Sentencia C-1708 de diciembre 12 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA C-1708 DE 2000 

Ref.: Expedientes D-2972 y D-2977

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis.

Actores: Luis Manuel Ramos Perdomo

Eduardo Carmelo Padilla Hernández

Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 7º, 8º, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 21, 27, 28, 30 y 33, de la Ley 333 de 1996 y contra la Ley 365 de 1997.

Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

El siguiente es el texto de las disposiciones demandadas, según publicación en el Diario Oficial 42.945, para mayor claridad, se destaca lo demandado.

“Ley 333 de 1996

(Diciembre 19)

Por la cual se establecen las normas de extinción de domino sobre los bienes adquiridos en forma ilícita.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 7º—De la naturaleza de la acción. La acción de extinción del dominio de que trata esta ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o presunto de los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso.

Si la acción penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre los bienes, continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal y procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata esta ley.

Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso procederá la acción de extinción del dominio ante el mismo funcionario que conoció de la acción penal correspondiente.

ART. 8º—De la legitimación. La Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a petición de cualquier persona, o de las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales, ejercerán la acción de extinción del dominio sobre los bienes adquiridos en las circunstancias de que trata la presente ley. La Fiscalía General de la Nación la iniciará de oficio.

PAR.—De conformidad con los tratados y convenios de colaboración recíproca las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales habilitados para ello, podrán solicitar que se inicie la acción de extinción de dominio de que trata la presente ley.

ART. 12.—De la protección de derechos. Durante el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de las personas y de los terceros, para cuyo efecto no podrá declararse la extinción del dominio:

1. En detrimento de los derechos de los titulares legítimos y terceros de buena fe.

2. Si no estuvieren probadas las circunstancias contempladas en la ley.

3. Si no se hubiere garantizado el debido proceso y el derecho de defensa.

4. En todos los casos se respetarán el principio de la cosa juzgada.

PAR.—Los titulares de derechos o los poseedores de los bienes objeto de la acción de extinción del dominio, así como los terceros, podrán comparecer al proceso dentro de las oportunidades procesales previstas en esta ley para el ejercicio de su derecho de defensa. En todo caso, los que no comparezcan están representados por un curador ad litem, sin perjuicio de que, en el evento de no comparecer durante el trámite por razones no atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos.

ART. 13.—De las víctimas. Toda persona y sus causahabientes forzosos a quienes se les hubiere causado un daño por el titular de los bienes cuyo dominio haya sido extinguido conforme a esta ley, tendrá derecho preferencial a la reparación integral siempre que el mismo haya sido reconocido por sentencia judicial ejecutoriada.

Si los bienes hubieren ingresado al patrimonio del Estado, éste reembolsará a las víctimas el monto de la indemnización hasta concurrencia del valor de aquéllos (sic) para lo cual formularán solicitud en tal sentido acompañada de copia autenticada de la sentencia ejecutoriada en la que le reconoce el derecho y tasa el daño y de la sentencia que declaró la extinción del dominio, siendo aplicable en este evento lo dispuesto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

En todo caso, el Estado se subrogará en los derechos que reconozca la sentencia judicial a quien reciba un pago, según lo previsto en el inciso anterior, por la cuantía de lo pagado y perseguirá el patrimonio de la persona obligada a resarcir el daño a que se refiere la correspondiente sentencia judicial, con los mismos derechos reconocidos al beneficiario en dicha providencia.

ART. 14.—De la competencia. Corresponderá a los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales la declaración de extinción del dominio cuando la adquisición de los bienes se origine en cualquiera de las circunstancias de que trata esta ley, o cuando se trate de bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las mismas, sin perjuicio de que la acción de extinción del dominio sea iniciada por las entidades estatales legitimadas con posterioridad a la terminación de la actuación penal, cuando ésta termine por cualquier causa y no se declare la extinción del dominio o se declare sólo sobre una parte de éstos.

Conocerán de la extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos penales de competencia, y en los demás casos, la fiscalía adscrita a la unidad especializada, o a la que determine el Fiscal General de la Nación, así como los jueces regionales o el juez penal del circuito que esté conociendo de la actuación.

ART. 15.—Del trámite. El trámite de la extinción del dominio en las actuaciones penales se surtirá en cuaderno separado y se adelantará de conformidad con las siguientes reglas:

a) El fiscal que deba conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión del poder dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las medidas preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación penal;

b) En la misma providencia, ordenará la notificación al agente del Ministerio Público y a las demás personas afectadas cuya dirección se conozca, que se surtirá según las reglas generales, y dispondrá el emplazamiento de las personas respectivas, de los titulares actuales de derecho real principal o accesorio que figuren en el certificado registral correspondiente, de los terceros y personas indeterminadas con interés en la causa para que comparezcan a hacer valer sus derechos, quienes tomarán la actuación en el estado en que se encuentre al instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtirá por edicto que permanecerá fijado en la secretaría por el término de veinte (20) días y se publicará y divulgará por una vez dentro de este término en un periódico de amplia circulación nacional y en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas estas formalidades, si no se presenta el emplazado dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, continuará la actuación con un curador ad litem;

c) Dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de comparecencia, deberá contestarse aportando las pruebas o solicitando la práctica de aquéllas en que se funda la oposición. En este mismo término, el agente del Ministerio Público solicitará la práctica de pruebas;

d) Transcurrido el término anterior, se decretarán las pruebas conducentes y pertinentes y las que oficiosamente considere el funcionario, quien fijará el término para su práctica el cual será de veinte (20) días, prorrogables por un término igual por una sola vez;

e) Concluido el término probatorio, se surtirá traslado por secretaría por el término común de ocho (8) días a los intervinientes para alegar de conclusión y el agente del Ministerio Público para su concepto;

f) Transcurrido el término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la Fiscalía, dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado en la cual se concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción del dominio, enviará inmediatamente el expediente al juez regional en los asuntos de su competencia o al juez penal del circuito en los demás casos, quienes dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que durante el trámite que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiere respetado el debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos, y

g) En contra de la sentencia que decrete la extinción del dominio procede el recurso de apelación conforme a las reglas generales. La que se abstenga de esta declaración se someterá al grado de consulta.

ART. 17.—Del procedimiento. El procedimiento de la acción de extinción del dominio, se sujetará a las disposiciones especiales contenidas en la presente ley.

ART. 18.—De la demanda. La demanda contendrá los siguientes requisitos:

a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio del titular presunto, del real y de los terceros con interés en la causa, según el caso;

b) La identificación del bien o bienes, estimación de su valor o de los bienes o valores equivalentes;

c) La petición de pruebas, acompañando las que tenga en su poder, y

d) La dirección del lugar para recibir notificaciones.

ART. 21.—De la sentencia. Si la sentencia declara la extinción del dominio, ordenará la cancelación de las limitaciones, desmembraciones, gravámenes, embargos e inmovilizaciones e inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripción en el registro competente sin costo alguno para el Estado.

Cuando los bienes objeto de extinción se encuentren gravados con prenda, hipoteca o recaiga sobre éstos algún otro derecho real accesorio distinto del dominio o medida cautelar de embargo o secuestro decretado por autoridad competente y debidamente inscrito con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensión del poder dispositivo dentro del proceso de extinción, la sentencia se pronunciará respecto de la ineficacia o ineficacia(sic), licitud o ilicitud de los títulos y derechos de conformidad con las disposiciones civiles y establecidas en la presente ley.

Si la sentencia declara la ilicitud o ineficacia de los títulos y derechos de que trata el inciso anterior, decretará igualmente su extinción y su inscripción en el registro competente sin costo alguno para el Estado.

En caso contrario, se decretará la venta en pública subasta conforme a las normas del Código de Procedimiento Civil y con su producto se pagarán las acreencias correspondientes. Los remanentes corresponderán el Estado en los términos de la presente ley.

Los titulares de los derechos contemplados en esta norma deberán comparecer al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta ley. Quienes tengan legitimación para concurrir al proceso podrán impugnar la eficacia y licitud de los títulos y derechos a que se refiere este precepto.

PAR.—También procederá la extinción del dominio sobre bienes equivalente, en el evento de que el Estado tuviere que reconocer a un tercero el derecho que se hubiere probado en el proceso, respecto del cual se haya establecido limitación, gravamen o desmembración, embargo, registro de demanda, inmovilización e inscripción sobre los bienes materia del proceso.

ART. 27.—Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la competencia de los fiscales ante la justicia regional, de los que determine el Fiscal General de la Nación y de los jueces penales del circuito, la Fiscalía General de la Nación conformará, por reorganización de su planta de personal, una unidad especializada para investigar bienes de ilícita procedencia, adelantar la extinción del dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de los procesos en los cuales se inicie y declare la extinción del dominio.

Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la unidad especializada tendrán un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se observará lo dispuesto en el artículo 2º.

Los funcionarios competentes para conocer de la acción de extinción del dominio la ejercerán preferentemente, tratándose de las actividades delictivas de organizaciones criminales, del crimen organizado y de la corrupción administrativa, de los delitos contemplados en el estatuto nacional de estupefacientes, contra el régimen constitucional, la administración pública, la administración de justicia, la seguridad pública, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, lavado de activos, testaferrato, enriquecimiento ilícito, así como los que sean predicables de la subversión.

Las entidades estatales legitimadas para iniciar la acción y los funcionarios competentes para conocer de la acción de extinción del dominio, informarán a la unidad especializada de la Fiscalía General de la Nación de la iniciación del proceso dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su iniciación, con indicación de las partes, bienes y personas o personas contra quienes se promueva, así como de la sentencia que se pronuncie.

El deber de iniciación del proceso de extinción del dominio se entiende sin perjuicio de las obligaciones de información que corresponden a las entidades estatales legitimadas, de sus funciones de inspección, vigilancia y control, así como de las atribuciones y facultades específicas que se deriven de éstas.

ART. 28.—Del ejercicio temerario de la acción. En los eventos en que la demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria o motivada en dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso habrá lugar a la indemnización de los daños causados al demandado, sin perjuicio de las acciones penales y administrativas a que haya lugar.

PAR.—Quien realice una falsa denuncia en los supuestos de la presente ley incurrirá en la sanción penal respectiva, incrementada hasta en una tercera parte. Igual aumento se aplicará a la sanción a que se haga acreedor el fiscal al funcionario judicial que incurra en prevaricato, por indebida aplicación.

En todo caso no se podrá abrir o iniciar investigación alguna, contra personas naturales o jurídicas con base en anónimos o pruebas obtenidas ilegalmente.

ART. 30.—De la integración. En los aspectos no contemplados en esta ley se aplicarán las disposiciones de los códigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, en lo que sean compatibles con la naturaleza del proceso y las actuaciones que se realicen en el mismo.

ART. 33.—De la vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación.

No obstante la extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta ley, siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el artículo 9º de esta ley.

En todo caso, se entenderá que la adquisición ilícita de los bienes no constituye justo título, causa un grave deterioro de la moral social y es conducta con efectos permanentes”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241, de la Constitución Política, porque las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República.

2. Materia sujeta a examen.

Corresponde a la Corte determinar si el inciso segundo del artículo 27 de la Ley 333 de 1996 quebranta los artículos 2º, 29, 58 y 83 de la Constitución Política porque, al decir del ciudadano Luis Manuel Ramos Perdomo, dentro del trámite propio de una acción real, de contenido patrimonial, no se puede adelantar la etapa de investigación previa, durante seis meses, habida cuenta que ésto implica aplicar los principios propios de la investigación penal a una acción de diferente naturaleza y restringir los derechos de los implicados, sin justificación, desconociendo los dictados constitucionales, a cargo del Estado, de propender por la vigencia de un orden justo, respetar el derecho al debido proceso, garantizar el derecho de propiedad legítimamente adquirido y presumir que las actuaciones de los particulares se ciñen al postulado de la buena fe.

Así mismo la Corte deberá resolver si el Congreso Nacional respetó los mandatos constitucionales relativos a la forma que debe seguir para la expedición de las leyes, porque, al decir del actor, el texto definitivo del inciso demandado no fue discutido por la Cámara de Representantes, por cuanto apareció, por primera vez, en el texto final del proyecto aprobado por el Senado de la República.

De otra parte, la decisión que en esta providencia se adopte debe comprender el estudio de los artículos 7º, 8º, 12, 13, 14, 15, 17, 21, 27, 28, 30 y 33, de la Ley 333 de 1996 porque, a juicio del ciudadano Eduardo Carmelo Padilla Hernández, algunos apartes de estas disposiciones desconocen los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 14, 16, 29, 34, 58, 60, 83, 85, 90, 93, 94, 113, 114, 116, 121, 122, 123, 124, 136 num, 1º, 150 nums. 1º y 2º, 228, 229, 230, 249, 250, 251, 252 y 253 de la Constitución Política; el numeral 7º del artículo 14 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos de las Naciones Unidas (L. 74/68) y el numeral 4º del artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (L. 16/72).

Lo anterior por cuanto, al decir del ciudadano demandante y de quienes coadyuvan sus pretensiones, quebranta la Constitución Política: i) asignar a la Fiscalía General de la Nación el conocimiento de la acción de extinción del dominio, sin reparar en que su competencia está circunscrita a la investigación de delitos y que a esta entidad no le compete proferir sentencias, ii) discriminar a los titulares legítimos y restringir el ejercicio del derecho de defensa del demandado, cuando su comparecencia tardía se motivó en dolo o culpa, iii) limitar el monto de la reparación del daño causado, por la actuación judicial a que da lugar la acción de extinción del dominio, al valor de los bienes y condicionar la responsabilidad patrimonial del funcionario, que haya dado lugar a la iniciación de la acción con base en una demanda temeraria, a la demostración de su culpa grave o dolo, iv) imponer una sanción de “aplicación prospectiva, restrictiva y específica a quien adquirió sus bienes en forma ilícita, y v) permitir que en la demanda, que da inicio a la acción de extinción del dominio, no se relacionen los fundamentos de derecho.

3. improcedencia de entrar a examinar los cargos formulados por vicios formales.

En primer término, teniendo en cuenta que la Ley 333 de 1996 fue publicada el 19 de diciembre de 1996, es decir hace más de tres años, la Corte habrá de recordar al ciudadano demandante que los cargos por vicios de forma, formulados contra el inciso segundo del artículo 27 ibídem no pueden estudiarse, porque la acción que lo facultaba para demandar un pronunciamiento en tal sentido y que permitía a la corporación pronunciarse al respecto, caducó el 19 de diciembre de 1997 —C.P., art. 242 —

4. Cosa juzgada constitucional.

Habida cuenta que esta corporación, en sendas decisiones, se ha pronunciado respecto de la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 333 de 1996, y que en dichos pronunciamientos resolvió respecto de la constitucionalidad de algunos de los artículos que ahora se demandan, previamente al estudio de los cargos resulta necesario determinar cuáles de éstos no pueden ser estudiados nuevamente porque, por las mismas razones que ahora se controvierten, las disposiciones acusadas fueron encontradas ajustadas a la Constitución Política.

4.1. Sentencia C-374 de 1997.

Mediante Sentencia C-374 de 1997, esta corporación declaró exequibles, en los términos de la decisión, entre otras disposiciones, los incisos primero y segundo del artículo 7º, el parágrafo del artículo 21 y el artículo 33 de la Ley 333 de 1996, salvo la expresión “siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el artículo 9º de esta ley”, que se declaró inexequible.

Ahora bien, quienes en aquella oportunidad acusaron los incisos primero y segundo del artículo 7º de transgredir la Constitución Política, lo hicieron porque encontraban violatorio de los artículos 29, 34, 83, 228 y 230 del ordenamiento superior que la competencia para el conocimiento de una “acción real” se asigne al juez penal (1) ; alguno adujo que la ley no podía dar carácter real a la acción de extinción porque la Constitución no lo hizo y consideró dicho carácter contrario a la seguridad jurídica. También se esgrimió que darle efectos retroactivos a una ley quebranta el ordenamiento constitucional (2) .

(1) Expediente 1556, Sentencia C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández.

(2) Expediente 1561, ibídem.

Iguales cargos formularon los accionantes contra el artículo 21, por cuanto estimaron violatorio del artículo 29 constitucional extender a los derechos de terceros los efectos de la sentencia que declara la extinción del dominio (3) y respecto del artículo 33 se dijo que vulnera el ordenamiento superior establecer delitos de carácter permanente, al igual que permitir la aplicación retroactiva de la ley (4) .

(3) Expedientes 1551 y 1553 ibídem.

(4) Expedientes 1551, 1568 y 1561 ibídem.

Ahora bien, esta corporación en la sentencia en mención desechó los anteriores cargos, al respecto consideró que:

“La sentencia mediante la cual, después de seguidos rigurosamente los trámites legales y una vez observadas las garantías del debido proceso, se declara la extinción del dominio, desvirtúa la presunción de que quien exhibía la titularidad de la propiedad de uno o varios bienes, que se procuró en contra del orden jurídico, la tenía de manera legítima.

(…).

Sin embargo, aunque no tiene carácter específicamente penal sino patrimonial, como el artículo 34 de la Constitución consagra una consecuencia negativa, que impone el Estado a una persona ha de partirse de la presunción de inocencia (C.P., art. 29), es decir, de la hipótesis de que aquélla si es la titular legítima del derecho de propiedad mientras no se le demuestre, en el curso de un proceso judicial, con la integridad de las garantías constitucionales, que, en efecto, la adquisición que hizo de los bienes que figuran en su patrimonio estuvo afectada por la ilicitud el perjuicio del Tesoro Público o el daño a la moral social, o que, aun siendo ajeno al delito, en la adquisición misma del bien afectado obró con dolo o culpa grave. De no ser así, habrá de tenérselo por tercero de buena fe, cuyo dominio sobre el bien no puede ser objeto de extinción del dominio. La carga de la prueba en contrario, de acuerdo con los sistemas probatorios que establezca la ley, suficiente para desvirtuar las indicadas presunciones, corre a cargo del Estado.

(...).

La extinción del dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma, de estirpe constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítima y espurio, en cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna.

No se trata de una sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más amplio que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito sitio a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas en el mandato constitucional.

(…).

La extinción del dominio en la modalidad prevista por el artículo 34 de la Carta traza límites materiales al proceso de adquisición de los bienes y simultáneamente otorga al Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable el postulado, deducido del concepto mismo de justicia, según el cual el crimen, el fraude y la inmoralidad no generan derechos. La disposición constitucional da lugar a que se propicien las investigaciones, los trámites y los procedimientos orientados a definir —si prosperan las pretensiones de las entidades estatales que ejerzan la acción—, que jamás se consolidó derecho alguno en cabeza de quien quiso construir su capital sobre cimientos tan deleznables como los que resultan del comportamiento reprobable y dañino.

(...).

Advierte la Corte, eso sí, que la naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso 2º, de la Carta Política no se convierte en penal por tal circunstancia, pues uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la acción y otro es el efecto de la sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la declaración judicial de que por los hechos pasados, —fundados en el delito— no pueden en el futuro invocarse por quien pasaba por propietario, para defender un “derecho” suyo que ni antes ni después estuvo amparado por la Constitución. Y ello sin que la sanción patrimonial de que se trata dependa de la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa índole por el delito en cuestión.

(...).

En el caso del tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilícitamente adquirido y lo ha incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud, para aprovechar en su beneficio la circunstancia o con el objeto de colaborar al delincuente, o de encubrir el delito, será afectado por las consecuencias que acarrea la sentencia de extinción del dominio, pero no porque se lo haya encontrado penalmente responsable del delito cometido por su tradente y que dio lugar a la adquisición del bien por parte de aquél, sino en tanto en cuanto admitió entre sus haberes el de ilegítima procedencia, enterado como estaba de que el derecho colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente” (5) .

(5) Sentencia C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

4.2. Sentencia C- 409 de 1997.

En la Sentencia C-409 de 1997, esta corporación se pronunció sobre la constitucionalidad del “(…) texto íntegro de la Ley 333 de 1996 respecto del cargo genérico formulado sobre posible violación del derecho de propiedad y la garantía de no ser afectado por confiscación”; también se declararon exequibles los artículos 8º y 14 ibídem y las palabras “independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido” pertenecientes al inciso primero del artículo 7º. En la misma decisión la Corte se declaró inhibida para proferir fallo de mérito sobre los incisos segundo y tercero del artículo 10, por ineptitud sustancial de la demanda y ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-374 —ya referida— en relación con los cargos formulados contra los artículos 1º, 2º, 5º, 6º, 9º, inciso primero del artículo 10 y 33, como también respecto del aparte del artículo 7º que dice: “La acción de extinción del dominio de que trata esta ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o presunto o de los beneficiarios reales de los bienes (...)” En la misma decisión se declaró inexequible el artículo 31 —todas las anteriores disposiciones de la ley en estudio.

Ahora bien, en aquella oportunidad los demandantes argumentaron que la Ley 333 de 1996, en su totalidad, debía ser excluida del ordenamiento jurídico por vulnerar el derecho a la propiedad —C.P., art. 58—, transgredir la prohibición de imponer la pena de confiscación —C.P., art. 34—, desconocer que la pena no puede trascender de la persona del delicuente, que la ley no puede aplicarse retroactivamente y que una conducta no puede ser sancionada en forma permanente —C.P., art. 29.

En relación con el artículo 7º se argumentó que la ley confunde la naturaleza de la acción de extinción del dominio al otorgar el carácter jurisdiccional y real a una “típica acción penal y personal”.

Respecto de los anteriores cargos esta corporación consideró que:

“Y, desde luego, como ya lo sostuvo esta Corte en el aludido fallo, menos todavía puede hablarse de violación del derecho de propiedad, que no es fundamental per se, y que en todo caso no puede entenderse vulnerado por la extinción del dominio cuando precisamente tal figura implica la declaración a posteriori de que nunca se consolidó en cabeza de quien aparecía como propietario, en razón del origen ilícito de los bienes que proclamaba como suyos.

El actor habla del derecho de propiedad como si fuera fundamental por definición y en cualquier caso, aun en el de su obtención ilícita. Para la Corte, si el derecho de propiedad lícitamente adquirido está sujeto a restricciones, limitaciones, cargas y obligaciones derivadas de su función social, por lo cual no es de suyo inherente a la persona humana, menos todavía puede invocarse ese carácter fundamental para un pretendido derecho logrado en contravía de la moralidad o a contrapelo del orden jurídico.

(...).

Adviértese que a la parte ya resuelta del artículo 7º de la ley, ahora de nuevo demandada, uno de los actores agrega como objeto de juicio, las expresiones, “independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido”, que hacen referencia al carácter real de la acción y a la posibilidad de declarar la extinción del dominio contra el titular real o presunto de los beneficiarios reales de los bienes en cuestión.

A este respecto, las mismas razones que fueron expuestas por la Corte en la Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997 respaldan la constitucionalidad de dichas palabras, íntimamente ligadas al contexto, mediante las cuales el legislador solamente quiso hacer explícito el sentido patrimonial de la extinción del dominio, en cuanto recae sobre los bienes adquiridos en cualquiera de los eventos que contempla el artículo 34, inciso 2º, de la Constitución Política, sin que necesariamente deba darse la condición de que el actual titular de la propiedad impugnada sea a la vez y necesariamente el sindicado en el proceso penal por uno o varios de los delitos que el artículo 2º señala, ni tampoco la persona condenada por los mismos hechos.

En efecto, si se trata de una acción real, el Estado puede perseguir los bienes mal habidos, independientemente de quién los tenga en su poder, como lo dice la norma demandada, eso sí siempre que se respeten los derechos de los terceros de buena fe, según lo explicó ampliamente la Corte en la providencia citada” (6) .

(6) C-409 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

4.3. Sentencia C-539 de 1997.

Mediante sentencia 539 de 1997 esta corporación resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997 en relación con los cargos formulados, entre otras disposiciones, contra el parágrafo del artículo 21 y contra el artículo 33 de la Ley 333 de 1996. La misma decisión se adoptó en relación con el inciso segundo del artículo 7º y respecto de los cargos esgrimidos contra el artículo 14, de la misma ley.

Además, en dicha providencia se declararon exequibles, entre otras disposiciones, el artículo 15, en los términos de dicho pronunciamiento, el artículo 7º, “el artículo 21 de la Ley 333 de 1996, salvo su parágrafo respecto del cual deberá acatarse lo resuelto en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997”.

Los demandantes estimaron que “además de vulnerar algunas disposiciones constitucionales, la ley viola apartes de instrumentos jurídicos de derecho público internacional, entre ellos, la Declaración universal de derechos humanos, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José de Costa Rica” (7) .

(7) C-539 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

4.4. En conclusión, habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-409 de 1997 —ya referida— respecto de la pretendida inconstitucionalidad de las expresiones “La Fiscalía General de la Nación la iniciará de oficio”, “Corresponderá a los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales la declaración de extinción del dominio (...), “Conocerán de la extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos penales de competencia y, en los demás casos la fiscalía adscrita a la unidad especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación”, que hacen parte de los artículos 8º y 14 de la ley en estudio, respectivamente, por cuanto dichas expresiones fueron declaradas ajustadas a la Constitución Política, como apartes de los artículos que las contienen, mediante Sentencia C-409 de 1997.

Lo anterior por cuanto al estudiar los mismos cargos que ahora se formulan, en aquella oportunidad contra la totalidad del artículo 8º de la Ley 333 de 1996 se dijo que “Es el legislador el llamado a definir quiénes están legitimados en la causa para iniciar procesos judiciales”. Y, previa consideración del cargo según el cual a la Fiscalía General de la Nación no se le puede asignar la investigación y acusación de los implicados en una acción real, como la de extinción del dominio, formulado contra el artículo 14 ibídem, la Corte consideró:

“Esta norma se limita a señalar las reglas sobre competencia para resolver acerca de la extinción del dominio radicándola en los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales iniciadas por la comisión de cualquiera de los delitos a que se refiere el artículo 2º de la misma ley, sin perjuicio de que el proceso sea iniciado a partir de la acción que entablen las entidades estatales legitimadas, con posterioridad a la terminación de la actuación penal, cuando ésta termine por cualquier causa y no se declare la extinción del dominio o se declare sólo sobre una parte de los bienes.

De conformidad con el inciso segundo acusado, habrán de conocer de la extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos penales de su competencia y, en los demás casos, la fiscalía adscrita a la unidad especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación, así como los jueces regionales o el juez penal del circuito que esté conociendo de la actuación.

La norma constitucional que introdujo la figura de la extinción del dominio respecto de bienes mal habidos es muy clara en afirmar que la declaración habrá de producirse por sentencia judicial.

Corresponde a la ley establecer, en todos los asuntos que hayan a llevarse a los estrados judiciales, cuáles serán los jueces a quienes se confía la competencia para resolver. Ello hace parte de la función legislativa y constituye elemento esencial del debido proceso, en los términos del artículo 29 de la Constitución, a cuyo tenor nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente.

Aunque la figura de la extinción del dominio es de estirpe constitucional, como ya lo señaló la Corte, nada obsta para que sea el legislador quien, como en los demás procesos, preceptúe lo que a su juicio convenga en torno a los jueces competentes para decidir sobre aquélla. Mal podría esta corporación, que halló ajustados a la Carta los elementos fundamentales del proceso de extinción del dominio, negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garantía del debido proceso, la definición legal sobre competencias” (8) .

(8) Sentencia C-409 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Igual decisión corresponde tomar respecto de las expresiones “Fiscal” y “cuando el trámite hubiere sido conocido por la Fiscalía” que hacen parte de los literales a) y f) del artículo 15 de la ley en estudio, porque éste fue acusado de desconocer la Constitución Política aduciendo “que la jurisdicción civil o contencioso administrativa son las competentes para conocer al respecto, pues se trata de una típica acción civil” (9) . Y, esta corporación al estudiar el contenido total del artículo consideró que “los indicados argumentos se fundan en un supuesto no acogido por las sentencias C-374 del 13 de agosto de 1997 y C-409 del 28 de agosto del mismo año, acerca de la naturaleza constitucional de la acción de extinción del dominio: el de que ella tiene un carácter exclusivamente penal“. Y más adelante se agregó “(...) el artículo atacado se limita a establecer las reglas propias del juicio que deba iniciarse por el ejercicio de la acción de extinción del dominio, tal como lo previene el artículo 29 de la Constitución Política“. Por lo anterior resolvió declarar dicho artículo ajustado a la Constitución Política, en la Sentencia C-539 de 1997.

(9) Sentencia C-539 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

También corresponde resolver estarse a lo resuelto respecto de las acusaciones formuladas contra los incisos primero a quinto del artículo 21 y segundo del artículo 33 de la Ley 333 de 1996, por cuanto se acusa al primero de obligar al juez penal a pronunciarse sobre asuntos civiles y de contrariar la garantía que el patrimonio del deudor ofrece a los acreedores y, respecto del segundo se esgrime, que impone una sanción con ostensible violación del derecho al debido proceso.

Ahora bien, al decidir respecto de la constitucionalidad del artículo 21, se dijo, en la Sentencia C-539 de 1997, que mediante esta disposición, al igual que lo que acontece con los artículos 22 y 23 de la ley en estudio, el Congreso Nacional ejerce la facultad, que le es propia, de regular, en cumplimiento de lo previsto por el artículo 29 de la Constitución Política, los efectos patrimoniales de la sentencia que declara extinguido el dominio (10) . Y, en relación con los cargos formulados porque el artículo 33 desconoce los derechos de terceros y aplica retroactivamente una sanción, la corporación sostuvo, en la Sentencia C-374 de 1997 que la sentencia no extingue el dominio sino que se limita a declarar que quien accede a un derecho en forma ilícita nunca fue su titular y que la apariencia concluye cuando, en ejercicio de una acción constitucional, el Estado logra demostrar, con efectos frente a terceros, tal ilicitud.

(10) Ibídem.

Además, respecto de la solicitud de uno de los demandantes para que la Corte se pronuncie nuevamente, con miras a lograr mayor claridad sobre los vocablos “pérdida” y “sanción” en los términos de la ley, ha de recordarse al petente que esta corporación no puede volver sobre sus decisiones, con el pretexto de aclarar sus pronunciamientos o dar mayor amplitud a los mismos, porque debe someterse a los preceptos constitucionales sobre cosa juzgada, que le impiden hacerlo.

4. Examen de los cargos.

Corresponde a la corporación pronunciarse respecto de los cargos formulados contra las expresiones de la Ley 333 de 1996 (se destaca lo demandado) i) “ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal” y “ante el mismo funcionario que conoció de la acción penal correspondiente” que hacen parte de los incisos segundo y tercero del artículo 7º, respectivamente, ii) “En detrimento de los derechos de los titulares legítimos y terceros de buena fe.” y “En todo caso, los que no comparezcan están representados por un curador ad litem, sin perjuicio de que en el evento de no comparecer durante el trámite por razones no atribuibles a su culpa o dolo puedan en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos” contenidas en el numeral 1º y en el parágrafo del artículo 12, respectivamente, iii) “Si los bienes hubieren ingresado al patrimonio del Estado, éste reembolsará a las víctimas el monto de la indemnización hasta concurrencia del valor de aquellos (...)” que hace parte del inciso segundo del artículo 13, iv) “El procedimiento de la acción de extinción del dominio, se sujetará a las disposiciones especiales contenidas en la presente ley —art. 17—, v) “La demanda contendrá los siguientes requisitos: a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio del titular presunto, del real y de los terceros con interés en la causa, según el caso; b) La identificación del bien o bienes, estimación de su valor o de los bienes o valores equivalentes c) La petición de pruebas, acompañando las que tenga en su poder, y d) La dirección del lugar para recibir notificaciones.” —art. 18—, vi) Los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 27 que dicen: “Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la competencia de los fiscales ante la justicia regional, de los que determine el Fiscal General de la Nación conformará, por reorganización de su personal, una unidad especializada para investigar bienes de ilícita procedencia, adelantar la extinción del dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y control de los procesos en los cuales se inicie y declare la extinción del dominio. Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la unidad especializada tendrán un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se observará lo dispuesto en el artículo. Las entidades estatales legitimadas para iniciar la acción y los funcionarios competentes para conocer de la acción de extinción del dominio, informarán a la unidad especializada de la Fiscalía General de la Nación de la iniciación del proceso dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su iniciación, con indicación de las partes, bienes y personas o personas contra quienes se promueva, así como la sentencia que se pronuncie”, vii) “En los eventos en que la demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria o motivada en dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso habrá lugar a la indemnización de los daños causados al demandado, sin perjuicio de las acciones penales y administrativas a que haya lugar –—art. 28— y viii) En los aspectos no contemplados en esta ley se aplicarán las disposiciones de los códigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, en lo que sean compatibles con la naturaleza del proceso y las actuaciones que se realicen en el mismo” —art. 30.

4.1. Se reitera la jurisprudencia relativa a la constitucionalidad de la competencia asignada a la Fiscalía General de la Nación para conocer de la acción de extinción del dominio.

Tal como lo propone el demandante se estudian, conjuntamente, las disposiciones de la Ley 333 de 1996, demandadas, respecto de las cuales no se ha pronunciado esta corporación —arts. 7º y 27—, que desarrollan algunos aspectos de la competencia asignada a la Fiscalía General de la Nación para investigar la adquisición de los derechos que integran el patrimonio de quien es investigado por la comisión de las conductas relacionadas en el artículo 2º de la misma disposición, por cuanto, el actor aduce que dicha competencia quebranta sendos artículos de la Constitución Política y los convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano —relacionados en otros apartes—, por cuanto la función de la Fiscalía General de la Nación se circunscribe a la investigación de delitos y acusación de los responsables, y no se le puede asignar el conocimiento de un asunto que debe culminar con sentencia porque, aunque forma parte del poder judicial, sus funcionarios no son jueces.

Ahora bien, aunque esta corporación no se hubiese pronunciado expresamente sobre cada una de las expresiones que atribuyen o desarrollan la competencia que el actor controvierte, circunstancia que la obliga a volver sobre el tema, la Corte reitera lo sostenido en fallos anteriores al respecto, porque la competencia asignada a la Fiscalía General de la Nación para investigar, en forma paralela a la acción penal, la procedencia de los derechos que conforman el patrimonio del inculpado y, de ser procedente, formular la respectiva acusación, no quebranta la Constitución Política.

Lo anterior por cuanto el Congreso Nacional puede, en ejercicio de la cláusula general de competencia, porque la Constitución Política no dispone lo contrario, distribuir entre los distintos organismos y autoridades que integran la rama judicial del poder público el conocimiento de asuntos jurisdiccionales y decidir, por razones de economía procesal, o de política legislativa, que la Fiscalía General de la Nación conozca de una acción de naturaleza constitucional, dirigida a desvirtuar la presunción de legalidad que protege los derechos adquiridos por los administrados, conforme a los modos o fuentes previstos por el ordenamiento jurídico, cualquiera sea la naturaleza de los derechos cuya procedencia se cuestiona. Porque así mismo conoce de la reparación patrimonial de los daños causados por conductas delictivas, y tal acción es de naturaleza civil.

La Corte no podría decidir lo contrario atendiendo a un texto constitucional tan claro como el artículo 250, que, simplemente, enuncia las funciones del ente acusador y permite a la ley adicionarlas al decir en el numeral 5º: “Cumplir las demás funciones que establezca la ley”.

De tal manera que dispone que, cuando no se ha proferido sentencia respecto de la acción de extinción del dominio, el trámite debe continuar ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal, así la acción penal se termine o extinga —L. 333/96, art. 7º— y autorizar a la Fiscalía General de la Nación la conformación de una unidad especializada para investigar los bienes de ilícita procedencia, adelantar la acción de extinción del dominio en las actuaciones penales, integrar un registro y control de los procesos en los cuales se inicie y declare la acción, al igual que obligar a las entidades legitimadas para iniciar la acción y a los competentes para tramitarla, informar a dicha unidad la iniciación del proceso y la sentencia que se pronuncie —art. 27 ibídem—, no quebranta los artículos 113, 116, 250 y 252 de la Constitución Política, porque al atribuir a un organismo del poder judicial el conocimiento de un asunto jurisdiccional se respeta su autonomía e independencia, y al confiar al ente acusador una investigación que le es propia, se logra su colaboración armónica con los fines del Estado.

Así las cosas que no le asiste razón al ciudadano demandante cuando afirma, que se desconocen los principios del Estado social de derecho si se atribuye a la justicia penal el conocimiento de una acción de naturaleza no delictual —como la acción de extinción del dominio— porque lo que no se podría, en cumplimiento de claros dictados constitucionales, es confiar la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos a las autoridades administrativas, empero, la investigación de una acción de rango constitucional, no atribuida por la Constitución Política a ninguna autoridad jurisdiccional en particular, bien puede asignarse por ley a la Fiscalía General de la Nación o a otra autoridad de la rama judicial del poder público sin quebrantar, sino por el contrario desarrollar como corresponde, los artículos 113 y 116 superiores.

De otra parte, resultaría contrario al ordenamiento constitucional que se asignara el conocimiento de esta acción a una autoridad judicial diferente a la Fiscalía, haciendo caso omiso de que ésta debe investigar las mismas conductas que hacen que dicha adquisición, por su ilicitud, pierda el amparo del ordenamiento jurídico, porque de ser así se quebrantaría el imperativo de diligencia a que deben sujetarse los procesos judiciales —C.P., art. 228— y se desconocería el principio de economía que debe caracterizar dichas actuaciones —C.P., art, 229.

Además, también esta corporación desechó el cargo formulado contra el artículo 7º de la ley en estudio y corresponde reiterar tal decisión, porque la Corte consideró que la Ley 333 de 1996, al asignar la competencia para adelantar la investigación y el juzgamiento de la acción, desarrolla debidamente el artículo 34 constitucional y no quebranta el artículo 29 del mismo ordenamiento.

Dijo la Corte en la Sentencia C-409 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, al resolver respecto de la acusación formulada contra el artículo 14 ibídem, porque el actor estimaba que el juez competente para declarar la extinción del dominio tenía que ser el mismo encargado de dictar la sentencia por el delito de enriquecimiento ilícito:

“Aunque la figura de la extinción del dominio es de estirpe constitucional, como ya lo señaló la Corte, nada obsta para que sea el legislador quien, como en los demás procesos, preceptúe lo que a su juicio convenga en torno a los jueces competentes para decidir sobre aquélla. Mal podría esta corporación, que halló ajustados a la Carta los elementos fundamentales del proceso de extinción del dominio, negarse a admitir que de ellos hace parte, justamente en garantía del debido proceso, la definición legal sobre competencias.

Alega uno de los demandantes que la norma enjuiciada desconoce la garantía del juez natural “o judicial”, amparada por el artículo 29 de la Constitución, pues a su juicio, el único juez competente para declarar la extinción del dominio tiene que ser “necesariamente” el mismo que tenga la competencia para dictar la sentencia de enriquecimiento ilícito ya que no puede haber dos jueces por los mismos hechos.

No acepta la Corte tal razonamiento, por cuanto ya lo dijo, el proceso de extinción del dominio no tiene el mismo objeto del proceso penal, ni corresponde a una sanción de esa índole. Su carácter autónomo, con consecuencias estrictamente patrimoniales, tiene fundamento en el mismo texto constitucional y corresponde a la necesidad de que el Estado desestimule las actividades ilícitas y las contrarias al patrimonio estatal y a la moral pública, exteriorizando, mediante sentencia judicial, que quien pasaba por titular del derecho de dominio no lo era, por el origen viciado del mismo, en cuanto no podía alegar protección constitucional alguna.

Así las cosas, siendo la acción de carácter eminentemente real, como ya lo falló la Corte, bien podía el legislador confiar su trámite a una jurisdicción especial, a la rama civil de la jurisdicción ordinaria, o como lo hizo, a los funcionarios enunciados en el inciso 1º del artículo 14, materia de examen. (…)”

Por tanto, al tenor de las normas enunciadas del ordenamiento superior resulta por demás indiferente, mientras la declaración de extinción sea proferida por un juez de la República, mediante sentencia, que sea éste quien adelante la etapa investigativa o que la misma se confíe a una autoridad jurisdiccional diferente. De tal suerte que las expresiones acusadas de los artículos 7º y 27 de la Ley 333 de 1996 deben declararse ajustadas a la Constitución Política.

4.2. Inexequibilidad parcial del artículo 12 de la Ley 333 de 1996 por desconocer el artículo 29 constitucional.

Corresponde pronunciarse respecto de los cargos formulados contra las expresiones “En detrimento de los derechos de los titulares legítimos (...)” y “En todo caso, los que no comparezcan están representados por un curador ad litem, sin perjuicio de que en el evento de no comparecer durante el trámite por razones no atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del fallo interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la defensa de sus derechos“ contenidas en el numeral 1º y en el parágrafo del artículo 12 porque, al decir de uno de los demandantes, quebrantan los artículos 13 y 29 del ordenamiento superior.

El actor aduce que el respeto al debido proceso que se pregona en el inciso primero de la norma en estudio es aparente, porque sólo se otorga a los titulares “legítimos” y se condiciona el derecho del demandado a ejercer su defensa, a la valoración subjetiva de su comparecencia tardía.

Ahora bien, la Corte no le puede dar la razón al accionante porque de la lectura del numeral 1º, del cual la palabra acusada “legítimos” hace parte integral e inseparable, se deduce precisamente el debido cumplimiento del principio de la presunción de inocencia —C.P., art. 29—, habida cuenta que se dispone que la extinción no puede declararse cuando el Estado no logra desvirtuar la apariencia de legalidad, que protege a todos los derechos adquiridos de conformidad con el ordenamiento jurídico.

De otra parte, la norma no discrimina a los titulares legítimos y a los terceros de buena fe, porque lo que preceptúa es que unos y otros conservarán su derecho cuando el Estado no logre desvirtuar las presunciones de legalidad y de buena fe que los protegen. De tal suerte que no le asiste razón al actor cuando afirma que se desconoce el artículo 13 constitucional “en la medida en que todas las personas son iguales ante la ley y, todas gozan de la misma protección de las autoridades y de sus derechos, todas tienen derecho al debido proceso, al derecho de defensa y contradicción que se impone para toda clase de titulares … (...)” porque de la disposición controvertida —art. 12, num. 1º— tal diferenciación no se deduce.

Empero no puede decirse lo mismo de las expresiones demandadas del parágrafo en mención, por cuanto, en cumplimiento del derecho de defensa el implicado tiene derecho a ser oído desde su presentación, sin que proceda al juzgador inmiscuirse en las razones de su comparecencia tardía, ni restringir su intervención a etapa no surtidas, debido a que, si fue debidamente notificado, tomará el proceso en el estado en que se encuentre y, en caso contrario, podrá ejercer los recursos legales para que la actuación se anule y se rehaga con su intervención, sin que, en ninguno de los dos casos, sean relevantes los motivos de su tardanza.

En consecuencia la interferencia del juzgador, con miras a valorar la conducta dolosa o culposa de quien compareció tardíamente a defender sus propios intereses, para privarlo de la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, al igual que condicionar su intervención a que comparezca antes del fallo, son expresiones restrictivas del derecho de defensa que contrarían la Constitución Política y así habrá de declararse.

4.3. Es constitucional no condenar al Estado al reconocimiento de perjuicios que no ha causado.

Uno de los demandantes acusa a la expresión “hasta concurrencia del valor de aquellos (...)” que hace parte del inciso segundo del artículo 13 de la Ley 333 de 1996, de quebrantar el artículo 90 constitucional, porque afirma que se limita la obligación del Estado de indemnizar el daño causado al valor del bien, mientras que la norma superior lo obliga a responder plenamente por los perjuicios causados.

Ahora bien, el estudio de la expresión controvertida, como corresponde, dentro del contexto de la disposición de la cual hace parte, le permite a la Corte concluir que la disposición desarrolla debidamente la Constitución Política por cuanto, en los términos de la norma, toda persona a quien el titular de los derechos que se declaran extinguidos le hubiere ocasionado perjuicios, tendrá derecho a la reparación total y preferencial de éstos —C.P., art. 95—

Por lo anterior, la expresión que se controvierte en virtud de la cual, con el objeto de facilitar dicha reparación, el Estado reconocerá al perjudicado el monto de la indemnización, hasta el valor del bien y, subrogado en la acción del afectado, repetirá contra el verdadero causante del perjuicio, no quebranta ninguna norma constitucional, sino que, por el contrario, reafirma el compromiso del Estado con el respeto de los derechos ajenos y se hace énfasis en la obligación de solidaridad, que, antes que a los administrados le corresponde al ente Estatal —C.P., art. 95—.

En consecuencia no le asiste razón al demandante al solicitar la inconstitucionalidad de la expresión en estudio por vulnerar el artículo 90 superior, por cuanto éste dispone que el Estado deberá responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables y la expresión controvertida hace referencia a los perjuicios causados por el demandado en extinción del dominio, en cuya reparación, con el objeto de mitigarlos, colabora el Estado haciendo menos onerosa su situación.

4.4. Corresponde a la ley determinar el procedimiento a seguir, como también los requisitos que se deben cumplir, para ejercer las acciones de toda clase.

Aduce uno de los accionantes que los artículos 17, 18 y 30 de la Ley 333 de 1996 quebrantan el núcleo esencial del debido proceso. Para fundamentar su cargo aduce que el primero dispone un trámite especial para tramitar la acción de extinción del dominio, que el segundo restringe la aplicación de los códigos de procedimiento penal y civil y contencioso administrativo a los aspectos que la misma ley no regula que el último permite que en la demanda que da inicio a la acción no se relacionen los fundamentos de derecho.

Al parecer de la Corte los cargos esgrimidos no están llamados a prosperar por cuanto compete al Congreso Nacional, en ejercicio de su facultad constitucional de regular los procedimientos judiciales, determinar los requisitos que se deben cumplir para dar inicio a una acción, como también el trámite a que ésta debe sujetarse, de tal manera que no puede formularse un cargo de inconstitucionalidad por quebrantamiento del derecho al debido proceso con el argumento de que el órgano legislativo, hizo uso de su competencia constitucional.

Tampoco es dable argumentar que viola la Constitución Política una disposición que remite, en caso de vacíos legislativos, a otras normas procesales, porque este recurso lo que consigue es, precisamente, sujetar los procedimientos judiciales al principio de legalidad —C.P., art. 29— debido a que el juzgador tendrá siempre una disposición para solucionar con sujeción a ella las distintas particularidades que en el curso del proceso se presenten y, en caso de discordancias, deberá dar aplicación a las normas en el orden que la disposición, que autoriza la remisión, propone.

Además, en ejercicio de la misma competencia, atendiendo razones de política jurídica, le es dable al Congreso Nacional disponer que algunas acciones se inicien de oficio, que respecto de otras se requiere el cumplimiento de algún requisito, o también puede disponer que, en algunas casos, para poner en movimiento al órgano judicial se requiere el cumplimiento de especiales condiciones.

En el caso que ocupa a la Corte, la ley prevé la iniciación de la acción, de oficio —Fiscalía General de la Nación—, o por previa presentación de una demanda que pueden presentar la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República o la Procuraduría General de la Nación —L. 333/96, art. 8º—. En este último caso el libelo debe contener: “a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio del titular presunto, del real y de los terceros con interés en la causa, según el caso; b) La identificación del bien o bienes, estimación de su valor o de los bienes o valores equivalentes; c) La petición de pruebas, acompañando las que tenga en su poder, y d) La dirección del lugar para recibir notificaciones.” —art. 18 ibídem—.

Ahora bien, no se entiende porque el no haber relacionado, entre los requisitos de procedibilidad de la demanda, los fundamentos de derecho hace inconstitucional la norma que regula el contenido del documento que servirá de base para dar iniciación a la acción. Por cuanto, este requisito, en los casos en los cuales se exige —CPC, art. 75—, no condiciona la decisión del juez, ni su mención obliga a las partes.

De tal manera que, como bien lo anotan el señor Fiscal General de la Nación en su intervención y señor Procurador en su concepto, los fundamentos que constitucionalmente cuentan, a la iniciación de la acción, son aquellos en los cuales el funcionario se basa para admitir la demanda y, son éstos los que deben figurar en la providencia que se notifica al implicado, la cual le es dable controvertir —C.P., art. 29—.

Al parecer de la Corte la relación de los fundamentos de derecho puede orientar al funcionario encargado de decidir, pero, teniendo en cuenta que quien aplica la ley está obligado a conocerla, la referencia a los mismos por el accionante resulta inocua y, sabido es que en aras de una justicia eficiente no es dable exigir requisitos innecesarios para actuar como corresponde, por tanto, mal haría la Corte en declarar inexequible el artículo 18 de la Ley 333 por su no inclusión, al igual que en condicionar su constitucionalidad a que toda demanda los contenga —art. 228—.

4.5. Disponer de una etapa de investigación preliminar no quebranta el derecho al debido proceso.

Aduce uno de los demandantes que otorgar a la unidad especializada de la Fiscalía General de la Nación un plazo, “hasta de seis meses”, para adelantar la investigación previa con el objeto de determinar la ilícita procedencia de los bienes, quebranta los artículos 2º, 29, 58 y 83 de la Constitución Política.

Para fundamentar su acusación esgrime que al trámite de una acción real “de naturaleza civil” como la acción de extinción del dominio, que no persigue sancionar una conducta sino proferir una declaración, no se le pueden hacer extensivos los principios que informan el proceso penal. Arguye que en la etapa de investigación preliminar los bienes son incautados por el ente acusador violando el derecho de su titular a disfrutarlos y perjudicando el sistema económico por la inseguridad que esta medida representa para el mercado y vulnerando las reglas del debido proceso; esto último porque estima que, sin las justificaciones propias de la investigación penal, no se puede restringir el derecho de defensa del implicado.

Ahora bien, el proceso penal se inicia con la resolución de apertura de la instrucción empero, cuando esta decisión no puede tomarse porque previamente se requiere demostrar la realización del hecho punible y la individualización de los responsables, procede destinar una etapa preliminar que permita recaudar las pruebas necesarias.

De ahí que esta corporación se hubiese pronunciado respecto de la constitucionalidad de dicha etapa, en los asuntos penales, por cuanto, no por el hecho de disponer de una etapa preliminar es dable en el curso de ésta conculcar los derechos fundamentales del implicado (11) .

(11) Consultar entre otras las sentencias C-150 y 412 de 1993, C-49 de 1996, T-181 de 1999.

De tal manera que si la ley en estudio, atendiendo la experiencia del proceso penal al respecto, decide autorizar, cuando las circunstancias lo requieran, una etapa pre-procesal de seis meses que se destinará a la investigación de las formas de adquisición de los bienes e identificación de sus titulares, con miras a iniciar la acción de extinción de dominio que corresponde, esta sola previsión no puede considerarse contraria a la Constitución Política, puesto que en ella, como quedó dicho, desde el mismo momento de su iniciación el futuro demandado tiene derecho a recibir información sobre su situación y a intervenir en su defensa haciendo uso de todos las garantías procesales que la Constitución Política le otorga —C.P., art. 29—.

En consecuencia el inciso segundo del artículo 27 de la Ley 333 de 1996 no desconoce la Constitución Política al permitir que, antes de dar inicio a la acción, la fiscalía disponga de una etapa previa para investigar si los bienes fueron adquiridos ilícitamente e identifique a sus titulares, por cuanto, de tal previsión no se desprende violación alguna de los derechos fundamentales de los afectados.

Además se debe resaltar que, la disposición señala un término máximo de seis meses para adelantar dicha etapa, el cual, en concordancia con el artículo 324 del Código de Procedimiento Penal, se deberá aplicar a los casos en que no haya imputado conocido, porque cuando éste se conoce el término máximo de la misma no puede exceder de dos meses, previsión que da cumplimiento a la jurisprudencia de esta corporación de conformidad con la cual las etapas procesales no pueden prolongarse indefinidamente (12) .

(12) Sentencia T-181 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

De otra parte, de la disposición demandada —inciso segundo del artículo 27 de la Ley 333 de 1996— no se desprende que la autoridad judicial esté autorizada para privar a su titular de los bienes que van a ser objeto de la declaratoria de extinción, antes por el contrario, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 15 y 19 ibídem, para la procedencia de las medidas cautelares de embargo y secuestro se requiere haber iniciado el proceso —de oficio o por admisión de la demanda—, de tal manera que como en la etapa pre-procesal no procede privar a su titular del disfrute de sus bienes, por este cargo la acusación formulada tampoco puede prosperar.

4.6. El artículo 28 de la Ley 333 de 1996 no quebranta el artículo 90 de la Constitución Política.

Al decir de uno de los ciudadanos demandantes el artículo 28 de la ley en estudio quebranta el artículo 90 de la Constitución Política porque condiciona el derecho de las víctimas a obtener la reparación de los daños causados por la presentación de una demanda temeraria —que da inicio a la acción de extinción— a la demostración de que el funcionario obró con dolo o culpa grave. Arguye el actor que una cosa es “el derecho de repetición del Estado contra sus agentes, que sujeta a sus conductas u omisiones dolosas o gravemente culposa (sic) y, otra cosa diferente es la reparación del daño por el propio Estado y por la persona natural que aun ejerciendo una función pública ocasiona el daño”.

Aduce que esta disposición quebranta, entre otros, los artículos 13 y 90 de la Constitución Política por cuanto discrimina a quienes resultan perjudicados por la presentación de la demanda que da inicio a la acción de extinción del dominio, respecto de otros perjudicados con actuaciones imputables al Estado debido a que el daño antijurídico ocasionado a éstos sería íntegramente reparado mientras que aquellos sólo serían indemnizados cuando el funcionario haya obrado con culpa grave o dolo. Y, porque el artículo 90 no restringe la responsabilidad del funcionario “a tales exigencias”, sino cuando el Estado debe repetir contra él.

Ahora bien, aunque, por su defectuosa redacción, el inciso primero del artículo en estudio parecería dirigido a regular la responsabilidad del Estado, cuando la demanda que da inicio a la acción de extinción del dominio “sea temeraria o motivada en el dolo o culpa grave del funcionario”, apartándose del artículo 90 constitucional, a juicio de la Corte lo que acontece es que la norma desvincula la responsabilidad patrimonial del funcionario, que con su conducta dio lugar a la iniciación de la acción de extinción del dominio, de su propia responsabilidad penal y de la obligación que incumbe al Estado de responder patrimonialmente por el daño antijurídico causado.

Lo anterior por cuanto al referirse a la culpa grave y al dolo se ordena valorar la conducta del funcionario y como se aclara que la responsabilidad de éste opera sin perjuicio de las acciones penales y administrativas que correspondan, debe entenderse que regula su responsabilidad civil. Dice así la disposición:

“ART. 28.—Del ejercicio temerario de la acción. En los eventos en que la demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria o motivada en dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso habrá lugar a la indemnización de los daños causados al demandado, sin perjuicio de las acciones penales y administrativas a que haya lugar”.

En consecuencia la disposición no resulta contraria a la Constitución Política porque, en el evento de que el perjudicado no sea indemnizado en ejercicio de la acción civil, que eventualmente puede iniciar dentro del proceso penal, cualquiera fuere la razón, podrá demandar de la justicia civil su restablecimiento patrimonial, previsión que desarrolla debidamente el numeral 1º del artículo 95 de la Constitución Política, el cual obliga a toda persona a respetar los derechos ajenos y a no abusar de los propios, con independencia de que la conducta omisiva de esta obligación constituya o no delito.

Por lo anterior, al parecer de la Corte, la disposición no quebranta la Constitución Política por cuanto el Estado sigue estando obligado a responder por el daño antijurídico causado, tanto al demandado como a los terceros, no solo con la presentación de la demanda sino con las distintas etapas del proceso, incluyendo las diligencias preliminares. Empero, esta responsabilidad, ni la posibilidad de que el Estado repita contra el funcionario exonera a éste último, cuando obró por dolo o culpa grave, de responder civilmente de su conducta, aunque no hubiere sido procesado por ella penalmente y también en aquellos casos en que habiendo sido procesado fuere, por cualquier circunstancia, exonerado.

5. A manera de conclusión.

A juicio de la Corte —como quedó dicho— las acusaciones formuladas contra algunas expresiones de los artículos 8º, 14, 15, 21 y 33 de la Ley 333 de 1996 no pueden ser estudiadas porque el artículo 243 de la Constitución Política así lo dictamina. No se entiende cómo, después de que la Corte consideró que las disposiciones de la ley en estudio, que facultan al juez para declarar que los derechos patrimoniales de quien accedió a ellos por medios ilícitos no tiene, ni ha tenido el amparo constitucional, uno de los demandantes insista en que esta corporación declare inconstitucionales las mismas normas, al igual que no pueden esperar, los que así lo demandan, una nueva decisión sobre los efectos de dicha sentencia respecto de terceros, como tampoco sobre la constitucionalidad de la competencia asignada a la justicia penal para su investigación y juzgamiento, porque en las sentencias referidas esto ya se resolvió.

Además. tampoco procede estudiar ninguna disposición de la misma ley por desconocer el artículo 58 constitucional porque en la Sentencia C-409 de 1997 se declaró exequible el texto íntegro de la ley respecto del cargo genérico que le fue formulado por violación del derecho de propiedad.

De otra parte, respecto de las acusaciones esgrimidas contra las expresiones demandadas que hacen parte de los artículos 7º y 27 de la ley en estudio, la Corte debe reiterar lo expresado, en anteriores decisiones, por cuanto se consideró ajustada a la Constitución Política la competencia asignada a la Fiscalía General de la Nación para adelantar la investigación y acusar ante el juez de la causa a los presuntos responsables de haber adquirido ilícitamente los derechos patrimoniales que disfrutan. Por lo tanto las diferentes menciones que en el texto de la ley se hacen respecto de dicha competencia, por idéntica ratio juris, son constitucionales.

No sobra recordar que en la Sentencia C-409 de 1997 la Corte se pronunció respecto de la presunta violación de los convenios internacionales, que reconocen derechos humanos, ratificados por el Congreso Nacional, porque las disposiciones examinadas —excepto las expresiones del parágrafo del artículo 12 que se excluyen del ordenamiento— no los desconocen y dan cumplimiento a los compromisos adquiridos por el Estado al respecto. En efecto, la comunidad internacional desde la expedición de la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988 (13) , comprometió a los Estados signatarios en la adopción de medidas y mecanismos efectivos destinados a evitar que el delito fuera fuente de enriquecimiento.

(13) C-176 de 1994, Ley 67 de 1993.

Para finalizar la Corte debe recordar a los actores y a los ciudadanos intervinientes que con base en dificultades de interpretación o abusos en la aplicación de la ley no se pueden formular cargos de inconstitucionalidad, porque a esta corporación no le corresponde inmiscuirse en la competencia de los organismos de control, ante quienes se deben formular dichos cargos, como tampoco restringir la capacidad interpretativa del juez de instancia quien es el llamado a aplicar la ley y resolver los problemas de interpretación que surjan en los asuntos de su competencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal” y “ante el mismo funcionario que conoció de la acción penal correspondiente” que hacen parte de los incisos segundo y tercero del artículo 7º de la Ley 333 de 1996 y los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 27 ibídem, respecto de los cargos formulados en las demandas que se resuelven.

2. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997 en relación con la expresión “La Fiscalía General de la Nación la iniciará de oficio”, que hace parte del artículo 8º de la Ley 333 de 1996.

3. Declarar EXEQUIBLE el vocablo “legítimos” contenido en el numeral 1º del artículo 12 de la Ley 333 de 1996 e INEXEQUIBLES las expresiones “por razones no atribuibles a su culpa o dolo” y “antes del fallo” que hacen parte del parágrafo de la misma disposición.

4. Declarar EXEQUIBLE la expresión “hasta concurrencia del valor de aquellos” contenida en el inciso segundo del artículo 13 de la Ley 333 de 1996.

5. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997 en relación con las expresiones “Corresponderá .a los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales la declaración de extinción del dominio (...)” y “Conocerán de la extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos penales de competencia y, en los demás casos de la fiscalía adscrita a la unidad especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación” contenidas en el artículo 14 de la Ley 333 de 1996.

6. ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia C-539 del 23 de octubre de 1997 en relación con las expresiones “Fiscal” y “cuando el trámite hubiere sido conocido por la Fiscalía” que hacen parte de los literales a) y f) del artículo 15 de la Ley 333 de 1996.

7. Declarar EXEQUIBLES los artículos 17 y 18 de la Ley 333 de 1996.

8. ESTÉSE A LO RESUELTO por la sentencia C-539 del 23 de octubre de 1997 respecto del artículo 21 de la Ley 333 de 1996.

9. ABSTENERSE de realizar pronunciamiento alguno respecto de los cargos formulados contra el inciso segundo del artículo 27 de la Ley 333 de 1996, por vicios de forma, por caducidad de la acción.

10. Declarar EXEQUIBLE la expresión “dolo o culpa grave” que hace parte del artículo 28 de la Ley 333 de 1996 con el entendido dado en el numeral 4.6, de la parte motiva de esta providencia.

11. Declarar EXEQUIBLE el artículo 30 de la Ley 333 de 1996.

12. ESTÉSE A LO RESUELTO por la sentencia C-539 del 23 de octubre de 1997 respecto del artículo 33 de la Ley 333 de 1996 —excepto su parágrafo que no fue demandado y se declaró exequible en la sentencia C-374 de 1997—.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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