Sentencia C-177 de marzo 14 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-177 de 2006 

Ref.: expediente D-6394

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

Demandante: Martha Patricia Ramírez Nieto

Bogotá, D.C., catorce de marzo de dos mil siete.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

EXTRACTOS: «II. Disposición demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, se resalta el enunciado normativo acusado.

Ley 790 de 2002 

“Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

(Diciembre 27)

Diario Oficial 45.046 de 27 de diciembre de 2002

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 20.—Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del programa de renovación de la administración pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el Insor, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.

Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la Nación, distintos de los del sistema general de participaciones y transferencias, su viabilidad financiera.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política.

2. El asunto bajo revisión.

Considera la demandante que el artículo 20 de la Ley 790 de 2002 contraviene los artículos 113 y 189.15 constitucionales porque la prohibición dirigida al Gobierno Nacional de suprimir o fusionar diversas entidades administrativas del orden nacional, dentro del programa de reestructuración administrativa previsto por la misma ley, implica una intromisión del legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la República.

A juicio de la actora, el artículo 189.15 constitucional atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada o eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposición demandada.

En segundo lugar afirma que el precepto demandado vulnera la reserva en materia de iniciativa legislativa prevista en el artículo 154 constitucional, por haber tenido origen durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso y no estar contenido en el proyecto inicialmente presentado por el gobierno.

La mayoría de las intervenciones y el Ministerio Público refutan los cargos formulados en la demanda, y coinciden en afirmar que las atribuciones presidenciales enunciadas en el artículo 189.15 constitucional deben ejercerse “de conformidad con la ley”, y en esa medida el legislador puede establecer limitaciones tales como prohibir la supresión o fusión de ciertas entidades del orden nacional, por tal razón el enunciado normativo cuestionado no violenta el orden constitucional porque corresponde a un ejercicio legítimo de la potestad de configuración del legislador.

Respecto de los vicios de forma esgrimidos por la actora sostienen, quienes se pronuncian a favor de la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, que la acción de inexequibilidad por vicios de forma había caducado cuando se presentó la demanda, por haber transcurrido más de una año desde la fecha de publicación de la Ley 790 de 2002.

Se plantean así diversas cuestiones a la Corte Constitucional, en primer lugar el alcance de las competencias del Presidente de la República plasmadas en el artículo 189.15 constitucional, y los límites que puede establecer la ley para su ejercicio. Así mismo se debe determinar el concepto de vicio de forma en el trámite legislativo y la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Las cuestiones anteriores determinan el orden expositivo a seguir en la presente decisión para examinar la exequibilidad del enunciado normativo demandado.

2.(sic) El alcance de la atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo 189 constitucional y su necesaria armonización con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 7º de la Carta.

El artículo 189 numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley (7) . Por otra parte, el artículo 150.7 constitucional señala que corresponde al Congreso por medio de una ley determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional.

A primera vista pareciera que ambas disposiciones confieren la misma función al Presidente de la República y al Congreso, de manera tal que habría un aparente conflicto normativo entre reglas de competencia de origen constitucional, sin embargo, una lectura atenta de los preceptos en cuestión arroja una primera y sustancial diferencia la cual consiste en que la atribución presidencial de suprimir o fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse según lo señalado por la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente esta corporación, que la ley a la cual hace alusión el artículo 189 numeral 15 es la prevista en el artículo 150 numeral 7º de la Constitución (8) .

Ahora bien, esta corporación se ha pronunciado de manera reiterada respecto de la naturaleza de esta ley, aunque su jurisprudencia no ha sido siempre coincidente pues ha abordado el problema desde diferentes perspectivas. En efecto, inicialmente sostuvo que se trataba de una ley de autorizaciones (9) , pero posteriormente evolucionó en el sentido de afirmar que se trataba de una ley ordinaria, que ni por su contenido ni por el procedimiento de su aprobación tenía particulares características.

A continuación se hará un breve recuento de dicha evolución jurisprudencial. Inicialmente en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron reiteradas en la Sentencia C-702 de 1999, la Corte consideró que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del numeral 15 del artículo 189 superior podían encajar dentro del concepto de ley de autorizaciones. Así, en esa oportunidad se sostuvo:

“Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del artículo 189 numeral 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la reforma constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República”.

Los anteriores planteamientos fueron reiterados en la sentencia C-702 de 1999, en la que además se añadió:

“Ello supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podría el ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes. Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad”.

Empero, posteriormente, en la Sentencia C-401 de 2001 la Corte precisó que dichas leyes tenían carácter ordinario, al respecto se señaló:

“6.3. Sostiene el demandante, que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del artículo 189 C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, según el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular materias relacionadas con la supresión o fusión de entidades u organismos nacionales.

6.3.1. El primer punto que debe analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del artículo 189 C.P. Este tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria (…). Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:

6.3.1.1. En primer lugar, el texto del numeral 15 del artículo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma se limita a señalar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercerá “de conformidad con la ley”. De esta expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones.

En efecto, en numerosos artículos de la Carta se emplea la expresión “de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto. De ello no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuestión, cuando la alusión es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constitución no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la rama ejecutiva del poder público puede actuar por fuera de los parámetros legales (…).

6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9º del artículo 150 de la Constitución. Aunque dicho texto es semejante al del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constitución anterior las leyes de autorizaciones podían versar sobre “otras funciones dentro de la órbita constitucional” del Presidente de la República; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensión de manera expresa lo cual invita a una interpretación restrictiva de ámbito material de las leyes de autorizaciones. La segunda diferencia tiene que ver con la relación entre el gobierno y el Congreso: en la Constitución de 1991 se dispuso claramente que el gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad que ejerce el gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para ejercer su función de control político o para reformar la ley de autorizaciones correspondiente” (negrillas añadidas).

Postura adoptada también en las sentencias C-350 de 2004 (10) y C-044 de 2006 (11) .

Al margen de la naturaleza de la ley a la que hace alusión el artículo 189 numeral 15 de la Carta, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribución presidencial de carácter permanente señalada en este precepto debe ser armonizada con la facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (C.P., art. 150.7) (12) .

Por lo tanto, como se sostuvo en la sentencia C-044 de 2006:

“Se trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribución —la de fusionar entidades u organismos del orden nacional— al Congreso y al Presidente de la República, por esa razón, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretación sistemática de las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el 189 de la Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta materia (art. 150-7), el Presidente de la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15 (supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso.

Así, la jurisprudencia constitucional ha señalado que al legislador corresponde la determinación de la estructura de la administración nacional y la formulación de la tipología de entidades y organismos que conforman tal estructura, igualmente le compete definir las interrelaciones entre los distintos organismos que hacen parte de la administración nacional, y la relación al interior de cada entidad entre las dependencias que la integran (13) . Le corresponde también al Congreso de la República crear los distintos organismos y entidades y definir, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos generales y la correspondiente estructura orgánica, del mismo modo que fusionar, transformar y suprimir los organismos que él mismo crea”.

La Sentencia C-350 de 2004 introduce mayores precisiones respecto del ejercicio armónico de las atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la República en la materia, las cuales se reiteran a continuación:

1. La función de determinar la estructura de la administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control” (14) , así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre otras” (15) . Igualmente, en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y aun para suprimirlas” (16) .

2. Las facultades contenidas el artículo 150.7 también comprenden la ubicación de los organismos en el conjunto de la administración y determinar la relación entre ellos (17) .

3. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 150.7, la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional corresponde de manera privativa a la ley (18) , de la misma manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (19) .

4. La competencia a que se refiere el numeral 7º del artículo 150 superior no supone el ejercicio totalmente independiente de la misma por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para su aprobación pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 superior (20) .

5. El Congreso no puede transferir al Presidente de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración (21) , las cuales solo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la República, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los precisos términos y límites del artículo 150-10 (22) .

En definitiva, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad preeminente del poder legislativo de determinar la estructura de la administración nacional, de manera tal que “si bien el numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad del legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias” (23) .

2.(sic) La iniciativa legislativa reservada en las materias señaladas por el inciso segundo del artículo 154 constitucional.

Tal como se sostuvo en la sentencia C-840 de 2003, “la iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que este les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente”.

De conformidad con la Carta Política el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el segundo inciso del artículo 154 constitucional, es decir, para las leyes que aprueben el plan nacional de desarrollo e inversiones públicas; las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales; las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública; las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de la iniciativa gubernamental reservada en las materias señaladas en el artículo 154 constitucional y ha establecido criterios al respecto, algunos de los cuales se enunciarán a continuación.

Así, en primer lugar ha señalado que la iniciativa legislativa gubernamental no debe manifestarse imprescindiblemente en la presentación inicial de los proyectos ante el Congreso de la República por parte de los ministros (24) en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también puede ser expresada mediante el consentimiento o aquiescencia que el ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano legislativo aun cuando no hayan sido presentados por el ejecutivo. Sobre este extremo ha sostenido esta corporación:

“... la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no solo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que ‘La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias’” (25) .

Por lo tanto, con base en una interpretación flexible de las disposiciones constitucionales que fijan el marco de las funciones del Congreso, se ha sostenido que el consentimiento dado por el gobierno a un proyecto de ley de iniciativa reservada y la participación activa de este en el proceso formativo de la ley, subsanan la vulneración de la iniciativa legislativa reservada en las materias señaladas en el artículo 154 superior. Dicho consentimiento se expresa en esos casos mediante la figura que jurisprudencialmente se ha denominado “aval del gobierno”.

La Corte ha fijado las condiciones para entender otorgado dicho “aval”. Por ejemplo ha afirmado que dicho consentimiento debe encontrarse probado dentro del trámite legislativo, aunque también ha sostenido que no existen fórmulas sacramentales para manifestarlo (26) . Incluso, en determinadas circunstancias, se ha aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval dado por el gobierno a una determinada disposición durante el trámite legislativo, se tome en cuenta la mención que al respecto se haya hecho en las ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval cuando en el expediente legislativo consta la presencia del ministro en la sesión correspondiente y por la ausencia en dicho trámite de elementos que contradigan el otorgamiento de dicho aval (27) .

También ha sostenido la Corte en(sic) que el aval solo pueden otorgarlo los ministros o por quien haga sus veces (28) , pero no cualquiera de ellos sino solo de aquel cuyas funciones tengan alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. Además ha dicho que es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el ministro ante la cámara donde se esté tramitando el proyecto de ley (29) .

Ahora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al gobierno en virtud del inciso segundo del artículo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el gobierno, durante el trámite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas.

Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo señalado anteriormente (30) ; en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del gobierno (31) , de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval (32) .

Por último, ha señalado la Corte que las disposiciones que sean aprobadas por el Congreso de la República sin haber contado con la iniciativa del gobierno o el aval del gobierno en las materias enunciados por el inciso segundo del artículo 154 superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional bien mediante la acción de inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto —ya que se trata de un vicio de forma (33) —, o bien que al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el artículo 154 superior (34) .

3. El examen de constitucionalidad de la disposición acusada.

Como se consignó en acápites anteriores de la presente decisión, la actora formula contra el enunciado normativo demandado distintos cargos, uno de los cuales trata sobre presuntos vicios en el procedimiento de formación de la disposición acusada mientras que los restantes versan sobre supuestas infracciones del contenido material de la Carta Política de 1991.

Por razones de carácter metodológico inicialmente se abordará el cargo de índole formal, el cual consiste en una supuesta infracción del inciso segundo del artículo 154 constitucional porque los apartes demandados del artículo 20 de la Ley 790 de 2002 no aparecían en el texto original del proyecto de ley presentado por el gobierno y fueron introducidos durante el trámite legislativo sin contar con su aval, lo que supondría que en el trámite del enunciado normativo demandado se infringió la reserva de iniciativa gubernamental establecida por el precepto constitucional mencionado.

Como se anotó en el acápite anterior de la presente decisión (ver nota pie de página 31), la vulneración de la iniciativa legislativa reservada señalada por el artículo 154 constitucional, constituye un vicio de forma sometido al término de caducidad señalado en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política —un año a partir de la publicación del acto demandado—. Por tal razón, frente al cargo examinado, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo ya que la demanda fue presentada de manera extemporánea. En efecto, la Ley 790 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 45.046 de veintisiete (27) de diciembre de 2002, mientras que la demanda en la secretaría general de esta corporación el veintitrés (23) de junio de 2006, es decir tres años y casi seis meses después de la publicación de la disposición demandada.

Por otra parte la actora acusa a los enunciados normativos demandados de vulnerar el principio de separación de poderes (art. 113 constitucional) y de infringir el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, porque considera que esta última disposición atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace la disposición demandada.

Para resolver este cargo es preciso traer a colación los criterios jurisprudenciales reseñados en el acápite segundo de los considerandos de la presente decisión. En efecto, la actora parte de una interpretación errada —a la luz de la jurisprudencia constitucional— del artículo 189 numeral 15 constitucional, pues le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades del orden nacional un carácter absoluto e ilimitado mientras esta corporación ha sostenido reiteradamente que es una atribución que debe interpretarse armónicamente con el artículo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse dentro de los límites que establezca la ley.

En el caso concreto la Ley 790 de 2002 precisamente establece los límites dentro de los cuales debe ejercerse la atribución presidencial contemplada por el artículo 189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro propósito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues precisamente señalan cuáles entidades no podrán ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de renovación de la administración pública.

Existe un argumento adicional para defender la exequibilidad de la disposición acusada, cual es que de conformidad con el artículo 150.7 constitucional al Congreso de la República corresponde determinar la estructura de la administración nacional, atribución que como se ha sostenido a lo largo de la presente decisión se ha de ejercer en armonía con las competencias presidenciales consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco de dicha competencia incumbe al órgano legislativo señalar cuáles entidades no serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de reestructuración administrativa porque precisamente con dicho señalamiento está ejerciendo en la práctica su atribución constitucional, al determinar cuáles entidades continuarán haciendo parte de la administración nacional.

En otras palabras, la competencia establecida en el artículo 150.7 de la Carta no tiene un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la estructura de la administración nacional y le corresponde señalar las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el gobierno en un programa de renovación de la administración pública.

Finalmente la actora sostiene en la demanda que la atribución presidencial contenida en el artículo 189 numeral 15 de la Carta ya ha sido regulada por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, y asevera que la disposición atacada desconoce los requisitos señalados en dicho precepto legal, y adicionalmente no tiene el carácter general de una ley de bases (35) .

Si bien estos últimos cargos —como sostienen muchos intervinientes— realmente plantean una contradicción entre dos disposiciones legales y en esa medida no son en estricto sentido cargos de inconstitucionalidad, en definitiva pueden ser reconducidos a un problema de relevancia constitucional cual es la cuestión de la modalidad de la ley a que hace referencia el artículo 189.15 de la Carta y si debe tratarse de disposiciones de carácter general que se limiten a señalar criterios que debe seguir el Presidente para el ejercicio de su atribución constitucional, es decir, si deben tener la estructura propia de una ley marco, o si por el contrario puede regular la atribución presidencial en detalle y señalar incluso cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas.

Al respecto cabe reiterar lo mencionado en la sección segunda de la parte considerativa de esta decisión, en el sentido que la ley a la que hace referencia el artículo 189 numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la técnica constitucional de las leyes marco, por esa razón el legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribución presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la presente decisión cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de renovación de la administración pública.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE, por haber caducado la acción, de conocer el cargo de presunta violación del artículo 154 constitucional, respecto del enunciado normativo “En desarrollo del programa de renovación de la administración pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el Insor, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada”, contenido en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002.

2. Declarar EXEQUIBLE el enunciado normativo “En desarrollo del Programa de renovación de la administración pública el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el Insor, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada”, contendido en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, respecto de los cargos examinados en la presente decisión.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(7) Textualmente la disposición constitucional en cuestión (art. 189.15) consigna:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: (…).

15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

(8) Así en la Sentencia C-702 de 1999 se sostuvo:

“Conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 7º de la Carta, corresponde al Congreso la determinación de “la estructura de la administración nacional”, es decir, que él se ocupa de fijar lo que podría denominarse “la parte estática” del aparato administrativo estatal, razón esta por la cual, en ejercicio de dicha función, puede “crear, suprimir o fusionar ministerios: departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional”, fijando desde luego los objetivos de cada una de estas entidades y, por disposición constitucional, la estructura orgánica de las mismas, en cada caso.

No obstante, por expresa disposición del constituyente, al Presidente de la República, como “suprema autoridad administrativa”, le fue asignada la función de “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

En cuanto hace a la fusión de dichas entidades, podría en principio pensarse que la Constitución, estableció una competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el Presidente de la República, quienes conforme a esa interpretación podrían ejercer la misma atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del poder público.

Sin embargo, ello no es así. En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del legislador, a este le corresponde “hacer las leyes”, sin otro límite que el que le señala la propia Carta Política. Es decir, el Congreso Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la determinación de la estructura de la administración nacional juzgue convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a ninguna ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución. En tanto, cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente de la República, este ha de ejercer esa atribución constitucional “de conformidad con la ley”, según las voces del artículo 189, numeral 15 de la Carta”.

Así las cosas, la aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa.

(9) El concepto de ley de autorizaciones fue desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia a partir de la reforma constitucional de 1968 para referirse a cierta modalidad de leyes que permitía al Congreso de la República establecer condiciones y límites precisos y detallados al ejecutivo para el ejercicio de determinadas facultades administrativas, se trataban en realidad de leyes ordinarias pues no tenían requisitos formales o sustanciales particulares.

(10) En esta decisión se asevera:

“En cuanto a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias atribuidas al Congreso por el artículo 150-7, la jurisprudencia de manera constante ha señalado que son leyes ordinarias.

Así las cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en análisis que las leyes expedidas en desarrollo del artículo 150-7 son leyes ordinarias con las que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la Constitución, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la República mediante el mecanismo de facultades extraordinarias. (Art. 150-10)”.

(11) Sin embargo esta última postura no es unánime porque en reiterados salvamentos de voto el magistrado Álvaro Tafur ha defendido la peculiar naturaleza de las leyes a las que hace referencia el artículo 150.7, la cual a su vez condicionaría el carácter de los decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud del artículo 189.15 constitucional. Al respecto ha afirmado:

“No obstante, para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere el artículo 189-15 si bien no responden a una jerarquía formalmente explicita sí tienen una materialidad que reconoce la Constitución; es claro que ellas cumplen una función constitucional específica y relevante en el ámbito de la organización y estructura del Estado pues son expresión de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en la relación entre el órgano legislativo y la rama ejecutiva del poder público.

3.5. Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta quizá con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque desplazar, mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en materia de la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma explícitamente en el artículo 150 de la Constitución, de manera particular en relación con los temas de estructura, entre ellos, el de fusión de organismos y entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que resulta de la interpretación y aplicación de las atribuciones previstas tanto en el artículo 150-7 como en el artículo 189 numerales 15 y 16 que dicha calificación consecuentemente esté llamada a producir efectos en los actos de ejecución y realización que en cuanto responden a axiologías constitucionales específicas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de reglamentación general asignada al Presidente de la República, mediante el artículo 189 numeral 11.

3.6. En efecto, mientras que la potestad reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre las más variadas materias corresponde expedir al legislador y sólo tiene como límite la necesidad de precisión y desarrollo de los mandatos legales, es lo cierto que las atribuciones del artículo 189, en su numeral 15, de la Constitución, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las condiciones por este establecidas.

No es inocuo destacar que textualmente la disposición constitucional se refiera a “fusionar”o “suprimir” y no a la reglamentación de las leyes que regulan la fusión o que directamente la ordenan. Y que deba considerarse en el especial contexto derivado del marco de la autorización y de las “condiciones” que expida el legislador. Solo cuando estas se den y dentro de los precisos términos establecidos puede ponerse en acción.

Así las cosas es lo cierto, entonces, que si bien puede afirmarse que no hay una categoría formal de leyes es claro que esas leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una función específicas en punto a la determinación de la organización y estructura del Estado y de la administración nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen una categorización especial formal sí implican la puesta en marcha de una atribución particular cuyo cumplimiento responde a parámetros que no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las particularidades de una y otra función a cargo del Presidente (reglamentar la ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los contornos específicos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un tratamiento idéntico” (negrillas originales). Aclaración de voto a la Sentencia C-044 de 2006.

(12) La citada disposición constitucional consigna:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…).

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.

(13) Ver la Sentencia C-1190 de 2000, en el mismo sentido la Sentencia C-1437 de 2000.

(14) Sentencia C-299 de 1994.

(15) Sentencia C-209 de 1997.

(16) Sentencia C-1162 de 2000.

(17) Ver la sentencia C-1437 de 2000.

(18) Ver la sentencia C-702 de 1999.

(19) Sentencia C-1190 de 2000.

(20) Sentencia C-012 de 2003.

(21) Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-702 de 1999, C-1437 de 2000 y C-727 de 2000.

(22) En el mismo sentido las sentencias C-140 de 1998, C-727 de 2000 y C-401 de 2001.

(23) Sentencia C-044 de 2006.

(24) La jurisprudencia constitucional ha entendido que la iniciativa legislativa que la Constitución atribuye al gobierno la ejerce el Presidente de la República por intermedio de sus ministros. Así en la Sentencia C-121 de 2003 se sostuvo:

“Es de recordar que para esta corporación ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros”.

En el mismo sentido las sentencias C-498 de 1998 y C-992 de 1999.

(25) Sentencia C-1707 de 2000 . En el mismo sentido, ver la Sentencia C-807 de 2001.

(26) Al respecto se ha sostenido lo siguiente:

“Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del gobierno, pero este no la ejerce —sino que, como en el asunto sub examine lo hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular—, dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley.

En este sentido, es necesario hacer referencia a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior”. Sentencia C-266 de 1995.

(27) Sobre este aspecto resulta ilustrativa la sentencia C-370 de 2004, cuyos apartes pertinentes se trascriben a continuación:

“Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que en el expediente figura copia de las proposiciones aditivas del articulado contenido en las proposiciones con que culminaron los informes de ponencia para segundo debate tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República presentadas por algunos parlamentarios en las sesiones plenarias de una y otra Cámara referentes a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º de la Ley 818 de 2003, en las que aparece la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, así como en la mayoría de ellas la del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.

En este sentido, el requisito señalado en el artículo 154 superior ha de entenderse cumplido respecto de los artículos referidos.

En relación con el artículo 2º de la Ley 818 de 2003 la Corte constata que en las gacetas del Congreso números 289 y 295 del 13 y 18 de junio de 2003 respectivamente —a que alude el Procurador General de la Nación—, en las que se publicaron las ponencias para segundo debate dentro del trámite sub examine, se hizo mención a que en el transcurso del debate llevado a cabo conjuntamente por las comisiones económicas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes fue presentada por los ponentes y avalado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, una proposición que buscó subsanar un error en el que se incurrió en el trámite del proyecto de Ley 788 de 2002 en el que se adicionó el estatuto tributario en su artículo 468-2 en lo concerniente a los peces vivos y en consecuencia se decidió adicionar el artículo 468-2 con un código de nomenclatura nandina, adición que correspondió al artículo 2º del texto del proyecto finalmente aprobado por dichas comisiones en primer debate y que corresponde al texto del artículo 2º de la Ley 818 de 2003.

Así mismo la Corte constata que en el Acta 01 de junio 11 de 2003 de las “sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras de la Cámara de Representantes y el Senado de la República” publicada en la Gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de 2003, consta que antes de procederse a la votación del artículo 2º del articulado contenido en la proposición con la que terminó el informe de ponencia para primer debate (referente a los cultivos de tardío rendimiento), el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó lo siguiente: “Este proyecto tiene el aval del gobierno entero, por el señor Presidente de la República; el señor Ministro de Hacienda y yo, que representamos al gobierno, tiene el aval, quiero resolver ese malentendido, es del mas alto interés nacional y hay unas imprecisiones si ustedes me permiten y conceden cinco minutos”.

Igualmente que en relación con la votación por dichas comisiones permanentes del texto del artículo nuevo propuesto en esa misma sesión referente a la adición del artículo 468-2 del estatuto tributario con el “Código de nomenclatura nandina 03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000” que corresponde precisamente al artículo 2º de la Ley 818 de 2003, en el Acta 01 de junio 11 de 2003 a que se ha hecho referencia constan al respecto los siguientes apartes:

“Artículo nuevo Adiciónese el artículo 468-2 del estatuto tributario con el siguiente código de nomenclatura andina 03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000.

Presentada por Oscar Wilches, Gabriel Zapata, Aurelio Iragorri, Luis Helmer Arenas, Salomón Nader, Omar Baquero y Juan Manuel Corzo.

Tiene aval del Ministro de Hacienda, señor Presidente.” (negrillas fuera de texto)

Para la Corte, si bien en este caso no consta en el expediente una prueba escrita que como en el caso de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 contenga la firma de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, es claro que según el Acta 01 de junio 11 de 2003 específicamente durante la votación del artículo aludido en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones terceras constitucionales se encontraba presente el señor Ministro de Agricultura quien a nombre del gobierno había manifestado su aval al proyecto que en esa sesión se aprobaba.

Al respecto ha de tenerse en cuenta así mismo que si bien no existe prueba escrita de dicho aval, tampoco existe prueba de la misma naturaleza que contradiga el sentido de las menciones hechas al respecto en las ponencias para segundo debate que constan en las gacetas del Congreso números 289 y 295 del 13 y 18 de junio de 2003, así como en el Acta 01 del 11 de junio de 2003 publicada en la Gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de 2003 a que se ha hecho reiterada referencia. Circunstancia que lleva a la Corte a considerar que el requisito señalado en el artículo 154 superior ha de entenderse cumplido igualmente respecto de dicho artículo.”

(28) La Corte en sentencias C-266 de 1995 y C-032 de 1996 se refirió expresamente al aval ministerial a los proyectos de ley.

(29) Ver sentencia C-121 de 2003. A. V. Eduardo Montealegre Lynett.

(30) Ver sentencias C-266 de 1995, C-032 de 1996, C-498 de 1998, C-992 de 1999, C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de 2006 entre muchas otras.

(31) Por ejemplo, en la sentencia C-005 de 2003 la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos complementarios al sistema general de participaciones del sector salud, por desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los monopolios rentísticos. El artículo había sido demandado por varios vicios de trámite, pero la Corte se limitó a examinar uno de ellos, el de la vulneración del inciso segundo del artículo 154 constitucional. Según el demandante la norma debía ser de iniciativa gubernamental —regulación de monopolios rentísticos—, pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las plenarias de las cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial), había sido presentado por los ministros del ramo pero no incluía ninguna norma similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por esta plenaria existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes sin que existiera evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por gobierno.

(32) En la sentencia C-475 de 1994 se examinó la constitucionalidad del artículo 128 de la Ley 100 de 1993 el cual consagra el arbitrio rentístico de la Nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud, el proyecto de ley había sido de iniciativa gubernamental pero fue objeto de modificaciones durante el trámite legislativo. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no cambiaron el sentido de la propuesta gubernamental, pues fueron principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y adiciones para complementar su sentido. Por esa razón la disposición fue declarada exequible. En esa decisión la Corte sostiene que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de iniciativa gubernamental.

(33) Ver en este sentido entre otras las sentencias C-498 de 1998, C-065 de 2002 y C-1177 de 2004 (S. V. Humberto Antonio Sierra Porto). En la Sentencia C-498 de 1998 uno de los cargos formulados por el demandante en contra de la Ley 344 de 1996 tenía que ver con la violación del artículo 154 C.P., pues se reprochaba la falta de presentación del respectivo proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional. La Corte, a pesar de que comprobó que la iniciativa legislativa en dicha oportunidad fue presentada por el Ministro de Minas, afirmó que lo que se alegaba era un vicio formal en la expedición de la ley respecto del cual ya había caducado el término legal para demandarlo. Se dijo entonces: “por lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los Ministros de Hacienda y Minas, entre otros, como aparece acreditado en la respectiva Gaceta del Congreso, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no es procedente. Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la Corte carecería de competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya que ha transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley”.

En la Sentencia C-065 de 2002 sostuvo la Corte se examinaba la constitucionalidad de la Ley 510 de 1999 por vulneración de la reserva de iniciativa legislativa, y la Corte se declaró inhibida para examinar este cargo por caducidad de la acción, se sostuvo al respecto “El reparo formulado por el demandante se dirige a reprochar una presunta irregularidad ocurrida durante el proceso de formación de la Ley 510 de 1999. La jurisprudencia ya se ha referido a este evento señalando que los cargos dirigidos contra disposiciones legales que vulneran las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, atacan vicios formales dentro del trámite legislativo que, de acuerdo con la Constitución Política (C.P., art. 242), sólo puede ser alegado en el término de un .año contado desde la publicación del respectivo acto. La Ley 510 de 1999 fue publicada en el Diario Oficial 43.654 del 4 de agosto de 1999, por lo tanto, la oportunidad para presentar demandas en contra de sus disposiciones por vicios de forma ya expiró”.

Finalmente en la Sentencia C-1177 de 2004, nuevamente la Corte reitera la jurisprudencia anterior y se declara inhibida para pronunciarse sobre un cargo sobre presunta vulneración del artículo 154 constitucional por caducidad de la acción. Sobre tal extremo sostuvo:

“(...) como ha quedado explicado, las dos acusaciones que el actor atribuye a la expresión impugnada del artículo 52 de la Ley 789 de 2002, por presuntos vicios en su proceso de aprobación y expedición, se relacionan, la primera, con el desconocimiento de las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, al no haberse introducido la norma acusada en el texto de la ley por iniciativa del Gobierno o con su respaldo, pese a regular un tema tributario que por mandato del artículo 154 Superior sólo puede discutirse y aprobarse por el Congreso a iniciativa gubernamental; y la segunda, con la usurpación de competencias por parte de la Comisión de Conciliación, al incluir en el informe de mediación un tema nuevo no debatido en comisiones conjuntas ni en plenarias de ambas cámaras.

Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en el punto anterior, los cargos que atacan normas legales por violación de las reglas que gobiernan el tema de la iniciativa legislativa, como ocurre en este caso, constituyen vicios de forma sometidos al término de caducidad previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política (...).

En ese entendido, frente al primero de los cargos la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, ya que la demanda contra el artículo 52 de la Ley 789 de 2002 fue formulada en forma extemporánea o fuera de término. En efecto, mientras la mencionada ley se publicó en el Diario Oficial 45046 del 27 de diciembre de 2002, la demanda que se estudia se presentó el día 4 de junio de 2004, es decir, casi seis meses después de que hubiere vencido el término de caducidad de un año previsto en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política para promover acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de forma”.

(34) Ver entre otras las sentencias C-078 y C-869 de 2003.

(35) La expresión ley de bases en principio es extraña a la doctrina colombiana y no figura entre los distintos tipos de ley previstos en la Carta de 1991. En el derecho comparado esta expresión es empleada en España para referirse a cierto tipo de leyes mediante las cuales se delegan funciones legislativas en el ejecutivo.

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