Para tal fin, la Corte, en la Sentencia C-820 de 2012, sostuvo que el derecho a la restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba con anterioridad al abandono o al despojo”.

11.2. También ha invocado instrumentos internacionales(25) que permiten comprender las obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, definiendo que “las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición”(26).

11.3. Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la jurisprudencia ha acudido a: (i) los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos; y (iii) los principios rectores de los desplazamientos internos.

Por ejemplo, en el caso de los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos, éstos establecen previsiones normativas amplias y detalladas para proteger la restitución de tierras. Puntualmente señala que (i) es una obligación del Estado definir herramientas para la restitución de las viviendas, la tierra y el patrimonio para todos los refugiados y desplazados que hayan sido privados de ellos de forma arbitraria o ilegalmente; (ii) los Estados deben establecer procedimientos, instituciones y mecanismos eficaces que permitan evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, garantizando en todo caso la accesibilidad a los procedimientos diseñados para tal fin(27).

11.4. En el contexto del derecho interno, la Corte ha identificado los artículos 2º, 29, 93, 229, 250 numerales 6º y 7º de la Constitución Política, de los cuales puede desprenderse que el derecho a la reparación integral incluye el componente de restitución de tierras. Para la corporación, esa restitución constituye un mecanismo que satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral y su conexión con los derechos de las víctimas a la justicia y la verdad. En palabras de la Sentencia C-330 de 2016, “como la reparación integral hace parte de la triada esencial de derechos de las víctimas, y el derecho a la restitución de tierras a víctimas de abandono forzado, despojo o usurpación de bienes es el mecanismo preferente y más asertivo para lograr su eficacia, la restitución posee también el estatus de derecho fundamental”.

12. Sobre el punto, esta corporación, después de analizar los diferentes instrumentos internacionales en comento, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016:

“(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.

(ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva.

(iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.

(iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.

(v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes.

(vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados.

(vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”.

13. Justamente un reflejo que consigna con anterioridad esos parámetros es la Ley 1448 de 2011, en cuyo artículo 25 se materializa el derecho fundamental a la reparación integral, indicando que las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido, en el componente de restitución, entre otros.

Con el fin de desarrollar ese componente específico, el título IV de esa Ley denominado “Reparación de las víctimas”, entiende por restitución “la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley”. Con esa orientación, el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 define las acciones de restitución de los despojados determinando la obligación del Estado de adoptar “las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente”. Significa lo anterior que el Estado debe enderezar su política pública y legislación a procurar la total satisfacción de la restitución de tierras como componente de la reparación integral a las víctimas.

La defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia

14. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso y establece su aplicación a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Dicho derecho lo integran un conjunto garantías previstas directamente en el propio ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia.

15. Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable(28). Justamente, respecto de éste último el inciso 4º del artículo 29 superior consagra que “quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento”. Vale la pena precisar que si bien tal redacción se enfoca al proceso penal, lo cierto es que el derecho a la defensa se extiende a todo tipo de procesos administrativos y judiciales.

De hecho, también tiene reconocimiento en distintos tratados que hacen parte del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que ha suscrito Colombia, obligándose a garantizar el derecho a la defensa. En ese sentido, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(29) establece como una de las garantías judiciales, el derecho irrenunciable a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado en los casos en que la persona no pueda auto defenderse o no pueda nombrar un abogado de confianza. Del mismo modo, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(30) fija como una de las garantías mínimas debidas que tiene toda persona, el poder ejercer la defensa directamente o por medio de un defensor que puede ser de confianza o designado por el Estado.

No cabe duda, entonces, que en el plano internacional el derecho a la defensa adquiere una connotación especial, la cual impacta el sistema interno en la medida que se trata de instrumentos internacionales suscritos por Colombia que, además, conforme lo ha definido la jurisprudencia constitucional, hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.

16. A la luz de las garantías reconocidas en la Constitución y en los tratados de derechos humanos, la jurisprudencia ha decantado que el derecho a la defensa comprende dos modalidades, a saber: (i) la defensa material que es aquella que ejerce y direcciona directamente el interesado o implicado; y, (ii) la defensa técnica que ejerce a través de la representación jurídica a cargo de un profesional en leyes. En este sentido, dicha defensa técnica se materializa con el nombramiento del abogado de confianza o mediante la designación de un defensor nombrado por el Estado que represente al implicado adelantando una actuación diligente y eficaz.

17. En plena relación con el derecho a la defensa, se encuentra el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 superior), también conocido como derecho a la tutela judicial efectiva(31).

Como expresión medular del carácter democrático y participativo del Estado, la tutela judicial efectiva es un pilar fundamental de la estructura del Estado social de derecho porque adquiere una relación directa con la justicia como valor(32), y de paso apunta al cumplimiento de sus fines esenciales, dentro de los cuales se destacan los de garantizar la efectividad de los derechos, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana, y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.

En palabras de este tribunal, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva “se traduce en la posibilidad, reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”(33). Justamente, el derecho a la tutela judicial efectiva halla plena relación con el derecho a la defensa técnica como garantía de acceso en igualdad de condiciones a los procedimientos judiciales.

18. Ahora bien, esta corporación también ha explicado que la tutela judicial efectiva hace parte del núcleo esencial del debido proceso y desde esta perspectiva se proyecta como derecho fundamental de aplicación inmediata que “se garantiza a través de las distintas acciones y recursos que el ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de los derechos”(34), con la advertencia de que “el diseño de las condiciones de acceso y fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al legislador”(35).

19. En relación con lo anterior, cabe destacar que, dentro de las modalidades del derecho a la defensa técnica, la oficiosa es uno de los instrumentos con que cuenta el Estado para hacer efectivo el derecho a la administración de justicia. En particular, respecto de aquellos sujetos que no se encuentran en condiciones de acceder por sus propios medios, como podría ser el caso de las víctimas en el marco del proceso de restitución de tierras.

En ese contexto, es relevante afirmar que, mediante la Ley 1448 de 2011, el legislador creó una jurisdicción especial que tiene como objetivo lograr la restitución de los predios abandonados o despojados, a favor de las víctimas del conflicto armado. Conforme con ello, creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con el propósito de gestionar la restitución jurídica y material de las tierras, para alcanzar que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Significa lo anterior que el Estado es facilitador de las condiciones para que este grupo vulnerable disfrute del derecho a la restitución de tierras y se haga efectivo.

20. De allí que un primer paso para alcanzar la restitución de tierras en favor de las víctimas, es facilitar su acceso al procedimiento establecido por la ley para el efecto, esto es, brindarles la posibilidad de acudir ante los jueces y magistrados de la justicia especializada, propósito que se conecta con diferentes garantías consignadas en documentos internacionales que refieren al deber del Estado de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente su componente de restitución.

21. Sobre el punto, diferentes lineamientos internacionales establecen que al Estado le corresponde garantizar que todos los refugiados y desplazados puedan acceder a los procedimientos de reclamación de tierras para lograr su restitución, a la vez que debe velar por proporcionar a las personas que lo necesiten una asistencia especial que asegure el acceso efectivo a los procedimientos de reclamación de tierras. Para tal fin debe otorgar una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita para quienes deseen presentar una reclamación de restitución.

22. En este orden de ideas, la Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional.

23. Con base en el anterior marco constitucional, seguidamente la Sala se ocupará del estudio concreto de los cargos que propone la actora.

Análisis concreto: La interpretación constitucionalmente admisible de la expresión acusada que mejor garantiza los derechos de las víctimas

24. Como quedó reseñado, la demandante considera que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece una facultad discrecional en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, de seleccionar los casos en los cuales representará a la víctima en el trámite judicial ante los jueces y magistrados para lograr la restitución material y jurídica de las tierras despojadas o abandonadas, desconoce el acceso a la administración de justicia y la defensa técnica jurídica como garantías del derecho fundamental al debido proceso, a la vez que quebranta el derecho a la restitución de las tierras como supuesto para la materialización de la reparación integral a las víctimas.

Sostiene, en primer lugar, que el precepto acusado, al entenderse como una facultad y no como una obligación para dicha Unidad de presentar los casos ante la justicia especializada en restitución de tierras cuando medie la solicitud expresa de la víctima en ese sentido, restringe el acceso a la administración de justicia de ésta en los casos en que la Unidad decide discrecionalmente no llevar a cabo la representación judicial. Ello, por cuanto la víctima, como titular de la acción de restitución de tierras, al encontrarse en un estado de vulnerabilidad, puede carecer de la capacidad económica necesaria para contratar un defensor de confianza que la represente en el proceso de restitución de tierras. Plantea que no basta con la creación de tribunales especializados sobre tierras, sino que además el Estado debe garantizar a las víctimas la accesibilidad a los procedimientos mediante la asistencia jurídica en condiciones de igualdad con miras a lograr la reparación integral.

En segundo lugar, esgrime que el legislador al otorgarle la facultad discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras de representar a las víctimas cuando lo considere, desconoce la obligación constitucional que tiene el Estado de restituir los predios despojados y de reparar íntegramente, en la medida en que aquellas ante la imposibilidad de actuar directamente o por conducto de apoderado particular, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución material y jurídica de sus predios.

25. La Sala, luego de estudiar el alcance de la expresión censurada, verificó que admite dos posibles interpretaciones: (i) se trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger en qué casos representa a la víctima titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, por no contar con los recursos económicos necesarios para proveerse una defensa de confianza.

26. Como la demanda cuestiona la primera de esas interpretaciones, la Corte en esta oportunidad debe determinar si la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, al admitir como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, vulnera los derechos fundamentales a la restitución de tierras como componente de la reparación integral a las víctimas, y al debido proceso en sus núcleos de defensa técnica y de acceso a la administración de justicia.

27. Sobre el punto, la Sala considera que esa interpretación posible del precepto censurado, deja al descubierto una medida restrictiva de derechos respecto de aquellas víctimas a quienes se le niegue la asistencia jurídica especializada y estatal para incoar la demanda de restitución de tierras, cuando lo han solicitado como titulares de la acción.

En efecto, una de las vías posibles es que las víctimas pueden acudir a la Unidad solicitando ser representadas en el proceso judicial de restitución de tierras. Si la unidad cuenta con la facultad discrecional para seleccionar sin criterios legales los casos que presentará ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, se genera una situación vulneradora de derechos en la medida en que solo algunas víctimas, las escogidas, podrían verse representadas por la Unidad en el trámite judicial hasta obtener la definición material y jurídica de la propiedad de un bien incluido en el Registro de Tierras Despojadas. En contraposición con lo anterior, otro grupo de víctimas, las no escogidas, en especial aquellas que carecen de recursos económicos para sufragar una defensa técnica de confianza, no contarían con esa vía especial de acceso al proceso de restitución, con lo cual podría verse afectado su derecho de acceso a la administración de justicia y, por contera, su derecho a la restitución de tierras.

Frente a ese grupo de víctimas excluidas de la representación judicial por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se predica un desconocimiento del Estado de otorgar asistencia jurídica especial en condiciones de igualdad con miras a que puedan acceder a los procedimientos, instituciones y mecanismos eficaces que permitan evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, es decir, se limita el derecho al retorno voluntario, seguro y digno a las propiedades o posesiones que abandonaron forzosamente o de las que fueron desposeídos.

Justamente, tal situación redunda en una afectación del derecho a la tutela judicial efectiva como parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, ya que el Estado debe garantizar a todas las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia. Lo anterior apareja que, al no poder acceder a la justicia especializada en restitución de tierras, algunas víctimas no podrían obtener una reparación integral y digna, particularmente, respecto de uno de sus componentes esenciales.

Así las cosas, la Sala advierte que la medida restrictiva no aporta ningún beneficio en favor de las víctimas titulares de la acción de restitución de tierras que solicitan la representación judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras. Por el contrario, sacrifica la protección a los bienes de las víctimas, la igualdad entre ellas, la reparación integral a las víctimas en el marco de justicia transicional y el acceso efectivo a la administración de justicia especializada en restitución de tierras. Sobre todo en aquellos casos en los cuales las víctimas carecen de recursos económicos para asumir su representación o contratar los servicios de asesoría jurídica de un particular.

28. En este orden de ideas, la Corte considera que la interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, que admite como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, es inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral. Lo anterior impone excluir esa interpretación por no ser admisible constitucionalmente.

29. Ahora bien, cuestión opuesta acontece con la segunda interpretación del precepto demandado, la cual supone que la palabra “podrá” denota una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial.

Tal interpretación resulta admisible constitucionalmente, en la medida que: (i) permite al Estado cumplir con el deber de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, específicamente en el componente de restitución de tierras, en la medida que la Unidad fue dotada de la potestad-deber de actuar en el trámite judicial cuando la víctima lo solicite; (ii) permite garantizar a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados o abandonados; (iii) a la vez que les permite el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su abogado de confianza.

30. Visto lo anterior, la Corte dando estricta aplicación al principio de conservación del derecho(36), procederá a declarar la exequibilidad de la expresión acusada, bajo el entendido que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.

Conclusiones

31. En el presente caso, le correspondió a la Corte resolver, a título de problema jurídico, si la interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, según la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas goza de una facultad discrecional de escoger en qué casos representa judicialmente al titular de la acción de restitución de tierras, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la restitución de tierras como componente de la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica y de acceso a la administración de justicia.

32. En primer lugar, la corporación consideró que debía abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo por “desconocimiento del derecho de igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta”, toda vez que la demanda incumplió con la carga argumentativa cualificada que exige la jurisprudencia constitucional. En particular, no identificó con claridad los grupos involucrados frente a los cuales se predica el presunto trato discriminatorio, ni acreditó con suficiencia todos los elementos de juicio para generar el alcance persuasivo necesario sobre la discriminación indirecta que predica.

33. En segundo lugar, la Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor medida un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral.

Lo anterior, impone excluir esa interpretación por no ser admisible constitucionalmente, en tanto (i) desconoce la obligación que le asiste al Estado de otorgar asistencia jurídica especial a las víctimas del conflicto armado interno; (ii) impide el acceso a los procedimientos, las instituciones y los mecanismos eficaces que permiten garantizar el derecho al retorno voluntario, seguro y digno a las propiedades o posesiones que las víctimas del conflicto abandonaron forzosamente o de las que fueron desposeídos; y, (iii) afecta el derecho a la tutela judicial efectiva como parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso.

34. Una segunda interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza.

35. En consecuencia, el tribunal observó que esta situación de protección no se advirtió en la interpretación posible que presenta la demandante, quien comprende la expresión acusada de acuerdo con la primera de las interpretaciones indicadas, la cual, como se indicó, vulnera los postulados constitucionales toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral, contando con mecanismos idóneos que privilegien el acceso a esa justicia especializada.

36. Así las cosas, acorde con el principio de conservación del derecho, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del vocablo “podrá” contenido en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, para que se entienda que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.

Notifíquese y cúmplase».

1 En específico aquella establecida en la Sentencia C-1052 de 2001, que ha sido reiterada pacíficamente por la Corte.

2 La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052 de 2001.

3 Sentencia C-1052 de 2001, fundamento jurídico 3.4.2.

4 Ibídem.

5 Ibídem.

6 Diccionario de la Real Academia Española. Consultado el 7 de febrero de 2017 del sitio web http://dle.rae.es/?id=TU1KCfY

7 Diccionario de la Real Academia Española. Consultado el 7 de febrero de 2017 del sitio web http://dle.rae.es/?id=TU1KCf.

8 Proyecto de Ley 107 de 2010 Cámara (acumulado con el proyecto de ley 85 de 2010 Cámara) y 213 de 2010 Senado.

9 Denominado en su momento “por la cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras”. De acuerdo con la Gaceta del Congreso 617 de 2010 que contiene la exposición de motivos del Proyecto de Ley 85 de 2010 Cámara, se proponía un procedimiento judicial de restitución de tierras en el cual el titular de la acción era el Estado en favor del despojado; por consiguiente, en todos los casos era la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Desplazadas a quien le correspondía impulsar el proceso judicial y aportar las pruebas tendientes a obtener la restitución de tierras.

10 Gaceta del Congreso 63 del 1º de marzo de 2011.

11 Así lo han determinado las sentencias T-422 de 1992 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-371 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-093 de 2001 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-673 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería), entre muchas otras.

12 Al respecto se puede consultar la Sentencia C-178 de 2014 (M. P. María Victoria Calle Correa).

13 En la Sentencia C-913 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte estableció que los cargos referentes a la vulneración del derecho a la igualdad, “deben señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”.

14 Sentencia C-320 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).

15 Sentencias C-804 de 2006 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-228 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-889 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-104 de 2016 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-329 de 2016 (M. P. María Victoria Calle Correa) y C-568 de 2016 (M. P. Alejandro Linares Cantillo).

16 Sentencias C-228 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-889 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-104 de 2016 (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), entre otras.

17 Artículo 83: “Solicitud de restitución o formalización por parte de la víctima. Cumplido el requisito de procedibilidad a que se refiere el artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al juez o magistrado, según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación de demanda escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado”.

18 Aprobada en Colombia mediante la Ley 35 de 1961.

19 Aprobado en Colombia mediante la Ley 65 de 1979.

20 Así lo establece la Resolución No. 60/147 aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, Capítulo VII No. 11 de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Sobre el punto, el artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone dentro de las competencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la reparación debida y la justa indemnización a la parte lesionada.

21 De conformidad con el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos: “Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada”.

22 Al respecto se pueden consultar las sentencias C-178, C-228, C-578, C-580, C-695 y C-916 todas del 2002; C-004 y C-228 de 2003; C-014 de 2004, C-928, C-979 y C-1154 de 2005; C-047, C-370, C-454, y C-575 de 2006; C-209 de 2007 y C-1199 de 2008; C-715 de 2012, C-694 de 2015 y C-330 de 2016.

23 Sentencia C-715 de 2012, reiterada en las sentencias C-099 de 2013 y C-795 de 2014.

24 Sentencia C-795 de 2014. Allí incluso se resaltó su naturaleza principal y preferente.

25 Ha identificado los siguientes instrumentos internacionales: (i) la Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 1º, 2º, 8º y 10; (ii) la Declaración Americana de Derechos del Hombre, art. XVII; (iii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts. 2º, 3º, 9º, 10, 14 y 15; (iv) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1º, 2º, 8º, 21, 24, 25 y 63; y, (v) el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, art. 17, entre otros.

26 Sentencia C-330 de 2016.

27 Al respecto, se pueden consultar los principios 2, 12 y 13 sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos, también conocidos como Principios Pinheiro.

28 Sentencia C-341 de 2014.

29 Incorporado al sistema jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972.

30 Incorporado al ordenamiento jurídico nacional por medio de la Ley 74 de 1968.

31 Sentencia C-086 de 2016.

32 Sentencia C-426 de 2002. Ver también las sentencias C-059 de 1993, C-416 de 1994, C-037 de 1996, C-1341 de 2000, C-1177 de 2005 y C-279 de 2013.

33 Sentencia C-426 de 2002.

34 Sentencia C-207 de 2003.

35 Sentencias C-086 de 2016 y C-583 de 2016. Sobre el punto se precisa que en virtud de la cláusula general de competencia (art. 150-2), el Congreso de la República tiene un amplio margen de configuración legislativa para fijar los procedimientos judiciales y administrativos, siempre y cuando observe los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

36 Sobre su definición y desarrollo en la jurisprudencia constitucional se pueden consultar las sentencias C-078 de 2007, C-444 de 2009 y C-284 de 2010.