Sentencia C-176 de abril 12 de 1994 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

APROBACIÓN DE TRATADOS INTERNACIONALES

RESERVAS Y DECLARACIONES INTRODUCIDAS POR EL CONGRESO

EXTRACTOS: «Esta corporación, al declarar la exequibilidad del artículo 217 del reglamento del Congreso o Ley 5ª de 1992, en sentencia C-227/93, ya había señalado que el Congreso tenía la posibilidad de efectuar reservas al aprobar un tratado. Dijo entonces la Corte:

“La facultad de aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre, permite al Congreso, por medio de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente, es decir, hacer reservas, según los términos del artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales tratados.

La decisión del Congreso obliga al Gobierno, en la medida en que el tratado y la ley aprobatoria sean declarados exequibles por la Corte Constitucional”.

Al aprobar la Convención, el Congreso también incluyó nueve declaraciones, por lo cual es necesario que la Corte precise si el Congreso también tiene la facultad constitucional de efectuar ese tipo de declaraciones. Para ello es necesario comenzar por analizar si las reservas y las declaraciones son fenómenos de naturaleza jurídica diferente, o por el contrario son actos jurídicos asimilables.

En general, la doctrina internacional ha distinguido entre las reservas y las declaraciones; por medio de las primeras, conocidas también como reservas propiamente dichas o de exclusión de cláusulas, los Estados buscan evitar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones de un tratado, señalando explícitamente que no se sienten obligados por ellas; por medio de las segundas, a las que algunos doctrinantes denominan reservas impropias o interpretativas, los Estados no excluyen las cláusulas pero declaran —como señala Anzilotti— que “aceptan determinadas condiciones solamente dentro de ciertos límites o con ciertas modalidades, atribuyéndoles un sentido determinado y no otro”. Y lo cierto es que en la práctica internacional, los Estados usan de manera bastante corriente la distinción entre reservas y declaraciones al celebrar los tratados: así, cuando explícitamente quieren excluir ciertas cláusulas o modificar ciertos efectos del tratado hablan de reservas; cuando, consideran que simplemente están precisando el alcance del tratado o de alguno de sus artículos utilizan la denominación de declaración.

Esto ha llevado a un debate doctrinal entre quienes consideran que las reservas y las declaraciones son jurídicamente diferentes, y quienes conceptúan que, por el contrario, son fenómenos similares existiendo entre ellos más una diferencia de grado que de naturaleza. Ese debate tiene importancia en el ámbito internacional, puesto que hay tratados que no admiten reservas pero sí pueden admitir declaraciones. Además la reserva, por estar referida a la celebración del tratado, requiere para su validez aceptación expresa o tácita de las otras partes, mientras que la pura declaración interpretativa, por estar más referida al ámbito de la interpretación opera como declaración unilateral.

La Corte Constitucional colombiana no tiene por qué decidir ese debate a nivel del derecho internacional; pero sin lugar a dudas considera que para el derecho constitucional colombiano y para determinar las facultades del Congreso, al aprobar los tratados es más adecuada la tesis que confiere una naturaleza jurídica similar a las reservas y a las declaraciones, por las siguientes dos razones.

De un lado, porque la Convención de Viena de los tratados 1969, aprobada por Colombia por la Ley 32 de 1985 define una reserva como “una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado” (art. 2º lit. d), subrayado de la Corte). Ahora bien, es obvio que una declaración, en la medida en que precisa cuál es el sentido de una disposición según el Estado colombiano, tiene como objeto señalar que Colombia no se obliga a respetar esas cláusulas si se les atribuye otro sentido; por eso la declaración potencialmente modifica los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado, por lo cual es asimilable a una reserva, conforme a la definición de la Convención de Viena. La diferencia es entonces de grado: en la reserva propiamente dicha o de exclusión de cláusulas, Colombia explícitamente señala que ciertas disposiciones no le son aplicables; en la declaración o reserva interpretativa, Colombia indica que se obliga a respetar el tratado o ciertos artículos sólo si son interpretados de determinada manera, que es la que Colombia considera correcta. Pero la Corte considera que desde el punto de vista del derecho constitucional colombiano ambas caben dentro de la denominación genérica de reservas prevista por el ordinal 10 del artículo 241 de la Constitución y por el artículo 217 del reglamento del Congreso, puesto que son declaraciones que condicionan la aceptación del tratado por nuestro país y delimitan así el compromiso del Estado colombiano.

De otro lado, las reservas y las declaraciones también deben ser consideradas fenómenos jurídicos de la misma naturaleza en el derecho constitucional colombiano por cuanto el ordinal 10 del artículo 241 de la Constitución señala que “cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”. Ha sido práctica corriente de esta Corporación efectuar constitucionalidades condicionadas, en virtud de las cuales una disposición es exequible sólo si es interpretada de cierta manera. Es obvio entonces que en caso de que la Corte Constitucional declare la constitucionalidad de una o más disposiciones de un tratado pero condicionada a una cierta interpretación, se aplica el artículo mencionado; en efecto, esta constitucionalidad condicionada equivale a la inconstitucionalidad de otras interpretaciones, por lo cual el Presidente sólo podrá efectuar la ratificación efectuando la correspondiente reserva, que podrá ser una declaración o reserva interpretativa. Las declaraciones y reservas son entonces, en el derecho constitucional colombiano, fenómenos de similar naturaleza.

Por todo lo anterior, y reiterando el criterio expuesto en la sentencia C-227 de 1993, la Corte Constitucional considera que también el Congreso puede hacer declaraciones interpretativas al aprobar un tratado, puesto que es obvio que si puede excluir ciertas disposiciones (reserva propiamente dicha) puede también aceptar ciertas cláusulas pero condicionadas a una determinada interpretación (declaraciones o reservas interpretativas).

Sin embargo, la Corte precisa que el Congreso puede ejercer esa facultad y siempre y cuando esas declaraciones no equivalgan a una verdadera modificación del texto del tratado, puesto que en tal evento el legislativo estaría invadiendo la órbita de acción del ejecutivo. En efecto, si el Congreso, al aprobar un tratado, efectúa una declaración que en vez de precisar el sentido de una cláusula o restringir su alcance, por el contrario, lo amplia o lo desborda, en realidad estaría modificando los términos del tratado. No se trataría entonces de declaraciones sino de enmiendas al texto del tratado que con razón están prohibidas por el Reglamento del Congreso (L. 5ª/92, art. 217). En tal evento el Congreso estaría violando la Constitución, puesto que es al Gobierno a quien compete dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados y convenios que se someterán a la aprobación del Congreso (C.P. art. 189 ord. 2º).

Por eso, al estudiar las reservas y declaraciones, la Corte analizará en su momento si ellas desbordan o no el texto del tratado al punto de equivaler a enmiendas, puesto que si eso ocurre deberá declararlas inexequibles».

(...)

SALA PLENA

CONVENCIÓN DE VIENA CONTRA ESTUPEFACIENTES

FORMAS DE DECOMISO AUTORIZADAS

EXTRACTOS: «La Corte considera que es necesario comenzar el examen constitucional de esta reserva reiterando la diferencia que la doctrina internacional y la jurisprudencia colombiana han establecido desde hace mucho tiempo entre dos fenómenos jurídicos próximos pero diversos: la confiscación y el decomiso. Así, en sentencia del 3 de octubre de 1989, la Corte Suprema de Justicia, luego de haber efectuado un extenso recorrido histórico, doctrinal y jurisprudencial sobre el tema, llegó a la siguiente conclusión:

“Puede, entonces, concluirse, con base en los antecedentes relativos a la historia fidedigna del establecimiento del artículo 34 de la Carta (que establecía en la anterior Constitución la prohibición de la confiscación), con la jurisprudencia y la doctrina.... que hay una clara diferencia entre “confiscación” y “comiso”, pues la primera, de estirpe política recae sobre la totalidad o una cuota parte del patrimonio de los cabecillas de la rebelión, mientras que el segundo afecta los bienes concretos utilizados para perpetrar el delito y los frutos económicos de este; aquella prohibida por el artículo 34 constitucional, este, consagrado en la legislación punitiva”.

Esta distinción jurisprudencial ha sido también aceptada en repetidas ocasiones por la Corte Constitucional. Así, en anterior fallo, esta Corporación había señalado con claridad al respecto:

“La confiscación como tuvo oportunidad de señalarlo la Corte Suprema de Justicia en distintas oportunidades (v. sents. jun. 21/1899, mar. 6/1952, ago. 10/1964 y jul. 29/65) es una pena que consiste en “el apoderamiento de todos o parte considerable de los bienes de una persona por el Estado, sin compensación alguna”.

Esta institución que según los antecedentes se instituyó como “retaliación política contra los cabecillas de revueltas civiles” fue abolida en nuestro ordenamiento constitucional desde el año de 1830 cuando en la Constitución de esa época se incluyó en el artículo 148 una disposición en ese sentido dejando claro que la abolición de la confiscación de bienes no comprendía la de comisos o multas en los casos que determinara la ley. Esta norma se reiteró en las Constituciones de 1832 (art. 192) y en la de 1843 (art. 161). Posteriormente en el ordenamiento de 1858 aparece prohibida en el artículo 56, en la Carta de 1863 en el artículo 15, en la de 1886 en el artículo 34 y en la Constitución hoy vigente en el artículo 34.

El comiso o decomiso opera como una sanción penal ya sea principal o accesoria, en virtud de la cual el autor o copartícipe de un hecho punible pierde en favor del Estado los bienes, objetos o instrumentos con los cuales se cometió la infracción y todas aquellas cosas o valores que provengan de la ejecución del delito, exceptuándose, como es obvio, los derechos que tengan sobre los mismos sujetos pasivos o terceros.

Como se advierte la confiscación recae sobre bienes sin ninguna vinculación con las actividades ilícitas, mientras que el comiso o decomiso contempla la pérdida de los bienes vinculados directa o indirectamente con el hecho punible.

La confiscación la prohíbe la Constitución de 1991 en su artículo 34 cuando expresa “se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación”. Y a renglón seguido señala “No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”.

En cambio el comiso o decomiso no está prohibido por la Constitución y por el contrario se autoriza como sanción penal limitada a los bienes producto del ilícito como a los efectos que provengan de su ejecución”.

Como vemos, la distinción entre la confiscación y el decomiso es clara. Es pues lógico que la Carta colombiana, en la medida en que protege la propiedad, prohíba la confiscación, por cuanto ésta implica la privación arbitraria, sin ninguna compensación o equivalencia, de la propiedad de una persona. En cambio la Constitución admite formas de decomiso ya que esta figura no vulnera el derecho de propiedad, tal como este es concebido y desarrollado en un Estado social de derecho (C.P., art. 1º). En efecto, es claro que la Constitución protege la propiedad sólo en la medida en que ella haya sido adquirida “con arreglo a las leyes civiles” y cumpla con las obligaciones que derivan de las funciones social y ecológica que le son inherentes (C.P., art. 58). Es perfectamente lógico entonces que nuestro ordenamiento admita la extinción del dominio, en beneficio del Estado, de bienes que hayan sido adquiridos de manera ilícita o que hayan sido utilizados para la comisión de delitos, como se desprende del inciso segundo del artículo 34 superior.

Pero, destaca la Corte, la Constitución en este inciso amplió el campo específico de las formas de decomiso, ya que esta extinción de dominio puede recaer no sólo sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito sino también sobre aquellos que sean obtenidos “en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”. Esto significa que, conforme al ordenamiento colombiano, la Constitución autoriza tres formas de extinción de dominio, que desbordan el campo tradicional del decomiso, a saber: de un lado, de los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito; de otro lado, de los bienes adquiridos en perjuicio del tesoro público; y, finalmente, de aquellos bienes adquiridos con grave deterioro de la moral social.

Sin embargo, destaca la Corte, para que esta extinción de dominio opere se requiere que exista un motivo previamente definido en la ley (C.P., art. 29) y que ella sea declarada mediante sentencia judicial, como consecuencia de un debido proceso en el cual se haya observado la plenitud de las formas del juicio (C.P., arts. 29 y 34).

Hechas estas aclaraciones, entra la Corte a estudiar la segunda reserva, según la cual Colombia establece que “los párrafos 1º y 2º del artículo 5º de la Convención no facultan a sus autoridades para imponer penas de confiscación de bienes en virtud de lo dispuesto en el artículo 34 de su Constitución Política”.

El Congreso consideró que esta reserva era necesaria, no por razones de conveniencia sino de constitucionalidad, por cuanto, según el criterio de esa Corporación, los numerales 1º y 2º del artículo 5º de la Convención podían vulnerar el artículo 34 de la Carta fundamental. Así, la ponencia para primer debate en el Congreso decía:

“A través del numeral 1º del artículo 5º de la Convención, los Estados partes se obligan al decomiso no sólo de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, materias y equipos u otros instrumentos utilizados o destinados a ser utilizados en cualquiera forma para cometer los delitos tipificados, sino también del producto derivado de delitos tipificados o de bienes cuyo valor equivalga al de ese producto, sin atender a su cuantía u origen. Lo anterior es una confiscación, obviamente sin sentencia judicial, prohibida por el artículo 34 de la Constitución Política. Sólo por sentencia judicial se puede declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social, de conformidad con el citado artículo 34, pero no de los bienes todos del afectado”.

La Corte no comparte tales criterios del Congreso por las siguientes dos razones. De un lado, porque para la Corte es claro que la Convención en manera alguna está autorizando formas de decomiso sin sentencia judicial. En efecto, el artículo 5º, que regula el decomiso, señala en su ordinal 9º, que “nada de lo dispuesto en el presente artículo afectará el principio de que las medidas que en él se prevén sean definidas y aplicadas de conformidad con el derecho interno de cada una de las partes y con arreglo a lo dispuesto en él”. Esto significa entonces que corresponde a la ley colombiana la regulación de los eventos en que es posible el decomiso y el procedimiento por medio del cual este puede ser declarado. Por consiguiente, no podrá una autoridad colombiana declarar un decomiso únicamente con base en la Convención sino que este requiere, según los mandatos de la Constitución (C.P., art. 29) y de la propia Convención, una ley para poder ser efectuado. Y es obvio que esa regulación legal deberá ajustarse al mandato constitucional del inciso segundo del artículo 34 superior, según el cual la extinción de dominio sólo opera mediante sentencia judicial.

De otro lado, por cuanto la Corte considera que el artículo 5º de la Convención no posibilita formas de confiscación prohibidas por la Constitución. En efecto, este artículo posibilita tres formas de decomiso: de un lado, de los instrumentos utilizados para cometer los delitos tipificados de conformidad con los mandatos de la Convención; de otro lado, del “producto”, esto es, de los beneficios obtenidos o derivados directa o indirectamente de la comisión de tales delitos; y, tercero, de “bienes cuyo valor equivalga al de ese producto”.

Las dos primeras formas de extinción de dominio constituyen los casos clásicos de decomiso que, conforme a la reiterada jurisprudencia reseñada en esta sentencia, son legítimos desde el punto de vista constitucional. La tercera forma de extinción de dominio amerita un examen más detallado, por cuanto se podría pensar que la Convención, al autorizar que se prive a una persona de la propiedad de bienes cuyo valor sea considerado equivalente al producto de las actividades ilícitas, podría dar lugar a confiscaciones. La Corte no comparte esa concepción. En efecto, el análisis precedente ha mostrado que elemento esencial que configura una confiscación es una sanción que consiste en la privación arbitraria —esto es injustificada— y desproporcionada —esto es, sin ninguna medida de equivalencia— de los bienes legítimamente adquiridos por un particular, en beneficio del fisco y en general por motivos de persecución política. Por eso, cuando la sanción de la privación de un bien deriva de una causa legítima —como ser consecuencia de la comisión de un ilícito— y se rige por principios de equivalencia, ella se ajusta al ordenamiento constitucional. Esto es lo que explica, por ejemplo, la constitucionalidad de las penas de multa. Ahora bien, la Convención establece una razón que justifica el decomiso, puesto que se trata de privar de ciertos bienes a una persona que se ha beneficiado patrimonialmente de actividades delictivas. Y, de otro lado, la Convención no permite un decomiso desproporcionado por cuanto establece una medida objetiva, al consagrar que los bienes decomisados deben ser equivalentes al producto de la actividad ilícita. Esto significa entonces que para que opere este tercer tipo de decomiso se requiere que se haya probado judicialmente que la persona se ha beneficiado patrimonialmente de un delito por un monto determinado; sólo entonces se le podrán decomisar bienes por un valor equivalente. Es obvio que si no se dan tales supuestos no puede entonces operar este tercer tipo de comiso.

La novedad que introduce la Convención frente a las formas tradicionales de decomiso reside entonces en que este instrumento internacional no obliga a establecer el ligamen directo entre los bienes decomisados y el producto de la actividad ilícita. Basta que se pruebe el beneficio ilícito por un monto determinado obtenido por la persona para que se le puedan decomisar bienes equivalentes. Es entonces una figura ampliada de decomiso que parece razonable, debido a la dificultad objetiva que existe para comprobar las relaciones entre las actividades delincuenciales de una persona y la propiedad de bienes determinados. Sin embargo, la Corte considera que esta posibilidad de extinguir el dominio de bienes cuyo valor equivalga al del producto de una actividad ilícita no constituye confiscación, por cuanto deriva de un motivo constitucional legítimo, se fundamenta en una equivalencia objetiva y se protegen los derechos de terceros de buena fe. En efecto, esta forma de decomiso armoniza con las posibilidades establecidas por el inciso segundo del artículo 34, a saber la extinción de dominio no sólo sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito sino también sobre aquellos que sean obtenidos “en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social”. De otro lado, el decomiso no se extiende a todos los bienes del condenado —como equivocadamente lo consideró el Congreso— sino que afecta sólo bienes con valor equivalente. Y, finalmente, la propia Convención protege los derechos de terceros de buena fe, por cuanto el ordinal 8º del artículo 5º señala que “lo dispuesto en el presente artículo no podrá interpretarse en perjuicio de los derechos de terceros de buena fe”.

Por todo lo anterior, la Corte considera que el artículo 5º de la Convención —con excepción del ordinal 7º, que fue objeto de la tercera reserva y que se estudiará a continuación— se ajusta a la Constitución. Sin embargo, precisa la Corte, que en esta sentencia únicamente se examinó la constitucionalidad de la posibilidad de establecer los decomisos previstos por este artículo. Pero, como tales decomisos requieren un desarrollo legal para poder ser efectuados, es obvio que la Corte podrá revisar en un futuro la conformidad con la Constitución de tales regulaciones legales, en caso de que ellas sean demandadas.

Por todo lo anterior, la segunda reserva formulada por el Congreso por motivos de inconstitucionalidad se funda en una errónea interpretación de los alcances del artículo 34 superior, por lo cual será declarada inexequible en la parte resolutiva de esta sentencia.

c) La reserva sobre la inversión de la carga de la prueba.

“3. Colombia, en virtud del párrafo 7º del artículo 5º de la Convención, no se considera obligada a establecer inversión de la carga de la prueba”.

Esta tercera reserva deja sin efecto el numeral 7º del artículo 5º de la Convención, que prevé la inversión de la carga de la prueba “respecto del origen lícito del supuesto producto u otros bienes sujetos a decomiso”. Esto es contrario al artículo 29 de la Constitución Política (debido proceso), al artículo 14, numeral 2º del Pacto internacional de derechos civiles y políticos de las Naciones Unidas y del artículo 8º, numeral 2º de la Convención americana de derechos humanos.

El sistema penal y procesal colombiano se encuentra edificado sobre el principio de la presunción de inocencia, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, según el cual, “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”.

De la lógica del proceso surge que la carga de la prueba está a cargo del Estado, claro está, sin perjuicio de que los sujetos procesales también puedan ejercer su iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los hechos.

Es una autoridad de la República, únicamente conforme al debido proceso, la que puede declarar culpable a una persona cuando se demuestre la imputabilidad del hecho al autor. En efecto, no se puede prescindir de la imputabilidad para efectos de condenar judicialmente a una persona. Ello desconoce las garantías mínimas para hacer efectivos los derechos humanos, que son uno de los fines del Estado, al tenor del artículo 2º de la Carta. Sobre la presunción de inocencia, la Corte Constitucional se ha referido de la siguiente forma:

“La garantía del debido proceso, no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de primera instancia, sino que exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características. Todo ello descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser desvirtuada por el Estado para que se haga posible la imposición de penas o de sanciones administrativas”.

Se puede entonces concluir que la presunción de inocencia es uno de los derechos más importantes con que cuenta todo individuo; para desvirtuarla es necesario demostrar la culpabilidad de la persona con apoyo en pruebas fehacientes debidamente controvertidas, dentro de un esquema que asegure la plenitud de las garantías procesales sobre la imparcialidad del juzgador y la íntegra observancia de las reglas predeterminadas en la ley para la indagación y esclarecimiento de los hechos, la práctica, discusión y valoración de las pruebas y la definición de responsabilidades y sanciones.

Así pues, Colombia no puede de ninguna forma aprobar un texto que invite a la inversión de la carga de la prueba, por lo cual esta tercera reserva es conforme con el texto constitucional».

(Sentencia C-176 de abril 12 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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