Sentencia C-171 de febrero 14 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

SISTEMAS TÉCNICOS DE CONTROL TRIBUTARIO

FACULTADES DE LA DIAN PARA ORDENAR SU ADOPCIÓN

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 40.490 de junio 30 de 1992:

“LEY 6ª DE 1992

(Junio 30)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones.

ART. 50.—Implantación de sistemas técnicos de control. Adiciónase el estatuto tributario con el siguiente artículo:

Artículo 684-2.—Implantación de sistemas técnicos de control. La Dirección de Impuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias.

La no adopción de dichos controles luego de tres (3) meses de haber sido dispuestos por la Dirección de Impuestos Nacionales o su violación dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657.

La información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva”.

(...)

2. El problema planteado.

Los cargos formulados por el actor, así como los argumentos de los intervinientes, plantean a esta Corte dos interrogantes: a) Si la norma acusada efectivamente otorga facultades extraordinarias al Director de la DIAN, y b) Si el desarrollo de la función que atribuye dicha norma al mencionado funcionario es, en realidad, de competencia exclusiva del legislador. Ambos serán resueltos, en forma breve, a continuación.

3. Las facultades extraordinarias en el ordenamiento colombiano y la potestad tributaria del legislador.

La definición de las “facultades extraordinarias” se puede extraer del numeral 10 del artículo 150 superior, de conformidad con el cual el Congreso tiene la facultad de “revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”.

A partir de la redacción de esta norma constitucional, se infiere que, para que se entienda que una ley concede facultades extraordinarias al ejecutivo, deben estar presentes los siguientes elementos: a) una función de índole legislativa, de la cual el Congreso se desprende, para admitir que ella sea ejercida temporalmente por el Presidente de la República —en este punto radica el carácter extraordinario de las facultades, ya que implica una alteración excepcional del esquema tripartito de división de las funciones públicas en Colombia—; b) una justificación fáctica para la concesión de tales facultades, basada en la conveniencia pública o en la necesidad; c) una solicitud expresa por parte del gobierno en ese sentido; d) una limitación temporal y material precisa para el ejercicio de tales facultades; y e) la aprobación de la ley de facultades por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras legislativas. En el caso de la norma bajo análisis, se observa que ninguno de esos elementos está presente; por el contrario, se trata de la simple asignación de una función administrativa, orientada a efectivizar lo dispuesto en las normas legales que imponen a las personas el deber de tributar con base en su nivel de renta.

Es de especial importancia señalar que la facultad que otorga la disposición demandada al Director de la DIAN, a saber, la posibilidad de “prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos”, no es una función que la Constitución haya reservado al legislador. Ya ha dicho la Corte, en la sentencia C-690 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), que el Congreso, “en ejercicio de la potestad constitucional de imponer la colaboración de los coasociados con la administración tributaria, se encuentra indiscutiblemente autorizado para regular deberes tributarios materiales y formales que constriñen la esfera jurídica de los derechos individuales, de tal forma que resulta legítimo que el legislador regule la manera como se debe cumplir una determinada obligación tributaria”; es decir, que por virtud de lo dispuesto en los artículos 95-9 y 209 de la Carta, es el legislador quien tiene la titularidad de la potestad impositiva, y por ende, es el principal regulador de las actuaciones tributarias; por ello, es a él a quien corresponde “señalar los requisitos necesarios para el cumplimiento del deber constitucional de tributar (...) y puede igualmente la ley consagrar las sanciones para quienes incumplan esos deberes tributarios, que tienen claro sustento constitucional” (ibídem). Una vez el legislador haya desarrollado tal función, es decir, una vez haya establecido los elementos esenciales, tanto de la obligación tributaria, como de las sanciones derivadas de su incumplimiento, corresponderá a la autoridad recaudadora —en este caso, a la DIAN— la reglamentación y la garantía del cumplimiento de dichas obligaciones. En ese sentido, esta corporación ya ha establecido que “el ordenamiento jurídico debe conferir a la autoridad recaudadora los instrumentos para hacer exigible el deber ciudadano de colaborar con el financiamiento de los gastos públicos” (Sent. C-505/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Pues bien: en el caso presente, se observa que en ningún momento le atribuyó el Congreso al Director de la DIAN la facultad de señalar los elementos de la obligación tributaria, ni la sanción que acarreará su incumplimiento; por el contrario, fue el mismo legislador quien definió, en los artículos pertinentes del estatuto tributario, el contenido de las obligaciones contributivas con las que deberán cumplir los asociados, de conformidad con la renta que perciban en un período determinado, y fue el mismo órgano quien estableció, en el artículo cuya constitucionalidad se controvierte, que para determinar el monto de dichas obligaciones, el Director de la DIAN podrá exigir la adopción —o implantar directamente— ciertos sistemas técnicos de control; lo que es más, fue el Congreso quien definió, en el inciso 2º de la norma acusada, las sanciones a las cuales se hará acreedor quien incumpla dicha obligación. Por lo anterior, se puede concluir que los lineamientos generales de la obligación tributaria en comento, y los requisitos a los cuales estará sujeto su cumplimiento, ya han sido definidos en la ley, y que ésta establece los parámetros claros que el Director de la DIAN deberá respetar al momento de desarrollar su competencia. A este respecto, se debe puntualizar que, si bien algunos intervinientes señalan que la DIAN, en la práctica, ha creado verdaderas obligaciones tributarias formales y sustanciales, la concordancia de los actos expedidos por tal dependencia con los lineamientos legales señalados en la norma acusada, deberá ser materia de debate ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de actos administrativos de carácter general; y que el hecho de que estos lineamientos hayan sido o no irrespetados, no es un argumento suficiente para fundar un juicio de inconstitucionalidad.

Por los anteriores argumentos, los cargos del actor serán rechazados, y el artículo acusado se declarará exequible.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 50 de la Ley 6ª de 1992, que adicionó al estatuto tributario el artículo 684-2, sólo en relación con los cargos analizados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-171 de febrero 14 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

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