Sentencia C-178 de abril 10 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

REF.: Expediente D-1479

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7º (parcial) de la Ley 201 de 1995

Actor: John Jairo Muñóz Londoño

Magistrado Ponente

Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

Santafé de Bogotá, D.C., diez de abril de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS:« “2.1 Lo que se debate tal como se anotó en el acápite correspondiente a los fundamentos de la demanda, para el impugnante la expresión “para la terminación del período respectivo”, contenida en el artículo 7º de la Ley 201 de 1995 es inconstitucional, por cuando fija un término inferior al señalado en el artículo 276 de la Constitución Política para el ejercicio del cargo de Procurador General de la Nación, cuatro (4) años, en caso de falta absoluta del titular.

Debe entonces la Corte determinar si la previsión legislativa según la cual, en caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación, se procederá a nueva elección “para la terminación del período respectivo”, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 276 de la Constitución Política que fija el período del Procurador General de la Nación, y en general, a las demás disposiciones constitucionales que se refieren al tema.

2.2 Unidad normativa. La Ley 201 de 1995por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones”, regula en el título III, capítulo I, todo lo referente al despacho del Procurador General de la Nación, y en particular, lo relativo a la elección del titular del Ministerio Público y a la forma de proveer la vacante en caso de falta absoluta, en los siguientes términos:

“ART 3º—Elección. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado de la República para un período de cuatro años que se inicia el 1º de septiembre del año respectivo de la elección, de terna integrada por un candidato del Presidente de la República, uno de la Corte Suprema de Justicia y uno del Consejo de Estado.

“Los nombres de los candidatos serán presentados al Senado de la República, a más tardar el día 10 de agosto del año de la elección y ésta deberá efectuarse antes del 20 del mismo mes”.

“ART. 7º—Falta absoluta. En caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación, se procederá a nueva elección para la terminación del periodo respectivo, mediante elección que se cumplirá siguiendo los mismos procedimientos señalados en esta ley y dentro del plazo de 30 días siguientes a partir de la fecha en que se produzca la falta.

“Mientras se realiza la elección ejercerá como Procurador General de la nación, el Viceprocurador”.

Como se observa, el artículo 3º de la Ley 201 de 1995 señala un período fijo para el ejercicio del cargo de Procurador General de la Nación, determinando las fechas de su iniciación y terminación. Con fundamento en ese período fijo, el artículo 7º demandado regula lo referente a la manera de proveer el cargo en caso de falta absoluta de su titular y señala el tiempo de ejercicio del cargo por parte del nuevo procurador, que lo será, en armonía con el artículo 3º, por el tiempo restante del período del inicialmente elegido. Así entonces, a pesar de que sólo fue demandada la expresión del artículo 7º, es necesario que la Corte Constitucional examine también los apartes correspondientes del artículo 3º citado, que se relacionan con el período del señor procurador general, por estar íntimamente ligados, a tal punto, que la decisión que se adopte sobre una de las normas (art 7º) sería completa e inoperante sin que se produzca decisión sobre la otra (art 3º).

Por las razones anotadas y compartiendo el criterio expuesto por el interviniente, el examen de constitucionalidad de la expresión demandada del artículo 7º de la Ley 201 de 1995, se hará conjuntamente con las expresiones subrayadas del artículo 3º del mismo ordenamiento.

2.3. Período del Procurador General de la Nación. De conformidad con lo preceptuado en los artículos 113, 117 y 118 de la Constitución Política, el Ministerio Público es un órgano de control del Estado, autónomo e independiente cuyas funciones, relacionadas con “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (Cons. Pol., art. 118 ), son ejercidas por el Procurador General de la Nación, el defensor del pueblo, los procuradores delegados, los agentes ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley.

En relación con el Ministerio Público, debe anotarse que la Constitución de 1991 modificó de manera importante su estructura orgánica, con miras a garantizar su absoluta independencia de la rama ejecutiva del poder público. En efecto, durante la vigencia de la Constitución anterior (1886) este organismo, representado por el Procurador General de la Nación y sus fiscales delegados, se encontraba “bajo la suprema dirección del gobierno” (art 143).

El criterio de autonomía e independencia de los órganos de control respecto de los demás órganos del Estado, particularmente de aquellos que forman parte de las ramas del poder público, constituye eje fundamental de la estructura y organización del estado de derecho y, por ende, condición necesaria para garantizar su verdadera prevalencia. Este criterio fue asimilado por el constituyente de 1991 al disponer en el artículo 113 superior que además de los órganos que conforman las ramas del poder público—legislativa, ejecutiva y judicial— “existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”, los cuales, a pesar de tener funciones separadas, colaboran armónicamente para la realización de sus fines. En este aspecto, la modificación introducida por la Constitución del 91 no sólo se predica de la autonomía e independencia que otorgó a ciertos organismos del Estado, sino también, en el hecho de haberlos incluido dentro del principio de la colaboración armónica que, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, estaba limitado a las ramas del poder público.

En lo que respecta al Ministerio Público como organismo de control del Estado, la total autonomía e independencia se manifiesta en el contenido del artículo 275 de la nueva Carta Política al disponer que “El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público”, lo cual es concordante, como ya se anotó, con lo dispuesto en los artículos 113, 117 y 118 del mismo ordenamiento. En la asamblea constituyente, en la discusión sobre el tema de la independencia del Ministerio Público, se dijo:

“Nos permitimos plantear a ustedes la necesidad de conservar el Ministerio Público, integrado por la procuraduría y los fiscales, con las funciones que hoy tiene, pero con la reforma fundamental de concederle absoluta autonomía en relación con el ejecutivo, para que pueda desempeñarlos en forma independiente y no bajo la dirección del gobierno como lo dispone la Constitución anterior”. (gaceta constitucional Nº 89, pág. 9ª) (negrillas fuera de texto).

Puede afirmarse entonces que bajo la vigencia de la nueva Constitución Política, el jefe del Ministerio Público —Procurador General de la Nación— no depende ya, en el ejercicio de sus funciones, del Presidente de la República. Esta posición está estructurada sobre la base del pensamiento filosófico que inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo, según el cual los organismos de control y fiscalización del Estado no deben depender de los órganos que ellos controlan, pues ello resultaría contrario a la naturaleza de su función. En el caso del Procurador General de la Nación, resultaría inconveniente que éste ejerciera la “vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular” (art 277-6), y a su vez dependiera, en cierta medida, del Presidente de la República. Lo que ha pretendido la Constitución vigente es, precisamente, evitar esa relación de dependencia jerarquía que impide el adecuado ejercicio de los controles a los que se encuentran sometidos los organismos del Estado, particularmente el gobierno Nacional, dando mayor contundencia y claridad a la función de control y fiscalización dentro de un régimen democrático como el que consagra nuestra Carta Política.

En relación con la autonomía e independencia del Ministerio Público, esta corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:

“Dentro de la estructura del estado social de derecho los organismos de control —que representan el interés general— deben ser, pues, autónomos e independientes, y así lo consagran, como se ha señalado, nuestra actual Constitución. Por este motivo no tiene razón de ser la pretensión del actor de considerar al Presidente de la República como instancia procesal superior del Procurador General de la Nación; el artículo 275 de la Carta de 1991 varió substancialmente el régimen anterior consagrado en el artículo 142 de la Constitución de 1886, donde se expresaba que el gobierno era el supremo director del Ministerio Público. Hoy, se repite, esa supremacía está en cabeza del procurador. Luego la situación jurídica es substancialmente distinta.

Es un contrasentido jurídico pretender que el Presidente de la República tenga injerencia en el seno del Ministerio Público, porque niega la independencia funcional de los órganos del Estado —en este caso de uno de los de control—, contrariando así el tenor del artículo 113 de la Carta y la supremacía del procurador dentro del Ministerio Público (C.P., art. 275 ). Pretender que el Presidente de la República, bajo algún aspecto, esté incluido dentro de la estructura del Ministerio Público, es argüir sin principio de razón suficiente, ya que contradice los avances evidentes del Estado contemporáneo. La democracia exige garantías para la sociedad civil, y una de las garantías con que cuentan los asociados es la de un control objetivo de la función pública, el cual no puede ser eficiente si no hay independencia y autonomía plenas de los organismos a los cuales se les confía dicho control”. (Sent. T-06/94, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

Así las cosas, debe concluirse que la Procuraduría General de la Nación, al tenor de los artículos 113, 117 y 275 de la Constitución Política, es un organismo de control autónomo e independiente respecto de las ramas del poder público, en especial de la ejecutiva, característica que reviste gran importancia porque garantiza la independencia de este organismo de control en el ejercicio de sus funciones, constituyendo, además, fiel reflejo del concepto moderno de estado social de derecho, el cual tiene fundamento, entre otros, en el principio del control efectivo de la administración pública.

En lo que se refiere a la elección del Procurador General de la Nación, la Constitución Política dispone en el artículo 276:

“ART. 276.—El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado , para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”.

En relación con esta norma debe la Corte hacer las siguientes precisiones: la primera, que siguiendo los lineamientos de autonomía independencia de los órganos de control del Estado, con respecto al gobierno y al Congreso, el constituyente de 1991 permitió, en el artículo citado, la intervención de la rama judicial, a través de dos de sus más altos tribunales, en la elaboración de las ternas que sirven de fundamento o la elección del procurador, logrando, además, un equilibrio entre las ramas del poder público en lo que se relaciona con la conformación de los órganos de control —Ministerio Público y Contraloría General de la República—. La segunda, que el señalarle un período fijo e individual al Procurador General de la Nación, cuatro (4) años para el ejercicio de sus funciones, obedece a un asunto de naturaleza instituticional y no personal, que, lógicamente, guarda relación con el carácter de autonomía e independencia que la Constitución le otorga para el mejor cumplimiento de sus atribuciones y de la propia administración de justicia.

Obsérvese entonces, que la Constitución Política, en el artículo 276, fija para el procurador general un período individual de cuatro años, pero no señala una fecha oficial para la iniciación de dicho período y tampoco dispone que éste tenga que coincidir con el del Presidente de la República o con el de cualquier otro funcionario público. Si ésta hubiese sido la intención del constituyente, así lo hubiera expresado en la norma, como lo hizo, por ejemplo, con el período del Contralor General de la República, caso en el cual el artículo 267, inciso 5º, determina que él será elegido”... para un período igual al del Presidente de la República...”; o con el de los congresistas quienes por mandato del artículo 132 superior, “serán elegidos para un período de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a su elección”.

Esta interpretación es consecuente con el trámite que sufrió la norma constitucional en la asamblea constituyente. En efecto, la disposición aprobada en primer debate en plenaria, señalaba: “Período. El Procurador General de la Nación tendrá un período igual al del Presidente de la República” (aparece aprobado el día 7 de junio de 1991. Gaceta constitucional Nº 109, pág. 22 y gaceta constitucional Nº 134 pág. 3). Sin embargo, la propuesta descrita fue descartada y el artículo aprobado por la comisión codificadora para segundo debate en plenaria dispuso: “El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años de ternas enviadas por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado” (gaceta constitucional Nº 113, pág. 20).

Resulta obvio que la norma aprobada en segundo debate, y que en últimas corresponde al artículo 276 de la Carta Política, descarta de plano la coincidencia del período del procurador con el del Presidente de la República y, en general, con el de cualquier otro funcionario. Así las cosas, es claro que la intención del constituyente al consagrar un término específico de cuatro años para el desempeño del cargo de procurador general, fue la de aislar el desempeño del cargo de procurador general, fue la de aislar el período de ejercicio de este alto cargo y, evitar cualquier coincidencia con los de otros funcionarios públicos. Como se ha dicho, buscó darle a la institución de la Procuraduría General completa y total autonomía, lo cual es consecuente con la filosofía que inspiró la determinación, de la estructura y organización del Estado, sobre la base de un conjunto de órganos “autónomos e independientes” creados para el cumplimiento de aquellas funciones del Estado no asignadas a los órganos que forman parte de las ramas del poder público, y que propenden por una mayor transparencia en el cumplimiento de las funciones públicas.

Únicamente, y en forma excepcional, el artículo 36 transitorio de la Constitución Política previó que el Procurador General de la Nación que estaba en ejercicio del cargo para la época en que se expidió la Carta del 91, debía continuar en el ejercicio de su cargo, “... hasta tanto el Congreso elegido para el período constitucional de 1994-1998, realice la nueva elección, la que deberá hacer dentro de los primeros treinta días siguientes a su instalación”. No sobra subrayar que se trató de una disposición transitoria, que obviamente perdió su vigencia al cumplirse la eventualidad por ella prevista. Ciertamente, ya se produjo la elección de procurador en las fechas allí previstas, razón por la cual desaparecieron sus efectos y la misma es inaplicable para situaciones futuras, por sustracción de materia.

De esta manera, si bien el artículo 279 de la Constitución Política delegó en la ley la facultad de reglamentar “lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación...” y “lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio...”, dicha atribución no habilita jurídicamente al legislador para determinar la forma como se contabiliza el período del señor procurador general. Además, es el propio artículo 276 de la Carta el que se encarga de señalar, para el cargo de Procurador General de la Nación, un período fijo que no tiene por qué coincidir forzosamente con el de otro funcionario público, en particular con el del Presidente de la República.

No es pues, el artículo 279 el que regula lo atinente al período y permanencia en el cargo del jefe del Ministerio Público, sino el artículo 276 de la Carta Política. La atribución descrita en el artículo 279 superior, se refiere al régimen de carrera de los funcionarios y empleados del Ministerio Público que, obviamente, no son de libre nombramiento y remoción o de elección, y a la forma como debe reglamentarse lo relativo a su desvinculación de la institución, pero de ninguna manera la misma otorga fundamento jurídico al legislador para regular lo referente al período del supremo director del Ministerio Público, toda vez que, como se ha dicho, su período está determinado por la Constitución en el artículo 276 y, por tanto, no admite variación legal alguna.

En este orden de ideas, debe precisarse que, en caso de falta absoluta del procurador, el período de quien lo reemplace debe se cuatro (4) años, el cual se empezará a contar a partir de la fecha en que tome posesión del cargo y no por el tiempo que falte para completar el período de quien cesó en el ejercicio del cargo. Debe entenderse entonces, que el período de cada procurador titular es de cuatro (4) años, sin que sea aplicable el criterio de la complementación por sucesión, predicado por las normas acusadas. Los argumentos expuestos en esta providencia, coinciden con aquellos que sirvieron de fundamento para que esta misma corporación, al adelantar el estudio de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, declarara la inexequibilidad del inciso tercero de su artículo 29, que, para el caso del Fiscal General de la Nación, reproducía, casi textualmente, las normas aquí demandadas. En efecto, el precepto declarado inexequible disponía: “En caso de falta absoluta del fiscal antes de la terminación del período, quien sea designado en su reemplazo lo será para terminar el período”.

En dicha oportunidad, sostuvo la Corte Constitucional:

“En cuanto al inciso tercero, esto es, la determinación de que quien reemplace al fiscal general en caso de falta absoluta, lo hará hasta terminar el período, esta corporación estima pertinente hacer algunas precisiones sobre el particular. Debe señalarse, para comenzar, que la Carta Política estipula en su artículo 249 que el fiscal general será elegido por la Corte Suprema de Justicia “para un período de cuatro (4) años”. En modo alguno puede desprenderse o interpretarse o interpretarse que dicho período tenga que ser coincidente con el del Presidente de la República, como ocurre por ejemplo, con el del contralor general de la República o con el de los congresistas, sino que, por el contrario, se trata de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, se debe contar a partir del momento en que el nuevo fiscal, elegido por la Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior completó o no el período de cuatro años señalado en la Carta”. (Sent. C-037/96, M.P. Dr.: Vladimiro naranjo Mesa) (negrillas fuera del texto).

También resulta pertinente citar las consideraciones expuestas por esta corporación, en relación con los períodos que la propia Constitución determina para los magistrados de los altos tribunales de justicia del país y para los alcaldes y gobernadores; y la necesidad de que los mismos se cumplan en la forma prevista por la Carta Política:

“En cambio, los de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de ocho (8) años, sin individuales (C.P., arts. 233 y 239), esto es, que de producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años, contados a partir del momento de su posesión”.

“(...).

“Es evidente que ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra constitucional, faculta al legislador para determinar que los períodos de los gobernadores o de los alcaldes deban ser forsosamente coincidentes, y no puedan ser, por ende, individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso de los gobernadores (art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de determinar que los períodos constitucionales de éstos deban comenzar y terminar al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período constitucional cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años”. (Sent. C-011/94, M.P. Dr.: Alejandro Martínez Caballero).

De conformidad con lo dicho y en armonía con la jurisprudencia antes citada, debe esta Corte concluir que el hecho de que la Constitución en su artículo 276, al señalar el período del Procurador General de la Nación, lo haya fijado, sin condicionamiento alguno en cuatro (4) años, impide la permanencia en nuestro ordenamiento jurídico de cualquier regulación normativa que pretenda desconocer esa voluntad constitucional, reduciendo, como sucede con las normas bajo examen, de manera injustificada dicho período constitucional y fijando fechas para su iniciación y terminación.

Por otro lado, si a los magistrados de las altas corporaciones de justicia la Constitución les asigna un período individual de ocho (8) años que, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia C-011 de 1994 se aplica también, para el caso de falta definitiva, al magistrado elegido para llenar la vacante, resulta comprensible que el mismo criterio de interpretación se aplique para el período del señor Procurador General de la Nación, entre otras razones, porque según el artículo 280 del estatuto superior “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. (subraya fuera de texto). En el caso del jefe del Ministerio Público, la Carta le asigna funciones específicas que éste debe cumplir ante la Corte Constitucional, por lo cual, le son aplicables, en cierta medida, los mismos derechos y garantías que la Constitución en el artículo citado, ha reconocido a los miembros de esta corporación.

En consecuencia, tanto la parte acusada del artículo 7º de la Ley 201 de 1995 —para la terminación del período respectivo— como aquellos apartes del artículo 3º del mismo ordenamiento que se refieren a las fechas de iniciación y terminación del ejercicio del cargo de procurador general y, señalan los plazos límites para la presentación de los nombres de los candidatos ante el Senado de la República, serán declaradas inexequibles en la parte resolutiva de esta sentencia.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLES, la expresión “que se inicia el 1º de septiembre del año respectivo de la elección” y el inciso último del artículo 3º de la Ley 201 de 1995 que dispone “los nombres de los candidatos serán presentados al Senado de la República, a más tardar el día 10 de agosto del año de la elección y ésta deberá efectuarse antes del 20 del mismo mes”.

2. Declarar INEXEQUIBLE, la frase “para la terminación del período respectivo”, contenida en el artículo 7º de la Ley 201 de 1995.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Antonio Barrera Carbonell, presidente—Jorge Arango MejíaEduardo Cifuentes MuñozCarlos Gaviria DíazJosé Gregorio Hernández Galindo.

SALA PLENA

PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

TIENE UN PERÍODO FIJO DE CUATRO AÑOS

EXTRACTOS:«Texto de la norma acusada. El tenor literal de la disposición es el siguiente, con la advertencia de que se subraya lo demandado:

“LEY 201 DE 1995

Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones.

ART. 7º—Falta absoluta. En caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación, se procederá a una nueva elección para la terminación del período respectivo, mediante elección que se cumplirá siguiendo los mismos procedimientos señalados en esta ley y dentro del plazo de 30 días siguientes a partir de la fecha en que se produzca la falta.

Mientras se realiza la elección, ejercerá como Procurador General de la Nación, el Viceprocurador”.

(...)

“2.1. Lo que se debate.

Tal como se anotó en el acápite correspondiente a los fundamentos de la demanda, para el impugnante la expresión “para la terminación del período respectivo”, contenida en el artículo 7º de la Ley 201 de 1995 es inconstitucional, por cuanto fija un término inferior al señalado en el artículo 276 de la Constitución Política para el ejercicio del cargo de Procurador General de la Nación, cuatro (4) años, en caso de falta absoluta del titular.

Debe entonces la Corte determinar si la previsión legislativa según la cual, en caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación, se procederá a nueva elección “para la terminación del período respectivo”, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 276 de la Constitución Política que fija el período del Procurador General de la Nación, y en general, a las demás disposiciones constitucionales que se refieren al tema.

2.2. Unidad normativa.

La Ley 201 de 1995 “por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones”, regula en el título III, capítulo I, todo lo referente al despacho del Procurador General de la Nación, y en particular, lo relativo a la elección del titular del Ministerio Público y a la forma de proveer la vacante en caso de falta absoluta, en los siguientes términos:

“ART 3º—Elección. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado de la República para un período de cuatro años que se inicia el 1º de septiembre del año respectivo de la elección, de terna integrada por un candidato del Presidente de la República, uno de la Corte Suprema de Justicia y uno del Consejo de Estado.

“Los nombres de los candidatos serán presentados al Senado de la República, a más tardar el día 10 de agosto del año de la elección y ésta deberá efectuarse antes del 20 del mismo mes”.

“ART. 7º—Falta absoluta. En caso de falta absoluta del Procurador General de la Nación, se procederá a nueva elección para la terminación del período respectivo, mediante elección que se cumplirá siguiendo los mismos procedimientos señalados en esta ley y dentro del plazo de 30 días siguientes a partir de la fecha en que se produzca la falta.

Mientras se realiza la elección ejercerá como Procurador General de la nación, el Viceprocurador”.

Como se observa, el artículo 3º de la Ley 201 de 1995 señala un período fijo para el ejercicio del cargo de Procurador General de la Nación, determinando las fechas de su iniciación y terminación. Con fundamento en ese período fijo, el artículo 7º demandado regula lo referente a la manera de proveer el cargo en caso de falta absoluta de su titular y señala el tiempo de ejercicio del cargo por parte del nuevo procurador, que lo será, en armonía con el artículo 3º, por el tiempo restante del período del inicialmente elegido. Así entonces, a pesar de que sólo fue demandada la expresión del artículo 7º, es necesario que la Corte Constitucional examine también los apartes correspondientes del artículo 3º citado, que se relacionan con el período del señor procurador general, por estar íntimamente ligados, a tal punto, que la decisión que se adopte sobre una de las normas (art. 7º) sería incompleta e inoperante sin que se produzca decisión sobre la otra (art. 3º).

Por las razones anotadas y compartiendo el criterio expuesto por el interviniente, el examen de constitucionalidad de la expresión demandada del artículo 7º de la Ley 201 de 1995, se hará conjuntamente con las expresiones subrayadas del artículo 3º del mismo ordenamiento.

2.3. Período del Procurador General de la Nación.

De conformidad con lo preceptuado en los artículos 113, 117 y 118 de la Constitución Política, el Ministerio Público es un órgano de control del Estado, autónomo e independiente cuyas funciones, relacionadas con “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (C.P., art. 118 ), son ejercidas por el Procurador General de la Nación, el defensor del pueblo, los procuradores delegados, los agentes ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que determine la ley.

En relación con el Ministerio Público, debe anotarse que la Constitución de 1991 modificó de manera importante su estructura orgánica, con miras a garantizar su absoluta independencia de la rama ejecutiva del poder público. En efecto, durante la vigencia de la Constitución anterior (1886) este organismo, representado por el Procurador General de la Nación y sus fiscales delegados, se encontraba “bajo la suprema dirección del gobierno” (art 143).

El criterio de autonomía e independencia de los órganos de control respecto de los demás órganos del Estado, particularmente de aquellos que forman parte de las ramas del poder público, constituye eje fundamental de la estructura y organización del estado de derecho y, por ende, condición necesaria para garantizar su verdadera prevalencia. Este criterio fue asimilado por el constituyente de 1991 al disponer en el artículo 113 superior que además de los órganos que conforman las ramas del poder público —legislativa, ejecutiva y judicial— “existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”, los cuales, a pesar de tener funciones separadas, colaboran armónicamente para la realización de sus fines. En este aspecto, la modificación introducida por la Constitución del 91 no sólo se predica de la autonomía e independencia que otorgó a ciertos organismos del Estado, sino también, en el hecho de haberlos incluido dentro del principio de la colaboración armónica que, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, estaba limitado a las ramas del poder público.

En lo que respecta al Ministerio Público como organismo de control del Estado, la total autonomía e independencia se manifiesta en el contenido del artículo 275 de la nueva Carta Política al disponer que “el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público”, lo cual es concordante, como ya se anotó, con lo dispuesto en los artículos 113, 117 y 118 del mismo ordenamiento. En la asamblea constituyente, en la discusión sobre el tema de la independencia del Ministerio Público, se dijo:

“Nos permitimos plantear a ustedes la necesidad de conservar el Ministerio Público, integrado por la procuraduría y los fiscales, con las funciones que hoy tiene, pero con la reforma fundamental de concederle absoluta autonomía en relación con el ejecutivo, para que pueda desempeñarlas en forma independiente y no bajo la dirección del gobierno como lo dispone la Constitución anterior”. (Gaceta Constitucional 89, pág. 9ª) (negrillas fuera de texto).

Puede afirmarse entonces que bajo la vigencia de la nueva Constitución Política, el jefe del Ministerio Público —Procurador General de la Nación— no depende ya, en el ejercicio de sus funciones, del Presidente de la República. Esta posición está estructurada sobre la base del pensamiento filosófico que inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo, según el cual los organismos de control y fiscalización del Estado no deben depender de los órganos que ellos controlan, pues ello resultaría contrario a la naturaleza de su función. En el caso del Procurador General de la Nación, resultaría inconveniente que éste ejerciera la “vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular” (art 277-6), y a su vez dependiera, en cierta medida, del Presidente de la República. Lo que ha pretendido la Constitución vigente es, precisamente, evitar esa relación de dependencia jerarquía que impide el adecuado ejercicio de los controles a los que se encuentran sometidos los organismos del Estado, particularmente el Gobierno Nacional, dando mayor contundencia y claridad a la función de control y fiscalización dentro de un régimen democrático como el que consagra nuestra Carta Política.

En relación con la autonomía e independencia del Ministerio Público, esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos:

“Dentro de la estructura del estado social de derecho los organismos de control —que representan el interés general— deben ser, pues, autónomos e independientes, y así lo consagran, como se ha señalado, nuestra actual Constitución. Por este motivo no tiene razón de ser la pretensión del actor de considerar al Presidente de la República como instancia procesal superior del Procurador General de la Nación; el artículo 275 de la Carta de 1991 varió substancialmente el régimen anterior consagrado en el artículo 142 de la Constitución de 1886, donde se expresaba que el gobierno era el supremo director del Ministerio Público. Hoy, se repite, esa supremacía está en cabeza del procurador. Luego la situación jurídica es substancialmente distinta.

Es un contrasentido jurídico pretender que el Presidente de la República tenga injerencia en el seno del Ministerio Público, porque niega la independencia funcional de los órganos del Estado —en este caso de uno de los de control—, contrariando así el tenor del artículo 113 de la Carta y la supremacía del procurador dentro del Ministerio Público (C.P., art. 275 ). Pretender que el Presidente de la República, bajo algún aspecto, esté incluido dentro de la estructura del Ministerio Público, es argüir sin principio de razón suficiente, ya que contradice los avances evidentes del Estado contemporáneo. La democracia exige garantías para la sociedad civil, y una de las garantías con que cuentan los asociados es la de un control objetivo de la función pública, el cual no puede ser eficiente si no hay independencia y autonomía plenas de los organismos a los cuales se les confía dicho control”. (Sent. T-06/94, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

Así las cosas, debe concluirse que la Procuraduría General de la Nación, al tenor de los artículos 113, 117 y 275 de la Constitución Política, es un organismo de control autónomo e independiente respecto de las ramas del poder público, en especial de la ejecutiva, característica que reviste gran importancia porque garantiza la independencia de este organismo de control en el ejercicio de sus funciones, constituyendo, además, fiel reflejo del concepto moderno de estado social de derecho, el cual tiene fundamento, entre otros, en el principio del control efectivo de la administración pública.

En lo que se refiere a la elección del Procurador General de la Nación, la Constitución Política dispone en el artículo 276:

“ART. 276.—El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado”.

En relación con esta norma debe la Corte hacer las siguientes precisiones: la primera, que siguiendo los lineamientos de autonomía e independencia de los órganos de control del Estado, con respecto al gobierno y al Congreso, el constituyente de 1991 permitió, en el artículo citado, la intervención de la rama judicial, a través de dos de sus más altos tribunales, en la elaboración de las ternas que sirven de fundamento o la elección del procurador, logrando, además, un equilibrio entre las ramas del poder público en lo que se relaciona con la conformación de los órganos de control —Ministerio Público y Contraloría General de la República—. La segunda, que el señalarle un período fijo e individual al Procurador General de la Nación, cuatro (4) años para el ejercicio de sus funciones, obedece a un asunto de naturaleza institucional y no personal, que, lógicamente, guarda relación con el carácter de autonomía e independencia que la Constitución le otorga para el mejor cumplimiento de sus atribuciones y de la propia administración de justicia.

Obsérvese entonces, que la Constitución Política, en el artículo 276, fija para el procurador general un período individual de cuatro años, pero no señala una fecha oficial para la iniciación de dicho período y tampoco dispone que éste tenga que coincidir con el del Presidente de la República o con el de cualquier otro funcionario público. Si ésta hubiese sido la intención del constituyente, así lo hubiera expresado en la norma, como lo hizo, por ejemplo, con el período del Contralor General de la República, caso en el cual el artículo 267, inciso 5º, determina que él será elegido “... para un período igual al del Presidente de la República...”; o con el de los congresistas quienes por mandato del artículo 132 superior, “serán elegidos para un período de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a su elección”.

Esta interpretación es consecuente con el trámite que sufrió la norma constitucional en la asamblea constituyente. En efecto, la disposición aprobada en primer debate en plenaria, señalaba: “Período. El Procurador General de la Nación tendrá un período igual al del Presidente de la República” (aparece aprobado el día 7 de junio de 1991. Gaceta Constitucional 109, pág. 22 y Gaceta Constitucional 134 pág. 3). Sin embargo, la propuesta descrita fue descartada y el artículo aprobado por la comisión codificadora para segundo debate en plenaria dispuso: “El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años de ternas enviadas por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado” (Gaceta Constitucional 113, pág. 20).

Resulta obvio que la norma aprobada en segundo debate, y que en últimas corresponde al artículo 276 de la Carta Política, descarta de plano la coincidencia del período del procurador con el del Presidente de la República y, en general, con el de cualquier otro funcionario. Así las cosas, es claro que la intención del constituyente al consagrar un término específico de cuatro años para el desempeño del cargo de procurador general, fue la de aislar el período de ejercicio de este alto cargo y, evitar cualquier coincidencia con los de otros funcionarios públicos. Como se ha dicho, buscó darle a la institución de la Procuraduría General completa y total autonomía, lo cual es consecuente con la filosofía que inspiró la determinación de la estructura y organización del Estado, sobre la base de un conjunto de órganos “autónomos e independientes” creados para el cumplimiento de aquellas funciones del Estado no asignadas a los órganos que forman parte de las ramas del poder público, y que propenden por una mayor transparencia en el cumplimiento de las funciones públicas.

Únicamente, y en forma excepcional, el artículo 36 transitorio de la Constitución Política previó que el Procurador General de la Nación que estaba en ejercicio del cargo para la época en que se expidió la Carta del 91, debía continuar en el ejercicio de su cargo, “... hasta tanto el Congreso elegido para el período constitucional de 1994-1998, realice la nueva elección, la que deberá hacer dentro de los primeros treinta días siguientes a su instalación”. No sobra subrayar que se trató de una disposición transitoria, que obviamente perdió su vigencia al cumplirse la eventualidad por ella prevista. Ciertamente, ya se produjo la elección de procurador en las fechas allí previstas, razón por la cual desaparecieron sus efectos y la misma es inaplicable para situaciones futuras, por sustracción de materia.

De esta manera, si bien el artículo 279 de la Constitución Política delegó en la ley la facultad de reglamentar “lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación...” y “lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio...”, dicha atribución no habilita jurídicamente al legislador para determinar la forma como se contabiliza el período del señor procurador general. Además, es el propio artículo 276 de la Carta el que se encarga de señalar, para el cargo de Procurador General de la Nación, un período fijo que no tiene por qué coincidir forzosamente con el de otro funcionario público, en particular con el del Presidente de la República.

No es pues, el artículo 279 el que regula lo atinente al período y permanencia en el cargo del jefe del Ministerio Público, sino el artículo 276 de la Carta Política. La atribución descrita en el artículo 279 superior, se refiere al régimen de carrera de los funcionarios y empleados del Ministerio Público que, obviamente, no son de libre nombramiento y remoción o de elección, y a la forma como debe reglamentarse lo relativo a su desvinculación de la institución, pero de ninguna manera la misma otorga fundamento jurídico al legislador para regular lo referente al período del supremo director del Ministerio Público, toda vez que, como se ha dicho, su período está determinado por la Constitución en el artículo 276 y, por tanto, no admite variación legal alguna.

En este orden de ideas, debe precisarse que, en caso de falta absoluta del procurador, el período de quien lo reemplace debe ser de cuatro (4) años, el cual se empezará a contar a partir de la fecha en que tome posesión del cargo y no por el tiempo que falte para completar el período de quien cesó en el ejercicio del cargo. Debe entenderse entonces, que el período de cada procurador titular es de cuatro (4) años, sin que sea aplicable el criterio de la complementación por sucesión, predicado por las normas acusadas. Los argumentos expuestos en esta providencia, coinciden con aquellos que sirvieron de fundamento para que esta misma corporación, al adelantar el estudio de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, declarara la inexequibilidad del inciso tercero de su artículo 29, que, para el caso del Fiscal General de la Nación, reproducía, casi textualmente, las normas aquí demandadas. En efecto, el precepto declarado inexequible disponía: “En caso de falta absoluta del fiscal antes de la terminación del período, quien sea designado en su reemplazo lo será para terminar el período”.

En dicha oportunidad, sostuvo la Corte Constitucional:

“En cuanto al inciso tercero, esto es, la determinación de que quien reemplace al fiscal general en caso de falta absoluta, lo hará hasta terminar el período, esta Corporación estima pertinente hacer algunas precisiones sobre el particular. Debe señalarse, para comenzar, que la Carta Política estipula en su artículo 249 que el fiscal general será elegido por la Corte Suprema de Justicia “para un período de cuatro (4) años”. En modo alguno puede desprenderse o interpretarse que dicho período tenga que ser coincidente con el del Presidente de la República, como ocurre por ejemplo, con el del Contralor General de la República o con el de los congresistas, sino que, por el contrario, se trata de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, se debe contar a partir del momento en que el nuevo fiscal, elegido por la Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior completó o no el período de cuatro años señalado en la Carta”. (Sent. C-037/96, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

También resulta pertinente citar las consideraciones expuestas por esta corporación, en relación con los períodos que la propia Constitución determina para los magistrados de los altos tribunales de justicia del país y para los alcaldes y gobernadores; y la necesidad de que los mismos se cumplan en la forma prevista por la Carta Política:

“En cambio, los de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de ocho (8) años, son individuales (C.P., arts. 233 y 239), esto es, que de producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años, contados a partir del momento de su posesión (...).

Es evidente que ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra constitucional, faculta al legislador para determinar que los períodos de los gobernadores o de los alcaldes deban ser forzosamente coincidentes, y no puedan ser, por ende, individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso de los gobernadores (art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de determinar que los períodos constitucionales de éstos deban comenzar y terminar al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período constitucional cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años”. (Sent. C-011/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

De conformidad con lo dicho y en armonía con la jurisprudencia antes citada, debe esta Corte concluir que el hecho de que la Constitución en su artículo 276, al señalar el período del Procurador General de la Nación, lo haya fijado, sin condicionamiento alguno en cuatro (4) años, impide la permanencia en nuestro ordenamiento jurídico de cualquier regulación normativa que pretenda desconocer esa voluntad constitucional, reduciendo, como sucede con las normas bajo examen, de manera injustificada dicho período constitucional y fijando fechas para su iniciación y terminación.

Por otro lado, si a los magistrados de las altas corporaciones de justicia la Constitución les asigna un período individual de ocho (8) años que, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-011 de 1994 se aplica también, para el caso de falta definitiva, al magistrado elegido para llenar la vacante, resulta comprensible que el mismo criterio de interpretación se aplique para el período del señor Procurador General de la Nación, entre otras razones, porque según el artículo 280 del estatuto superior “Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”. (Subraya fuera de texto). En el caso del jefe del Ministerio Público, la Carta le asigna funciones específicas que éste debe cumplir ante la Corte Constitucional, por lo cual, le son aplicables, en cierta medida, los mismos derechos y garantías que la Constitución en el artículo citado, ha reconocido a los miembros de esta Corporación.

En consecuencia, tanto la parte acusada del artículo 7º de la Ley 201 de 1995 —para la terminación del período respectivo— como aquellos apartes del artículo 3º del mismo ordenamiento que se refieren a las fechas de iniciación y terminación del ejercicio del cargo de procurador general y, señalan los plazos límites para la presentación de los nombres de los candidatos ante el Senado de la República, serán declaradas inexequibles en la parte resolutiva de esta sentencia.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar INEXEQUIBLES, la expresión “que se inicia el 1º de septiembre del año respectivo de la elección” y el inciso último del artículo 3º de la Ley 201 de 1995 que dispone “los nombres de los candidatos serán presentados al Senado de la República, a más tardar el día 10 de agosto del año de la elección y ésta deberá efectuarse antes del 20 del mismo mes”.

2. Declarar INEXEQUIBLE, la frase “para la terminación del período respectivo”, contenida en el artículo 7º de la Ley 201 de 1995.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-178 de abril 10 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

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