Sentencia C-191 de marzo 15 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-191 de 2006 

Ref.: Expediente D-5967

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 13 de la Ley 32 de 1961 y contra los artículos 8º, 9º y 10 del Decreto Legislativo 1015 de 1956.

Actor: Néstor Raúl Correa Henao

Bogotá, D.C., quince de marzo de dos mil seis.

EXTRACTOS: «II. Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en los diarios oficiales Nº 30.553 del 4 de julio de 1961 y 29.036 del 18 de mayo de 1956, respectivamente:

“LEY NÚMERO 32 DE 1961

(Junio 28)

“Por la cual se dictan normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—A partir de la sanción de la presente ley, las empresas nacionales de aviación civil que tengan a su servicio miembros del escalafón de reserva de 2ª clase de la fuerza aérea, contribuirán con sus aportes a la financiación de la caja de auxilios y prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac, en la cuantía y con las condiciones que determine el gobierno, previos los estudios actuariales que la entidad beneficiaria le presente.

(…).

ART. 13.—Adóptase en todas sus partes, con carácter de ley, el Decreto Legislativo 1015 de 3 de mayo de 1956”.

“DECRETO NÚMERO 1015 DE 1956

(Mayo 3)

“Por el cual se fijan jerarquías a las reservas de 2ª clase de la fuerza aérea, y se dictan otras disposiciones”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y

CONSIDERANDO:

(…).

ART. 8º—La caja que la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles establezca sin ánimo de lucro, con carácter privado y mediante el aporte de sus afiliados, para atender al mejoramiento económico, cultural y técnico de los aviadores civiles, será auxiliada por el gobierno en la forma y cuando este lo estime conveniente. El gobierno tendrá un representante suyo en la junta directiva de la caja, que será de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

ART. 9º—Las prestaciones sociales que por ley correspondan a los aviadores civiles, dejarán de estar a cargo de los patronos o empresas de aviación civil, cuando la caja de que trata el artículo anterior vaya asumiendo el riesgo de ellas, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el gobierno.

ART. 10.—A partir de la fecha en que la caja de que tratan los dos artículos anteriores asuma el pago de todas o una cualquiera de las prestaciones sociales que por ley correspondan a los aviadores civiles, las empresas nacionales de aviación civil que mantengan a su servicio miembros del escalafón de reserva de 2ª clase de la fuerza aérea contribuirán con sus aportes a la financiación de la referida caja, en la cuantía y condiciones que determine el gobierno, previos los estudios actuariales que la caja le presente”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

Competencia

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se estudia en la presente demanda.

Cuestión preliminar: Determinación de la vigencia y efecto actual de las normas acusadas

De manera previa a la formulación del problema jurídico objeto del presente análisis de constitucionalidad, la Sala considera necesario resolver la controversia relativa a la vigencia de las normas demandadas. En efecto, algunos de los intervinientes en el proceso, al igual que el Procurador General, sostienen que las disposiciones acusadas perdieron su vigencia al ser sustituidas por normas posteriores, dictadas al amparo de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 100 de 1993. Así, los preceptos demandados, en tanto fueron excluidos del ordenamiento jurídico, escaparían del juicio de la Corte, por lo que debe proferirse sentencia inhibitoria para el asunto de la referencia.

Bajo esta perspectiva, la Corte debe estudiar i) si las disposiciones acusadas continúan vigentes o si fueron sustituidas por normas posteriores. En caso que se concluya que han perdido vigencia y de conformidad con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre la materia, deberá determinarse ii) si tales disposiciones aún surten efectos. Desestimadas estas dos hipótesis, la Sala proferirá fallo inhibitorio ante la carencia de norma legal susceptible de control constitucional. En caso contrario, realizará el estudio de fondo de la demanda presentada por el ciudadano Correa Henao.

Con el objeto de resolver el asunto preliminar, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, determinará el contenido y alcance de las normas demandadas. Luego, identificará el ámbito de regulación de los decretos 1282 y 1283 de 1994 y concluirá si ha operado el fenómeno de la sustitución. Finalmente, se estudiará, de ser necesario, el tópico relativo a la permanencia de los efectos de las disposiciones acusadas.

Contenido y alcance de las normas demandadas

El artículo 8º del Decreto 1015 de 1956, adoptado como legislación permanente por el artículo 13 de la Ley 32 de 1961, señala que la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles establecerá una caja sin ánimo de lucro, con carácter privado, financiada mediante el aporte de sus afiliados y que tenga la finalidad de “atender el mejoramiento económico, cultural y técnico de los aviadores civiles”. A su vez, el artículo 9º del mismo decreto prescribe que las prestaciones sociales que en ese momento correspondían a los aviadores civiles dejaban de estar a cargo de los empleadores y empresas de aviación civil, una vez la caja señalada en la norma anterior fuera asumiendo ese riesgo. En el mismo sentido, el artículo 9º del Decreto 1015 de 1956 determina que en el momento en que la caja asuma el pago de las prestaciones sociales que por ley corresponden a los aviadores civiles, aquellas “empresas nacionales de aviación civil que mantengan a su servicio miembros del escalafón de reserva de 2ª clase de la fuerza aérea” deben aportar a la financiación de la caja mencionada, conforme la reglamentación que determine el gobierno. Finalmente, el artículo 11 del decreto mencionado fija la vigencia ex nunc de sus disposiciones.

El artículo 1º de la Ley 32 de 1961 que, como se señaló, adoptó como legislación permanente las previsiones contenidas en el Decreto 1015 de 1956, se limita a reiterar lo señalado en el artículo 9º de esta norma, en cuanto a la forma de financiación de la caja de auxilios y prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac. Por último, el artículo 13 demandado determinó la adopción legislativa mencionada.

De conformidad con este análisis, la Sala concluye que las normas demandadas, i) crean la caja de auxilios y prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles y determinan su naturaleza jurídica; ii) estipulan la asunción progresiva por parte de la caja de las prestaciones sociales que correspondan a los aviadores civiles; y iii) fijan la responsabilidad en el pago de aportes para la financiación de la caja y la adscriben a la empresas que mantengan a su servicio miembros del escalafón de reserva de 2ª clase de la fuerza aérea. Visto de esta manera el contenido y alcance de las normas acusadas, entra la Corte a determinar si fueron o no sustituidas por los decretos 1282 y 1283 de 1994.

Sustitución integral del régimen de la caja de auxilios y prestaciones sociales de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles. Falta de vigencia y cesación de efectos de las normas acusadas. Sentencia inhibitoria

La Ley 100 de 1993, que determina el régimen actual del sistema general de seguridad social, confirió en su artículo 139 facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que, entre otros asuntos, “determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional”. En ejercicio de dicha facultad, fue proferido el Decreto 1282 de 1994, “por el cual se establece el régimen pensional de los aviadores civiles”.

Con este fin, se determinó el ámbito de la aplicación de la Ley 100 de 1993 para el caso de los aviadores civiles y las condiciones para acceder a esa condición profesional (art. 1º); el respeto de los derechos adquiridos conforme a leyes anteriores, para quienes a la fecha de la vigencia de la Ley 100 hubieren cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes (art. 2º); los requisitos de pertenencia al régimen de transición y los beneficios del mismo y las condiciones para su pérdida (arts. 3º, 4º y 5º); los requisitos y condiciones de las pensiones especiales transitorias para aquellos aviadores civiles que no pudieren acceder al régimen de transición (art. 6º); la titularidad de la Caxdac de la administración del régimen de transición y de las pensiones especiales transitorias y el deber de sus afiliados de cotizar para los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia (art. 7º); la obligación de los aviadores civiles que ingresen con posterioridad al 1º de abril de 1994 de acogerse al régimen general de pensiones, con la salvedad de las edades requeridas para lograr el reconocimiento y pago de la prestación, fijadas en 57 años para las mujeres y 60 años para los hombres (3) (art. 8º); la base y monto de las cotizaciones de los aviadores en el sistema general de pensiones (art. 9º); la existencia de un fondo de solidaridad pensional, financiado por los aviadores civiles cuyo ingreso base de cotización supere los cuatro salarios mínimos legales mensuales (art. 10); las reglas sobre la declaratoria y calificación de invalidez de los aviadores civiles (arts. 11 y 12) y; las disposiciones sobre bonos pensionales, aplicables a los aviadores que se trasladen al régimen de ahorro individual con solidaridad (art. 13).

De manera similar, el artículo 139-4 de la Ley General de Seguridad Social concedió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para “establecer la manera como las cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley, señalando las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de salud, a fin de que dichas entidades adapten sus estatutos y reglas de funcionamiento”. Con base en estas facultades fue proferido el Decreto 1283 de 1994, “por el cual se establece el régimen de la caja de auxilios y de prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Caxdac”. Esta norma regula, entre sus aspectos más significativos, la naturaleza jurídica de la Caxdac como entidad administradora de los regímenes de transición y de pensiones especiales transitorias previstos en el Decreto 1283 de 1994 (art. 1º); la composición de la junta directiva de la Caxdac (art. 2º); la composición financiera de las reservas destinadas al pago de las obligaciones pensionales generadas antes de la vigencia de la norma y aquellas que le corresponde administrar a Caxdac dentro del régimen de transición (art. 3º); la constitución y financiación de las reservas para el pago de pensiones especiales transitorias (art. 4º); el manejo y administración de las reservas por parte de la Caxdac y la obligación de esta entidad de sujetar su inversión dentro de los márgenes de rentabilidad mínima contemplados en el Ley 100 y de conformidad con las regulaciones fijadas por la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) respecto de las sociedades administradoras de fondos de pensiones (art. 5º); la posibilidad de contratar seguros para garantizar el pago de pensiones de invalidez y sobrevivientes (art. 9º) y la sujeción de la Caxdac al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, con base en las facultades que tiene este organismo respecto de las sociedades administradoras de fondos de pensiones.

Analizado el contenido de los decretos 1283 y 1282 de 1994 (4) , la Corte concluye que el conjunto de sus previsiones normativas configuran un ordenamiento legal comprehensivo sobre el sistema de pensiones aplicable a los aviadores civiles y, en especial, sobre la naturaleza jurídica, obligaciones, facultades y forma de financiación de la Caxdac. Por lo tanto, es válido inferir que estos decretos sustituyeron las normas acusadas en la medida en que, como se determinó en apartado anterior de esta sentencia, estas previsiones estaban dirigidas a definir la naturaleza jurídica de la Caxdac y fijar las obligaciones respecto de la seguridad social de sus trabajadores afiliados. Estos asuntos han sido regulados en su integridad por los decretos mencionados y, en consecuencia, las disposiciones demandadas no hacen actualmente parte del ordenamiento jurídico vigente.

No obstante, la Sala advierte que en contra de la anterior conclusión puede argumentarse que, a pesar de las nuevas regulaciones, las normas demandadas perviven, pues el artículo 1º del Decreto 1283 de 1994 determina que la entidad administradora del régimen de transición de los aviadores civiles definido en el Decreto 1282 de 1994 “será la caja de auxilios y de prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac, denominada “Caxdac”, entidad de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada por medio del Decreto Legislativo 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961”.

Empero, la Corte constata que la mención que realiza el legislador extraordinario no configura, de forma alguna, una remisión normativa a las normas acusadas que permitiera predicar su vigencia. En contrario, esta mención pretende identificar la entidad que es objeto de reformulación de acuerdo con las reglas fijadas por la Ley General de Seguridad Social, tarea que se llevó a cabo a través de los decretos citados, los cuales le otorgaron a la Caxdac una nueva naturaleza jurídica, distinta y diferenciada a la del régimen legal anterior.

Comprobada la falta de vigencia de las normas acusadas, resulta aplicable la regla fijada por la jurisprudencia constitucional, según la cual “cuando en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se acusen normas legales que han sido derogadas, sustituidas o modificadas por un acto propio y voluntario del legislador, no existe fundamento lógico para que el organismo de control constitucional entre a juzgar de fondo su potencial incongruencia con el ordenamiento superior, resultando necesaria la inhibición por evidente sustracción de materia” (5) .

Resta analizar si, no obstante la pérdida de vigencia de las disposiciones demandadas, estas continúen surtiendo efectos. Ello en la medida que la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que a pesar que una norma haya sido derogada, esta situación “no afecta ipso jure la eficacia de la norma derogada ya que las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por la misma, lo que implica que puede mantener su eficacia aunque se vaya extinguiendo poco a poco y es lo que justifica que la Corte pueda pronunciarse sobre disposiciones derogadas cuando continúan produciendo efectos jurídicos” (6) .

Respecto al asunto de la referencia, la Corte advierte que para que las normas demandadas estuvieran surtiendo efectos en la actualidad, tendrían que versar sobre el contenido del derecho a la pensión de los aviadores civiles o sobre los requisitos para el reconocimiento y pago de las prestaciones correspondientes, ámbitos que estarían comprendidos dentro de la protección de los derechos adquiridos, de conformidad con las reglas sobre el régimen de transición aplicable a esta categoría de trabajadores. Sin embargo, en la argumentación de esta sentencia se ha reiterado que las normas acusadas tiene por finalidad determinar la naturaleza jurídica de la Caxdac, sus obligaciones y el método de financiamiento, materias de regulación legislativa que fueron sustituidas en su totalidad por los contenidos de los decretos 1282 y 1283 de 1994 y que, igualmente, no guardan relación con las disposiciones propias de los ámbitos mencionados.

Conforme con este análisis, la Sala infiere que las normas demandadas perdieron su vigencia y, en el mismo sentido, no continúan produciendo efectos. Por esta razón, se declarará inhibida para pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las normas demandadas por el ciudadano Correa Henao.

Decisión

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declararse INHIBIDA para conocer de la inconstitucionalidad de los artículos 8º, 9º y 10 del Decreto 1015 de 1956 y los artículos 1º y 13 de la Ley 32 de 1961.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sobre este particular, el interviniente se apoya en las sentencias C-608 de 1999 y C-538 de 1996.

(2) Anexa cuadros y gráficos.

(3) Sobre las edades de jubilación, el Decreto 1282 de 1994 incurrió en un error tipográfico, corregido por el artículo 1º el Decreto 1285 de 1994.

(4) Debe anotarse, además, que la constitucionalidad de algunas normas de estos decretos han sido analizados por esta corporación. Al respecto, puede estudiarse C-179 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

(5) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1144 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-857 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Esta decisión reitera la regla que sobre la materia fijaron los fallos C-159 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-443 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

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