Sentencia C-177 de abril 29 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES

PROHIBICIÓN DE EXENCIONES DE ORIGEN LEGAL

EXTRACTOS: «El texto acusado es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):

“DECRETO NÚMERO 1333 DE 1986

(Abril 25)

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la comisión asesora a que ella se refiere,

DECRETA:

“ART. 208.—Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (3‰) anual y las demás entidades reguladas por el presente código el cinco por mil (5‰), sobre los ingresos opera-cionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al del pago.

PAR.—La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera Eléctrica Nacional, no serán sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio”.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inconstitucionalidad de las exenciones tributarias de origen legal sobre tributos de las entidades territoriales.

A juicio de la Corte, el precepto demandado pugna claramente con la Constitución.

En efecto, para realizar el principio de autonomía de las entidades territoriales y con el objeto de asegurar que el patrimonio de éstas no resulte afectado por decisiones adoptadas a nivel nacional, el constituyente ha prohibido de manera terminante que por ley se concedan exenciones o preferencias en relación con tributos que les pertenecen (art. 294 C.P.).

La Carta Política reconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y equipara la garantía que les brinda a la que merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constitución (art. 362 C.P.).

Más todavía, el artículo que se acaba de mencionar dispone en forma perentoria que, con la única excepción de la guerra exterior —y eso temporalmente—, los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y, en consecuencia, la ley no podrá trasladarlos a la Nación. Menos podría hacerlo, agrega la Corte, a sus entidades descentralizadas, ya que ello representaría la facultad de atribuir al ente subalterno posibilidades de las cuales carece el principal, sin que de todas maneras desaparecieran objetivamente las razones en las cuales se funda la restricción que a éste se impone.

Es evidente que la norma legal objeto de juicio consagra una exención a favor de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y de la Financiera Eléctrica Nacional, entidades descentralizadas del orden nacional, respecto del impuesto de industria y comercio.

El mencionado tributo es de propiedad de los municipios, según lo disponen los artículos 32 a 36 de la Ley 14 de 1983.

La misma ley dispuso en su artículo 41 que los bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras, almacenes generales de depósito, compañías de seguros generales, compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, sociedades de capitalización y los demás establecimientos de crédito que defina como tales la Superintendencia Bancaria “son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio” (subraya la Corte).

La Caja de Crédito Agrario y la Financiera Eléctrica Nacional son entidades financieras que encajan dentro de la precedente enunciación y, por tanto, a la luz de la norma general, están sujetas al pago del señalado gravamen, por lo cual lo consagrado respecto de ellas por la disposición atacada no es otra cosa que una exención, es decir, han sido excluidas del impuesto municipal en cuestión, pese a la naturaleza municipal del gravamen.

Para la Corte, el precepto legal que se demanda vulnera abiertamente y de manera directa el artículo 294 de la Carta y desconoce, además, la autonomía de los municipios, por lo cual viola igualmente los artículos 1º, 287 y 362 de la Constitución Política.

No puede alegarse, como lo hace uno de los intervinientes, que la inconstitucionalidad deducida de modo tan evidente desaparezca por el hecho de que el artículo 43 de la Ley 14 de 1983 haya dispuesto la misma exención en su parágrafo.

La referida disposición consagra en efecto: “La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera Eléctrica Nacional no serán sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio”.

La prohibición constitucional obliga precisamente al legislador, y el hecho de que la Ley 14 de 1983 haya sido la que estableció las reglas básicas sobre el impuesto municipal de industria y comercio no quita a la normatividad el carácter legislativo, que por principio debe estar subordinado a la Constitución.

Entonces, lo que se tiene es un caso de unidad normativa (artículo 6º del Decreto 2067 de 1991), que no puede pasar desapercibido a la Corte, por lo cual la declaración de inexequibilidad que se hará en esta sentencia incluirá también el indicado parágrafo, por cuanto está afectado por el mismo vicio de la norma demandada.

Ahora bien, tampoco es posible sostener que la inconstitucionalidad de los aludidos preceptos pueda ser saneada por la circunstancia de que la exención que otorgan haya tenido vigencia desde antes de expedida la Constitución Política, ya que el imperio de los preceptos superiores exige la insubsistencia de los preconstitucionales que pugnen con aquéllos.

Si bien la Carta, al derogar la Constitución precedente (art. 380 C.P.), no eliminó en bloque la legislación que venía rigiendo, del artículo 4º resulta que no pueden subsistir dentro del ordenamiento jurídico las normas legales o de otro nivel que contradigan los mandatos constitucionales.

En realidad, siendo la Constitución norma derogatoria del orden jurídico anterior que le sea contrario (art. 9º de la Ley 153 de 1887), las normas demandadas desaparecieron del sistema jurídico al entrar en vigor el Acto Legislativo número 2 de 1987, que al modificar el artículo 183 de la Constitución anterior, señaló en su segundo inciso:

“La ley o el Gobierno Nacional, en ningún caso, podrán conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades (las territoriales) ni imponer a favor de la Nación o entidad distinta recargos sobre sus rentas o las asignadas a ellas”.

Este mandato fue acogido y de nuevo plasmado por el artículo 294 de la Constitución de 1991, que expresó:

“La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos, salvo lo dispuesto en el artículo 317”.

La norma a la cual remite el precepto como única excepción ordena a la ley destinar un porcentaje de los tributos municipales sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción y en cuantía que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes.

No es aplicable en este caso la inhibición de la Corte por sustracción de materia, ya que, no obstante reconocerse la derogación del precepto demandado y del parágrafo del artículo 43 de la Ley 14 de 1983, ella ocurrió por ministerio de la Carta Política y, en consecuencia, razones de seguridad jurídica imponen que se defina judicialmente y con fuerza de cosa juzgada constitucional en torno a la actual oposición entre los mandatos legales y las normas superiores.

Por otro lado, es indudable que las disposiciones acusadas están produciendo efectos.

Defensas infundadas

La Corte no puede cerrar estas consideraciones sin referirse a algunos argumentos de los intervinientes.

a) La inapropiada referencia al régimen tributario distrital.

La ciudadana apoderada del Ministerio de Minas y Energía afirma que la exención consagrada por la ley es constitucional por cuanto tuvo su origen en un acuerdo del Concejo de Santafé de Bogotá.

Por una parte, mal se puede estructurar la constitucionalidad de un precepto legal sobre la base de que desarrolla normas inferiores dentro de la pirámide normativa y, por otra, lo que se discute en el proceso no es la viabilidad de la exención en el territorio de Santafé de Bogotá sino la exequibilidad de la misma en cuanto disposición del legislador y con proyecciones y efectos en todos los distritos y municipios del país. De tal modo que, aunque pudiera resultar aplicable la exención al impuesto de industria y comercio en la capital de la República —de lo cual no se ocupa ahora la Corte—, de allí no se podría colegir de manera lógica la validez de las normas legales que la hicieron extensiva a todo el territorio nacional.

b) Inaplicabilidad de la teoría relativa a los fines de la exención para justificarla constitucionalmente. El interés nacional frente a la descentralización. 

La Corte Constitucional tampoco encuentra jurídicamente admisible el alegato de quien interviene a nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que funda la constitucionalidad de la exención en el hecho de que las entidades favorecidas son organismos estatales de fomento.

Es verdad que en la sentencia C-148 del 23 de marzo de 1994, citada por el interviniente, no se halló mérito a la demanda entablada contra una norma legal que reconocía una compensación a favor de los municipios por el impuesto predial dejado de percibir por inmuebles adquiridos para obras relacionadas con la prestación de servicios públicos, pero la situación allí considerada no puede equipararse a la presente, ya que entonces no se consagraba exención alguna —como lo mostró el fallo— en tanto que, según lo visto, los preceptos examinados en esta ocasión la plasman de manera expresa e indudable.

Pero, además, el fomento y el desarrollo no pueden constituir motivos válidos para desconocer prohibiciones perentorias como la que ha sido establecida por el artículo 294 de la Constitución.

Tampoco es de recibo la invocación del interés nacional para hacer inaplicable el precepto superior, como lo pretende el concepto del Ministerio Público, toda vez que la Carta Política no incluye tal elemento como atenuante o eximente de la prohibición.

Repárese en que si la restricción constitucional impuesta al legislador en los términos que anteceden pudiera ser enervada por el interés nacional, se frustraría el principio básico de la descentralización y la autonomía de los departamentos, distritos y municipios (arts. 1º, 287, 294 y 362 C.P.) en cuanto se haría prevalecer un criterio centralista de conveniencia en perjuicio de las prerrogativas de orden superior que les son reconocidas como verdaderos derechos.

c) Ámbito de la competencia legislativa para consagrar exenciones respecto de impuestos nacionales y en relación con tributos de las entidades descentralizadas. 

Ahora bien, sale la Corte al paso de lo sostenido por uno de los intervinientes. Es verdad que el legislador, conforme al artículo 338 de la Constitución, debe señalar, entre otros elementos, quiénes son los sujetos pasivos de los impuestos y que, al hacerlo, podría desde el comienzo excluir del universo de contribuyentes a ciertos sujetos, por diversas razones cuya validez evalúa él mismo. Pero no puede ocultarse que el alcance de la norma constitucional resultaría desfigurado si de allí se pretendiera inferir que la ley relativa a impuestos de las entidades territoriales, con la cual deben estar conformes los actos correspondientes de asambleas y concejos (arts. 300, numeral 4º y 313, numeral 4º, C.P.), tenga aptitud suficiente desde el punto de vista constitucional para crear exenciones o preferencias respecto de tales tributos, contra los claros textos superiores ya citados, así se haga desde el momento en el cual se fijan las reglas fundamentales del impuesto.

Puede el legislador establecer exenciones respecto de tributos nacionales, tal como surge de los artículos 150, numeral 12, y 154 de la Carta Política, siempre que la correspondiente ley cuente con la iniciativa del gobierno, pero le está vedado hacerlo en relación con los impuestos de las entidades territoriales en cualquier forma. Ello no cabe ni por vía directa, mediante la exclusión de unos contribuyentes que según la regla general de la propia ley estarían obligados a pagar, ni por el mecanismo consistente en enunciar quiénes no son sujetos pasivos del tributo, pues en ambos casos, tratándose de tal clase de impuestos, coarta la autonomía de dichas entidades y vulnera el precepto constitucional.

El carácter imperativo de la norma superior, sin distinciones como las propuestas, conduce forzosamente a la Corte a declarar la inexequibilidad que se sustenta en los motivos enunciados.

Decisión

Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Decláranse INEXEQUIBLES los parágrafos de los artículos 43 de la Ley 14 de 1983 y 208 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), según los cuales la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera Eléctrica Nacional no serán sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-177 de abril 29 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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