Sentencia C-172 de febrero 14 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SENTENCIA NÚMERO C-172 DE 2001

Magistrado Ponente:

Dr. Alejandro Martínez Caballero

Actor:

Isidro Gómez Redondo

Ref: Exp. D-3110.

Norma acusada: Artículo 147 de la Ley 488 de 1998

Temas:

• Recaudo y administración departamental del impuesto de automotores y autonomía municipal.

• Principio de eficiencia y libertad legislativa en materia tributaria

Bogotá, catorce de febrero de dos mil uno.

La Sala Plena Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

El ciudadano Isidro Gómez Redondo presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 147 de la Ley 488 de 1998. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43460 del 28 de diciembre de 1998, así:

“Ley 488 de 1998

(Diciembre 24)

(...)

ART. 147.—El recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución del impuesto sobre vehículos automotores, es de competencia del departamento o distrito en cuya jurisdicción se deba pagar el impuesto.

III. La demanda.

El actor comienza por señalar que la norma acusada vulnera los artículos 2º, 83, 287, 298, 300-11, 362 y 363 de la Constitución, debido a que restringe la autonomía de las entidades territoriales, ya que no permite al municipio el derecho de hacer exigible el recaudo y administración del impuesto sobre vehículos automotores que transitan en su jurisdicción, lo que vulnera sus derechos, pues son los municipios los que soportan el volumen de circulación de manera permanente. Esta regulación, según su parecer, disminuye los ingresos corrientes inunicipales, lo cual afecta sus posibilidades financieras. Además, añade el demandante, de esa manera también se vulnera el principio de eficiencia tributaria pues, según sus palabras:

Es más efectivo que los municipios recauden y compartan con los departamentos los ingresos por concepto de impuestos automotores, a que estos, ejecuten el recaudo y los transfieran a los municipios beneficiarios de conformidad al artículo 150 de la Ley 488/98. Son los municipios los que soportan el volumen de circulación continúa de los vehículos en su territorio y pueden también, establecer las estadísticas de los automotores activado en cada municipio, para exigir el cobro de dicho impuesto sin que las medidas pueda afectar a los departamentos. Todo por el contrario lo beneficia de acuerdo a la efectividad que realicen los municipios, en la acción de los recaudos de impuestos mediante convenio suscritos con los departamentos”.

El actor explica que antes de entrar en vigencia la norma en cuestión, imperaba para los municipios el impuesto de circulación y tránsito, más conocido como “impuesto de rodamiento”, el cual figuraba como ingreso corriente. Agrega que dicho impuesto fue fusionado con el impuesto de timbre sobre vehículo del orden departamental a través del artículo 138 de la Ley 488 de 1998, fusión que a su juicio descalifica a los municipios en cuanto al derecho de participación y gestión en los recaudos de esta clase de tributos.

Por último, el actor estima que constitucionalmente los departamentos pueden ejercer funciones de planeación, de desarrollo económico, coordinación e intermediación entre la nación y los municipios, pero no tienen la competencia de administrar, fiscalizar, recaudar, liquidar y cobrar derechos tributarios municipales, “desconociendo de esta fauna la ley, la participación de los municipios”.

IV. Intervenciones

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La ciudadana María Magdalena Botía de Botía, actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene para defender la constitucionalidad del artículo demandado y comienza por indicar los cargos expresados por el actor sólo demuestran la presunta violación de los artículos, 287, 298, 363, y 305 y no de los artículos 2º y 83.

Luego la ciudadana explica que la norma acusada no fusiona impuestos ya existentes, como erradamente lo afirma el actor, sino que crea el nuevo impuesto sobre vehículos automotores de orden nacional, cuyas rentas se ceden a las entidades territoriales. También observa que la nueva regulación mantuvo la facultad tributaria de los municipios sobre el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento y, al Distrito Capital sobre el impuesto unificado de vehículos automotores, que grava sólo los vehículos de servicio público, siempre que lo hayan establecido con base en normas anteriores a la sanción de la Ley 488 de 1998.

Adicionalmente, la ciudadana manifiesta que el legislador cuenta con plena autonomía para definir los elementos básicos del tributo, los procedimientos de administración y recaudo. Para reafirmar su criterio, hace alusión al pronunciamiento de la Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1995, mediante el cual consideró que “debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos”. También resalta que la Sentencia C-720 de 1999 ya aclaró que el impuesto sobre vehículos automotores “constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en las respectivas jurisdicciones”. En consonancia con las sentencias aludidas, la interviniente estima que la norma que se revisa se ajusta a la Constitución, por cuanto reguló íntegramente el impuesto sobre vehículos, fijó los elementos básicos del tributo y delimitó el órgano competente para administrarlo, fijando esta competencia en cabeza de los departamentos y del Distrito Capital.

Así las cosas, la ciudadana reitera que el precitado impuesto es de naturaleza nacional, sin perjuicio de que los municipios reciban un porcentaje a título de transferencia de recursos, de un ingreso corriente no tributario, el cual es originado en el recaudo nacional administrado por los departamentos, circunstancia que a su juicio, no modifica el carácter del tributo ni lo convierte en renta tributaria municipal.

En tal contexto, la ciudadana considera que la norma acusada no vulnera el artículo 298 Superior, que establece la autonomía de los departamentos para la administración de los asuntos secciónales ya que la Ley 488 de 1998, de la cual forma parte la norma disposición impugnada, confiere a las entidades territoriales “la posibilidad de determinar el destino e inversión de los recursos que por este concepto le ceden; determinación de los plazos para declarar; y definición del procedimiento aplicable para la fiscalización, liquidación oficial, discusión, y cobro coactivo del tributo”.

Tampoco, según su parecer, hay vulneración del principio de eficiencia, pues por tratarse de un único impuesto, la técnica jurídica y aplicación de este principio “exige la adopción de procedimientos únicos y ágiles para su recaudo”. Por ello, a su juicio, la ley en “su contexto general previó los mecanismos de declaración, liquidación y control del impuesto en forma ágil y efectiva”. Agrega, que no se puede pretender que “un contribuyente de un único impuesto pueda ser al mismo tiempo, y por el mismo hecho, sujeto pasivo tanto del departamento como del “municipio”, o “pretender que tuviera que declarar el mismo impuesto en forma fraccionada ante dos o más entidades territoriales, pudiendo simplificarse el sistema”, por cuanto esas regulaciones implicarían un “mayor esfuerzo y desgaste administrativo”, así como “una saturación impositiva frente al contribuyente”.

La ciudadana observa que el artículo demandado tampoco viola el artículo 305-11 constitucional, puesto que estableció que la mayor parte de las rentas (76%) recaudadas por concepto del impuesto sean cedidas a los departamentos.

Por último, la interviniente hace referencia a los artículos constitucionales 83 y 362, frente a los cuales, según su parecer, el actor no sustentó la acusación e indica que el legislador en ningún momento se apartó de los postulados de la buena fe, ni tampoco está trasladando a la Nación recursos de las entidades territoriales pues, por el contrario, es la Nación la que cede a aquellas sus rentas.

2. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.

El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en su calidad de director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, interviene en el proceso para solicitar la inexequibilidad de la norma acusada. Según su criterio, lo que se debate no es la fusión de los impuestos de timbre y circulación en uno solo, sino la escogencia del recaudador. Agrega que el municipio es el ente fundamental de la división política administrativa, lo cual explica la existencia de los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación, que limitan la libertad del Legislador para diseñar los impuestos.

En relación con el principio de subsidiariedad, el interviniente hace alusión, en primer lugar, a la Sentencia C-263 de 1996, que destaca que el Estado colombiano posee una estructura de carácter subsidiario y, que el ejercicio de las competencias de las entidades territoriales se halla sujeto al mencionado principio. El ciudadano transcribe entonces amplios apartes de esa providencia.

En relación con el principio de concurrencia, el interviniente afirma que desde el punto de vista jurídico-constitucional, la duda sobre la elección entre el departamento y municipio para la recaudación del tributo debe resolverse en favor del segundo, por la “potísima razón de ser la entidad fundamental del Estado, de tratarse de un impuesto acentuadamente municipal (En tanto el hecho gravable es en esencia la utilización de las vías carreteables públicas, así como en razón de que las cuatro quintas partes del tributo debe ir a las arcas municipales y apenas la quinta parte restante a las del departamento)”.

En consecuencia, reitera que en aquellas hipótesis en que sea “posible al municipio el recaudo por sí mismo, el departamento deberá retirarse y limitarse a una tarea de apoyo y acompañamiento, siendo por demás las autoridades municipales responsables de vigilar el recaudo, en defensa de su porción del impuesto”. Sin embargo, considera que en caso de incapacidad de los municipios, el principio de subsidiariedad dispone que el departamento entre a asumir transitoriamente la tarea para que luego, en un futuro cercano, sean los propios municipios quienes la asuman en forma definitiva.

V. Concepto del Procurador General de la Nación.

En su concepto de rigor 2313, recibido el 12 de septiembre de 2000, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 147 de la Ley 488 de 1998. Comienza por señalar que el artículo 150-12 faculta al legislador para establecer contribuciones fiscales y para fijar las condiciones de las mismas. El Ministerio Público agrega que el legislador creó el impuesto sobre vehículos automotores, el cual sustituyó a los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital.

La vista fiscal comienza por señalar que el impuesto sobre vehículos automotores dejó de ser del nivel territorial y pasó a ser un impuesto del orden nacional, tal y como la la Corte lo precisó en la Sentencia C-720 de 1999. Por consiguiente, el Procurador estima que las razones de inconstitucionalidad que adujo el actor respecto de la titularidad del impuesto en mención pierden soporte jurídico, por cuanto dicho tributo no es del orden municipal, motivo por el cual no podría aducirse una vulneración a la autonomía de las entidades territoriales ni del principio de eficiencia tributaria. Concluye entonces el Ministerio Público:

“En efecto, como el tributo sobre vehículos automotores es del orden nacional la autonomía de las entidades territoriales no sufre mengua alguna con lo dispuesto en la norma demandada. Así mismo, el principio de eficiencia tributaria en lugar de resaltar transgredido se preserva con la norma acusada, pues lo allí dispuesto facilita el cumplimiento de la obligación tributaria.

Así las cosas, como el demandante elaboró toda la argumentación de la demanda bajo el supuesto de que el impuesto sobre vehículos automotores es del orden municipal, pero la Corte Constitucional ya precisó que este tributo es de carácter nacional, las razones de inconstitucionalidad que adujo el actor pierden soporte jurídico”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 147 de la Ley 488 de 1998, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una disposición que forma parte de una ley de la República.

El asunto bajo revisión.

2. La norma acusada establece que el recaudo y administración del impuesto sobre vehículos automotores corresponde a los departamentos y distritos respectivos.

Según el actor y uno de los intervinientes, ese mandato afecta la autonomía territorial ya que desconoce la participación de los municipios en el recaudo, fiscalización, liquidación, cobro y devolución de dicho impuesto. Por el contrario, otro de los intervinientes y el Procurador consideran que la disposición acusada es exequible, pues ese impuesto es nacional, y no municipal como equivocadamente cree el actor, por lo cual el legislador está facultado determinar su forma de administración y recaudo, y bien puede entonces atribuir esas tareas a los departamentos.

Conforme a lo anterior, la Corte debe determinar si la norma acusada desconoció la autonomía municipal, al señalar que corresponde a los departamentos y distritos el recaudo y administración del impuesto sobre vehículos automotores. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por brevemente recordar el alcance de la libertad legislativa para la creación y configuración de los tributos y su relación con la autonomía territorial, para luego analizar la naturaleza del tributo, lo cual permitirá resolver la controversia constitucional planteada.

Libertad legislativa en materia tributaria y autonomía territorial.

3. En materia tributaria, la Constitución consagra claramente que el legislador cuenta con una muy amplia autonomía para definir los elementos básicos, así como el procedimiento de administración y recaudo de un tributo (C.P., art. 150-12). Ha dicho al respecto esta corporación:

“La atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal. Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo” (1) .

(1) Sentencia C-222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

4. Por consiguiente, en principio nada se opone a que la ley cree un tributo y defina sus formas de administración y recaudo. Sin embargo, esa discrecionalidad del legislador, si bien es amplia, no es absoluta, ya que debe respetar los mandatos constitucionales, y en particular la autonomía de las entidades territoriales. Por ello, por ejemplo, esta Corte ha señalado que, salvo ciertas excepciones, no podría la ley determinar la destinación de un impuesto municipal pues de hacerlo, estaría vaciando de contenido la autonomía de las entidades territoriales. Así, ha dicho al respecto esta corporación:

“No encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia” (2) .

(2) Sentencia C-219 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, fundamento 29.

5. La libertad del legislador para crear, modificar y regular los impuestos se encuentra entonces limitada por el principio de autonomía territorial. En tal contexto, según el actor, la protección de la autonomía municipal implica que la ley no puede atribuir a los departamentos y distritos el recaudo y administración del impuesto sobre vehículos automotores, ya que los municipios son los que soportan el volumen de circulación de estos automotores y el hecho gravable —la propiedad o posesión del vehículo— ocurre en el propio municipio. Ahora bien, el supuesto tácito de la argumentación del actor es que como ese impuesto deriva de una actividad que se realiza esencialmente en el municipio, entonces en el fondo ese tributo es municipal, y por ello no puede la ley atribuir su recaudo y administración a los departamentos ya que se trata de un recurso endógeno de los municipios. Una pregunta surge naturalmente: ¿Es cierto que el presente impuesto es de naturaleza municipal, como tácitamente lo sugiere el actor? Entra la Corte a examinar ese interrogante.

La naturaleza del impuesto sobre vehículos automotores, su recaudo y administración, y la autonomía municipal.

6. En la Sentencia C-720 de 1999, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte estudió in extenso la naturaleza de ese tributo y concluyó al respecto:

“La Ley 488 de 1998 creó un nuevo impuesto sobre vehículos automotores que sustituye a los impuestos de timbre nacional, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. El artículo 139 de la mencionada ley, señala como beneficiarios de las rentas del impuesto a “los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en la presente ley”. Los siguientes artículos de la Ley 448 regulan en su integridad el régimen del tributo: el hecho generador del impuesto (art. 140) vehículos gravados (art. 141), sujeto pasivo (art. 142), base gravable (art. 143), causación (art. 144), tarifas (art. 145), declaración y pago del impuesto (art. 146), administración y control (art. 147), traspaso de propiedad y traslado del registro (art. 148), obligación de prestar calcomanía (art. 149) y, finalmente, distribución del recaudo (art. 150). Se trata, en suma, de un nuevo impuesto cuyo régimen es definido integralmente por los artículos citados de la Ley 448 de 1998.

(...).

La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a afirmar que el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de carácter municipal. Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se requiera decisión alguna del cuerpo municipal o de la asamblea departamental. En consecuencia, el impuesto nacional de vehículos constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción” (finalmente 6, subraya no originales).

7. Conforme a lo anterior, es claro que el impuesto sobre vehículos automotores es de carácter nacional, como ya lo determinó esta corporación en la citada sentencia. En tales condiciones, y como bien lo destacan el Ministerio Público y uno de los intervinientes, el cargo del actor sobre violación a la autonomía territorial pierde todo sustento pues es claro que el Congreso puede establecer las condiciones de recaudo y administración de un tributo nacional, y puede entonces conferir esas tareas a los departamentos y distritos sin que tal decisión afecte la autonomía municipal. Es más, en el fondo, la presente regulación del impuesto sobre los vehículos automotores fortalece uno de los componentes de esta autonomía, que comprende el derecho de los municipios a participar en las rentas nacionales (C.P., art. 287), puesto que la Ley 488 de 1998 establece una forma de participación de los municipios en ese impuesto nacional ya que el artículo 150 de esa ley precisa que el 20% del recaudo corresponde y debe ser transferido a los municipios “a que corresponda la dirección informada en la declaración”.

Los otros cargos del actor.

8. Una vez precisada la naturaleza del impuesto sobre vehículos automotores, los otros cargos del actor y del interviniente pierden también todo sustento. Así, la regulación acusada no desconoce los principios de subsidiariedad o concurrencia, pues la atribución del recaudo, la fiscalización, la liquidación oficial, la discusión, el cobro y la devolución de este tributo armoniza plenamente con las funciones propias de los departamentos. En efecto, como se ha visto, este tributo es de carácter nacional, y un porcentaje del mismo corresponde a los municipios, por lo cual es razonable que su recaudo y administración corresponda a los departamentos, que cumplen funciones de intermediación entre la Nación y los Municipios (C.P., art. 298). Esta Corte considera entonces que la norma acusada, lejos de llevar a que el departamento suplante o arrebate funciones propias de los municipios, lo que hace es establecer un mecanismo para permitir la participación de los municipios en las rentas nacionales generadas en proporción a lo recaudado en las respectivas jurisdicciones.

Principio de eficiencia y libertad legislativa en materia tributaria

9. En ese mismo orden de ideas, no aparece tampoco claro por qué la disposición vulnera el principio de eficiencia (C.P., art. 363). Así, como esta Corte lo ha explicado, este principio busca que el recaudo de los impuestos y demás contribuciones se hagan con el menor costo administrativo para el Estado, y la menor carga económica posible para el contribuyente (3) . Por consiguiente, es posible declarar la inexequibilidad de una regulación tributaria por desconocer el principio de eficiencia tributaria, tal y como esta Corte lo ha señalado (4) . Pero igualmente, en la medida en que el Legislador tiene una amplia libertad de configuración en materia tributaria, es claro que goza de un margen de apreciación considerable para definir cuál es el método más apropiado para recaudar, administrar y fiscalizar eficientemente un determinado tributo. Por ello esta corporación ha indicado que el legislador tiene “plenas atribuciones para establecer los procedimientos tributarios y para obligar a los contribuyentes a que efectúen sus operaciones contables y liquidaciones con efectos tributarios dentro de reglas y disposiciones que otorgan la necesaria certidumbre sobre las bases gravables que se habrán de tener en cuenta para la determinación de lo que aquellos deben pagar al Estado” (5) . En tales circunstancias, para declarar la inconstitucionalidad de una norma por violar el principio de eficiencia tributaria, no basta con que la Corte o el actor consideren que existe un método de recaudo o de fiscalización más eficiente que el establecido en la ley, pues ni el ciudadano ni el juez constitucional pueden desconocer el considerable margen de apreciación que el Congreso tiene en esta materia. Por ello, sólo aquellas regulaciones que desconozcan de manera clara y evidente los principios básicos de eficiencia tributaria pueden ser retiradas del ordenamiento.

(3) Ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995, C-80 de 1996 y C-637 de 2000.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-80 de 1996, C-138 de 1996.

(5) Sentencia C-225 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver sentencias 421 de 1995 y C-445 de 1995-

10. En tal contexto, es posible que algunos analistas puedan considerar que era más convenientes y eficiente conferir el recaudo y manejo del presente impuesto a los municipios, o distribuir esas tareas entre departamentos y municipios, según el porcentaje que correspondería a cada uno de ellos en el reparto del tributo. Es incluso posible que un análisis económico detallado pueda llevar a concluir que esos analistas tienen razón y que la atribución de esas tareas a los departamentos no es la mejor opción posible. Sin embargo, incluso si ello estuviera probado por el actor o por alguno de los intervinientes —que no lo está en el presente expediente—, no por ello habría que concluir que la disposición acusada desconoce el principio de eficiencia, ya que no se puede decir que la decisión legislativa de conferir esas tareas a los departamentos sea manifiestamente irrazonable. Así, de un lado, como bien lo señalan el Procurador y uno de los intervinientes, en la medida en que la mayor parte de los recursos recaudados es destinada finalmente al departamento, es razonable que éste lleve a cabo el cobro y la administración del tributo. Y, de otro lado, unificar esas tareas en esa entidad territorial en vez de repartirlas entre el departamento y el municipio es también un mecanismo que facilita, tanto a la administración como al contribuyente, el cobro y control del impuesto, ya que, como lo destaca uno de los intervinientes, no parece lo más adecuado que un contribuyente de un único impuesto sea al mismo tiempo, y por el mismo hecho, sujeto pasivo tanto del departamento como del municipio, o deba declarar el mismo impuesto en ferina fraccionada ante dos o más entidades territoriales, pudiendo simplificarse el sistema.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE el artículo 147 de la Ley 488 de 1998.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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