Sentencia C-1707 de diciembre 12 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

EXENCIÓN EN COPAGOS A LA SEGURIDAD SOCIAL

SE ESTABLECE POR LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL

EXTRACTOS: «Mediante oficio de fecha quince (15) de noviembre de 2000, recibido en la secretaría general el día veintitrés (23) de noviembre del mismo año, el presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de ley 26 de 1998 Senado-207/99 Cámara, “Por la cual se exonera a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema general de seguridad social en salud y se modifica parcialmente el artículo 187 de la Ley 100 de 1993”, con el fin de que este organismo de control resolviera sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Presidente de la República le formuló al referido proyecto, las cuales fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.

(...).

2. Lo que se debate.

A través del proyecto de ley 26 de 1998 Senado - 207 de 1999 Cámara, el Congreso de la República procedió a adicionar el contenido material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, en el sentido de exonerar a los pensionados que reciben hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios de salud dentro del sistema de seguridad social.

El Gobierno Nacional objetó la constitucionalidad del citado proyecto, por considerar que el mismo, en cuanto tiende a establecer exenciones al pago de una contribución parafiscal, debió tramitarse a iniciativa del gobierno e iniciar su estudio en la Cámara de Representantes, tal como lo exige el artículo 154 de la Carta Política. Adicionalmente, cuestiona el contenido material de la adición propuesta ya que, a su juicio, la circunstancia de pretender liberar a los pensionados del pago de los aportes en salud va en contravía de los principios de igualdad y solidaridad, llamados por los artículos 13 y 48 de la Constitución a gobernar el sistema de seguridad social integral.

Por su parte, el Congreso insistió en la constitucionalidad del proyecto, argumentando que éste persigue un objetivo social claro que supera los eventuales vicios de procedimiento que hayan podido presentarse en su tramitación. El señor Procurador General de la Nación, en el escrito de intervención, avaló en su integridad las objeciones formuladas por el Presidente de la República y, desde esa perspectiva, procedió a solicitar a la Corte Constitucional que las declarara fundadas.

Así, teniendo en cuenta la finalidad perseguida con el proyecto impugnado, las objeciones que fueron formuladas por el Gobierno Nacional, los argumentos utilizados por el Congreso para insistir en su constitucionalidad y el concepto rendido por el Ministerio Público, le corresponde a la Corte determinar, inicialmente, si el legislador desconoció el mandato contenido en el artículo 154 superior que, por un lado, le reconoce al Gobierno Nacional la iniciativa legislativa para dictar o reformar las leyes que decreten exenciones tributarias y, por el otro, exige que los proyectos de ley relativos a tributos inicien su trámite en la Cámara de Representantes. En caso de que los vicios de trámite atribuidos al referido proyecto de ley no estén llamados a prosperar, deberá la Corte determinar si el parágrafo 2º de su artículo 1º viola los principios de igualdad y solidaridad social, al exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras que garantizan el acceso al servicio de seguridad social en salud.

3. Solución al problema.

3.1. La consagración constitucional de la iniciativa legislativa reservada.

Como es sabido, la Constitución Política, en el capítulo 3º del título VI, regula lo relativo al proceso de formación de las leyes, atribuyéndole al Congreso la cláusula general de competencia legislativa (art. 150) e indicando con precisión las pautas, condiciones y requisitos mínimos que se deben seguir para tramitar, aprobar y sancionar las reglas de conducta que pasarán a integrar el ordenamiento jurídico positivo, y que deberán ser observadas por todas las personas que habitan el territorio nacional (arts. 154 y ss.).

Dentro de los aspectos que se relacionan con el proceso de formación de las leyes, la Constitución desarrolla el tema de la iniciativa legislativa que, como lo ha venido señalando esta corporación en abundante jurisprudencia, no es otra cosa que la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República.

De acuerdo con ello, según lo establecen los artículos 154, 155 y 156 de la Carta Política, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras a iniciativa o propuesta: (i) de los propios miembros del Congreso, (ii) del Gobierno Nacional, (iii) de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva o del 30% de los concejales o diputados del país y (iv) de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, siempre que se trate de asuntos que guarden concordancia directa con las materias propias del ejercicio de sus funciones.

No obstante lo anterior, y en lo que toca con los sujetos que pueden concurrir al proceso inicial de formación de las leyes, debe afirmarse que la Constitución le otorga un alcance diferente a la iniciativa legislativa del gobierno y a la de los congresistas, en cuanto le restringe a estos últimos la capacidad para presentar proyectos de ley en ciertas áreas que, como las relacionadas con el manejo de las finanzas públicas y la estructura y reforma de la administración nacional, son de iniciativa reservada y privativa de la rama ejecutiva del poder público. Con ello, se ha mantenido en gran medida el criterio aplicado por la Constitución de 1886 (art. 79), emergido de la reforma constitucional de 1968, en el sentido de procurar mantener un cierto orden institucional que, en lo que toca con las competencias propias del Presidente de la República (C.P., art. 189), facilite la continuidad y uniformidad de las políticas que éste haya venido promoviendo y desarrollando, impidiendo con ello que, como resultado de la improvisación o la simple voluntad legislativa unilateral, tales políticas puedan ser modificadas o suprimidas sin su iniciativa o consentimiento expreso.

Así, de conformidad con lo ordenado por el inciso 2º del artículo 154 superior, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las siguientes leyes: (1) las que aprueban el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas (C.P., art. 150-3); (2) las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; (3) las que reglamenten la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; (4) las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (C.P., art. 150-7); (5) las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (C.P., art. 150-9); (6) las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración (C.P., art. 150-11); (7) las que organicen el crédito público (C.P., art. 150-19-a); (8) las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (C.P., art. 150-19-b); (9) las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (C.P., art. 150-19-e); (10) las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva (C.P., art. 150-22); (11) las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; (12) las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, (13) las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (C.P., art. 154-2).

Sobre esto último, debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5 a de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”.

En relación con este tema, la Corte, a partir de una interpretación amplia y flexible de las disposiciones constitucionales que fijan el marco de las funciones parlamentarias, ha considerado que el consentimiento dado por el gobierno a un proyecto de ley de iniciativa reservada y su participación activa en el proceso formativo de la ley, subsanan la restricción legislativa impuesta al Congreso por el precitado inciso 2º del artículo 154 superior. Dijo entonces esta corporación, al resolver sobre un caso análogo al que ahora se debate, lo siguiente:

“Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que no le asiste razón a la demandante, pues aunque el proyecto de ley —que luego se convertiría en la L. 119/94—, tuvo iniciativa popular, fue avalado en su debida oportunidad por el Gobierno Nacional a través del Ministro de Trabajo y Seguridad Social.

Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del gobierno, pero éste no la ejerce —sino que, como en el asunto sub-examine lo hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular—, dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley.

En este sentido, es necesario hacer referencia a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5 a de 1992 (Reglamento del Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley” (Sent. C-266/95, M.P. Hernando Herrera Vergara).

En esta medida, ha de concluirse que cuando la iniciativa legislativa radique en el Gobierno Nacional y éste no la ejerza ni la convalide —en los casos en que haya tenido lugar a instancia de otros actores políticos—, los proyectos de ley que tramite el Congreso de la República resultan contrarios a la Constitución Política, pues contravienen la exigencia contenida en su artículo 154 inciso 2º que le restringe al parlamento la competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de leyes que desarrollen las materias previstas en el dispositivo citado, entre otras, “las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.

De conformidad con los anteriores supuestos, se tiene que la iniciativa de que trata el proyecto de ley objetado, en la medida que compromete la facultad constitucional de crear exenciones tributarias, radica de manera exclusiva y excluyente en el ejecutivo, razón por la cual, acciones legislativas de esa naturaleza, sólo pueden ser dictadas a instancias del Gobierno Nacional o con su participación y consentimiento expreso.

En efecto, en el entendido de que el proyecto de ley busca exonerar a los pensionados y beneficiarios del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder a los servicios de salud, es de interés señalar que, siguiendo el criterio hermenéutico sentado por esta corporación a lo largo de su extensa jurisprudencia, los recursos que ingresan al sistema de seguridad social en salud, llámense aportes, cuotas moderadoras y pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global del sistema general de seguridad social en salud, en particular, a la cuenta del denominado régimen subsidiado. Este criterio se expresó con meridiana claridad en la Sentencia C-577 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la que la Corte señaló:

“La cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados. Los recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una forma de financiar colectiva y globalmente el sistema nacional de seguridad social en salud.

Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado que se impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado. Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo tanto, no entran a engrosar el presupuesto nacional. La cotización del sistema de salud tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo obligatorio y, de otra parte, no genera una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo es el de asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el servicio de salud a sus afiliados.

Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud”.

También en las sentencias SU-480 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-569 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte tuvo oportunidad de reiterar los fundamentos de principio que le reconoce a los recursos de la seguridad social la condición de parafiscales, al afirmar:

“El sistema de seguridad social en Colombia es, pudiéramos decir, mixto.

Los afiliados al régimen contributivo deben cotizar mediante aportes que hará el patrono 8% y el trabajador 4% o sea, que el sistema recibe el 12% del salario del trabajador (L. 100, art. 204).

La seguridad social prestada por las EPS tiene su soporte en la totalidad de los ingresos de su régimen contributivo.

Por consiguiente, forman parte de él:

a) Las cotizaciones obligatorias de los afiliados, con un máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo.

b) También, ingresan a este régimen contributivo las cuotas moderadoras, los pagos compartidos (D. 1938/94, art. 27), las tarifas, las bonificaciones de los usuarios.

c) Además los aportes del presupuesto nacional.

Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social. Recursos que tienen el carácter de parafiscal” (SU-480/97).

“La Corte Constitucional ha reiterado que las contribuciones de los afiliados al sistema general de seguridad social colombiano, son aportes parafiscales y, por tanto, recursos con la destinación específica de usarse en la prestación de servicios o entrega de bienes a los aportantes. (1) ” (T-569/99).

(1) Véanse al respecto, entre otras, las sentencias C-575 de 1992, C-308 de 1994, C-179 y 183 de 1997, y SU-430 de 1998.

Finalmente, en la Sentencia C-542 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), al declararse exequible el artículo 187 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se sujeta a los afiliados y beneficiarios del sistema general de seguridad social al pago de las cuotas moderadas, copagos, deducibles y pagos compartidos, y cuyo contenido es precisamente materia de adición por parte del proyecto objetado, la Corte había definido su naturaleza de contribuciones parafiscales al indicar:

“En cuanto se refiere al inciso 3º del artículo 187 demandado, cabe advertir que los recursos que allí se tratan, tienen el carácter de parafiscales y siempre deben ser destinados al servicio, por cuanto son contribuciones ordenadas por la ley, no en forma voluntaria, sino con la finalidad de financiar el plan obligatorio de salud, POS, para atender los costos que demande el servicio, sin que puedan entrar a participar íntegramente a fondos comunes.

Por ello, en tratándose de recursos parafiscales, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud puede destinar parte de ellos a la subcuenta de promoción de la salud del fondo de solidaridad y garantía, a fin de que las entidades promotoras de salud puedan atender los costos que se ocasionen con la prestación del servicio”.

Y en la parte resolutiva del mencionado fallo, la corporación le reconoció fuerza vinculante al carácter parafiscal de los recursos que nutren el sistema de seguridad social, al disponer:

“2. Los recursos provenientes de los pagos moderadores a que se refiere el inciso 3º, del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, declarado exequible en el numeral anterior, se entiende que son recursos parafiscales, en los términos de esta sentencia” (C-542/98).

En consecuencia, compartiendo el criterio expuesto por la vista fiscal, la Corte encuentra que respecto al trámite legislativo ordinario impartido al Proyecto de Ley 26 de 1998 Senado - 207 de 1999 Cámara, el Congreso de la República incurrió en un marcado vicio de procedimiento toda vez que, por razón del contenido material de sus normas, relativo como se ha dicho a la creación de una exención tributaria en beneficio de cierto sector de la población pensionada —los que reciben hasta 2 salarios mínimos—, el citado proyecto debió tramitarse por iniciativa del Gobierno Nacional o, en su defecto, con su previa autorización o coadyuvancia, circunstancias que fueron del todo ignoradas en este caso por el legislador ordinario.

(...).

En estos términos, como quiera que no se cumplieron las exigencias procedimentales señaladas en el artículo 154 superior, las cuales le reconocen al Gobierno Nacional iniciativa legislativa privativa en aquellas materias de ley que pretendan establecer exenciones tributarias, la Corte encuentra fundadas las objeciones que a este respecto formuló el Presidente de la República. En relación con esto último, es cierto que el Congreso, por expreso mandato constitucional, es la autoridad competente para imponer los tributos del orden nacional y, además, cuando las circunstancias de orden económico y social lo justifiquen, también es el órgano facultado para decretar las respectivas exenciones (C.P., arts. 150-12 154 y 338). Sin embargo, debe tenerse presente que —también por orden superior— el ejercicio de esta última atribución sólo es legítima, en la medida en que las leyes que reconozcan exenciones sean promovidas por el ejecutivo o coadyuvadas por éste (C.P., art. 154-2). Al respecto, la Corte ha sido clara en afirmar que:

“...en relación con los tributos nacionales establecidos, es el Congreso el ente facultado por la Constitución para contemplar exenciones, siempre que lo haga por iniciativa del gobierno (C.P., art. 154). A él corresponde, entonces, con base en la política tributaria que traza, evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de los impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención” (Sent. C-188/98, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

Ahora bien, si de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las cuotas moderadoras, los copagos y, en general, todos los aportes y recursos que se allegan al sistema de seguridad social integral, revisten el carácter de contribuciones parafiscales de destinación específica, impuestas por el Estado en virtud del principio constitucional de la soberanía fiscal, fuerza es concluir que el proyecto de ley objetado no sólo desconoció el artículo 154 de la Constitución Nacional en lo que toca con la reserva gubernamental para iniciar el trámite de las leyes que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, sino también, por la circunstancia específica de haber comenzado el estudio del proyecto en el Senado de República, a pesar de que el mismo precepto constitucional exige que “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes”.

En virtud de lo anterior, la Corte, en la parte resolutiva de esta providencia, procederá a declarar la inexequibilidad total del proyecto de ley 26 de 1998 Senado - 207 de 1999 Cámara, por haber incurrido el Congreso en vicios de trámite en su formación que no pueden ser subsanados o corregidos. Así, siendo inconstitucional el citado proyecto de ley, en cuanto excedió el marco de competencias privativas que la Carta Política ha establecido en torno al tema de la iniciativa legislativa y al trámite de los proyectos que decretan exenciones, no hay lugar a emitir ningún pronunciamiento sobre el cargo de fondo que se formula, pues independientemente de la decisión que al respecto se pueda adoptar, de todas maneras dicho proyecto deberá ser archivado por las razones que ya han sido explicadas.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el proyecto de ley 26 de 1998 Senado - 207 de 1999 Cámara “Por la cual se exonera a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema general de seguridad social en salud y se modifica parcialmente el artículo 187 de la Ley 100 de 1993”, por incurrir el Congreso de la República en vicios de trámite de carácter insubsanable.

Cópiese, comuníquese y notifíquese al Presidente de la República y al presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase».

(Sentencia C-1707 de diciembre 12 de 2000. Magistrada Ponente: Dra. Cristina Pardo Schlesinger).

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