Sentencia C-171 de marzo 22 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: expediente D-11329

Demanda de exequibilidad condicionada de la expresión “acuerdo” contenida en el “acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” (2012), para que se entienda que el acuerdo general, los acuerdos temáticos y el acuerdo final son acuerdos especiales a la luz del Derecho Internacional Humanitario, haciendo parte del bloque de constitucionalidad.

Accionante: Eduardo Montealegre Lynett

Magistrado Ponente:

Iván Humberto Escrucería Mayolo

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

EXTRACTOS: «II. TEXTO OBJETO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL

A continuación, la Corte procede a resaltar la expresión que se demanda:

Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera

Los delegados del Gobierno de la República de Colombia (Gobierno Nacional) y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP);  

Como resultado del Encuentro Exploratorio que tuvo como sede La Habana, Cuba, entre febrero 23 y agosto 26 de 2012, que contó con la participación del Gobierno de la República de Cuba y el Gobierno de Noruega como garantes, y con el apoyo del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela como facilitador de logística y acompañante; 

Con la decisión mutua de poner fin al conflicto como condición esencial para la construcción de la paz estable y duradera;  

Atendiendo el clamor de la población por la paz, y reconociendo que:  

La construcción de la paz es asunto de la sociedad en su conjunto que requiere de la participación de todos, sin distinción, incluidas otras organizaciones guerrilleras a las que invitamos a unirse a este propósito;  

El respeto de los derechos humanos en todos los confines del territorio nacional, es un fin del Estado que debe promoverse;  

El desarrollo económico con justicia social y en armonía con el medio ambiente, es garantía de paz y progreso;  

El desarrollo social con equidad y bienestar, incluyendo las grandes mayorías, permite crecer como país;  

Una Colombia en paz jugará un papel activo y soberano en la paz y el desarrollo regional y mundial;  

Es importante ampliar la democracia como condición para lograr bases sólidas de la paz; 

Con la disposición total del Gobierno Nacional y de las FARC- EP de llegar a un acuerdo, y la invitación a toda la sociedad colombiana, así como a los organismos de integración regional y a la comunidad internacional, a acompañar este proceso;  

Hemos acordado: 

1. Iniciar conversaciones directas e ininterrumpidas sobre los puntos de la agenda aquí establecida, con el fin de alcanzar un Acuerdo final para la terminación del conflicto que contribuya a la construcción de la paz estable y duradera.

11. Establecer una mesa de conversaciones que se instalará públicamente en Oslo, Noruega, dentro de los primeros 15 días del mes de octubre de 2012, y cuya sede principal será La Habana, Cuba. La mesa podrá hacer reuniones en otros países.  

111. Garantizar la efectividad del proceso y concluir el trabajo sobre los puntos de la agenda de manera expedita y en el menor tiempo posible, para cumplir con las expectativas de la sociedad sobre un pronto acuerdo. En todo caso, la duración estará sujeta a evaluaciones periódicas de los avances.  

IV. Desarrollar las conversaciones con el apoyo de los gobiernos de Cuba y Noruega como garantes y los gobiernos de Venezuela y Chile como acompañantes. De acuerdo con las necesidades del proceso, se podrá de común acuerdo invitar a otros.  

V. La siguiente agenda:  

1. Política de desarrollo agrario integral  

El desarrollo agrario integral es determinante para impulsar la integración de las regiones y el desarrollo social y económico equitativo del país. 

1. Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva.  

2. Programas de desarrollo con enfoque territorial.  

3. Infraestructura y adecuación de tierras. 

4. Desarrollo social: salud, educación, vivienda, erradicación de la pobreza. 

5. Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa. Asistencia técnica. Subsidios. Crédito. Generación de ingresos. Mercadeo. Formalización laboral. 

6. Sistema de seguridad alimentaria.  

2. Participación política 

1. Derechos y garantías para el ejercicio de la oposición política en general y en particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la firma del Acuerdo final. Acceso a medios de comunicación.

2. Mecanismos democráticos de participación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los diferentes niveles y diversos temas.  

3. Medidas efectivas para promover mayor participación en la política nacional, regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad.  

3. Fin del conflicto  

Proceso integral y simultáneo que implica: 

1. Cese al fuego y de hostilidades bilaterales y definitivas.  

2. Dejación de las armas. Reincorporación de las FARP-EP a la vida civil —en lo económico, lo social y lo político—, de acuerdo con sus intereses.  

3. El Gobierno Nacional, coordinará la revisión de la situación de las personas privadas de la libertad, procesadas o condenadas, por pertenecer o colaborar con las FARC-EP. 

4. En forma paralela el gobierno nacional intensificará el combate para acabar las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo la lucha contra la corrupción y la impunidad, en particular contra cualquier organización responsable de homicidios y masacres o que atente contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos.  

5. El Gobierno Nacional revisará y hará las reformas y los ajustes institucionales necesarios para hacer frente a los retos de la construcción de la paz. 

6. Garantías de seguridad. 

7. En el marco de lo establecido en el punto 5 (víctimas) de este acuerdo se esclarecerá, entre otros, el fenómeno del paramilitarismo.  

La firma del Acuerdo final inicia este proceso, el cual debe desarrollarse en un tiempo prudencial acordado por las partes.

4. Solución al problema de las drogas ilícitas.  

1. Programas de sustitución de cultivos ilícitos. Planes integrales de desarrollo con participación de las comunidades en el diseño, ejecución y evaluación de los programas de sustitución y recuperación ambiental de las áreas afectadas por los cultivos ilícitos. 

2. Programas de prevención del consumo y salud pública.  

3. Solución del fenómeno de producción y comercialización de narcóticos. 

5. Víctimas  

Resarcir a las víctimas está en el centro del acuerdo Gobierno Nacional – FARC-EP. En ese sentido se tratarán: 

• Derechos humanos de las víctimas.  

• Verdad.  

6. Implementación, verificación y refrendación  

La firma del Acuerdo final da inicio a la implementación de todos los puntos acordados.

1. Mecanismos de implementación y verificación.  

a. Sistema de implementación, dándole especial importancia a las regiones.  

b. Comisiones de seguimiento y verificación.  

c. Mecanismos de resolución de diferencias.  

Estos mecanismos tendrán la capacidad y poder de ejecución y estarán conformados por representantes de las partes y de la sociedad según el caso.  

2. Acompañamiento internacional. 

3. Cronograma. 

4. Presupuesto. 

5. Herramientas de difusión y comunicación. 

6. Mecanismo de refrendación de los acuerdos.  

VI. Las siguientes reglas de funcionamiento: 

1. En las sesiones de la mesa participarán hasta 10 personas por delegación, de los cuales hasta 5 serán plenipotenciarios quienes llevarán la vocería respectiva. Cada delegación estará compuesta hasta por 30 representantes. 

2. Con el fin de contribuir al desarrollo del proceso se podrán realizar consultas a expertos sobre los temas de la Agenda, una vez surtido el trámite correspondiente. 

3. Para garantizar la transparencia del proceso, la Mesa elaborará informes periódicos.  

4. Se establecerá un mecanismo para dar a conocer conjuntamente los avances de la Mesa. Las discusiones de la Mesa no se harán públicas. 

5. Se implementará una estrategia de difusión eficaz.  

6. Para garantizar la más amplia participación posible, se establecerá un mecanismo de recepción de propuestas sobre los puntos de la agenda de ciudadanos y organizaciones, por medios físicos o electrónicos. De común acuerdo y en un tiempo determinado, la Mesa podrá hacer consultas directas y recibir propuestas sobre dichos puntos, o delegar en un tercero la organización de espacios de participación. 

7. El Gobierno Nacional garantizará los recursos necesarios para el funcionamiento de la Mesa, que serán suministrados de manera eficaz y transparente. 

8. La Mesa contará con la tecnología necesaria para adelantar el proceso. 

9. Las conversaciones iniciarán con el punto Política de desarrollo agrario integral y se seguirá con el orden que la mesa acuerde. 

10. Las conversaciones se darán bajo el principio que nada está acordado hasta que todo esté acordado.  

Firmado a los 26 días del mes de agosto de 2012, en La Habana, Cuba”.  

(...).

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Inhibición en el presente asunto.

La mayoría de los intervinientes así como la Procuraduría General de la Nación solicitan la inhibición al considerar que: i) lo demandado carece de contenido normativo dada su naturaleza política, siendo difícil identificar con nitidez el contenido de la censura constitucional (claridad); ii) se trata de una interpretación de creación hipotética del actor —no es real ni existente—, además que no existe el contenido normativo demandado ya que no se han alcanzado los acuerdos temáticos y final al estar condicionados a que concluyan las conversaciones en La Habana —hecho futuro e incierto— (certeza); iii) se parte de afirmaciones indeterminadas respecto de las competencias del Presidente de la República para firmar acuerdos especiales y de las atribuciones de la Corte (especificidad); iv) la demanda no está precedida de una pretensión de inconstitucionalidad, ni recae sobre normas con fuerza de ley, además de fundamentarse en argumentos que no son de relevancia constitucional (pertinencia); y v) no se genera una duda mínima de inconstitucionalidad (suficiencia).

Entonces corresponde a la Corte evaluar la procedencia de una decisión inhibitoria desde dos ámbitos: i) la ineptitud sustantiva de la demanda y, ii) la falta de competencia para estudiar de fondo el asunto de la referencia.

2. Ineptitud sustantiva de la demanda: como lo ha explicado esta corporación, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir con unos requisitos mínimos a partir de los cuales resulte posible una confrontación entre la norma impugnada y las disposiciones superiores presuntamente violadas; sin el cumplimiento de esta condición el tribunal no podría contar con los elementos necesarios para adoptar una decisión de mérito en virtud de la cual resolviera sobre la permanencia en el ordenamiento jurídico del precepto atacado(60).

El análisis que precede a la admisión de una demanda ha llevado a la Corte a decantar una línea jurisprudencial en la cual ha ponderado entre el derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción de inconstitucionalidad (art. 40.6 Superior) y el deber que tiene el tribunal de resolver atendiendo razones jurídicas aptas para, según el caso, expulsar una norma del ordenamiento jurídico (art. 241 Superior). Al mismo tiempo, la Corporación ha ponderado entre el principio pro actione(61) y el deber de los ciudadanos de motivar adecuadamente las peticiones formuladas ante las autoridades.

Con el propósito de llegar a una conclusión jurídicamente válida y razonada, el tribunal ha solicitado(62) de quien ejerce este tipo de acción el cumplimiento del deber de precisar: (i) el objeto demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual la Corte es competente(63).

No debe olvidarse que conforme al artículo 241 de la Constitución, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que esta corporación sólo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se presente la acusación en debida forma. Además, ha de recalcarse que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornarla inviable, sino más bien su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana(64).

Ello a pesar de que la acción de inconstitucionalidad hubiera sido admitida, toda vez que dicha providencia constituye apenas el estudio inicial de la argumentación expuesta en la demanda, la cual una vez ha cumplido las diferentes etapas procesales como la de intervención ciudadana y emitido el concepto del Procurador General de la Nación, permite a la Corte disponer de mayores elementos de juicio, que una vez valorados integralmente podrían llevar indefectiblemente a una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda, la cual no hace tránsito a cosa juzgada constitucional(65).

Al presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La Corte refiriéndose al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad ha expresado que la claridad está relacionada con el deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda; la certeza con la existencia de una proposición jurídica real y existente; la especificidad con la demostración sobre la manera como la disposición acusada vulnera la Carta Política; la pertinencia de los motivos significa que el reproche formulado debe estar fundado en el contenido de la norma superior al compararlo con el del precepto atacado; y la suficiencia está relacionada con la necesidad de exponer todos los elementos aptos para que la Corte pueda iniciar el estudio correspondiente.

3. Analizado el presente asunto se advierte que el demandante solicitó a la Corte declarar que la expresión “acuerdo” contenida en el “acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, cuya existencia se tiene por acreditada no solo por constituir un hecho notorio sino por hacer parte de la Resolución número 339 de 2012(66), no hace referencia a i) un acto administrativo, ni a ii) un decreto constitucional autónomo (ley), sino a iii) un acuerdo especial a la luz de los Convenios de Ginebra (1949), haciendo parte del bloque de constitucionalidad, por lo cual pide que el vocablo “acuerdo” (general, temático y final) se declare exequible bajo el último entendimiento.

Después de examinar la demanda, esta corporación encuentra que la misma no cumple con las condiciones y requisitos exigidos por la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional para que se pueda emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la pretensión del actor.

En primer lugar, encuentra la Corte que la demanda no reúne los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 y precisados por la jurisprudencia constitucional. En realidad, el actor no acusa la inconstitucionalidad de una norma legal o con fuerza material de ley, sino que pretende que la Corte Constitucional haga la interpretación que él estima es la correcta sobre la naturaleza del acuerdo general, los acuerdos temáticos y el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Por la misma razón, la demanda no plantea una confrontación entre un contenido normativo con fuerza material de ley y preceptos constitucionales específicos, sino que parte de concepciones hipotéticas y de tres interpretaciones subjetivas sobre la naturaleza jurídica de unos actos, algunos de los cuales (temáticos y final) no existían para el momento de la presentación de la demanda, como quiera que para esa oportunidad solo se conocía el denominado acuerdo general.

Este tribunal tampoco encuentra cumplida la carga de exponer adecuadamente el concepto de violación de la Constitución. En efecto, el actor no plantea una confrontación con la Constitución de un acto que tenga valor normativo, sino que presenta tres interpretaciones posibles de la expresión demandada, con la pretensión de que se señale que una de ellas se aviene con la Constitución. En criterio de la Corte esto significa que la demanda carece de la certeza y suficiencia requeridas para que se pueda abordar un cargo de inconstitucionalidad y proferir una decisión de fondo, puesto que la misma se orienta a provocar un pronunciamiento sobre la naturaleza jurídica de los acuerdos de paz y no a mostrar una oposición objetiva y verificable entre un texto normativo y la Carta Política.

En segundo lugar, se observa que en la medida en que la acusación se dirige contra una expresión que no está contenida en un acto que tenga fuerza material de ley, este tribunal no tiene competencia para conocer y decidir sobre la demanda, de conformidad con las funciones que le confiere el artículo 241 de la Constitución. La anterior conclusión encuentra fundamento en la Sentencia C-379 de 2016 donde se pronunció sobre la ley estatutaria que regula el plebiscito especial para la paz, y se estableció que los acuerdos que se celebran en desarrollo de un proceso de paz son de naturaleza política.

En consecuencia, esta corporación procederá a inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra la expresión “acuerdo” contenida en el acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, alcanzado en La Habana (Cuba) el 26 de agosto de 2012, tanto por ineptitud sustantiva de la demanda, como por carecer de competencia.

VIII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresión “acuerdo”, contenida en el acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, alcanzado en La Habana (Cuba) el 26 de agosto de 2012, por ineptitud sustantiva de la demanda y falta de competencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Magistrados: Luis Guillermo Guerrero Pérez, Presidente—María Victoria Calle CorreaAlejandro Linares Cantillo—Antonio José Lizarazo Ocampo—José Antonio Cepeda Amaris (e.)—Gloria Stella Ortiz Delgado, con aclaración de voto—Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.), con aclaración de voto—Aquiles Arrieta Gómez (e.)—Alberto Rojas Ríos, con salvamento de voto.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General».

60 Cfr. Sentencia C-146 de 2017.

61 Como se consideró en la Sentencia C-283 de 2014, bajo el principio pro actione: “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”.

62 Sentencia C-1052 de 2001.

63 Cfr. Sentencia C-491 de 1997.

64 Sentencia C-447 de 1997.

65 Sentencias C-626 de 2010, C-913 de 2004, C-918 de 2002 y C-1298 de 2001.

66 “Por la cual se autoriza la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo, se designan delegados del Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”.