Sentencia C-182 de marzo 17 de 2010 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-7830

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1233 de 2008.

Actor: Francisco Javier Afanador Quiñónez.

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «2. La demanda.

2.1. Norma demandada.

A continuación se transcribe el texto de la ley demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.058 del 22 de julio de 2008:

“LEY 1233 DE 2008

(Julio 22)

Diario Oficial 47.058 de 22 de julio de 2008

“Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las cajas de compensación familiar, se fortalece el control concurrente y se dictan otras disposiciones”.

“El Congreso de Colombia

“DECRETA:

“ART. 1º—Contribuciones especiales. Créase las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y cajas de compensación familiar que se escoja”.

“ART. 2º—Elementos esenciales de las contribuciones especiales. La actividad de trabajo desempeñada por parte de los asociados dará origen a las contribuciones especiales, a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado y con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las cajas de compensación familiar.

“Para todos los efectos, el ingreso base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, será la compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y para las cajas de compensación familiar será la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas.

“La tarifa será igual al nueve por ciento (9%) y se distribuirá así: tres por ciento (3%) para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, dos por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y cuatro por ciento (4%) para la caja de compensación. En ningún caso las contribuciones de que trata esta ley serán asumidas por el trabajador o asociado.

“PAR. 1º—El pago de las contribuciones con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las cajas de compensación familiar deberá ser realizado a partir del primero (1o) de enero de dos mil nueve (2009).

“PAR. 2º—Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado tendrán un representante en la junta directiva del SENA y un representante en la junta directiva del ICBF, quienes serán designados por las confederaciones nacionales que se las agremien.

“ART. 3º—Derechos mínimos irrenunciables. Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado establecerán en su respectivo régimen la compensación ordinaria mensual de acuerdo con el tipo de labor desempeñada, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado por el trabajador asociado, que no será inferior en ningún caso a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, salvo que la actividad se realice en tiempos inferiores, en cuyo caso será proporcional a la labor desempeñada, a la cantidad y a la calidad, según se establezca en el correspondiente régimen interno.

“Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado cumplirán las disposiciones legales vigentes en lo que tiene que ver con la protección al adolescente trabajador y la protección a la maternidad”.

“ART. 4º—Control. El Gobierno Nacional haciendo uso de los recursos que aporta el sector cooperativo a la Superintendencia de la Economía Solidaria, apropiará las partidas presupuestales necesarias, teniendo en cuenta las normas legales vigentes, para que esta Institución lleve a cabo el control y la vigilancia eficaz de las entidades que están bajo su supervisión.

“En concordancia con el principio de autocontrol establecido en la Ley 454 de 1998, las confederaciones que tengan afiliadas a cooperativas y precooperativas de trabajo asociado tendrán la función de elaborar las metodologías y los procedimientos de autocontrol para las organizaciones afiliadas a ellas, las cuales deberán tener un sistema de control gremial e inscripciones especiales al sector, el cual será revisado por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Economía Solidaria frente a los procedimientos que las organizaciones no cumplan en relación a la normatividad vigente y en especial las disposiciones relativas al control, la inspección y la vigilancia.

“Las cooperativas y precooperativas que no cumplan la normatividad vigente y en especial las disposiciones relativas al control, la inspección y la vigilancia, serán objeto de las sanciones de ley que de acuerdo con los procedimientos puede llegar hasta la cancelación de la personería jurídica.

“Con este mismo propósito, la Superintendencia de la Economía Solidaria que en lo sucesivo asuma el registro de los actos de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado cobrará los mismos derechos y tarifas autorizadas a las cámaras de comercio en relación con los actos de las entidades sin ánimo lucro según lo establecido en el Decreto 393 de 2002 y demás normas que lo aclaren, modifiquen y reformen. Lo anterior en relación con los actos de registro, inscripción y certificación que demanden estas organizaciones solidarias.

“PAR.—Se establecerá un régimen de transición igual a seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley para que las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, que hayan sido creadas con anterioridad a esta ley, ajusten sus regímenes y estatutos a las disposiciones legales vigentes para registro e inscripción ante el Ministerio de la Protección Social y la superintendencia respectiva. Pasados estos seis (6) meses de transición, aquellas cooperativas y precooperativas de trabajo asociado que no hayan cumplido esta disposición de legalidad no podrán desarrollar su objeto social y quedarán incursas en causal de disolución y liquidación”.

“ART. 5º—Responsabilidad. A las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de pagos con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las cajas de compensación familiar.

“Tales contribuciones serán asumidas y pagadas en su totalidad por las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado con la base establecida en la presente ley”.

“PAR.—Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado tendrán responsabilidades de la cuota de aprendices solo sobre los trabajadores dependientes que tengan.

“ART. 6º—Afiliación al sistema de seguridad social. Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado serán responsables del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y riesgos profesionales). Para tales efectos, les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes.

“Para cotizar a salud, pensión, riesgos profesionales, el ingreso base de cotización será la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado, y la proporción para su pago será la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente.

“ART. 7º—Prohibiciones.

1. Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado no podrán actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión. En ningún caso, el contratante podrá intervenir directa o indirectamente en las decisiones internas de la cooperativa y en especial en la selección del trabajador asociado.

“2. Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado no podrán actuar como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de trabajadores independientes al sistema de seguridad social ni como asociaciones mutuales para los mismos efectos.

“3. Cuando se comprueben prácticas de intermediación laboral o actividades propias de las empresas de servicios temporales, el tercero contratante y las cooperativas o las precooperativas de trabajo asociado, serán solidariamente responsables por las obligaciones que se causen a favor del trabajador asociado y las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado quedarán incursas en las causales de disolución y liquidación previstas en la ley, sin perjuicio del debido proceso, y les será cancelada la personería jurídica.

“4. Tanto la potestad reglamentaria como la disciplinaria solo será ejercida por la precooperativa o cooperativa de trabajo asociado. En ningún caso, tales potestades podrán ser ejercidas por el tercero contratante. Si esto llegare a suceder se configurará de manera automática un contrato de trabajo realidad y, además, el contratante deberá soportar los efectos previstos en el numeral anterior, sin perjuicio de otras consecuencias legales”.

“ART. 8º—El régimen de trabajo asociado cooperativo se regulará de acuerdo con los postulados, principios y directrices de la OIT relativos a las relaciones de trabajo digno y decente, la materia cooperativa, y los principios y valores universales promulgados por la Alianza Cooperativa Internacional, ACI”.

“ART. 9º—Los trabajadores que prestan sus servicios en las cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, deberán ser asociados de las mismas, excepto en las siguientes condiciones.

“1. Para trabajos ocasionales o accidentales referidos a labores distintas de las actividades normales y permanentes de la cooperativa.

“2. Para reemplazar temporalmente al asociado que conforme a los estatutos o al régimen de trabajo asociado, se encuentre imposibilitado para prestar su servicio, siempre que la labor sea indispensable para el cumplimiento del objeto social de la cooperativa.

“3. Para vincular personal técnico especializado, que resulte indispensable para el cumplimiento de un proyecto o programa dentro del objeto social de la cooperativa, que no exista entre los trabajadores asociados y que no desee vincularse como asociado a la cooperativa.

“ART. 10.—Excepciones al pago de las contribuciones especiales. Las cooperativas de trabajo asociado y las precooperativas de trabajo asociado, cuya facturación anual no exceda 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán exentas del pago de las contribuciones parafiscales de que trata la presente ley.

“ART. 11.—Las personas naturales que aspiren a tener la condición de trabajador asociado, además de cumplir con los requisitos generales establecidos en la Ley 79 de 1988, demás normas aplicables y los estatutos, deberán certificarse en curso básico de economía solidaria, con una intensidad no inferior a veinte (20) horas.

“La entidad acreditada que les imparta el curso deberá presentar resolución vigente expedido por Dansocial, que demuestre énfasis o aval en trabajo asociado.

“El curso de educación cooperativa podrá realizarse antes del ingreso del asociado y a más tardar en los tres (3) primeros meses posteriores a dicho ingreso.

“ART. 12.—Objeto social de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. El objeto social de estas organizaciones solidarias es el de generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En sus estatutos se deberá precisar la actividad económica que desarrollarán encaminada al cumplimiento de su naturaleza en cuanto a la generación de un trabajo, en los términos que determinan los organismos nacionales e internacionales sobre la materia.

“PAR.—Las cooperativas de trabajo asociado cuya actividad sea la prestación de servicio a los sectores de salud, transporte, vigilancia y seguridad privada, y educación, deberán ser especializadas en la respectiva rama de la actividad; en consecuencia, las cooperativas que actualmente presten estos servicios en concurrencia con otro u otros deberán desmontarlos, especializarse y registrarse en la respectiva superintendencia o entidad que regula la actividad.

“ART. 13.—Condiciones para contratar con terceros. Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado podrán contratar con terceros la producción de bienes, la ejecución de obras y la prestación de servicios siempre que respondan a la ejecución de un proceso total en favor de otras cooperativas o de terceros en general, cuyo propósito final sea un resultado específico. Los procesos también podrán contratarse en forma parcial o por subprocesos, correspondientes a las diferentes etapas de la cadena productiva, siempre atados al resultado final.

“ART. 14.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y promulgación y deroga las demás disposiciones legales que le sean contrarias”.

(…).

5. Consideraciones de la Corte y fundamentos de la decisión.

5.1. Competencia.

De conformidad con lo prescrito por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de una ley de la república.

5.2. El problema jurídico que propone la demanda.

5.2.1.En la presente oportunidad, la demanda propone varios cargos. Uno de ellos se dirige contra la totalidad de la ley acusada, aunque para sustentarlo el actor destaque el alcance normativo de algunos de sus artículos en particular(6). Este cargo consiste en afirmar que la Ley 1233 de 2008 debió tramitarse como estatutaria y no como ordinaria, por regular asuntos que tocan con el núcleo esencial de los derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y de asociación. La mayoría de las intervenciones y también la vista fiscal sostienen que este cargo no debe prosperar, porque la materia de la ley acusada no es de aquellas que, según la Constitución Política y la jurisprudencia, tengan reserva de ley estatutaria. Para examinar este cargo, la Corte recordará la jurisprudencia vertida por esta corporación en materia de reserva de ley estatutaria, enseguida analizará el alcance normativo de la ley acusada, indagará sobre el propósito legislativo que animó al Congreso al expedirla y, finalmente, establecerá si ella debió tramitarse por el procedimiento especial previsto en el artículo 153 de la Constitución Política(7).

5.2.2. Un segundo cargo de inconstitucionalidad se dirige contra los artículos 2º y 6º de la Ley 1233 de 2008 que, respectivamente, (i) crean las “contribuciones especiales” a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y a las cajas de compensación familiar y(ii) obligan a dichas organizaciones de trabajo asociado a afiliar y pagar los aportes de los trabajadores asociados al sistema de seguridad social integral. Este segundo cargo consiste en afirmar que la regla contenida en dichos artículos 2º y 6º, según la cual el ingreso base sobre el cual se calcula el monto de tales contribuciones y de dichos aportes tiene en cuenta la totalidad de las compensaciones ordinarias y extraordinarias que reciba el asociado, desconoce el principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos sociales y culturales. Para estudiar el anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte recordará la jurisprudencia que ha sentado en torno al tema de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y en seguida verificará si en este caso se está en presencia de medidas legislativas de esta última naturaleza, sin que haya razones de rango constitucional que las justifiquen.

5.2.3. En un tercer cargo, la demanda afirma que los artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008, que respectivamente (i) crean las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y cajas de compensación familiar y (ii) disponen que dichas contribuciones serán a sumidas y pagadas por dichas entidades de trabajo asociado, vulneran el derecho a la igualdad, pues quienes indirectamente acaban pagando tales contribuciones son los asociados a la respectiva cooperativa, con lo cual se les irroga a ellos un trato distinto de aquel que el legislador les otorga a los trabajadores dependientes,ya que en este último casoel pago de las contribuciones parafiscales es responsabilidad exclusiva el empleador. Para resolver el anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte, previamente, estudiara si sobre el asunto se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, en virtud de lo dispuesto en la Sentencia C-855 de 2009(8); de ser así, ordenará estarse a lo resuelto en dicha providencia; y de lo contrario, examinara el cargo.

5.2.4. La cuarta acusación consiste en decir que los artículos 1º, 2º y 5º de la Ley 1233 de 2008 contradicen el artículo 338 superior, porque las contribuciones parafiscales que establecen, en especial la dirigida al SENA, no redundan en beneficio para “el gremio de las cooperativas especializadas”. La mayoría de las intervenciones y también la vista fiscal se oponen a esta acusación, pues en su concepto los asociados a las cooperativas especializadas sí obtienen un beneficio con el pago de dichas contribuciones. Para estudiar esta cuarta acusación, la Corte recordará el alcance de la noción de contribución parafiscal y la jurisprudencia vertida en torno a la necesidad de que ellas tengan una destinación específica que redunde en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que las tributa, para enseguida examinar si en la presente oportunidad las contribuciones a que se refiere la ley acusada cumplen con este cometido constitucional o no.

Pasa la Sala a ocuparse de lo anterior.

5.3. Cuestión previa.Existencia de cosa juzgada respecto de la acusación formulada en contra de los artículos 1º y 5º, por violación del artículo 13 de la Constitución Política.

Como se acaba de reseñar, el tercer cargo que propone la demanda consiste en decir que los artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008, referentes a la contribución especial creada en la ley acusada(9), desconocen el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), pues quienes indirectamente acaban pagando tal contribución son los asociados a la cooperativa, con lo cual se les irroga a ellos un trato distinto de aquel que el legislador les otorga a los trabajadores dependientes.

En la reciente Sentencia C-855 de 2009(10), esta corporación resolvió la demanda de inconstitucionalidad incoada en contra de los mismos artículos, 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008, entre otros. Entre los varios cargos presentados para atacar estas normas, el demandante esgrimía uno por vulneración del artículo 13 de la Constitución; a su juicio, esta disposición superior se veía desconocida por los artículos demandados, porque “tanto los trabajadores de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado como los dependientes o subordinados tienen la condición de trabajadores. No obstante, el ingreso económico de los dependientes o subordinados no se afecta para el pago de aportes o contribuciones al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar, porque dichas contribuciones las paga su empleador. En cambio, los trabajadores asociados si ven gravemente afectados sus ingresos, pues aunque ellas determinan que las contribuciones especiales las deben cancelar las precooperativas o cooperativas, es realmente el trabajador asociado quien las paga, ya que el cumplimiento de dicha obligación que haga la persona jurídica afecta su ingreso de manera directa, en tanto incrementa el porcentaje fijado internamente para gastos, con lo cual disminuye la compensación que recibe el trabajador asociado”(11). Como puede verse, el cargo que ahora se presenta en contra de los artículos 1º y 5º es sustancialmente igual al anterior, pues en ambos casos se acusa a dichas normas de otorgar injustificadamente un trato diferente a los asociados a las cooperativas, frente al que la ley les dispensa a los trabajadores dependientes, en cuanto a la obligación de pagar las contribuciones con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y cajas de compensación familiar.

Para despachar como improcedente el anterior cargo de inconstitucionalidad, en la citada Sentencia C-855 de 2009 la Corte expuso, entre otras, estas consideraciones:

“…las normas demandadas no vulneran el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, por cuanto: (i) las contribuciones especiales que en ellas se crean y regulan no se imponen sobre los trabajadores asociados a las cooperativas de trabajo asociado, sino que constituyen una carga para las cooperativas mismas como personas jurídicas; (ii) el impacto de la carga contributiva en las cooperativas de trabajo asociado y la compensación reconocida a sus trabajadores puede tener una equivalencia con el impacto indirecto de la misma carga contributiva en la retribución del trabajador dependiente de una empresa, pero sobre todo, una gran diferencia que impide realizar un estricto juicio de igualdad: regularmente, el trabajador dependiente de una empresa no se beneficia en forma directa de las utilidades que arroja la empresa, mientras que el trabajador asociado, sí; (iii) existen otras organizaciones, también obligadas a pagar contribuciones parafiscales comparables a las contribuciones especiales aquí atacadas, en las que la distinción entre empleador y empleado se disuelve de manera análoga, lo que impide hablar de una discriminación específica en contra de estas; (iv) en las empresas donde la distinción entre empleado y empleador es nítida, es discutible que a los trabajadores no les represente ningún costo o carga la existencia de aportes parafiscales(12), con lo cual se derrumba el argumento de discriminación.

“Por el contrario, no hay ninguna razón por la cual los trabajadores asociados a las cooperativas de trabajo asociado tengan que verse excluidos de los beneficios derivados de las contribuciones especiales, o las cooperativas a las que pertenecen deban eximirse de contribuir a su concreción. Así, las normas demandadas realizan el fin constitucionalmente dispuesto de proteger el trabajo en todas sus modalidades y garantizar al trabajador el acceso a servicios de capacitación laboral, atención a la familia, subsidios al ingreso, acceso a la educación y a la vivienda, e incluso a la seguridad social, en desarrollo del principio de solidaridad.

“Dado lo anterior, el cargo de vulneración general y específica de la regla de igualdad (C.P., arts. 13 y 53) no prospera”.

Así las cosas, la Sala estima que respecto de la acusación formulada en esta oportunidad en contra de los artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, por lo cual en la parte resolutiva de esta providencia ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-855 de 2009.

5.4. Examen del cargo de inconstitucionalidad según el cual la Ley 1233 de 2008 debió haberse tramitado según el procedimiento exigido para la aprobación de las leyes estatutarias.

5.4.1. Como se dijo anteriormente, el demandante estima que la entera ley acusada vulnera el canon 152 superior, relativo a las materias que deben ser reguladas mediante ley estatutaria, por cuanto ella toca el núcleo esencial de varios derechos fundamentales —derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y de asociación—; en tal virtud, no podía ser expedida por el proceso legislativo ordinario.

Al respecto, la Corte observa que ciertamente el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política(13)dispone que mediante las leyes estatutarias el Congreso de la República debe regular los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. Y así mismo recuerda que esta corporación ha definido que el desconocimiento de la anterior norma constitucional constituye un vicio material de competencia y no un vicio formal(14). No obstante, la jurisprudencia ha interpretado de manera restrictiva la exigencia de ley estatutaria contenida en dicho artículo 152 de la Carta, pues ha entendido que de no ser así, se vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria a que alude el canon 150 ibídem.

De manera concreta, en cuanto a la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152 superior, conforme a la cual deben tramitarse como estatutarias aquellas leyes que se refieran a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, esta corporación ha adoptado criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación. Entre estos criterios restrictivos está en primer lugar aquel conforme al cual solo cuando la ley en cuestión afecte el núcleo esencial de dichos derechos y deberes superiores, debe el Congreso de la República acudir al procedimiento agravado previsto en el artículo 153 constitucional(15). En efecto, en este sentido, en la Sentencia C-247 de 1995(16) esta corporación se refirió a este asunto así:

“... en cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta”(17) (resaltado fuera del original).

Un segundo criterio restrictivo de interpretación del artículo 152 constitucional ha consistido en señalar que la exigencia de ley estatutaria solo se aplica a la regulación “integral” o completa que se haga de las materias mencionadas en dicha norma superior. Ciertamente, por ejemplo, sobre este segundo criterio restrictivo en la Sentencia C-425 de 1994(18) la Corte dijo:

“la Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de estas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”(19)(resaltado fuera del original).

También en relación concreta con la regulación de los derechos fundamentales, un tercer criterio de interpretación restringida del literal a) del artículo 152 de la Constitución ha consistido en decir que solo se sujetan al trámite estatutario aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular(20). En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993(21), la Corte se expresó así:

“las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos”(22).

Así las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera solo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”(23).

Por último, el cuarto criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula “de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales(24), siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental(25) (resaltado fuera del original)”(26).

Ahora bien, también es importante recordar que, tratándose concretamente de leyes relativas a derechos fundamentales, la jurisprudencia no ha concedido el mismo peso o valor a cada uno de los anteriores criterios restrictivos de interpretación en materia de reserva ley estatutaria, sino que le ha dado mayor importancia a aquel según el cual solo cuando la regulación toca con el núcleo esencial de alguno de estos derechos, se activa la exigencia a que alude el artículo 152 superior. En efecto, sobre este asunto la Corte expuesto esta doctrina:

“Identificada esta pluralidad de criterios, la Corte pasa a estudiar la tercera de las preguntas planteadas, relativa al peso de cada criterio. Tanto en materia de derechos fundamentales como de administración de justicia esta corporación ha considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre aspectos esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria, como son la afectación del núcleo esencial de los derechos, la limitación de las garantías para su ejercicio o la regulación de los aspectos esenciales de la administración de justicia.

“Así, en materia de derechos, como quiera que cualquier regulación guarda relación, así sea remota, con un derecho fundamental, para la Corte ha sido determinante para la definición de la reserva de ley estatutaria que la norma en cuestión afecte el núcleo esencial del derecho fundamental, ya sea porque limite o restrinja su ejercicio(27)o porque regule los elementos esenciales para su garantía a través de los mecanismos y recursos para su protección(28).

“(…).

“Esa misma jurisprudencia también permite observar que cuando se trata de derechos fundamentales y concurren varios criterios materiales, la Corte ha hecho, caso por caso, una ponderación entre ellos y ha considerado determinante la afectación del núcleo esencial. Por eso si una norma no regula integralmente un derecho pero sí afecta su núcleo esencial, debe ser de ley estatutaria”(29) (negrillas fuera del original).

En un segundo lugar, la Corte ha considerado que de los cuatro criterios restrictivos de interpretación de la reserva de ley estatutaria, el criterio de integralidad de la materia regulada cobra importancia destacada, después del relativo a la afectación del núcleo esencial; véase:

“Las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los códigos de procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias”(30) (negrillas fuera del original).

5.4.2. Recordada a grandes rasgos la jurisprudencia relativa a cuándo opera la reserva de ley estatutaria a que alude el artículo 152 superior, pasa ahora la Corte a estudiar el primer cargo de inconstitucionalidad que por violación de dicha norma se propone en esta ocasión contra todo el texto de la Ley 1233 de 2008. Para lo anterior, examinará cuál es la materia prevalente de dicha ley y el propósito legislativo general que animó al legislador al expedirla.

5.4.2.1.La Ley 1233 de 2008 enuncia su objeto en su propio título, donde se dice que por medio de ella (i) se precisan los elementos estructurales de las contribuciones a la seguridad social, y (ii) se crean las contribuciones especiales, a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado; este mismo título añade que la ley se ocupa de fortalecer el control concurrente y de consagrar “otras disposiciones”.

Desarrollando lo anterior, el artículo 1º crea una contribución parafiscal llamada “contribución especial”, a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y cajas de compensación familiar.

El artículo 2º señala cuáles son los elementos esenciales del tributo, y al respecto establece que el hecho gravado es la “actividad de trabajo desempeñada por parte de los asociados”; los sujetos pasivos de la contribución son las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, y los sujetos activos o beneficiarios de la misma el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las cajas de compensación familiar(31). Para las contribuciones especiales con destino al SENA y al ICBF, la base gravable o ingreso base de cotización es las compensación ordinaria mensual que reciben los asociados a las cooperativas y precooperativas; y para las contribuciones con destino a las cajas de compensación familiar, dicho ingreso base de cotización es la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas. La tarifa de la contribución está indicada en el inciso tercero de este mismo artículo 2º, que al respecto indica que será “igual al nueve por ciento (9%)”, señalando también cómo se distribuirá entre las entidades destinatarias(32). La norma además prescribe que la obligación de pagar la “contribución especial” creada en el artículo 1º se hará exigible “partir del primero (1º) de enero de dos mil nueve (2009)”.

El artículo 3º se refiere a la “compensaciónordinaria mensual”, que es la suma de dinero que deben recibir los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado por la labor personal que desempeñan; sobre este asunto la norma indica que dicha compensación ordinaria deberá establecerse teniendo en cuenta el tipo de labor desempeñada, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado por el trabajador asociado, y que en todo caso no será inferior a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, salvo que la actividad se realice en tiempos inferiores, en cuyo caso será proporcional.

El artículo 4º dispone que la inspección vigilancia y control sobre las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado estará a cargo de la Superintendencia de la Economía Solidaria; no obstante, también deberá haber mecanismos de autocontrol, los cuales se practicarán según la reglamentación que para este propósito expidan lasconfederaciones que tengan afiliadas a cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.

Congruentemente con la calidad de sujeto pasivo del tributo que el artículo 2º les asigna a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, el artículo 5º las hace responsables directas del pago del mismo, para lo cual indica que “les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de pagos con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las cajas de compensación familiar”.

Por su parte, el artículo 6º responsabiliza a las cooperativas y precooperativas del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al sistema de seguridad social integral, según las normas vigentes sobre la materia. La misma norma indica que el ingreso base de cotización para cotizar a salud, pensión y riesgos profesionales será la sumatoria de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado, aclarando que la proporción para su pago (tarifa) será la establecida en la ley para el régimen de trabajo dependiente.

El artículo 7º consagra una serie de prohibiciones para las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, que a grandes rasgos consisten en la imposibilidad de actuar como empresas de intermediación laboral, disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a terceros o remitirlos como trabajadores en misión; actuar como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de trabajadores independientes al sistema de seguridad social o como asociaciones mutuales para los mismos efectos; ceder a un tercero contratante la potestad reglamentaria o la disciplinaria de la que es titular la precooperativa o cooperativa, o permitir que dichos terceros se inmiscuyan en las decisiones internas de la cooperativa o en la selección del trabajador asociado. La disposición también señala las consecuencias jurídicas de la trasgresión de las anteriores prohibiciones(33).

El artículo 9º prescribe que régimen de trabajo asociado cooperativo se regulará de acuerdo con los postulados, principios y directrices de la OIT que resulten pertinentes, y los principios y valores universales promulgados por la Alianza Cooperativa Internacional, ACI.

El artículo 10 se encarga de regular la situación de los trabajadores que prestan sus servicios permanentemente para las cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, indicando la regla general es que deben ser asociados de las mismas(34).

Por último, los artículos finales de la ley se refieren a los requisitos que deben acreditar quienes aspiren a tener la condición de trabajador asociado(35), a cuál debe ser el objeto social de estas organizaciones solidarias(36), y a las condiciones para contratar con terceros. Dentro de este último grupo de disposiciones, el parágrafo del artículo 12 prescribe que las cooperativas dedicadas a la prestación de servicios a los sectores de salud, transporte, vigilancia y seguridad privada y educación, deberán ser especializadas en la respectiva rama de la actividad, es decir, deberán dedicarse exclusivamente a ella.

De todo lo anterior, concluye la Sala que la materia prevalente de la Ley 1233 de 2008 gira en torno a la creación de una contribución parafiscal llamada “contribución especial”, a cargo de las cooperativas de trabajo asociado, y a la regulación sobre algunos aspectos de esta forma de organización solidaria, asuntos dentro de los cuales sobresalen la obligación de estas cooperativas de afiliar a sus asociados al sistema de seguridad social, la definición sobre lo que ha de entenderse por compensación ordinaria y extraordinaria, los requisitos de afiliación, las prohibiciones y el régimen de vigilancia y control de estas cooperativas y en general otras normas referentes a su régimen legal.

5.4.2.2. Visto el contenido general de ley acusada, la Sala se detiene ahora a revisar sus antecedentes legislativos, a fin de indagar sobre el propósito que animó al Congreso al expedirla. Al respecto encuentra que la iniciativa legislativa fue de origen gubernamental pero que ella fue objeto de múltiples adiciones y modificaciones durante su decurso en el Congreso de la República. El proyecto originalmente presentado por el ejecutivo constaba solamente con cinco artículos, en los cuales se creaban las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y cajas de compensación familiar, se determinaban los elementos esenciales de este tributo, se indicaba la forma de hacer las liquidación de estas contribuciones y se señalaban las sanciones por el incumplimiento de esta obligación. En la exposición de motivos correspondiente a esta primera iniciativa, el gobierno sostuvo que resultaba necesario aprobarla, “para ampliar los beneficios del subsidio familiar dispensado por las cajas de compensación familiar, como lo dispone la Ley 1151 de 2007, y, además, para que el sector solidario de la economía pueda participar de la gestión social de los programas financiados con los aportes parafiscales”(37).

Como se dijo, durante el trámite legislativo el proyecto de ley fue objeto de adiciones y ampliaciones(38). En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes(39), se hizo explícito que el principal problema que aquejaba al subsector de las cooperativas de trabajo asociado era “la realización de actividades de intermediación laboral, ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad nacional”. Esta situación, en muchos casos conducía “a la precarización del trabajador por quien, en algunos casos, no se cotiza a la seguridad social o se le traslada el costo de estos aportes, lo cual reduce aún más las compensaciones que recibe por las labores realizadas”. Así mismo, se evidenciaba “la falta de autonomía de muchas de las cooperativas existentes, que dependen de una persona o entidad y son utilizadas para cometer abusos que desnaturalizan esta figura”. Agregó esta ponencia que “las deficiencias en el control que ejercen los entes estatales de supervisión y la utilización inapropiada de esta figura en los sectores público y privado han sido determinantes en el arraigo y profundización de la situación por la que atraviesa este subsector”. Sin embargo, puntualizó la ponencia que no era bueno “generalizar el problema y de paso desconocer la existencia de las verdaderas cooperativas que desarrollan su objeto social con estricta observancia de sus principios y naturaleza”.

Dentro de otras reflexiones incluidas en esta ponencia para primer debate en la cámara, se leen las siguientes consideraciones:

“Es claro que una problemática de tanto impacto social y económico, impone la intervención estatal para que a través de una regulación adecuada se neutralicen las causas que la generan y se garantice su normalización, la cual debe prever mecanismos para robustecer los esquemas de supervisión evitando nuevos desvíos de la figura, de forma que se aumente la confianza pública en este subsector, y contener además medidas de impulso que incentiven el buen uso del trabajo asociado cooperativo y viabilicen el modelo.

“(...).

“De acuerdo con lo anterior, sería procedente evaluar y establecer a favor de los trabajadores asociados un régimen de derechos mínimos irrenunciables que incluya aspectos básicos tales como la compensación mínima equivalente a un salario mínimo legal para las cooperativas de trabajo asociado prestadoras de servicios, la obligación de la afiliación a los trabajadores asociados, debiendo la cooperativa contribuir al pago de los respectivos aportes, como mínimo, en las mismas proporciones establecidas para las empresas, con lo cual se impide que esta carga sea asumida completamente por aquellos.

“(...)

“Crear las contribuciones especiales como retornos de inversión social para programas de competencias laborales y programas de protección a la familia, la niñez y la juventud de los asociados.

“(...).

“Se debería tener en cuenta como ingreso base de cotización para su liquidación las compensaciones ordinarias que reciba el trabajador asociado y en todo caso, no será inferior al salario mínimo legal mensual vigente”.

Más adelante, durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, los ponentes propusieron a la plenaria de esa corporación legislativa un pliego de modificacionesque registraba en el articulado las conclusiones obtenidas dentro del proceso de concertación que se había iniciado en el trámite del primer debate, en el cual habían participado los diferentes sectores involucrados (gobierno, Confecoop, Conacta, Andi, Centrales de Trabajadores)(40). Este nuevo articulado reflejaba, dijeron los ponentes, “el análisis de la problemática del trabajo asociado cooperativo y sus causas, así como la regulación jurídica vigente para las cooperativas y los fallos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en temas relacionados con el trabajo asociado cooperativo”. Se adicionaron seis artículos nuevos referentes a los derechos mínimos irrenunciables, los controles que adoptaría el Gobierno Nacional para mejorar la eficacia y la eficiencia, el control patrimonial, las responsabilidades de las cooperativas y precooperativas, las afiliaciones obligatorias al sistema de seguridad social y las prohibiciones a dichas organizaciones solidarias(41). Estos cambios dieron lugar también a la modificación del título de la ley. Resultado de este proceso, fue la aprobación por la plenaria de la Cámara de Representantes de un texto muy cercano al que finalmente vino a recoger la Ley 1233 de 2008(42), articulado que posteriormente no sufrió grandes modificaciones durante el trámite surtido en el Senado de la República(43).

Del breve repaso anterior, la Corte observa que los antecedentes legislativos de la Ley 1233 de 2008 permiten concluir que el propósito original del proyecto de ley inicialmente presentado por el gobierno a consideración del Congreso se limitaba a la creación de un tributo, correspondiente a la categoría de las contribuciones parafiscales, denominado “contribución especial”, cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al SENA y al ICBF. Sin embargo, durante el trámite en el Congreso de la República, ese propósito legislativo fue extendido, pues fruto de un proceso participativo con los sectores sociales interesados, el Congreso buscó ampliar “la regulación jurídica vigente para las cooperativas”(44), al haber evidenciado la realización por algunas entidades organizadas como tales, “de actividades de intermediación laboral, ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad nacional”(45), lo cual estaba conduciendo a “la precarización del trabajador”(46). Tal ampliación del objeto de la ley vino a verse reflejado en su articulado, que como se vio, además de contemplar la creación de una contribución parafiscal llamada “contribución especial”, vino a ocuparse tambiénde la regulación legal de algunos aspectos de la organización y funcionamiento de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, entre ellos los requisitos de afiliación, la definición sobre lo que ha de entenderse por compensación ordinaria y extraordinaria de los asociados por el trabajo personal que cumplen, la obligación de afiliarlos al sistema de seguridad social, las prohibiciones para la cooperativa y el régimen de vigilancia y control que sobre ellas recae.

5.4.2.3. Visto lo anterior, la Sala estima que la materia de Ley 1233 de 2006 no corresponde a aquellas que, conforme a lo dispuesto por el artículo 152 superior, exigen trámite de ley estatutaria. Cómo se recordará, el demandante afirma que dicha ley regula el núcleo esencial de varios derechos fundamentales —derechos al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y de asociación—, por lo cual este trámite agravado era exigido para todo su articulado. No obstante, la Corte no comparte esta apreciación, porque aunque la ley toca aspectos de estos derechos en cabeza de los asociados a las cooperativas y precooperativas, su objeto directo no consiste en la regulación de su núcleo esencial, en cuanto no define cuándo puede o no una persona asociarse y trabajar a través de esta forma de organización solidaria, ni se consagran graves restricciones o limitaciones al ejercicio de estos derechos (trabajo y asociación); y respecto de los demás derechos a que alude la demanda (seguridad social y mínimo vital), lo que contiene la ley son disposiciones que buscan garantizarlos mínimamente, mas no restringirlos o limitarlos, por lo cual no puede entenderse que afecten su núcleo esencial; recuérdese en este punto que el núcleo esencial de un derecho ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación judicial como “la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”(47). Visto que el objeto de la ley no es restringir lo limitar los derechos a que alude la demanda, sino al contrario, garantizarlos o asegurarlos en su reducto mínimo, la Corte concluye que no está ante una normatividad que afecte el núcleo esencial de tales derechos.

De otro lado, la ley no constituye tampoco un conjunto normativo integral del régimen de trabajo asociado o de los procedimientos para protegerlo, en cuanto no deroga la Ley 79 de 1988, “por la cual se actualiza la legislación cooperativa”(48), sino que viene a completarla en aquellos asuntos concernientes a las cooperativas y precoperativas de trabajo asociado.

En tal virtud, su materia no corresponde a aquellos asuntos a que se refiere el literal a) del artículo 152 superior, interpretado en la forma restrictiva indicada por la jurisprudencia de esta corporación. Así pues, este cargo de inconstitucionalidad no prospera.

5.5. Examen del cargo según el cual los artículos 2º y 6º de la Ley 1233 de 2008 desconocen el principio de progresividad y no regresividad de los derechos económicos sociales y culturales.

5.5.1. Como se dijo anteriormente, el demandante estima que, cuando el artículo 2º de la Ley 1233 de 2008 crea las “contribuciones especiales” a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, ycuando el artículo 6º ibídem obliga dichas organizaciones solidarias a afiliar a sus asociados al sistema de seguridad social integral y a pagar los aportes correspondientes, se desconocen los compromisos internacionales del Estado contenidos en Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 1º del Protocolo del Salvador, que lo obligan a no retroceder en los estándares de reconocimiento de los derechos económicos y sociales. Como estos instrumentos internacionales forman parte del llamado “bloque de constitucionalidad” se vulnera de contera el artículo 93 superior, conforme al cual “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”.

A juicio el actor, este desconocimiento del principio de progresividad y no regresividad se produciría porque con anterioridad a la expedición de la ley acusada, el ingreso base de cotización para la seguridad social de los asociados a las cooperativas se venía estableciendo en la misma forma que para los trabajadores independientes, a través del sistema de “presunción de ingresos” establecido mediante la Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud, según el cual al ingreso de los trabajadores independientes se le deduce el 50%, y el resultado corresponde al ingreso base de cotización. Como a partir de la expedición de la Ley 1233 de 2008, el ingreso base de cotización para la seguridad social de dichos asociados es “la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado”(49), en la práctica se ve incrementado dicho ingreso base y por consiguiente la cotización correspondiente, siendo la medida claramente regresiva en cuanto afecta negativamente el monto de los ingresos que recibe el asociado.

5.5.2.A juicio de la Sala, el anterior cargo de inconstitucionalidad no es cierto, en cuanto se dirige en contra del artículo 2º de la Ley 1233 de 2008; lo anterior porque esta disposición no regula el asunto del ingreso base de cotización para seguridad social de los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. En efecto, dicha norma se refiere al ingreso base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, que deben pagar las dichas cooperativas. Así pues, como en la acusación se esgrimen cargos relacionados con el desconocimiento del principio de progresividad, únicamente por razón del incremento del ingreso base de cotización para seguridad social, tales cargos no pueden ser referidos a dicho artículo 2º.

Ciertamente, la Corte ha explicado que la exigencia jurisprudencial relativa a que las razones de la acusación sean ciertas significa que la demanda debe recaer “sobre una proposición jurídica real y existente(50) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”(51) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda(52). Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”(53)(54).

Así las cosas, como en el presente caso el artículo 2º acusado no regula el ingreso base de cotización para seguridad social de los asociados a las cooperativas de trabajo, los cargos edificados sobre el supuesto contrario no son ciertos, por lo cual al respecto se presenta el fenómeno jurídico de la ineptitud sustancial de la demanda, en virtud de lo cual la Corte se inhibirá de conocerlos.

5.5.3. El relación con el artículo 6º de la Ley 1233 de 2008, la Corte encuentra que dicha norma sí regula cuál es el ingreso base de cotización para la seguridad social de los asociados a las cooperativas, asunto sobre el cual dispone que es “la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado”. Así las cosas, como según el actor este monto resulta superior a aquel sobre el cual, según él, se liquidaba anteriormente dicha cotización(55), esta última aumenta. Hasta aquí el cargo es cierto, porque se edifica a partir de un contenido normativo que efectivamente está presente en el artículo 6º acusado. No obstante, del hecho de que eventualmente pueda considerarse que efectivamente se incrementa la cotización no se sigue directamente que el ingreso de los trabajadores asociados se vea afectado, porque no son ellos los llamados a pagar dichas cotizaciones, sino las cooperativas y precooperativas que los agrupan, como expresamente lo indica el mismo artículo 6º cuando indica: “Las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado serán responsables del proceso de afiliación y pago de los aportes de los trabajadores asociados al sistema de seguridad social integral (salud, pensión y riesgos profesionales)”.

No obstante, la Corte admite que, por efectos de la disposición acusada, indirectamente los ingresos de los asociados podrían eventualmente verse aminorados. Para entender lo anterior, es necesario recordar la naturaleza jurídica de la relación a que da lugar la pertenencia a una cooperativa de trabajo asociado. En la Sentencia C-211 de 2000(56), la Corte se refirió a este asunto, explicando que el trabajo asociado constituye una categoría distinta al trabajo subordinado o asalariado, y que tampoco corresponde al independiente. Sobre lo anterior se explicó en esta Sentencia lo siguiente:

“Debido a la naturaleza misma de las cooperativas de trabajo asociado (identidad de trabajador-socio) la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es salario sino una compensación, que se fija teniendo en cuenta estos factores: la función que cada trabajador cumple, la especialidad, el rendimiento, la cantidad y calidad del trabajo aportado. Igualmente, el trabajador asociado tiene derecho a recibir un porcentaje de los excedentes obtenidos por la cooperativa. Pretender que el régimen de compensación de los socios de estas cooperativas sea igual al de los trabajadores asalariados, sería desconocer la naturaleza misma de tales organizaciones y la inexistencia frente a sus asociados de una relación de trabajo de esa índole.

“Sin embargo, los trabajadores asociados no solo reciben beneficios pues, dada su condición de propietarios, también tienen que asumir los riesgos, ventajas y desventajas propios del ejercicio de toda actividad empresarial. De manera que si se presentan pérdidas deben asumirlas conjuntamente, lo que no ocurre en las relaciones de trabajo dependientes.

“En las cooperativas de trabajo asociado se rompe con el esquema tradicional de las empresas lucrativas de la economía de mercado en las que unos son los empleadores y otros los trabajadores, pues en aquéllas esas dos categorías de personas no existe ya que, como tantas veces se ha reiterado en esta sentencia, los trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa”(57).

Así pues, por efectos de lo dispuesto en el artículo 6º bajo examen, indirectamente los ingresos de los asociados a las cooperativas de trabajo podrían eventualmente verse disminuidos, no en cuanto a las compensaciones ordinarias o extraordinarias que reciben por el trabajo que realizan, sino porque en las cooperativas de trabajo asociado los aportantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores y gestores de la empresa(58), y porque en ellas si los resultados de cada ejercicio fiscal lo permiten, hay un retorno de excedentes a los asociados, en relación con el uso de los servicios y la participación en el trabajo(59). De esta manera, al aumentarse las obligaciones pecuniarias de la cooperativa, eventualmente pueden disminuirse los ingresos de los asociados, por la imposibilidad de retornar iguales excedentes. Siendo así, existe certeza en el cargo, por lo cual la Corte pasa a examinarlo.

5.5.4. La jurisprudencia constitucional vertida por esta corporación se ha referidoal principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía prima facie de no regresividad de los mismos, señalando que es obligación del Estadoavanzar constantemente en la protección del trabajo, a fin de lograr la plena realización de ese derecho(60). Ciertamente, la Corte ha explicado que el trabajo no es solo un derecho de carácter fundamental, sino también de carácter social, con unos contenidos legales mínimos, y en cuanto tal es de desarrollo progresivo, siéndole aplicables el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y culturales, PIDESC, y el Protocolo de San Salvador(61), que prescriben el deber de los Estados de adoptar las medidas apropiadas, hasta el máximo de los recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad.

Ahora bien, resumiendo lo indicado en todas aquellas ocasiones en las cuales la Corte se ha pronunciado en relación con el principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía de no regresividad, en la Sentencia C-507 de 2008(62) se dijo que en algunas decisiones“la Corte se ha referido a la prohibición de regresividad por la disminución del radio de protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos invertidos en la satisfacción de un derecho social(63) o el aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que está en proceso de acceder al derecho(64). En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a sectores especialmente vulnerables de la población(65).

Como lo ha señalado la Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición prima facie y no absoluta(66). Lo anterior significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad” (negrillas fuera del original)

Conforme a lo anterior, podría decirse que una disposición que hace más gravoso el costo para una persona de escasos recursos de acceder al goce de un derecho social, como la seguridad social, prima facie debería presumirse inconstitucional. Así, la norma acusada, en cuanto supuestamente tiene como efecto aumentar la cotización para seguridad social de los asociados a las cooperativas de trabajo, con lo cual, como arriba se explicó, indirectamente puede repercutir en su nivel personal de ingresos, podría ser vista como determinante de un aumento en el costo económico de acceso al derecho a la seguridad social, y en tal virtud caer bajo la presunción de inconstitucionalidad a que se ha referido esta corporación.

5.5.5.No obstante, la Corte descarta que esa presunción recaiga sobre la disposición acusada. Ciertamente, la razón por la cual el demandante afirma que antes de la expedición del artículo 6º de la Ley 1233 de 2008 los asociados a las cooperativas de trabajo cotizaban al sistema de seguridad social a través del sistema de “presunción de ingresos”, establecido mediante la Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud para los trabajadores independientes(67), radica en que hasta entonces no existía una disposición especial de rango legal que creara la obligación en cabeza de las mencionadas cooperativas, de afiliar a sus trabajadores afiliados al mencionado sistema de seguridad social y de pagar dicha contribución parafiscal. Así las cosas, para la afiliación de asociados a las cooperativas de trabajo se acudía por analogía al sistema previsto para los trabajadores independientes, pero sin que esta práctica fuera ordenada por la ley.

La inexistencia de esta norma legal que creara la obligación de cotizar y la forma de liquidar la respectiva cotización llevó al Congreso de la República a considerar que era necesario adoptar una reglamentación que extendiera el ámbito de protección legal de los asociados a estas cooperativas, a fin de responder a las exigencias de la OIT relativas a la garantía de trabajo decente para esta forma de organización solidaria. Para llegar a esa conclusión, el Congreso tuvo en cuenta también la jurisprudencia sentada por esta corporación en la citada Sentencia C-211 de 2000(68), en donde se distinguió entre las categorías de trabajo dependiente, independiente y asociado, y se reparó en la necesidad de una regulación legal específica para cada una de ellas. Además, el órgano legislativo recordó que el Consejo de Estado había declarado la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto 2996 de 2004, por desconocer el principio de legalidad de los tributos al imponer una carga parafiscal a unos sujetos que no estaban legalmente obligados a hacer aportes al SENA y el ICBF, como lo eran las cooperativas de trabajo asociado(69). De donde dedujo que era necesario ordenar mediante una ley especial, y no mediante norma de carácter administrativo, tanto el pago de las contribuciones especiales con destino al SENA, al ICBF y a las cajas de compensación familiar, como las cotizaciones al sistema de seguridad social, a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.

Así pues, lejos de querer recortar el alcance de los derechos sociales de los trabajadores asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo, lo que el Congreso buscó al consagrar el artículo 6ª de la Ley 1233 de 2008, ahora bajo examen, fue mejorar la calidad de esta forma de trabajo, asegurando la afiliación al sistema de seguridad social de dichos asociados, mediante la consagración de una norma especial de rango legal dirigida al logro de ese propósito. Así se evidencia de la lectura de las siguientes explicaciones vertidas en la ponencia para dar primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de ley que devino en la Ley 123 de 2008, en donde se dijo lo siguiente:

“El principal problema que aqueja al subsector de las cooperativas de trabajo asociado es la realización de actividades de intermediación laboral, ajenas a su naturaleza jurídica, por parte de entidades que bajo dicha figura desarrollan esa práctica prohibida para ellas por la normatividad nacional. En muchos casos esta situación conduce a la precarización del trabajador por quien, en algunos casos, no se cotiza a la seguridad social o se le traslada el costo de estos aportes, lo cual reduce aún más las compensaciones que recibe por las labores realizadas.

“Junto con la intermediación laboral, se evidencian otros problemas en torno al desarrollo del trabajo asociado cooperativo. Algunos de ellos son: La falta de autonomía de muchas de las cooperativas existentes, que dependen de una persona o entidad y son utilizadas para cometer abusos que desnaturalizan esta figura; el desconocimiento de la esencia y de las normas que regulan el modelo de trabajo asociado cooperativo, por parte de entidades tanto públicas como privadas y de los mismos trabajadores y, también, el señalamiento público de que todas las CTA desarrollan sus actividades apartándose de la ley y perjudicando a los trabajadores, con lo cual se ha generalizado esta situación en desmedro de la imagen de un buen número de cooperativas que cumplen con la doctrina y con las normas que las regulan.

“De acuerdo con la normatividad vigente y la Declaración Mundial sobre Cooperativismo de Trabajo Asociado, aprobada en agosto de 2005 por la Asamblea General de la Alianza Cooperativa Internacional, ACI, estas cooperativas se caracterizan porque los asociados son simultáneamente gestores,dueños y trabajadores que aportan su fuerza de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de producir bienes o prestar servicios.

“La Corte Constitucional, en su Sentencia C-211 de 2000, reafirmó las características legalmente establecidas para las cooperativas, con ocasión de la declaratoria de constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 79 de 1988, precisando que el trabajo asociado es una tercera modalidad de trabajo, diferente al asalariado y al independiente, en la que existe identidad entre asociado y trabajador por lo cual no es posible hablar de empleadores y trabajadores, excluyéndose la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo.

“(…)

“Es necesario revisar los criterios expuestos por el Consejo de Estado en la Sentencia 00187-01 del 12 de octubre de 2006, según la cual los asociados no tienen el carácter de trabajadores asalariados, ni la cooperativa actúa como patrón o empleador de los mismos, por lo cual no es procedente el pago de aportes parafiscales, argumentos que sirvieron de base a dicha corporación para declarar la nulidad parcial del artículo 1º del Decreto 2996 de 2004, en el que se había establecido esta obligación. Esta consideración jurídica, unida al análisis de la Sentencia C-211 de 2000 de la Corte Constitucional nos lleva a proponer un espacio para la concertación con los diferentes sectores interesados en el tema, y con la presencia del Gobierno Nacional.

“Es claro que una problemática de tanto impacto social y económico, impone la intervención estatal para que a través de una regulación adecuada se neutralicen las causas que la generan y se garantice su normalización, la cual debe prever mecanismos para robustecer los esquemas de supervisión evitando nuevos desvíos de la figura, de forma que se aumente la confianza pública en este subsector, y contener además medidas de impulso que incentiven el buen uso del trabajo asociado cooperativo y viabilicen el modelo.

“(…)

“…sin perjuicio de la autonomía que la ley concede a las cooperativas, es necesario que se desarrolle y reglamente el concepto de trabajo decente y digno propugnado por la OIT, en la que se sugiere a los gobiernos fomentar las cooperativas adoptando políticas y un marco jurídico favorable, compatible con su naturaleza y funciones, como uno de los pilares de desarrollo económico y social, nacional e internacional.

“De acuerdo con lo anterior, sería procedente evaluar y establecer a favor de los trabajadores asociados un régimen de derechos mínimos irrenunciables que incluya aspectos básicos tales como la compensación mínima equivalente a un salario mínimo legal para las cooperativas de trabajo asociado prestadoras de servicios, la obligación de la afiliación a los trabajadores asociados, debiendo la cooperativa contribuir al pago de los respectivos aportes, como mínimo, en las mismas proporciones establecidas para las empresas, con lo cual se impide que esta carga sea asumida completamente por aquellos”(70).

Así pues, la interpretación histórica del artículo 6º de la Ley 1233 de 2008, cuya constitucionalidad ahora se examina, revela que el verdadero propósito de dicha norma es asegurar que los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo tengan garantizado el derecho a la seguridad social, el cual, antes de su vigencia, quedaba al garete de la voluntad libre de dichas organizaciones, las cuales podían omitir la afiliación de sus miembros y no pagar la cotización correspondiente, o trasladar esta carga al asociado, que entonces cotizaba como “trabajador independiente”. Así mismo, con la expedición de la Ley se pretendió evitar que las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado fueran utilizadas como asociaciones o agremiaciones para la afiliación colectiva de trabajadores independientes al sistema de seguridad social, o como asociaciones mutuales para los mismos efectos(71).

Así las cosas, la expedición de una norma legal nueva y especial, que para los asociados a estas cooperativas fija un ingreso base de cotización equivalente a “la suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual que reciba el trabajador asociado”, a cargo de la organización, no puede considerarse como un retroceso o regresión, por comparación con otra norma, no legal sino reglamentaria anterior, que no regula el mismo asunto sino que se refiere a la forma de liquidar la cotización para los trabajadores independientes(72). En tal virtud, el presente cargo de inconstitucionalidad será despachado como improcedente.

5.5.6. Finalmente, la Corte no ignora que es posible que en el país se sigan presentando abusos de la figura de las cooperativas de trabajo asociado y que en el futuro se continúen dando estas situaciones; incluso es posible que aun después de la expedición de las normas acusadas, aparentes organizaciones de esta clase, pero en realidad dirigidas a cumplir actividades de intermediación laboral o de evasión de obligaciones patronales, persistan en esas conductas y prosigan con prácticas de traslado a los trabajadores de las obligaciones de cotización que legalmente les corresponden. No obstante, esa circunstancia de utilización abusiva e ilegal de la figura de las cooperativas de trabajo no hace inconstitucional una norma como la que ahora se examina, que a todas luces fue adoptada con el ánimo de proteger a los trabajadores asociados. Además, repara la Corte en que para controlar esas prácticas la misma ley acusada consagra un estricto régimen de prohibiciones (art. 7º) y mecanismos efectivos de control y autocontrol (art. 4º).

Ya en oportunidades anteriores esta corporación judicial se ha pronunciado para rechazar aquellas prácticas de precarización de las condiciones laborales y de evasión de las obligaciones del empleador dentro del contrato de trabajo, a través del uso abusivo de figuras jurídicas como la del contrato de prestación de servicios o la de las cooperativas de trabajo asociado. En efecto, sobre este particular la Corte recientemente dijo:

“... esta corporación reitera de manera enfática la inconstitucionalidad de todos los procesos de deslaboralización de las relaciones de trabajo que, a pesar de que utilizan formas asociativas legalmente válidas, tienen como finalidad última modificar la naturaleza de la relación contractual y falsear la verdadera relación de trabajo. Por ejemplo, en muchas ocasiones, las cooperativas de trabajo asociadas, que fueron creadas por la Ley 79 de 1988, modificadas por la Ley 1233 de 2008 y reglamentadas por el Decreto 3553 de 2008, para facilitar el desarrollo asociativo y el cooperativismo, se han utilizado como instrumentos para desconocer la realidad del vínculo laboral, a pesar de que expresamente el artículo 7º de la Ley 1233 de 2008, prohíbe su intermediación laboral.

“Así, la eficacia normativa de la Constitución que protege de manera especial la relación laboral y la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la forma, impone a los particulares y a todas las autoridades públicas, de una parte, el deber de acatar las prohibiciones legales dirigidas a impedir que los contratos estatales de prestación de servicios (norma acusada) y las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado sean utilizadas como formas de intermediación laboral (L. 1233/2008, art. 7º) y, de otra, la responsabilidad social de evitar la burla de la relación laboral.

“Eso muestra, entonces, que a los jueces en el análisis de los casos concretos, a los empleadores, a los órganos de control y a los entes del sector público como el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Economía Solidaria, corresponde exigir la efectividad de las leyes que protegen los derechos laborales de los trabajadores. Para ese efecto, en el estudio puntual, deberá averiguarse si las formas legales como las cooperativas de trabajo, o los contratos de prestación de servicios, o los contratos celebrados por empresas de servicios temporales realmente tuvieron como verdadero objeto social o finalidad contractual el desarrollo de las actividades permitidas en la ley o si fueron utilizadas como instrumentos para disimular relaciones de trabajo.

“Así las cosas, en el análisis probatorio del caso concreto, deberá tenerse en cuenta factores como: i) la voluntariedad con la que las partes acuden a la forma contractual escogida. Dicho en otros términos, por ejemplo, si un asociado debe afiliarse a una cooperativa para obtener un contrato de trabajo, es claro que dicha decisión no es libre y, por ese hecho, ese acto constituye una desviación de la forma asociativa legal y constitucionalmente autorizada. ii) la finalidad con la que se acude a la forma contractual, pues si se celebran contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones permanentes de la entidad, o si se acuerda la prestación de servicios personales subordinados a cambio de una remuneración económica con una cooperativa de trabajo, de tal forma que puedan retirarse trabajadores de sus nóminas, o recortarse plantas de personal, o se celebran contratos con empresas de servicios temporales para el desempeño de funciones propias del giro ordinario de los negocios empresariales, es evidente que se ha utilizado una forma contractual legal para desnaturalizar la relación laboral. iii) la prestación directa del servicio y el ánimo con el que el beneficiario del trabajo lo recibe. En efecto, quien contrata un servicio personal de trabajo debe ser plenamente consciente de la naturaleza del vínculo acordado, pues si celebra un contrato de prestación de servicios profesionales no puede exigir subordinación del trabajador, o si celebra un contrato de prestación de servicios con una cooperativa de trabajo no puede ser ajeno a la relación laboral que se genera entre el trabajador y la cooperativa.

“En este sentido, corresponde a las autoridades de vigilancia y control y al juez de la causa, exigir la aplicación material de las normas que amparan la relación laboral y evitar la burla de los derechos derivados de la misma. Por esa razón, y en desarrollo del principio de primacía de la realidad sobre la forma, requerirán el cumplimiento de la ley, en forma solidaria, tanto al verdadero empleador como a quienes actuaron como intermediarios para utilizarla en forma inconstitucional. En otras palabras, las autoridades competentes evitarán la desviación inconstitucional de las normas protectoras de los derechos de los trabajadores y exigirán la responsabilidad solidaria que se deriva del incumplimiento de las reglas legales”(73).

Por último, recuerda la Sala que esta corporación en sede de tutela ha protegido y seguirá protegiendo los derechos de los trabajadores, cuando quiera que se presenten abusos en la utilización de la figura jurídica de las cooperativas de trabajo asociado. Como se expuso en la Sentencia C-855 de 2009(74), al resolver diversas acciones de tutela “la Corte ha establecido que si por conducto de la cooperativa de trabajo asociado llega a suscitarse una relación laboral de un trabajador asociado con la cooperativa, para prestarle servicios a un tercero —con elementos de subordinación, horario y remuneración propios del contrato de trabajo—, esta relación laboral prevalece sobre el acuerdo cooperativo, y en tal caso aplican todas las regulaciones laborales, incluyendo, por supuesto, la protección laboral reforzada a las mujeres embarazadas o lactantes (T-177/2003, T-291/2005, T-873/2005, T-063/2006, T-195/2007, T-531/2007), a las personas en estado de debilidad manifiesta (T-1219/2005, T-002/2006), o a los discapacitados o disminuidos físicos (T-504/2008, T-962/2008, T-1119/2008). De comprobarse la existencia de un contrato laboral paralelo o concomitante con la relación de índole cooperativa, la Corte también ha impuesto el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los aportes al sistema de salud (T-413/2004), al sistema de riesgos profesionales (T-632/2004), o incluso la muy elemental de reconocer los salarios pactados con el trabajador (T-353/2008). Cuando los hechos del caso lo ameritan, la Corte ha ordenado, no a la cooperativa, sino al tercero que se beneficia de la labor del trabajador asociado, que responda por las obligaciones laborales omitidas (T-471/2008), más aun si el vínculo entre el trabajador y la cooperativa ya no pasa por la prestación de servicios a un tercero, sino que se trata de una relación laboral ordinaria entre aquel y esta (T-900/2004)”.

5.6. Examen de cargo según el cual los artículos 1º, 2º y 5º de la Ley 1233 de 2008 son inconstitucionales, porque las contribuciones parafiscales que establecen no redundan en beneficio para “el gremio de las cooperativas especializadas”.

5.6.1.La demanda presenta un último cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 338 superior(75), en cuanto “la imposición de parafiscales tratándose de cooperativas de trabajo asociado (…) carece de una retribución directa para el gremio de las cooperativas especializadas tales como las cooperativas del sector de la salud”. Esta acusación, aunque se presenta con carácter general respecto de todas las contribuciones parafiscales, en realidad se dirige a cuestionar únicamente aquella a cargo de las cooperativas y precooperativas especializadas(76), con destino al SENA. Ciertamente, las razones que expone el demandante para justificar la supuesta violación constitucional consisten en decir que una cooperativa especializada jamás va a requerir los servicios permanentes de tecnólogos preparados por el SENA, por lo cual nunca habrá retribución a las contribuciones pagadas por este tipo de cooperativas a dicha entidad.

A juicio de la Corte, el anterior cargo de inconstitucionalidad tampoco está llamado a prosperar, en cuanto parte de una inadecuada comprensión de la noción de parafiscalidad y de los objetivos que el Estado persigue cumplir a través del SENA.

La potestad tributaria del Congreso de la República a que alude el artículo 338 superior, le permite imponer “contribuciones fiscales y parafiscales”. La jurisprudencia ha explicado que entre la primera categoría caen los impuestos y las tasas, por lo cual dicha potestad en realidad se manifiesta en la creación de impuestos, tasas y contribuciones parafiscales(77).

Las contribuciones parafiscales, ha dicho la Corte(78), “a diferencia de las tasas,… son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien”. También se diferencian de los impuestos “en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público”. Estas contribuciones entonces, “se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad”.

En la Sentencia C-349 de 2004(79), la Corte resumió así su jurisprudencia relativa a características de las contribuciones parafiscales: “… su obligatoriedad, en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto solo grava a un grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza pública, en la medida en que pertenecen al Estado aun cuando no comportan ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean”.

Para lo que concierne al presente proceso de constitucionalidad, es necesario detenerse en la característica de las contribuciones parafiscales conforme a la cual ellas tienen “destinación específica, en cuanto redundan en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa”.

Debe en primer término repararse en que las contribuciones parafiscales gravan a un determinado sector o gremio económico o social y tienen como destinación beneficiar a ese mismo grupo de contribuyentes, porque el Estado reconoce que la actividad que desempeñan es de interés general y en tal virtud merece ser fomentada. Pero se trata de un beneficio general obtenido a través de mecanismos de solidaridad, que afectará positivamente a todo el sector, y no de la retribución particular mediante la prestación de un servicio concreto a quienes hayan hecho la contribución correspondiente. Esta vocación de beneficio general de los recursos parafiscales es justamente la nota distintiva que permite diferenciar a estas contribuciones de las tasas, en donde también hay una exacción tributaria solo respecto de un grupo de personas, que se ve retribuida pero mediante la prestación de un servicio en beneficio exclusivo del contribuyente. Así pues, en las tasas hay una contraprestación particular y concreta equivalente al monto de tarifa; en las contribuciones parafiscales el beneficio es general para gremio.

En efecto, sobre esta connotación general del beneficio que el gremio que paga una contribución parafiscal obtiene mediante la reinversión de dichos recursos, la Corte ha dicho:

“La parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada constitucionalmente, —destinada a recaudar y administrar (directa o indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional— determinados recursos para una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica se utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de servicios sociales como la seguridad social, de la investigación científica y del progreso tecnológico, que constituyen todos intereses de gremios o colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por esta razón que el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos. Se trata, en últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas como de interés general”(80).

La demanda parece estructurarse sobre una comprensión de la parafiscalidad conforme a la cual cada contribuyente debe tener derecho a recibir una contraprestación en servicios equivalente al monto del tributo. Concretamente, para los actores la contribución especial con destino al SENA debe generar para las cooperativas de trabajo especializado que las pagan, un derecho a beneficiarse del programa de formación de aprendices de dicha entidad. Como a su parecer dichas cooperativas no tienen interés en tal tipo de aprendices, entonces de allí debe deducirse la inconstitucionalidad de la disposición. Así mismo, como esas organizaciones en principio no contratan técnicos, entonces no están interesados en los programas del SENA(81).

No obstante, la misión institucional que cumple el SENA es la capitación de trabajadores en beneficio de todo el sector empresarial de la nación, sin distinguir la forma de organización jurídica de la empresa receptora del personal capacitado(82). Así, una vez preparados por el SENA, los trabajadores pueden beneficiar a las cooperativas, incluso en su papel de asociados a las mismas, o a través de contrato de trabajo, puesto que también estas formas de organización solidaria en algunos casos actúan como empleadores(83). En todo caso, las cooperativas de trabajo asociado no tienen obstáculo para participar del programa de aprendices del SENA, toda vez que la relación que se origina con ellos y la entidad receptora no equivale a un contrato de trabajo(84).

Así las cosas, no encuentra la Corte que le asista razón a la demanda cuando afirma que las cooperativas de trabajo especializado no reciben beneficios provenientes de la inversión de los recursos parafiscales con destino al SENA, pues ellas, como cualquier empresa llamada a contribuir para el objeto social de dicha entidad, pueden aprovechar el servicio social que se cumple a través de esta entidad.

6. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte Constitucional, administrando justicia en nombre el pueblo y por mandato de la Constitución:

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo relativo a la violación del artículo 152 de la Constitución Política, la Ley 1233 de 2008.

2. Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-855 de 2009, respecto del cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política presentado en contra de los artículos 1º y 5º de la Ley 1233 de 2008.

3. INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, respecto del cargo aducido en contra del artículo 2º Ley 1233 de 2008 por desconocimiento del principio de no regresividad de los derechos sociales.

3(sic). Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados en la presente sentencia, los artículos 1º, 2º, 5º y 6º de la Ley 1233 de 2008.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(6) Para sustentar este primer cargo general dirigido contra toda la Ley 1233 de 2008, el actor destaca el alcance normativo de sus artículos 3º, 6º, 7,12 y 13.

(7) C.P. ART. 153.—La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.

(8) M.P. Mauricio González Cuervo.

(9) Como se recuerda, los artículos 2º y 5º de la Ley 1233 de 2008, respectivamente, (i) crean las contribuciones especiales a cargo de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y cajas de compensación familiar y (ii) disponen que dichas contribuciones serán a sumidas y pagadas por dichas cooperativas y precooperativas.

(10) M.P. Mauricio González Cuervo.

(11) Sentencia C-855 de 2009.

(12) Un buen ejemplo de una posición académica que considera negativo el impacto de las contribuciones parafiscales sobre la creación de empleo formal se puede encontrar en: Santamaría, Mauricio y Rozo, Sandra. “Informalidad empresarial en Colombia: alternativas para impulsar la productividad, el empleo y los ingresos”. Documento de Trabajo 40, Fedesarrollo. 2008. Documentos como éstos no critican la existencia de programas como los que están a cargo del ICBF, el SENA y las Cajas, pero proponen que la financiación de ellos no dependa de la nómina, sino de los impuestos generales, precisamente para que no sean una carga excesiva contra los empleados actuales o potenciales.

(13) C.P. ART. 152.—(Adicionado. A.L. 2/2004, art. 4º)

Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;

b) Administración de justicia;

c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;

d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;

e) Estados de excepción.

Acto Legislativo 2 de 2004. Artículo 4º. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

PAR. TRANS.—El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la ley estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

(14) Cfr. Sentencias C-1338 de 2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(15) C.P. ART. 153.—La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.

(16) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(17) En esta sentencia, la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues aun cuando esta ley ordinaria que regula el procedimiento de pérdida de investidura guardaba relación con un derecho político fundamental, no afectaba su núcleo esencial y por lo mismo no requería el trámite de las leyes estatutarias.

(18) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(19) En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria.

(20) Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(21) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(22) En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”.

(23) Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(24) Cf. Sentencia C-155A de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz.

(25) Cf. Sentencia c-434 de 1996, m.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.

(26) Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(27) Entre muchas otras, ver por ejemplo la sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, en la cual la Corte Constitucional sostuvo “En cuanto a los derechos fundamentales, el criterio para definir si se requiere ley estatutaria para la expedición de las normas que tocan con ellos radica, según lo ha expuesto esta Corte, en la verificación de si los preceptos correspondientes afectan el núcleo esencial de aquellos, como cuando se consagran restricciones o limitaciones a su ejercicio, lo que en verdad se traduce en su regulación, claramente aludida en el artículo 152 de la Carta”.

(28) Corte Constitucional, Sentencia C-434 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(29) Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(30) Sentencia C-013 de 1993.

(31) El artículo 11 de la misma ley crea una exención respecto del pago de este tributo, al disponer que “las cooperativas de trabajo asociado y las precooperativas de trabajo asociado, cuya facturación anual no exceda 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán exentas del pago de las contribuciones parafiscales de que trata la presente ley”.

(32) Según esta norma, la distribución se hará así: “tres por ciento (3%) para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, dos por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y cuatro por ciento (4%) para la caja de compensación. En ningún caso las contribuciones de que trata esta ley serán asumidas por el trabajador o asociado”.

(33) Estas consecuencias son la presunción sobre la presencia de un “contrato realidad” entre el tercero contratante y el trabajador asociado, la responsabilidad solidaria de este último, en algunos casos la disolución de las cooperativas o precoperativas, etc.

(34) La disposición señala las excepciones a esta regla general.

(35) Cumplir con los requisitos generales establecidos en la Ley 79 de 1988, demás normas aplicables y los estatutos, deberán certificarse en curso básico de economía solidaria, con una intensidad no inferior a veinte (20) horas.

(36) Generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En los estatutos se deberá precisar la actividad económica que desarrollarán.

(37) Exposición de motivos al proyecto de Ley 239 de 2008, Senado, 144 de 2007, Cámara. Gaceta del Congreso Nº 479 de 27 de septiembre de 2007.

(38) Estas modificaciones en gran parte fueron resultado del proceso de concertación que se inició durante el trámite del proyecto de ley, en el cual participaron el Ministro de la Protección Social, los ponentes designados, Dansocial y los voceros de Confecoop y Conacta.

(39) Ver: Gaceta del Congreso Nº 636 de 16 de diciembre de 2007.

(40) Cfr. Ponencia para dar segundo debate en la Cámara de Representantes al proyecto de Ley 239 de 2008, Senado, 144 de 2007, Cámara. Gaceta del Congreso Nº 38 de 14 de febrero de 2008.

(41) También se eliminaron los artículos del proyecto gubernamental relativos a sanciones y declaraciones de autoliquidación y pago de aportes.

(42) Cfr. Gaceta del Congreso Nº 38 de 14 de febrero de 2008.

(43) La principal modificación introducida por el Senado de la República, desde el primer debate, fue la iniciativa que contemplaba la exención de las contribuciones especiales para ciertas cooperativas. (Crf. Gaceta del Congreso Nº 99 de 3 de abril de 2008). Aprobada esa iniciativa en primer debate, en el segundo no se introdujeron cambios sustanciales al proyecto por parte de la plenaria del Senado. (Cfr. Gaceta del Congreso Nº 145 de 16 de abril de 2008.

(44) Gaceta del Congreso Nº 636 de 16 de diciembre de 2007.

(45) Ibídem.

(46) Ibídem.

(47) Sentencia C-756 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(48) Esta ley consagra el marco regulatorio el cooperativismo en Colombia, y contiene reglas específicas relativas a las cooperativas de trabajo asociado.

(49) Ley 1233 de 2008, artículo 6º.

(50) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.

(51) Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.

(52) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(53) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.

(54) Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(55) Según el sistema de “presunción de ingresos” establecido mediante la Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud, al ingreso de los asociados se le deducía el 50%, y el resultado correspondía al ingreso base de cotización.

(56) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(57) Sentencia C-211 de 2000.

(58) Ver: Ley 79 de 1988, artículo 59.

(59) Ver: Ley 79 de 1988, artículo 59.

(60) Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000, C-671 de 2002, C-038 de 2004 y C-444 de 2009.

(61) Este tratado contiene el protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

(62) M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(63) Sentencia C-1165 de 2000.

(64) Cf. Sentencia T-1318 de 2005.

(65) Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004, sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por la violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Constitución imponían al Estado, el “deber de abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos”.

(66) En este sentido Cfr. sentencias C-671 de 2002, C-789 de 2002, C-931 de 2004, T-1318 de 2005, entre otras.

(67) Según este sistema, al ingreso de los trabajadores independientes se le deduce el 50%, y el resultado corresponde al ingreso base de cotización.

(68) M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(69) Sentencia 11001-03-25-000-2004-00187-01(15214), Sección Cuarta, del 12 de octubre 2006.

(70) Ponencia para dar primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de ley 239 de 2008, Senado, 144 de 2007, Cámara. G.C. Nº 636 de 16 de diciembre de 2007.

(71) Cfr. Artículo 7º, numeral 2º, de la Ley 1233 de 2008, aquí demandada.

(72) Resolución 009 de 1996 de la Superintendencia de Salud.

(73) Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(74) M.P. Mauricio González Cuervo.

(75) C.P. ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

(76) Conforme al artículo 62 de la Ley 79 de 1988, “serán cooperativas especializadas las que se organizan para atender una necesidad especifica, correspondiente a una sola rama de actividad económica, social o cultural”.

(77) Cfr. Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón

(78) Cfr. Ibídem.

(79) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(80) Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.

(81) Recuérdese que, según se explicó en el acápite de antecedentes de la presente sentencia, la demanda explica esta acusación a partir de la formulación de dos ejemplos de situaciones hipotéticas, que expone así:

“Una Cooperativa de Médicos no podrá contratar ningún técnico o auxiliar del SENA mediante un contrato de aprendiz toda vez que ello constituiría intermediación laboral prohibida por el Estado Colombiano, corresponderá a la EPS o IPS contratante de la cooperativa de trabajo asociado contratar a los aprendices que requieran para la prestación del servicio de salud, toda vez que la cooperativa a la que se asoció el médico solo puede prestar los servicios del médico, ningún otro servicio ya que violaría su objeto social”. Otro ejemplo: “Si un hospital contrata los servicios de una Cooperativa de Médicos Anestesiólogos para prestar el servicio de anestesia durante las cirugías que se requieran, implica necesariamente que el servicio de cirugía requiere de otros trabajadores tales como auxiliares de enfermería o intrumentaras(sic), pero estas otras personas deben ser contratadas por el hospital respectivo y no por la cooperativa de trabajo asociado ya que ella no es la prestadora del servicio de salud, tan solo presta sus servicios al hospital. Es claro que los servicios del SENA benefician a las empresas contratantes de las cooperativas de trabajo asociado (CTA), pero no a las CTA”.

(82) Según la Ley 119 de 1994, son objetivos del SENA los siguientes:

1. Dar formación profesional integral a los trabajadores de todas las actividades económicas, y a quienes sin serlo, requieran dicha formación, para aumentar por ese medio la productividad nacional y promover la expansión y el desarrollo económico y social armónico del país, bajo el concepto de equidad social redistributiva.

2. Fortalecer los procesos de formación profesional integral que contribuyan al desarrollo comunitario a nivel urbano y rural, para su vinculación o promoción en actividades productivas de interés social y económico.

3. Apropiar métodos, medios y estrategias dirigidos a la maximización de la cobertura y la calidad de la formación profesional integral.

4. Participar en actividades de investigación y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan a la actualización y mejoramiento de la formación profesional integral.

5. Propiciar las relaciones internacionales tendientes a la conformación y operación de un sistema regional de formación profesional integral dentro de las iniciativas de integración de los países de América Latina y el Caribe.

6. Actualizar, en forma permanente, los procesos y la infraestructura pedagógica, tecnológica y administrativa para responder con eficiencia y calidad a los cambios y exigencias de la demanda de formación profesional integral.

(83) Sobre esta posibilidad el mismo artículo 9º de la Ley 1233 de 2008, aquí demandada, prescribe lo siguiente:

“ART. 9º—Los trabajadores que prestan sus servicios en las cooperativas o precooperativas de trabajo asociado, deberán ser asociados de las mismas, excepto en las siguientes condiciones.

“1. Para trabajos ocasionales o accidentales referidos a labores distintas de las actividades normales y permanentes de la cooperativa.

“2. Para reemplazar temporalmente al asociado que conforme a los estatutos o al régimen de trabajo asociado, se encuentre imposibilitado para prestar su servicio, siempre que la labor sea indispensable para el cumplimiento del objeto social de la cooperativa.

“3. Para vincular personal técnico especializado, que resulte indispensable para el cumplimiento de un proyecto o programa dentro del objeto social de la cooperativa, que no exista entre los trabajadores asociados y que no desee vincularse como asociado a la cooperativa.”

(84) Ley 789 de 2020. ART. 30.—Naturaleza y características de la relación de aprendizaje. El contrato de aprendizaje es una forma especial dentro del derecho laboral, mediante la cual una persona natural desarrolla formación teórica práctica en una entidad autorizada, a cambio de que una empresa patrocinadora proporcione los medios para adquirir formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad u ocupación y esto le implique desempeñarse dentro del manejo administrativo, operativo comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades de la empresa, por cualquier tiempo determinado no superior a dos (2) años, y por esto reciba un apoyo de sostenimiento mensual, el cual en ningún caso constituye salario.