CONSEJO DE ESTADO

 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

ACTOS DICTADOS EN LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO

Consejera Ponente:

Dra. Dolly Pedraza de Arenas

Ref.: Expediente C-171.

Conflicto de competencia.

Actor: Sociedad Murrle y Rodas Limitada.

Bogotá, D.E., diez de mayo de mil novecientos noventa y uno.

Se dirime el conflicto de competencias surgido entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y del Valle del Cauca.

La Sociedad Murrle y Rodas Ltda., en ejercicio de la acción contencioso administrativa de carácter contractual (art. 87 del CCA) demandó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la nulidad de las resoluciones 206 de 30 de agosto de 1988 y 00100 de 22 de febrero de 1990 expedidas por el gerente general de la empresa Puertos de Colombia, por medio de las cuales se declaró la realización del riesgo amparado por la póliza de seguros expedida por la Compañía de Seguros Colmena S. A., y se confirmó tal decisión. Pidió igualmente, a manera de restablecimiento del derecho, el pago de los perjuicios ocasionados.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia de agosto 15 de 1990 dispuso que el proceso pasara a conocimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que la acción intentada es la de nulidad y restablecimiento del derecho y que como se pretende la nulidad de actos administrativos de autoridad nacional la competencia al tenor del artículo 132 —ordinal 9º— es del tribunal del lugar donde se produjo el acto.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto de 25 de octubre de 1990 expresa que por ser las resoluciones acusadas actos expedidos en desarrollo de un contrato administrativo de obras públicas, celebrado entre la Sociedad Murrle & Rodas Ltda. y Colpuertos, la acción se enmarca dentro de las controversias contractuales a que se refiere el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, ya que los actos impugnados no son separables del contrato, por haber sido dictados con posterioridad a su celebración y encontrarse directamente vinculados con su desarrollo. Concluye de esta manera que el competente para conocer del proceso es el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por ser el del lugar en que debía ejecutarse el contrato (art. 132, ord. 8º del CCA).

Observa la Sala:

El asunto tiene que ver con los “actos administrativos relativos al contrató” y su solución depende de si a los actos acusados se les da o no la calificación de “actos separables'''' como quiera que de ello se derivará la naturaleza de la acción y por consiguiente, las reglas de competencia que deben aplicarse.

Si bien el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989 suprimió la referencia que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo hacía de los actos separables, no puede perderse de vista que esta noción, desarrollada por la jurisprudencia antes de ser recogida por la legislación positiva, sigue vigente y que es de la mayor utilidad para distinguir los actos administrativos relativos al contrato que pueden juzgarse con independencia de él, es decir, que son acusables por vía diferente a la controversia contractual.

Entiende la Sala por actos administrativos relativos al contrato, los que se dictan dentro de la operación contractual y por actos separables los que aún siendo relativos al contrato, se profieren dentro de la etapa precontractual. Los demás que se dicten en desarrollo o ejecución del contrato tienen su origen en él y deben impugnarse mediante las acciones relativas a los contratos.

El acto cuya censura dio lugar al conflicto de competencias que se examina, declaró realizado un riesgo (mal manejo e incorrecta inversión del anticipo) amparado por póliza de cumplimiento expedida por compañía de seguros y fue dictado con motivo de la ejecución del contrato de obras públicas celebrado entre la empresa Puertos de Colombia - Colpuertos - y la actora, Sociedad Murrle & Rodas Ltda., como contratista.

No cabe duda por tanto, que es un acto que no puede controlarse en forma separada del contrato de obras públicas en cuyo desarollo fue expedido ni de su accesorio de seguro, en el cual la obligación primordial del asegurador se hace exigible con la ocurrencia del siniestro que mediante el referido acto es declarada por la autoridad administrativa, como consecuencia de la declaración de incumplimiento de una de las obligaciones que por virtud del contrato de obra adquirió el demandante.

La acción es, por ende, la contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y la regla de competencia territorial la contemplada en el inciso 2o del ordinal 8o del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo.

Como el contrato de obras públicas que dio lugar al acto debió ejecutarse en la ciudad de Buenaventura, el competente es entonces, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

RESUELVE:

1. Declárase que el competente para conocer del proceso que originó el conflicto es el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

2. Ordénase remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del diez y seis (16) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991).

Consuelo Sarria Olcos, Presidente, salvó voto—Jaime Abella Zárate, salvó voto—Reynaldo Arciniégas Baedecker—Joaquín Barreto Ruiz—Carlos Betancur Jaramillo—Policarpo Castillo Dávila—Joaquín Camacho Pardo—Guillermo Chahín Lizcano, salvó voto—Clara Forero de Castro, salvó voto—Clara González de Barliza, salvó voto—Miguel González Rodríguez—Amado Gutiérrez Velásquez—Alvaro Lecompte Luna—Carmelo Martínez Conn, salvó voto—Jaime Mossos Guarnizo—Jorge Penen Deltieure—Dolly Pedraza de Arenas—Carlos Ramírez Arcila—Libardo Rodríguez Rodríguez—Julio César Uribe Acosta—Rodrigo Vieira Puerta—Diego Younes Moreno. 

Nubia González Cerón, Secretaria.

SALVAMENTO DE VOTO

Disentimos de la providencia de la mayoría de la Sala por los siguientes motivos:

1. La doctrina, la legislación y la jurisprudencia tradicionalmente han distinguido entre los actos administrativos y los contratos de la administración. Los primeros se caracterizan como las decisiones unilaterales y obligatorias de la administración, o proferidas en función administrativa, para producir efectos jurídicos, y los segundos como los acuerdos de voluntades de las entidades administrativas, entre sí o con los particulares, con la misma finalidad. La distinción proviene de las diferentes maneras en que actúa la administración: mediante actos administrativos si lo hace en relación de subordinación o de contratos o convenios si en coordinación con otra persona jurídica de derecho político o con un particular.

Las Leyes 130 de 1913 y 167 de 1941 regulaban exclusivamente el juzgamiento de los actos administrativos porque las controversias contractuales de la administración eran dirimidas por la jurisdicción ordinaria.

El Decreto-ley 528 de 1964 por primera vez atribuyó a los órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el juzgamiento “de las controversias relativas a contratos administrativos'''' y derogó el ordinal 1o del artículo 73 de la Ley 167 de 1941 que prohibía demandar los actos administrativos originados en contratos de administración. De manera que el Decreto-ley 528 de 1964 hizo posible promover ante la jurisdiccón de lo contencioso administrativo las controversias referentes a contratos administrativos, en única o primera instancia, según la cuantía, y demandar ante ella los actos administrativos que se fundaran en contratos de la administración, según las reglas generales.

La ley no hacía referencia ni menos regulaba los actos separables y sólo la jurisprudencia los definió como las decisiones que, aunque hacían parte de un proceso de contratación, tenían la necesaria identidad y autonomía para que fueran juzgados autónomamente, no como partes integrantes de una controversia contractual, sino como actos administrativos. También la jurisprudencia señaló los actos que, como las ordenanzas departamentales o los acuerdos municipales, aunque autorizaran la celebración de contratos o se expidieran en el proceso de contratación, se definieron como separables para que fueran juzgados con el exclusivo carácter de actos administrativos. En el lapso comprendido entre la vigencia del Decreto-ley 528 de 1964 y la del Decreto-ley 01 de 1984, la jurisdicción de lo contencioso administrativo elaboró la jurisprudencia que permitió distinguir los contratos administrativos de los privados de la administración; admitió la posibilidad de juzgar, independientemente de los contratos, los actos separables y conoció, mediante acción de nulidad o de plena jurisdicción, las controversias promovidas contra actos administrativos que se expidieron con fundamento en contratos de la administración.

2. El Decreto-Ley 01 de 1984 introdujo algunas reformas al régimen expuesto. Tras reiterar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo entiende, según las reglas de competencia, de las controversias relativas a contratos administrativos, agregó las relativas a los contratos privados de la administración con cláusulas de caducidad; dispuso que “los actos seprables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este códigó'', que las mismas decisiones sólo podían ser demandadas después de terminado el contrato y que el proceso especial se debe adelantar para dirimir las controversias contractuales y de reparación directa y cumplimiento.

Estas disposiciones hicieron que la jurisprudencia del Consejo de Estado definiera como actos separables los expedidos en el proceso de contratación, cuyo juzgamiento debía adelantarse por la vía ordinaria, y como controversias contractuales las que tuvieran por fundamento el contrato o los actos expedidos con posterioridad a su perfeccionamiento. La distinción también le permitió afirmar que las controversias contractuales se debían promover en el lugar de cumplimiento del contrato, dentro del término de dos años de caducidad de la accón, y surtirse por el procedimiento especial, que prescribía el Decreto-ley 01 de 1984, para las controversias contractuales y de reparación directa.

Sin embargo, la falta de claridad de las disposiciones pertinentes del Decreto-ley 01 de 1984 no hizo posible elaborar una jurisprudencia unánime, coherente y estable a este respecto.

3. Con el Decreto-ley 2304 de 1989 se trató de remediar esta situación y regular claramente las controversias contractuales y las relativas a los actos administrativos expedidos en el proceso de contratación y de ejecución de los contratos, a saber:

a) Definió como controversias contractuales las referentes directa y exclusivamente a los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad. El artículo 17 del Decreto -ley 2304 de 1989 determina, por vía de ejemplo, algunas de las pretensiones contractuales, pero la misma disposición, in fine, prescribe que también es posible pedir que acerca del contrato “se hagan otras declaraciones y condenaciones''''. De donde se concluye que, según el artículo 17 del Decreto-Ley 2304 de 1989, son controversias contractuales todas las que directamente se refieren a los contratos administrativos o privados con cláusulas de caducidad.

b) Los actos administrativos que se expidan en el proceso de contratación o de ejecución del contrato pueden ser juzgados como tales conforme a las reglas generales sobre la materia:

Los artículos 14 y 15 del Decreto-ley 2304 de 1989 —que sustituyeron, en su orden, los artículos 84 y 85 del Decreto-ley 01 de 1984— regulan las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo régimen determina el mismo estatuto legal. Por consiguiente, los actos administrativos expedidos en el proceso de contratación o de ejecución del contrato sólo pueden ser demandados y juzgados, como los demás actos administrativos, mediante la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. La legislación colombiana como la de numerosos países, no clasifica los actos administrativos por su contenido, para denominarlos , por ejemplo , educativos , contractuales o agrarios para los efectos de su juzgamiento, sino que todos indistintamente, cualquiera que sea la materia tienen a este respecto, idéntico régimen jurídico: el que prescribe la ley para la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho.

c) La jurisprudencia y la doctrina francesas elaboran la teoría de los “actos separables'''' para hacer posible “un mejor control de la administración'''', sobre todo, mediante la posibilidad de demandar, independientemente del contrato, los actos administrativos expedidos en el proceso de contratación, conforme a las reglas generales. De este modo se amplía el control jurisdiccional porque, además del contrato, pueden controvertirse los actos administrativos expedidos en el proceso de contratación. Esta separación puede implicar —como en la legislación colombiana— que un acto administrativo separable deba ser juzgado por el órgano competente de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo, con fundamento en la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, y que la controversia contractual también se adelante ante la misma jurisdicción, pero con fundamento en las reglas de competencia y caducidad propias de las de su género. Pero puede suceder que el acto administrativo separable —como todos los actos administrativos— deba ser juzgado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que la controversia contractual —relativa al contrato mismo— tenga que adelantarse ante la jurisdicción ordinaria, por no ser administrativo ni privado con cláusulas de caducidad: en esta hipótesis, cualquiera que fuere el sentido del acto, la acción que se promueva contra el mismo no podría ser sino de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho porque son las únicas que la ley prescribe para controvertir los actos administrativos. No sería una controversia contractual porque se propuso contra un acto administrativo y porque ella, como tal, no podría surtirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino ante la ordinaria, por tratarse de un contrato civil, comercial o laboral.

d) Los actos administrativos expedidos después del perfeccionamiento del contrato, como los que lo interpreten, modifiquen o declaren caducado son autónomos o independientes y, por lo mismo, sólo pueden ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según las reglas generales, mediante acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho: si los actos separables —que se expiden en el proceso de contratación— sólo pueden demandarse, como hemos indicado, mediante la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, a fortiori únicamente es posible controvertir los que se expidan después de su perfeccionamiento, según el caso, por medio de acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

e) Es posible que una controversia de nulidad y restablecimiento del derecho verse, por ejemplo, sobre la interpretación, la modificación o la caducidad de un contrato y que para comprobar la pretensión del actor se requiera aducir copia fehaciente del contrato: en esta hipótesis, el contrato sería una prueba conducente para demostrar el mérito de la acción —no contractual sino de nulidad y restablecimiento del derecho: la acción se determina por las peticiones de la demanda, no por las pruebas conducentes que se deben allegar al proceso.

4. La mayoría estima que los actos administrativos demandados —las Resoluciones números 00206 de 30 de agosto de 1988 y 00100 de 22 de febrero de 1990, proferidas por el gerente de la empresa “Puertos de Colombiá''— no pueden “controlarse en forma separada del contrato de obras públicas'''' que les sirve de fundamento y que, por consiguiente, se trata de una controversia contractual que compete al Trbunal Administrativo del Valle del Cauca, porque el contrato debía cumplirse en Buenaventura.

No compartimos el criterio mayoritario porque los artículos 14, 15 y 19 del Decreto-ley 2304 de 1989, que sustituyeron los artículos 84, 85 y 87 del Decreto-ley 01 de 1984, diferencian claramente las controversias relativas a actos administrativos de las de carácter contractual y porque la providencia mayoritaria ilegalmente las confundió hasta afirmar, contraevidentemente, que la acción propuesta, tendiente a que se declare la nulidad de las Resoluciones números 00206 de 30 de agosto de 1988 y 00100 de 22 de febrero de 1990, expedidas por el gerente de Puertos de Colombia, y se ordene restablecer el pretendido derecho del actor, no está regulada por el artículo 15 del Decreto-ley 2304 de 1989 —relativo a “la acción de nulidad y restablecimiento del derechó''— sino por el artículo 17 del mismo estatuto que, respecto de “las controversias contractuales'''', prescribe que “cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento; que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones''''. Sin embargo, de lo expuesto se deduce, sin la menor duda, que mientras los artículos 14 y 15 del Decreto-ley 2304 de 1989 regulan todas las controversias sobre actos administrativos, el artículo 17 del mismo estatuto exclusivamente rige las que versan sobre contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad, entre las cuales no está comprendida —ni podría estarlo— la propuesta, porque indudablemente es, como hemos indicado, de nulidad y restablecimiento del derecho.

5. Consideramos que las Resoluciones números 00206 de 30 de agosto de 1988 y 00100 de 22 de febrero de 1990, proferidas por el gerente de Puertos de Colombia, para la “Sociedad Murrle y Rodas Ltda.'''', sólo podían ser demandadas por ésta, dentro del término de caducidad de la “acción de nulidad y restablecimiento del derechó'', prescrita por el artículo 15 del Decreto-ley 2304 de 1989. Si la demanda reúne los demás requisitos legales, es admisible. Por consiguiente, verificar si los actos controvertidos son o no fundados, particularmente si se realizó o no el “riesgo amparado por la póliza de seguros'''', y resolver si se accede o no a ordenar restablecer el derecho impetrado, es un problema de fondo, propio de la sentencia, que sólo se profiere después de surtido el debate procesal. Se trata, por consiguiente, según el artículo 15 del Decreto-ley 2304 de 1989, de una controversia de plena jurisdicción, denominada de “nulidad y restablecimiento del derechó''; pero la mayoría ilegalmente estimó, por un motivo de fondo, que se trata de una controversia contractual, no obstante que el artículo 17 del Decreto-ley 2304 de 1989 sólo define como tales las que versen directa y exclusivamente sobre contratos administrativos o con cláusulas de caducidad.

6. Como los actos administrativos demandados fueron expedidos en Bogotá, según el artículo 131, numeral 9, del Decreto-ley 01 de 1984, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —no el del Valle del Cauca— es el competente para conocer de la acción propuesta que es, según lo expuesto, de nulidad y restablecimiento del derecho.

En conclusión, estimamos que la Sala debió resolver que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para conocer y que, en consecuencia, se le remita el expediente.

Consuelo Sarria Olcos—Jaime Abella Zárate—Guillermo Chahín Lizcano—Clara Forero de Castro—Clara González de Barliza—Carmelo Martínez Conn. 

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