Sentencia C-1709 de diciembre 12 de 2000

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

TRÁMITE DE LOS PROYECTOS DE LEY

SOLICITUD DE DISCUSIÓN Y VOTACIÓN DE CADA ARTÍCULO POR SEPARADO

EXTRACTOS: «Conforme lo ha dicho en varias oportunidades esta corporación (12) , el proceso de creación legal debe ceñirse, de manera estricta, a la Constitución, vista ésta no sólo en sentido formal (C.P., 152 a 169) sino también en sentido material. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta, el procedimiento de formación de las leyes estará sujeto a la reglamentación prevista en la ley orgánica que regula, de manera puntual, el ejercicio de la actividad legislativa. Por consiguiente, la norma que contiene el reglamento del Congreso se constituye en parámetro de constitucionalidad, cuya observancia es vinculante y obligatoria, de manera que su transgresión acarrea la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, por vicios de forma.

(12) Al respecto, sentencias C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-385 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-155 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Lo anterior se explica por la necesidad de garantizar la misma aplicación de reglas para todo el proceso de configuración política en una sociedad pluralista y democrática y, al mismo tiempo, “obedece a que las formas de trámite son una garantía de seguridad jurídica, por lo cual, cuando la propia Constitución las exige, en cierta forma se substancializan. De ahí que se hable de formas substanciales, sin las cuales el aspecto material del derecho positivo, no puede ser eficaz” (13) .

(13) Sentencia C-155 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(...).

La demanda sostiene que la plenaria del Senado de la República quebrantó el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, al haberse negado a discutir el proyecto artículo por artículo, no obstante haberlo solicitado expresamente un miembro de dicha célula.

La norma que se considera infringida es del siguiente tenor:

“El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho.

Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.

En lo pertinente, esta disposición regula la etapa de la “discusión” de los proyectos en las plenarias de las cámaras, del mismo modo que el artículo 158 del reglamento lo hace a nivel de las comisiones. La norma en cuestión dispone:

“Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la comisión.

Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los ministros del despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la comisión. (...)”.

En lo pertinente estas disposiciones tienen como finalidad exigir que el trámite de las leyes se realice con la pausa y el suficiente análisis que requiere la configuración del derecho, puesto que es razonable admitir que existen algunos proyectos de ley que requieren de mayor reflexión que otros. En este sentido, es lógico aceptar que en razón de su importancia y el contenido mismo de la futura norma, ésta deba evaluarse por los miembros de las cámaras asumiendo su discusión en forma separada. Desde luego, que es fácil inferir del texto del artículo 158 que la etapa de “discusión” de un proyecto, a nivel de comisiones, admite un examen más meticuloso, tanto que es posible llegar a analizar el proyecto “artículo por artículo, y aun inciso por inciso”.

La cuestión esencial de las regulaciones precedentes consiste en establecer, hasta dónde la solicitud de un miembro de las comisiones o de las plenarias, se impone como un determinante incuestionable, al punto que condiciona fatalmente la discusión de un proyecto de ley, de manera que una vez solicitado el análisis puntual, no es posible que la propia célula congresional pueda por mayoría modificar dicha situación.

La respuesta al planteamiento anterior no resulta fácil porque las normas a que se ha hecho alusión omiten aparentemente cualquier solución distinta a la que se deduce de su tenor literal.

Al tenor de los textos legales en cuestión, es claro que la solicitud de un congresista de que se discuta el proyecto en forma separada, obliga a la comisión o a la plenaria a que se someta el debate en los términos propuestos, porque, como se ha dicho, la metodología que entrañan las disposiciones, se propone lograr el examen pausado del proyecto respectivo. Y así debe ser cuando el proyecto o algunas disposiciones del mismo son de contenido muy denso y complejo que sólo su examen pausado puede conducir a la expedición de una ley racional y objetivamente justa. Sin embargo, ello no quiere decir que la solicitud de un congresista en tal sentido, obligue de manera ciega a la célula respectiva a llevar a cabo la discusión del proyecto artículo por artículo, sin que dicha regla pueda ser objeto de una alteración a propuesta de las mayorías.

La conclusión a que se llega con fundamento en lo anterior, es que la facultad que el reglamento concede a los congresistas y a los ministros no puede verse como una regla absoluta, como una condición invariable para el desarrollo de la actividad de que se trate, porque por encima de la voluntad individual de los participantes en un debate, bien para discutir o para votar un proyecto, surge, como supuesto dominante, el principio de las mayorías, que en los términos del numeral 3º del artículo 2º de la misma Ley 5ª de 1992, se consagra como un principio guía para la interpretación y aplicación de la actividad parlamentaria en el proceso de formación de las leyes. En virtud de ello, “el reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común”.

La discusión artículo por artículo o en bloque de un proyecto de ley, son decisiones que deben tomarse frente a cada situación en particular y, por supuesto, debidamente justificadas por quienes las requieren. De ahí pues que, si la discusión o votación artículo por artículo de un proyecto de ley, constituye una opción válida de cualquiera de los congresistas o de los ministros, no puede concluirse de ahí, que de todas maneras se imponga necesariamente tal requerimiento al beneplácito mayoritario de los miembros de la comisión o de la plenaria.

(...).

La plenaria del Senado había discutido en varias oportunidades el proyecto de ley. Sin embargo, el reproche de la demanda surge en relación con los días en que se votaron en bloque los artículos, pues allí se presenta la solicitud de discusión por separado del proyecto de ley. Con todo, considera la Corte que la solicitud de aprobar en forma separada un proyecto de ley no constituye una decisión incuestionable para toda la corporación, puesto que hacerlo o no hacerlo de esa manera es una solución supeditada al querer de la plenaria.

En resumen, la pretendida infracción del artículo 176 del reglamento del Congreso no es de recibo, porque efectivamente la decisión de la plenaria del Senado no infringe la voluntad constitucional ya que se asienta sobre el principio de las mayorías, no coarta en forma alguna el derecho de las minorías a participar y expresar su voluntad en el seno del Congreso, tampoco se demostró que resultaba indispensable la discusión del proyecto en los términos requeridos y, además, debe aceptarse que la medida se adecua a la estructura y operación del Congreso como órgano de expresión de la voluntad popular y de configuración de los lineamientos políticos del Estado. La Corte no encuentra por tanto vicio que genere la pretendida inconstitucionalidad».

(Sentencia C-1709 de diciembre 12 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Jairo Charry Rivas).