Sentencia C-193 de marzo 15 de 2006 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-193 de 2006 

Ref.: Expediente D-5856

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Demandante: Jorge Alberto Gómez Montoya

Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 9º, 24, 32 y 41 del artículo 4º y contra los artículos 26, 33 y 35 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”

Bogotá, D.C., marzo quince (15) de dos mil seis (2006).

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:

Ley 400

Agosto 19 de 1997

Diario Oficial 43.113, del 25 de agosto de 1997

“Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”

El Congreso de Colombia

Decreta:

(...)

“ART. 4. Definiciones. Para los efectos de esta ley se entiende por:

(...)

9. Constructor. Es el profesional, ingeniero civil o arquitecto, bajo cuya responsabilidad se adelanta la construcción de una edificación.

(...)

24. Interventor. Es el profesional, ingeniero civil o arquitecto, que representa al propietario durante la construcción de la edificación, bajo cuya responsabilidad se verifica que esta se adelante de acuerdo con todas las reglamentaciones correspondientes, siguiendo los planos, diseños y especificaciones realizados por los diseñadores.

(...)

32. Revisor de los diseños. Es el ingeniero civil diferente del diseñador e independiente laboralmente de él, que tiene la responsabilidad de revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos; o el arquitecto o ingeniero civil o mecánico que revisa los diseños de elementos no estructurales, para constatar que la edificación propuesta cumple con los requisitos exigidos por esta ley y sus reglamentos.

(...)

41. Supervisor técnico. Es el profesional, ingeniero civil o arquitecto, bajo cuya responsabilidad se realiza la supervisión técnica. Parte de las labores de supervisión puede ser delegada por el supervisor en personal técnico auxiliar, el cual trabajará bajo su dirección y su responsabilidad. La supervisión técnica puede ser realizada por el mismo profesional que efectúa la interventoría”.

(...)

“ART. 26.—Diseñadores. El diseñador debe ser un ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y estudios geotécnicos, y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de diseños de elementos no estructurales.

En todos los casos deberán tener matrícula profesional y acreditar ante la ‘comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes’, los requisitos de experiencia e idoneidad que se señalan en las siguientes disposiciones”.

(...)

“ART. 30.—Revisores de diseños. El revisor debe ser un ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y estudios geotécnicos y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de diseños de elementos no estructurales.

En todos los casos deberán tener matrícula profesional y acreditar ante la ‘comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes’, los de experiencia e idoneidad que se señalan en el siguiente artículo”.

(...)

“ART. 33.—Directores de Construcción. El director de construcción debe ser un ingeniero civil o arquitecto, o ingeniero mecánico en el caso de estructuras metálicas o prefabricadas, poseer matrícula profesional y acreditar ante la ‘comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes’ los requisitos de experiencia establecidos en el siguiente artículo”.

(...)

“ART. 35.—Supervisores Técnicos. El supervisor técnico debe ser ingeniero civil o arquitecto. Sólo para el caso de estructuras metálicas podrá ser ingeniero mecánico.

Deberá poseer matrícula profesional y acreditar ante la “comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes”, los requisitos de experiencia e idoneidad establecidos en el siguiente artículo”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta.

2. Objeto de la demanda

El demandante estima que la Ley 400 de 1997 desconoce el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión y el derecho al trabajo de los profesionales que ostentan el título de constructor en arquitectura e ingeniería al excluir a dichos profesionales de los supuestos contemplados en las normas demandadas. Con ello, sostiene el actor, el legislador ignora, de paso, el derecho a la igualdad de quienes —como los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería— estando capacitados para cumplir esas tareas de modo idóneo son excluidos para realizar las labores previstas en la Ley acusada. La mayoría de las intervenciones se pronuncian a favor de la constitucionalidad de las normas demandas. Coinciden estas intervenciones en que la restricción establecida por la Ley 400 de 1997 obedece a razones por entero justificadas desde el punto de vista constitucional como lo son propender por la protección de la vida y de la seguridad de los habitantes del territorio nacional. Cierto es que la regulación establecida en la Ley bajo examen excluye a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería de la posibilidad de ejercer las actividades allí previstas. Esta restricción obedece a que si bien tal profesión puede considerarse afín a la arquitectura y a la ingeniería de ahí no resulta que pueda equipararse a ellas. No se encuentran, por tanto, razones de peso para solicitar la inexequibilidad de los preceptos demandados. Otros intervinientes, a su turno, coadyuvan la demanda y consideran que los preceptos acusados de la ley bajo examen deben ser declarados como inconstitucionales. Al omitir a los constructores en arquitectura e ingeniería de los supuestos previstos en las disposiciones demandadas, restringe el legislador de manera injustificada su derecho al trabajo y desconoce de modo también injustificado el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión. La vista fiscal estima que el actor no formula de manera expresa los cargos en su escrito de demanda sino que lo hace de manera indirecta. Pide a esta corporación oficiar al Ministerio de Educación Icfes y a la comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes con el fin de que certifiquen si los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería pueden desempeñar las actividades contempladas en los artículos 4º, numerales 9º , 24, 32; y 26; 30; 33 y 35 de la Ley 400 de 1997 y así obtener un pronunciamiento de fondo. En subsidio, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida.

3. Problema jurídico

Luego del análisis de la demanda estima la Corte que en el presente caso el actor sugiere la existencia de una omisión relativa del legislador por cuanto considera que este excluyó a los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería de la posibilidad de ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo resistentes. En este orden de ideas, según el actor, el legislador habría desconocido, por una parte, que los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería cumplen con los requisitos de idoneidad para realizar tales tareas y , por otra, que al establecer esta distinción —en opinión del actor injustificada desde el punto de vista constitucional— vulneró el legislador el contenido de los siguientes artículos de la Constitución Nacional: artículo 13 (derecho a la igualdad); artículo 26 (derecho al libre ejercicio de oficio o profesión); artículo 25 (derecho al trabajo).

Con el fin de saber si en el caso bajo examen se configura una omisión legislativa relativa, procederá la Corte a (i) repasar la jurisprudencia constitucional sobre la omisión legislativa relativa; (ii) mostrar porqué los artículos acusados de la Ley 400 de 1997 no generan un desconocimiento del derecho a la igualdad y, en tal sentido, no dan paso a que se configure una omisión legislativa relativa en el caso bajo examen.

4. La omisión legislativa relativa en la jurisprudencia de la Corte Constitucional

Acerca del problema de la omisión legislativa se ha pronunciado esta Corte en varias ocasiones. En vista de lo anterior, aquí se hará tan solo un breve resumen de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que se pueda hablar de la existencia de una omisión legislativa y, concretamente, de la presencia de una omisión legislativa relativa.

De manera reiterada ha aceptado la corporación el fenómeno de la omisión legislativa. Al respecto ha dicho: (i) la Constitución puede ser vulnerada tanto por medio de la acción del legislador como por vía de omisión legislativa, esto es, cuando el legislador estaba obligado a realizar una determinada acción —regulación— y no lo hace; (ii) no toda omisión del legislador puede abrir paso al control de constitucionalidad (6) ; (iii) la omisión legislativa absoluta no puede ser objeto de control de constitucionalidad por cuanto consiste en una ausencia completa de regulación y, en tal sentido, no existe norma que pueda ser cotejada con el texto Constitucional (7) ; (iv) la omisión legislativa relativa puede ser objeto de control de constitucionalidad (8) siempre y cuando se cumpla con los siguientes presupuestos:

(a) existe una disposición constitucional que contempla de manera expresa el deber de expedir una norma que la desarrolle (9) ; (b) el legislador regló de modo parcial la materia pero excluyó algunos supuestos sin mediar motivo razonable (10) ; (c) la omisión del legislador discrimina entre los sujetos o situaciones previstas en los supuestos por él regulados y aquellos sujetos o situaciones que fueron excluidos. En este orden de ideas, desconoce el legislador el derecho a la igualdad; (d) el legislador regula una determinada materia o crea una institución específica y, al hacerlo, omite “una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella (11) ”. Tal sería el caso, por ejemplo, del desconocimiento del derecho de defensa; (e) la demanda por medio de la cual se alegue una omisión legislativa relativa debe acusar el contenido normativo relacionado de forma específica con la omisión. Si la demanda recae sobre un conjunto indeterminado de normas o en ella se argumenta que se ha omitido la regulación de un aspecto particular o ella versa sobre normas “de las cuales no emerge el precepto que el actor echa de menos (12) ,” no podrá ser admitida para efectos de realizar el juicio de constitucionalidad.

En el caso concreto, el demandante acusa los numerales 9º, 24, 32 y 41 del artículo 4º y los artículos 26, 30, 33 y 35 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes” por cuanto estima que estos artículos excluyeron a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería para realizar las actividades en ellos previstas. Según el actor, aquí estaríamos frente a una de las hipótesis establecidas por la jurisprudencia constitucional en presencia de la cual se configura la omisión legislativa relativa, esto es, cuando el legislador excluye de la regulación a ciertos sujetos o situaciones y al hacerlo desconoce el derecho a la igualdad.

No obstante lo anterior, es preciso reiterar como lo ha hecho la Corte Constitucional de manera insistente, en que no toda distinción o exclusión implica una discriminación injustificada. Como lo ha señalado esta corporación, existen diferenciaciones o exclusiones que armonizan perfectamente con lo dispuesto en el ordenamiento constitucional. Por tal motivo, es preciso analizar si, a la luz de la Constitución, debería el legislador haber incluido a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería para realizar las actividades previstas en los artículos cuestionados de la Ley 400 de 1997.

Para responder la cuestión formulada, estima la Corte pertinente tocar en forma breve los siguientes asuntos: (a) los objetivos de la Ley 400 de 1997 y la libertad de configuración legislativa; (b) la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 26 superior; (c) si de conformidad con los planes de estudio y con los conceptos allegados al expediente es factible establecer que tanto el enfoque como el nivel de formación de las profesiones marca una distinción en punto a la idoneidad para realizar las actividades previstas en la Ley 400 de 1997.

5. El objeto de la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo resistentes

La exposición de motivos al Proyecto de Ley número 218 de 1995 (Cámara) hace referencia a una de las amenazas más persistentes a las que se ve enfrentado el territorio nacional: los terremotos. Como se sabe, la superficie terrestre se compone de placas que se mueven en distintas direcciones y chocan entre sí. Colombia —recuerda la exposición de motivos— “está localizada dentro de una de las zonas sísmicamente más activas de la tierra, la cual se denomina Anillo Circumpacífico y corresponde a los bordes del Océano Pacífico. El emplazamiento tectónico de Colombia es complejo pues en su territorio convergen la placa de Nazca, la placa Suramericana y la placa Caribe (13) .” El choque de las placas es constante y la mayoría de las veces incluso imperceptible. Provoca, sin embargo, “fuertes deformaciones en las rocas al interior de la tierra, las cuales al romperse súbitamente hacen que la energía acumulada se libere en forma de ondas y sacuda la superficie terrestre. Estos son los terremotos (14) ”.

En la exposición de motivos se indica cómo la legislación existente hasta la Ley 400 de 1997 había surgido de manera coyuntural en tanto respuesta a la ocurrencia de un sismo. Eso sucedió con el Código Colombiano de Construcciones Sismo Resistentes (D. 1400/84) dictada con fundamento en la autorización conferida por la Ley 11 de 1983 y que intentó responder al desastre originado en el sismo de Popayán ocurrido el 31 de marzo de 1983. Esta regulación, dice la exposición, fue acertada aún cuando dejó de lado asuntos tan importantes como los relacionados con las cambios en los sistemas estructurales (15) ; la limitación a las irregularidades (16) ; los elementos no estructurales (17) así como otros elementos estructurales (18) .

La exposición de motivos, muestra también las dificultades derivadas de la falta de aceptación y de conciencia acerca “de la responsabilidad de cumplir” con las normas sismo resistentes y se pronuncia al respecto de las actitudes tanto de los ingenieros estructurales como de los arquitectos, de los constructores del sector oficial en el manejo de la prevención de desastres, de las aseguradoras, del sector de normalización sísmica y de los usuarios (19) . La exposición de motivos destaca el papel del Código de 1984 en relación con la tarea de evitar el colapso y grave destrucción de las edificaciones cuando se presentan terremotos pero anota, así mismo, que la desprotección de los elementos no estructurales fue notoria.

La iniciativa de expedir una nueva Ley que actualizara el Código existente proviene del año 1993. Tal iniciativa fue impulsada principalmente por la Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica y apoyada por el Fondo Nacional de Calamidades. El proyecto fue cuidadosamente estudiado y se sometió a la aprobación del Comité AIS 100 de la Asociación que cuenta, a su turno, con la presencia de más de sesenta expertos. Una vez aprobado por el Comité, el proyecto se sometió a la opinión pública y, en ese orden ideas, se convocó a un amplio grupo de profesionales, instituciones y universidades con el propósito de discutir el proyecto (20) . La exposición de motivos se refirió del siguiente modo al objeto y alcance del proyecto:

“La ley con carácter general, establece los criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas y de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, con el fin e que puedan resistirlo, reduciendo el riesgo de pérdidas en vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos.// Igualmente señala los requisitos para el ejercicio de las profesiones relacionadas con su objeto, así como para la adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas antes de su vigencia.// Si bien en el proyecto de ley no se contemplan los aspectos técnicos precisos que habrán de reunir las construcciones nuevas que se edifiquen en el territorio nacional, definitivamente se establece el marco general, para que la comisión asesora permanente realice la labor, con base en los lineamientos que se dictan.// Sin lugar a dudas, para la correcta aplicación de los preceptos de la ley y sus reglamentaciones, las oficinas o dependencias distritales o municipales encargadas de conceder las licencias de construcción, al aprobar los planos o proyectos de construcción, debe verificar que se cumplan las normas sismoresistentes.// Por último, se clarifica el ámbito de aplicación de las normas a expedirse, toda vez que excluye expresamente el diseño y construcción de estructuras especiales como puentes, torres de transmisión, torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones convencionales o no estén cubiertas dentro de las limitaciones de cada uno de los materiales estructurales prescritos”.

Según lo indicado en la exposición de motivos, la permanente actividad sísmica a la que se ve confrontado el territorio colombiano pone al país ante una situación de riesgo permanente, frente al cual, ni el Estado ni los particulares pueden permanecer indiferentes. El artículo 2º de la Constitución Nacional establece claramente que “[s]on fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.” Añade, más adelante, que “las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Le corresponde, pues, al Estado y también a los particulares adoptar todas las medidas pertinentes para cumplir con los preceptos contenidos en el artículo 2º superior. Justamente en esa dirección fue que se expidió la Ley 400 de 1997.

“[e]n el caso concreto de desastres cuyo origen se remonta a hechos de la naturaleza, y más precisamente en tragedias originadas por terremotos , la labor del Estado tendiente a aminorar sus efectos, debe ser desplegada en unión con los particulares que ejercen, para su propio provecho las labores de construcción; por consiguiente , para el cumplimiento de los fines del Estado y en desarrollo de lo previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, este debe propender por que la labor por ellos realizada sea a todas luces eficaz”.

6. La libertad de configuración del legislador en la materia

Ha sido jurisprudencia constante de esta corporación insistir sobre el amplio margen de discrecionalidad que le corresponde al legislador para regular los distintos aspectos de la vida social. También ha señalado la Corte Constitucional que ese margen de configuración no es ilimitado y debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento constitucional. En ejercicio de la amplia facultad de configuración ya referida, el legislador elaboró la Ley 400 de 1997. La Ley 400 de 1997 recoge todas las inquietudes planteadas por el legislador en la exposición de motivos. Se divide en 10 títulos y consta de 56 artículos (21) . En el artículo primero de la Ley se resumen sus objetivos de la siguiente manera:

“La presente ley establece criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos (negras fuera de texto).

Es evidente, que lo dispuesto por el legislador en la mencionada Ley obedece a un objetivo legitimado desde el punto de vista constitucional. Como lo subrayó el legislador en la exposición de motivos, tanto el artículo 2º superior como el artículo 26 de la Constitución Nacional sustentan este aserto. El objetivo que persigue la Ley 400 de 1997 armoniza por entero con la Constitución Nacional. Ahora bien, una vez comprobado lo anterior, le corresponde establecer a la Corte si de conformidad con lo determinado en la Constitución el legislador debería haber incluido también a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería para realizar las actividades contenidas en los artículos cuestionados de la Ley 400. Para poder responder este interrogante la Corte se referirá de manera breve a la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 26 superior.

7. Jurisprudencia constitucional sobre la libertad para ejercer profesión u oficio (C.P., art. 26).

Esta corporación se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la libertad para ejercer profesión u oficio consignada en el artículo 26 superior. En la Sentencia C-038 de 2003 la Corte Constitucional se refirió al sentido y a los alcances de la libertad de elegir profesión u oficio (22) . Subrayó este tribunal un punto de especial importancia en relación con la garantía consignada en el artículo 26 superior. De allí se deriva, por una parte, que a toda persona debe garantizársele la libre elección de oficio o profesión. Es esta una protección de suma importancia y debe, por tanto, ser interpretada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Nacional.

En relación con aquellos oficios u ocupaciones —sea a nivel profesional, técnico o empírico— cuyo ejercicio pueda implicar un riesgo para el conglomerado social, la Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido de establecer que frente al ejercicio de este tipo de actividades se prevé una mayor ingerencia estatal “como quiera que [tales actividades] involucra[n] al individuo en la esfera de los derechos de los demás y el interés social, por lo que incluso puede estar sometid[as] a la realización de servicios sociales obligatorios (23) ”.

En sentencia reciente también se ocupó la Sala Plena de esta corporación sobre el tema. En la Sentencia C-191 de 2005 le correspondió a la Corte realizar el juicio de constitucionalidad de los artículos 5º, 18 y 20 de la Ley 842 de 2003 “Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de ética profesional y se dictan otras disposiciones (24) ”. En el desarrollo de sus consideraciones, el Tribunal constitucional reiteró su jurisprudencia en relación con el artículo 26 superior e insistió en la estrecha relación existente entre la libertad de ejercer profesión u oficio y el derecho al trabajo.

Como en otras múltiples ocasiones, la Corte recordó que la protección constitucional del derecho a escoger de modo libre oficio o profesión se orienta en dos direcciones. De un lado, se confiere al legislador la facultad de establecer los límites y restricciones que deban adoptarse para hacer compatible el ejercicio del oficio o profesión con la convivencia social. De otro, se orienta a especificar que cualquier límite o restricción que se trace en relación con la posibilidad de elegir libremente oficio o profesión debe ser justificado y obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

A partir de la amplia protección que el ordenamiento constitucional le confiere a la libre elección de profesión u oficio, se deriva que al legislador le está vedado realizar regulaciones orientadas a hacer nugatorio el ejercicio de esa libertad. La facultad que la misma Constitución le confiere al legislador para efectos de regular el derecho a ejercer oficio o profesión ha de restringirse estrictamente a los casos en que la inspección y vigilancia estatal sea indispensable y debe limitarse también a la necesaria imposición de servicios sociales obligatorios. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, uno de los puntos centrales de toda regulación estatal en la materia, es la protección de la colectividad contra el riesgo. A propósito de lo anterior, la Corte citó la Sentencia C-964 de 1999 mediante la cual le correspondió verificar a esta corporación la constitucionalidad de los artículos 1º, 3º, 5º, 6º, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, “por la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional (25) ”.

En relación con el concepto de riesgo social, expuso la Corte en la mencionada sentencia que esta expresión no está exenta de ambigüedades, razón por la cual es preciso, según la corporación, admitir al menos dos tipos de interpretación. Una interpretación en sentido restringido y una interpretación en sentido amplio. Desde una óptica amplia, puede decirse “que todas las actividades tienen una implicación social inevitable (26) ”. Según lo expresado por este tribunal constitucional, son pocos los oficios que no trascienden la esfera individual. Esto, sostiene la Corte, es más evidente en las sociedades contemporáneas donde tanto los progresos en el ámbito del conocimiento como la aplicación del principio de división del trabajo implican que las distintas labores se complementen y se nutran mutuamente. Llamó la atención la corporación en aquella ocasión, sobre lo inadecuado que sería partir de una perspectiva muy amplia del riesgo social. De adoptarse un enfoque así, se llegaría “al extremo de permitir una regulación de casi todas las ocupaciones en la sociedad contemporánea (27) ” y se acabaría por vaciar de contenido el derecho a la libre elección de oficio o profesión.

A juicio de la Corte, únicamente puede partirse de una interpretación restrictiva del concepto de riesgo social por cuanto “el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales sino [versa sobre el] amparo del interés general, esto es, [trata acerca de] la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio”. Cuando las actividades realizadas por los ciudadanos en ejercicio de su libertad de elegir oficio o profesión pueden eventualmente poner en peligro el interés general o los derechos constitucionales de los posibles destinatarios de tales actividades, entonces se está frente a un riesgo social. La corporación recordó de manera simultánea que para poder hablar de riesgo social el riesgo debe: (i) ser claro; (ii) afectar o poner en peligro el interés general y los derechos constitucionales fundamentales; (iii) poder ser conjurado o disminuido de modo sustantivo mediante una formación académica específica. Solo bajo estos supuestos opera lo consignado en el artículo 26 superior cuando señala que “las ocupaciones, artes u oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen riesgo social” (negras fuera de texto).

Resulta pues justificado, desde el punto de vista constitucional, que el legislador goce de un margen de apreciación y pueda, en este sentido, exigir el cumplimiento de una serie de requisitos de obligado observancia por parte de quienes realizan oficios o profesiones que conllevan un riesgo social. No obstante lo anterior, como ya fue expuesto, el legislador goza de un margen de apreciación limitado y no puede ejercer sus competencias de forma desproporcionada o poco razonable. La facultad que le otorga la Constitución al legislador en este ámbito obedece justamente a la necesidad de conjurar o disminuir, en la medida de lo factible, los riesgos sociales vinculados al ejercicio de ciertos oficios o profesiones. Así las cosas, el legislador está habilitado para exigir la debida certificación académica mediante la cual se garantice la idoneidad de quienes han de realizar actividades conectadas con algún tipo de riesgo social. Los títulos de idoneidad constituyen una “manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica (28) ”.

Según jurisprudencia constante de la Corte Constitucional, estos títulos “son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades (29) ”. La corporación ha repetido en múltiples ocasiones que la exigencia de títulos de idoneidad no es una capricho del legislador. Responde, más bien, “a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares” (30) . Ahora bien, el tribunal constitucional también ha recalcado que más allá de esta exigencia, no puede ir el legislador pues, de hacerlo, estaría vaciando por entero de contenido la libertad de elección garantizada en el artículo 26 superior.

Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional es preciso que la actividad del legislador en este contexto se ajuste a las siguientes premisas: (i) la regulación debe ser establecida por vía legislativa en virtud de la reserva de ley que opera en este ámbito; (ii) las exigencias para certificar la idoneidad profesional deben ser necesarias; (iii) las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica deben ser adecuadas; (iv) los requisitos exigidos para el ejercicio de la profesión u oficio no pueden implicar una discriminación prohibida por la Constitución Nacional.

En la Sentencia C-964 de 1999 también se pronunció el Tribunal constitucional al respecto del requisito de capacitación académica como presupuesto para el mejor desempeño de un oficio cuyo ejercicio implica un riesgo social. Dijo la Corte, que este factor constituye un criterio objetivo, razonable y proporcional enteramente justificado desde el punto de vista constitucional. Según la Corte, “no existe violación a la igualdad cuando la ley regula de manera diferenciada la situación de quienes obtuvieron la formación académica para desarrollar un trabajo que genera riesgo social, y quienes no lo hicieron, pues ese trato diferente es un medio claramente eficaz para alcanzar una finalidad constitucional de gran importancia, como es prevenir (...) riesgos sociales (C.P., art. 26)”.

En la sentencia precitada enfatizó la corporación lo ya afirmado en la Sentencia C-226 de 1994. El propósito de la reglamentación de las profesiones por parte del legislador no puede ser por ningún motivo el de privilegiar a grupos específicos. El objetivo es muy claro: “controlar los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales.” La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha insistido, de igual forma, en que la distinción entre el aprendizaje académico y el conocimiento empírico de una actividad obedece a la aplicación de criterios objetivos, es razonable y está legitimada constitucionalmente.

Justo en esta misma línea de argumentación, se ubica lo dispuesto en el Convenio 111 de la OIT (31) . Especial relevancia en relación con el tema que ocupa la atención de la Corte en la presente oportunidad cobra lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 1º del mencionado convenio al afirmar que: “[l]as distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación”.

Verificada la posibilidad que tiene el legislador para, en desarrollo de su libertad de configuración, establecer distinciones cuando se trata de comprobar la idoneidad para realizar ciertas actividades que impliquen un riesgo social, pasa la Corte a examinar si la distinción llevada a cabo mediante la Ley 400 de 1997 es o no justificada.

8. De conformidad con los planes de estudio y con los conceptos allegados al expediente, es factible establecer que tanto el enfoque de las profesiones como el nivel de formación de los profesionales fija una distinción en punto a la idoneidad para realizar las actividades previstas en la Ley 400 de 1997.

A partir del análisis de los conceptos solicitados (32) así como de los planes de estudio consultados (33) , es posible establecer que tanto los enfoques como el nivel de formación de los profesionales en ingeniería civil, de los profesionales en arquitectura y de los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería marcan una distinción en punto a la idoneidad para realizar las actividades previstas en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997. Para decirlo en otros términos: el examen detenido de las pruebas que fueron allegadas al expediente, lleva a concluir que los distintos contenidos de los programas así como la intensidad y la profundidad con que se estudian las materias en ellos especificadas y el perfil peculiar que estos contenidos, intensidad y profundidad del estudio proyectan en las profesiones mencionadas, marca una diferencia sustancial y no solo formal con respecto a la habilidad para ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997 (34) . Estima la Corte que fue justamente esta distinción de orden material la que sirvió de fundamento a la decisión adoptada por el legislador. Dado que el enfoque de las profesiones no es el mismo, tampoco puede serlo el conjunto de habilidades que se desprende de su estudio, en especial, cuando se repara en las condiciones que deben cumplirse a fin de demostrar la idoneidad para orientar y para responder por el diseño estructural y no estructural de construcciones sismo resistentes.

Ya en anteriores oportunidades, la Corte Constitucional se ha referido también al diferente enfoque de estas profesiones aún cuando ha señalado que estas profesiones tienen un común denominador: el ejercicio de todas ellas implica un riesgo social. En la Sentencia C-964 de 1999 con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley 14 de 1975 mediante la cual se regula lo referente a la profesionalización de la actividad de los técnicos constructores, tuvo esta corporación oportunidad de pronunciarse sobre el diferente enfoque de las profesiones (35) .

Los técnicos constructores, afirmó el tribunal constitucional en aquel momento, tienen a su cargo el control operativo de la construcción y su tarea abarca no solo la inspección de la labor realizada por los obreros en la etapa de cimentación sino que se extiende también a actividades relacionadas con los acabados de la obra (36) . Insistió la Corte, sin embargo, en que los técnicos constructores “ejercen actividades propias distintas de los arquitectos [y de los] ingenieros, pues tienen a su cargo competencias independientes y fundamentales en la búsqueda de la adecuada realización de la obra” (negras fuera de texto).

Según lo expuesto por la Corte en la Sentencia C-964 de 1999, a los ingenieros así como a los arquitectos les corresponde realizar los diseños generales y proporcionar las orientaciones globales de la construcción. Los técnicos constructores ejercen, entretanto, “el control concreto de la ejecución de la obra.” (negras fuera de texto). De lo anterior se desprende, la necesidad de que los técnicos constructores reciban una formación idónea para desempeñar las tareas a su cargo pues, aun cuando éstas actividades se distinguen de las realizadas por los ingenieros y por los arquitectos, también involucran un alto contenido de riesgo social, razón por la cual es imprescindible que los técnicos constructores acrediten la idoneidad para desempeñar sus tareas.

En respuesta a lo alegado por el demandante, de acuerdo con lo cual, el riesgo derivado de una construcción deficiente debería recaer en el ingeniero o en el arquitecto, la corporación distinguió entre el concepto de riesgo social y el concepto de responsabilidad civil. Para la Corte, estos son dos conceptos jurídicos autónomos que no deben ser equiparados. Así las cosas, el concepto de riesgo social está ligado a una serie de criterios objetivos y su naturaleza es preventiva. El concepto de responsabilidad obedece, más bien, a criterios subjetivos y su naturaleza es reparadora: quien incurre en un descuido o es negligente en el diseño o en la demarcación de los criterios orientadores de la obra debe asumir la responsabilidad. Quien está a cargo, a su turno, de realizar una actividad que implica un riesgo social entonces debe demostrar que es apto para asumir tal tarea. “En este orden de ideas, insiste la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la exigencia (...) de formación académica para aquellas actividades que impliquen un riesgo social no pretende sancionar al responsable del mismo, sino que busca prevenir y proteger los intereses de la colectividad que podrían resultar afectados por las impericias profesionales”.

A partir de lo expuesto con antelación, es factible llegar a las siguientes conclusiones: (i) la profesión de ingeniero, la profesión de arquitecto así como la profesión de constructores en arquitectura e ingeniería son todas ellas profesiones que involucran un claro riesgo social; (ii) la exigencia de aportar un título académico de idoneidad se predica de todas estas profesiones sin excepción; (iii) lo anterior no significa, sin embargo, que el ámbito de ejercicio de la profesión de ingeniero, la de arquitecto y la de constructores arquitectos e ingenieros sea el mismo. Si bien es cierto algunas de las tareas desempeñadas por todos estos profesionales se traslapan, el contexto en el que efectúan su tarea cada uno de ellos es distinto; se exige, para tales efectos, habilidades y capacitación diferentes. Cada una de estas profesiones genera, a su turno, unas responsabilidades específicas.

La aplicación del principio de división de trabajo se ha vuelto ineludible en los tiempos actuales. Es evidente que cada uno de estos profesionales —ingenieros civiles, arquitectos, constructores en arquitectura e ingeniería— puede contribuir y de hecho aporta en el proceso de construcción de edificaciones sismo resistentes. La contribución de cada uno de estos profesionales es ineludible pero se despliega en distintos campos. Cada uno coopera a la realización de la obra según el perfil de su profesión, el nivel de formación y la experiencia obtenida en la práctica.

Se pregunta la Corte, no obstante, si los profesionales de la construcción en ingeniería y arquitectura están igualmente capacitados para asumir la responsabilidad por la construcción (37) de edificaciones sismo resistentes o para obrar como interventores (38) , esto es, en calidad de persona “bajo cuya responsabilidad se verifica que [la obra] se adelante de acuerdo con todas las reglamentaciones correspondientes, siguiendo los planos, diseños y especificaciones realizados por los diseñadores” o como revisor de diseños (39) , esto es, como la persona encargada “de revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos;” o de revisar “los diseños de elementos no estructurales, para constatar que la edificación propuesta cumple con los requisitos exigidos por esta ley y sus reglamentos,” o para desempeñarse en calidad de superviso técnico (40) , es decir, como profesional bajo cuya dirección y responsabilidad recae la supervisión técnica o para efectuar la labor de diseñador (41) , que los profesionales ingenieros y que los profesionales arquitectos. Se pregunta, así mismo, la Corte si los profesionales de la construcción en ingeniería y arquitectura están suficientemente capacitados para asumir la dirección de una construcción sismo resistente (42) que los profesionales ingenieros civiles o los profesionales arquitectos.

9.- Resulta justificado desde el punto de vista constitucional, además de razonable, excluir a los profesionales constructores en ingeniería y arquitectura del ejercicio de las actividades previstas en los artículos demandados. No se configura una omisión legislativa relativa en el caso concreto

El interrogante que surge ahora se conecta estrechamente con la cuestión que quedó planteada en el acápite anterior. En este orden de ideas, se pregunta la Corte si la manera como el legislador reguló lo referente a las construcciones sismo resistentes se erige como un tratamiento discriminatorio frente a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería. Según lo afirmado por el actor, la Ley 400 incurre en una diferenciación injustificada por cuanto deja por fuera a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería de la posibilidad de realizar las actividades previstas en los artículos demandados. Para gran parte de los intervinientes esta distinción se justifica dada la naturaleza de las actividades que se deben realizar y el riesgo social que ellas implican. Justamente el propósito de la Ley 400 de 1997 fue dotar al país de una legislación que contribuyera a la realización de construcciones más sólidas, las cuales, en caso de presentarse terremotos fueran capaces de resistirlos o de incrementar el nivel de resistencia a fin de reducir a un mínimo el riesgo en pérdida de vidas humanas y destrucción de bienes y de defender, en tal sentido, el patrimonio estatal y ciudadano.

Con base en las consideraciones expuestas en párrafos anteriores y en las pruebas allegadas al expediente, procederá la Corte a establecer que, en el caso concreto, la Ley 400 de 1997 no desconoció el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 superior. Por una parte, el enfoque de las profesiones es distinto. Por otra, como tuvo la Corte oportunidad de mostrarlo, el artículo 26 superior habilita al legislador para exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de determinadas actividades implique un riesgo social. El riesgo social que conllevan las actividades previstas en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997 cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional: no solo es claro, sino que, de no prevenirlo, se puede afectar en forma grave el interés general y los derechos constitucionales fundamentales. Ese riesgo puede ser conjurado o disminuido de manera considerable si quien ejerce las actividades previstas en la Ley 400 de 1997 puede demostrar que cuenta con una formación académica específica para asumir responsabilidad por la construcción (43) , la dirección de construcción (44) , la interventoría (45) , la supervisión técnica (46) , y el diseño —estructural y no estructural (47) — de una edificación sismo resistente capaz de enfrentar de manera sólida el riesgo social de un terremoto.

Es factible sostener que la amenaza sísmica en el territorio colombiano representa, como se ha sostenido una y otra vez, “un silencioso, pero grave peligro para muchos millones de colombianos (48) ”. Cierto es que los terremotos no se pueden prevenir. No lo es menos, sin embargo, que la capacidad destructiva de un terremoto puede mitigarse cuando se combinan una serie de variables dentro de las que se encuentra “la resistencia de los elementos físicos sometidos a las fuerzas generadas por el temblor (49) ”. Justamente en esa dirección se orienta la distinción realizada por el legislador en la Ley 400 de 1997 y ella se ajusta por entero a lo dispuesto en el ordenamiento constitucional.

Atina el actor cuando señala que el juicio de igualdad siempre implica la elección de un criterio, de un tertium comparationis, con fundamento en el cual o bien se equipara una situación con otra o bien se diferencia una situación de otra. El demandante estima que en el presente caso el criterio utilizado para distinguir una situación de otra, esto es, por un lado, la situación de quienes ejercen la profesión de ingenieros —civiles o mecánicos— y de arquitectos y, por otro, la situación de quienes ejercen la profesión de constructores en arquitectura e ingeniería no está justificada desde el punto de vista constitucional y significa, por tal razón, una medida discriminatoria que privilegia a un grupo de profesionales en detrimento de otros profesionales.

No comparte esta Corte la opinión del demandante. Estima, más bien, que la medida adoptada por el legislador de ningún modo está destinada a privilegiar un determinado grupo de profesionales sino a conjurar una serie de amenazas que se ciernen de modo cierto sobre el territorio colombiano y que amenazan la vida y la integridad de los habitantes de este país. Como se mostró, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha insistido en la importancia de utilizar una interpretación restrictiva del concepto de riesgo social y ha destacado una distinción importante entre riesgo social y responsabilidad.

Ahora bien, opina la Corte, que ante la amenaza sísmica permanente enfrentada por Colombia, es preciso reaccionar de manera diligente y adoptar las medidas necesarias para intentar contrarrestar los efectos nefastos de los terremotos. Así mismo lo indicó el legislador en la exposición de motivos al Proyecto de Ley 218 de 1995 (Cámara) (50) ,

“no acudir a las mínimas precauciones que permite la tecnología constituye un evento claro de imprevisión de lo previsible (...) En nuestro caso, el riesgo sísmico, es decir las potenciales consecuencias económicas y sociales que pueden causar los terremotos, depende no solo de los indicios de que se presenten sismos intensos en un sitio, es decir, de la probabilidad de ocurrencia obtenida del estudio del mecanismo generador y de los eventos del pasado, lo que es calculable, sino también de la vulnerabilidad o condiciones de resistencia o fragilidad de las construcciones expuestas al fenómeno, lo que también es posible de estimar o definir con el estado actual del conocimiento.

Los constructores en arquitectura e ingeniería cooperan, ciertamente, en la ejecución de una obra sismo resistente. Su contribución, sin embargo, tiene otro tipo de orientación que se conecta con el perfil y con el nivel de su profesión y difiere de modo claro de los aportes que pueden realizar los ingenieros civiles y los arquitectos. De conformidad con lo establecido en la Ley 400 de 1997, los ingenieros civiles responden por el diseño de los elementos estructurales de la obra sismo resistente, mientras que los arquitectos asumen responsabilidad por los diseños no estructurales.

Según el plan de estudios de los constructores en arquitectura e ingeniería, el énfasis de la profesión se ubica en la etapa operativa de las construcciones bajo la dirección y supervisión de los profesionales habilitados por la Ley para orientar y responder por las construcciones sismo resistentes. Si bien algunas de la materias que aparecen en el plan de estudio se traslapan con aquellas que tienen que estudiar tanto los ingenieros civiles como los arquitectos, el nivel de profundidad y de intensidad no se compara con la que está prevista en los planes de estudio de los ingenieros civiles y de los arquitectos. La actividad que ejercen los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería está ligada también a un riesgo social —razón por la cual se les exige el título profesional— pero el título profesional no los hace idóneos para responder por las actividades previstas en los preceptos demandados de la Ley 400 de 1997. No los equipara, en suma, a los profesionales ingenieros civiles ni a los profesionales arquitectos.

El estudio de las pruebas que obran en el expediente así como la revisión de los planes de estudio conducen a la Corte a concluir que los preceptos demandados de la Ley 400 de 1997 no infringen la Constitución. Realizar construcciones sismo resistentes, es una actividad que implica, como se indicó, un riesgo social evidente, cual es, que en caso de un terremoto la edificación no resista el sismo y se derrumbe ocasionando muerte o lesiones a las personas y a los bienes y produciendo detrimentos patrimoniales. En ejercicio de su libertad de configuración, el legislador no extendió a los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería la posibilidad de asumir la responsabilidad por la orientación, diseño y construcción de una obra sismo resistente pues estimó que una formación académica específica era requisito sine qua non para poder conjurar o disminuir de modo sustantivo el riesgo sísmico y contribuir a salvar la vida y la integridad de miles y miles de personas. Excluir a quienes no tienen la formación adecuada para asumir las actividades previstas en los artículos demandados es una medida a todas luces razonable desde el punto de vista constitucional.

Si bien, insistimos, tanto los profesionales ingenieros civiles como los arquitectos y los constructores en ingeniería y arquitectura ejercen actividades que implican un riesgo social claro —en el sentido en que lo ha indicado la jurisprudencia constitucional— y, por ese motivo, quienes ejercen estas actividades deben ser profesionales, no todos estos profesionales son aptos para responder por la dirección técnica, diseño e interventoría de una construcción sismo resistente. Para tales efectos se requiere una formación especial. Las profesiones pueden ser, en efecto, afines, pero, como se indica en varias de las intervenciones, no por ello equiparables. De conformidad con lo anterior, el criterio de diferenciación utilizado por el legislador en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo resistentes para excluir los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería está justificado. En el asunto bajo examen no se configura por consiguiente una omisión legislativa relativa.

Por último, es preciso subrayar, una vez más, que la decisión del legislador de excluir a los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería de ejercer las actividades previstas en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997 no se adoptó con fundamento en una distinción formal. Clave de la decisión legislativa en relación con este asunto, fue la diferenciación desde el punto de vista material. Se afirmó más arriba y se reitera ahora que los distintos contenidos de los programas de arquitectura, de ingeniería civil y de construcción en arquitectura e ingeniería así como la intensidad y la profundidad con que se estudian las materias en ellos especificadas incide en el perfil propio y característico de cada una de estas profesiones. Es esta, insistimos, una diferencia de orden sustancial que condujo al legislador a establecer quién está habilitado para ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo resistentes y quién no lo está. Mal podría, por tanto, intervenir la Corte en una decisión del legislador que fue adoptada de manera suficientemente documentada y justificada desde el punto de vista constitucional.

Según lo que se desprende de los antecedentes de la Ley 400 de 1997, su aprobación fue precedida de un intenso estudio con la participación de importantes entidades especializadas en sismo resistencia. No puede utilizarse el juicio de constitucionalidad para extender o prolongar el debate legislativo en sede judicial, tanto más, cuando el proceso que tuvo lugar en Congreso de la República que sirvió de fondo a la aprobación de la Ley 400 de 1996 fue serio y sumamente documentado.

Con fundamento en lo expuesto, la Corte resuelve declarar exequibles los artículos demandados por los cargos alegados en la demanda. Estima la Corte que solo de esa forma se cumple con la exigencia consignada en el artículo 26 de la Constitución Nacional y se asegura también que los objetivos establecidos en la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo resistentes se lleven a la práctica.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en la sentencia, el artículo 4º, numerales 9º, 24, 32 y 41 y los artículos 26, 30, 33, y 35 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.

(7) Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.

(8) “Por cuanto estas tienen efectos jurídicos que pueden ‘presentar una oposición objetiva y real con la Constitución, la cual es susceptible de verificarse a través de una confrontación de los mandatos acusados y las disposiciones superiores’”. Corte Constitucional. Sentencia C-690 de 1996. En el mismo sentido, ver, en particular, la Sentencia C-543 de 1996, y las sentencias C-146 de 1998, C-067 de 1998 y C-1255 de 2001.

(9) Corte Constitucional. Sentencia C-1236 de 2005.

(10) Ibídem.

(11) Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1996.

(12) Cfr. Sentencia C-1549 de 2000.

(13) Gaceta del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, Nº 465, pág. 9.

(14) La zona donde se ubica inicialmente la liberación de energía ha sido llama foco o hipocentro del terremoto. La proyección del sismo sobre la superficie terrestre, se conoce con el nombre de epicentro. Consultar en: www.dgpad.gov.co/acerca/fen_terremoto.htm.

(15) “Es indudable que Colombia es uno de los países donde se utiliza de una manera más intensa el sistema estructural de pórtico de concreto reforzado. El pórtico tiene una serie de ventajas desde el punto de vista arquitectónico y de facilidad constructiva. Por el otro lado, el pórtico tiene inconvenientes importantes debido a su excesiva flexibilidad ante solicitaciones horizontales, lo cual conduce a una desprotección de los acabados muy frágiles que se utilizan a nivel nacional, como ha sido probado una y otra vez con los sismos ocurridos en el país. Este aspecto ha sido resuelto a nivel mundial con el uso de muros estructurales, con el fin de limitar la flexibilidad de la estructura. Gaceta del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, Nº 465, pág. 11.

(16) “Las edificaciones en las cuales se disponen estructuras regulares, sin cambios abruptos de resistencia o de rigidez, tienen tendencia a comportarse mejor ante la ocurrencia de un sismo que aquellas que tienen estructuras irregulares”. Ibídem, pág. 11.

(17) “Tales como fachadas, muros divisorios, instalaciones interiores etc”. Este tipo de asuntos no fue regulado por el Decreto-Ley 1400 de 1984 aun cuando se constató la importancia de regular también este tema”. Ibídem, pág. 11.

(18) “El Decreto-Ley 1400 de 1984 contiene requisitos para estructuras de concreto reforzado, acero estructural y mampostería estructural. Acerca de otros materiales estructurales tales como la madera, el aluminio, etc., no existían en ese momento precedentes de su uso generalizado. Esta situación ha cambiado radicalmente desde 1984”. Ibídem, pág. 11.

(19) Ibídem, págs. 11-12.

(20) Ministerio de Transporte; Ministerio de Desarrollo; Ministerio de Gobierno; Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; Instituto de Investigaciones en Geociencias, Minería y Química, Ingeominas; Superintendencia Bancaria; Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Santa Fe de Bogotá, D.C.; Sociedad Colombiana de Ingenieros; Sociedad Regionales de la Sociedad Colombiana de Ingenieros; Sociedad Colombiana de Arquitectos; Asociación Colombiana de Ingeniería Estructural; Asociación de Ingenieros Estructurales de Antioquia; sociedad Colombiana de Geotécnia; Seccional Colombiana del American Concrete Institute; Camacol Nacional; Camacol Antioquia; Camacol Cundinamarca, Camacol Valle, Instituto Colombiano de Normas Técnicas, Icontec; Instituto Colombiano de Productores de Cemento, ICPC; Asociación Colombiana de Productos e Concreto, Asocreto; Acerías Paz de Río; Universidad de los Andes; Universidad Javeriana (Facultad de Ingeniería); Universidad Javeriana (Facultad de Arquitectura); Universidad Nacional de Bogotá; Universidad Nacional de Medellín; Universidad Nacional de Manizales; Universidad del Cauca; Universidad Industrial de Santander; Universidad del Quindío; Universidad del Valle; Universidad EAFIT de Medellín”. Gaceta del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1995, No. 465, pág. 13.

(21) En el título I se hace referencia al objeto y alcances de la ley; en el título II —al cual pertenecen parte de los preceptos demandados— se definen los conceptos más utilizados en la materia a fin de unificar el vocabulario y de facilitar la interpretación de las normas. En la exposición de motivos consta que las definiciones se realizaron contando con la participación de expertos ingenieros y arquitectos. En el título III se abarcan los asuntos relacionados con diseño y construcción así como el tema de las responsabilidades. De la lectura de los distintos artículos del título III se deriva el papel tan importante que le adjudica la ley a la comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes. El título IV se refiere a la revisión de los diseños; el título V hace referencia a la supervisión técnica de la construcción; el título IV prevé lo relacionado con las calidades y requisitos de los profesionales. El artículo 24 regula lo relacionado con la acreditación de la experiencia e idoneidad y dispone que le corresponde a la comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 “establecer los mecanismos y procedimientos por medio de los cuales se demuestre la experiencia profesional, idoneidad y el conocimiento de esta ley y sus reglamentos, de los diferentes profesionales que realicen las labores indicadas en el artículo anterior”. El parágrafo de este artículo establece que si se obtienen la acreditación según lo determinado por el artículo 42, tal acreditación “tendrá vigencia en todo el territorio nacional.” El título VII regula lo relacionado con la integración y funciones de la comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes. El título VIII se refiere a la temática sobre la que deben versar los decretos reglamentarios que habrán de dictarse para cumplir con los objetivos de la Ley 400 de 1997 así como sobre “las actualizaciones en los aspectos técnicos y científicos que demande el desarrollo de la presente ley y sus reglamentos, y que resulten pertinentes para los propósitos en ella indicados y al alcance de la misma.” El título IX se ocupa de lo relacionado con responsabilidades y sanciones; el título X contiene las disposiciones finales.

(22) Le correspondió a la Corte juzgar acerca de la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 657 de 2001 “Por la cual se reglamenta la especialidad médica de la radiología e imágenes diagnósticas y se dictan otras disposiciones”. Respecto del cargo relacionado con el articulo 26 superior, el demandante alegó que excluir a todos los médicos desprovistos de títulos de la posibilidad de ejercer la actividad ultrasonográfica era injustificada desde el punto de vista constitucional tanto más cuanto, de conformidad con estudios realizados por la Organización Mundial de la Salud, “en condiciones de trabajo correspondientes al nivel I de equipos de visualización, los servicios de ultrasonografía se realizarán probablemente en una clínica u hospital, a cargo de un médico general o, en algunos casos, de una partera.” A juicio del actor, en ese caso se configura el denominado por la doctrina “supuesto típico de ‘clasificación demasiado amplia’ ( overinclusive statute )” y termina, en consecuencia, el legislador por incluir en el mismo ámbito de prohibición tanto a personas de las que, en efecto, puede derivarse un riesgo social como a personas por entero idóneas para realizar la actividad. La Corte Constitucional resuelve, sin embargo, declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas por los cargos estudiados en la sentencia.

(23) Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 1999.

(24) La Corte Constitucional formuló los problemas jurídicos de la siguiente manera: (i) ¿desconoce el legislador el artículo 26 de la Constitución Nacional cuando delega en el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (COPNIA) la facultad de ampliar el alcance de algunas de las actividades a las que se refiere la clasificación nacional de ocupaciones (los subgrupos 02 y 03)” sin reparar que tal facultad de regular lo concerniente a la libertad de escoger profesión u oficio está reservada al legislador? (ii) Al exigir el artículo 18 de la Ley 842 de 2003 “que todo trabajo relacionado con el ejercicio de la ingeniería deberá ser dirigido por un ingeniero” infringe el derecho de toda persona a una vivienda digna, a un ambiente sano así como el derecho que habilita a los arquitectos para ejercer su profesión? (iii) al prescribir el artículo 20 de la Ley 842 de 2003 que “toda propuesta que se formule en las licitaciones y concursos abiertos por entidades públicas del orden nacional, seccional o local, para la adjudicación de contratos cuyo objeto implique el desarrollo de las actividades catalogadas como el ejercicio de la ingeniería deba ser avalado, en todo caso, cuando menos, por un ingeniero inscrito y con tarjeta de matrícula profesional en la respectiva rama de la ingeniería”.

¿ Vulnera esa disposición el derecho de los arquitectos a ejercer su profesión?

(25) La Corte Constitucional formuló de la siguiente manera el problema jurídico bajo examen en aquella ocasión: ¿está el Legislador facultado para profesionalizar la labor de los auxiliares de la construcción o (...) por el contrario esa decisión vulnera el núcleo esencial del derecho a ejercer oficio?

(26) Corte Constitucional. Sentencia C-964 de 1999.

(27) Ibídem.

(28) Corte Constitucional. Sentencia C-337 de 1994.

(29) Corte Constitucional. Sentencia T-408 de 1992.

(30) Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 1997. Salvamento de voto Eduardo Cifuentes Muñoz.

(31) El convenio 111 relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación fue incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 22 de 1967. En su artículo 1º define qué debe entenderse por discriminación. En este orden de ideas, el término “discriminación” comprende, por una parte, “cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación;” abarca, por otra parte, “[c]ualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación, que podrá ser especificada por el miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados”.

(32) La Corte Constitucional estimó que para mejor proveer en el asunto bajo examen debía solicitar a algunas entidades especializadas en el tema que rindieran concepto sobre los requisitos exigidos para poder realizar las actividades previstas en la Ley 400 de 1997. Por auto de febrero 23 de 2006, el magistrado sustanciador ofició a la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes; al Ministerio de Transporte; al Ministerio de Educación; al Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial; a la Asociación de Facultades de Ingeniería, a la Sociedad Colombiana de Arquitectos y a la Asociación Colombiana de Ingeniería Sísmica. Únicamente dos de las entidades consultadas respondieron en término el oficio, a saber, la Asociación Colombiana de Facultades de Ingeniería, la Asociación Colombiana de Arquitectos. El concepto de la Asociación Colombiana de Facultades de Ingeniería respondió de la siguiente forma a la pregunta formulada en el oficio acerca de los requisitos requeridos por un ingeniero civil para realizar construcciones civiles sismo resistentes: Matemáticas, Física, Mecánica, Resistencia de Materiales, Mecánica de Sólidos, Geología, Mecánica de suelos, Geotecnia, cimentaciones y estructuras de Contención, Ingeniería Estructural, Construcción. “Los conocimientos anteriormente citados, dice el informe, forman parte de los planes de estudio de un ingeniero civil en Colombia y en cualquier parte del mundo. (...) Para el ejercicio profesional en construcciones la Ley 400 de 1997 y la Ley 842 de 2003, por la cual se reglamenta el ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se define que para poder participar en las obras de infraestructura el profesional de la ingeniería debe sustentar además de su formación básica profesional, experiencia específica o estudios avanzados en el tema.” (...) Los ingenieros, quienes conocen a profundidad el tema de la construcción, están en capacidad de delimitar la actividad a realizar por los auxiliares y tecnólogos en el desarrollo de las obras y construcciones a fin de que se cumpla con todos los parámetros exigidos por la ley. Así mismo con el fin de garantizar la seguridad de los proyectos, que su ejecución cumpla a cabalidad con los criterios de diseño, cálculos estructurales, eléctricos, hidráulicos y sanitarios. (...) Por otra parte, es importante resaltar también que ciertamente el profesional e la arquitectura conoce de estructuras y del diseño del espacio funcional, lo que realmente constituye elementos indispensables que garantizan una adecuada condición de vida, pero no es menos cierto que la edificación no son solo los elementos citados, sino también comprende el comportamiento del suelo, las condiciones hidráulicas y en general las condiciones físicas, mecánicas y químicas del entorno. Sin ellas, no es posible realizar un análisis integral de la estructura.” La Sociedad Colombiana de Arquitectos dice en su informe lo siguiente: “Durante la realización de una construcción sismo resistente no interviene un solo y único profesional con exclusión de otras disciplinas. Es posible y además es lo más usual, que intervengan diferentes profesionales de varias especialidades y/o disciplinas, y así de las definiciones del artículo 4º de la citada Ley 400 e 1996 se desprende la participación de uno o varios profesionales en una o varias actividades desplegadas durante las labores de construcción sismo resistente.// A juicio de la sociedad Colombiana de Arquitectos, los conocimientos que debe tener un profesional para realizar construcciones sismo resistentes, solo o con apoyo de otras disciplinas, coinciden plenamente con los previstos en la Ley 400 de 1997, y los resumimos en los siguientes 17 puntos. En general debe(n): 1. Conocer los efectos de las fuerzas sísmicas, por razones de inercia, causada por la aceleración del sismo, expresada como fuerza para ser utilizadas en el análisis y diseño de la estructura.// 2. Conocer el aumento en la amplitud de ondas sísmicas, producido por su paso desde la roca hasta la superficie del terreno de los estratos del suelo.// 3. Saber en qué consisten y cuáles son los efectos los efectos e un sismo, temblor o terremoto y conocer vibraciones de la corteza terrestre inducidas por el paso de ondas sísmicas provenientes de un lugar o zona donde han ocurrido movimientos.// 4. Conocer las llamadas ‘solicitaciones’ que son las fuerzas u otras acciones que afectan la estructura debido al peso propio de la misma, los elementos no estructurales, de sus ocupantes y sus posesiones de efectos ambientales tales como el viento o el sismo, de los asentamientos diferenciales y de los cambios dimensionados causados por vibraciones en la temperatura o efectos geológicos de los materiales. En general, corresponden a todo lo que pueda afectar la estructura.// 5. Conocer la amenaza sísmica que es el valor esperado de futuras acciones sísmicas en el sitio de interés y que se cuantifica en términos de una aceleración horizontal del terreno esperada, que tiene una probabilidad de excedencia dada de un lapso predeterminado, las amplificaciones de la onda sísmica.// 6. Estar al tanto de la respuesta de los suelos sometidos a vibraciones o licuaciones de acuerdo con lo cual éstos se comportan como fluido denso y no como masa de suelo húmeda.// 7. Conocer el efecto de interacción suelo-estructura, esto es, el efecto que tienen en la respuesta estática y dinámica de la estructura las propiedades del suelo que da apoyo a la edificación, sumado a las propiedades de rigidez de la cimentación y de la estructura.// 8. Tener plena conciencia de la vulnerabilidad de la construcción; esto es la cuantificación del potencial del mal comportamiento de una edificación con respecto a una solicitación.//9.- Saber la caracterización de los movimientos sísmicos mínimos que deben utilizarse en la realización del diseño sismo resistente (Sismo de diseño).// 10. Conocer la clasificación de las edificaciones según su importancia para la atención y recuperación de las personas que habitan en una región que puede ser afectada por un sismo o cualquier tipo de desastre.// 11. Conocer y comprender la naturaleza y comportamiento o desempeño de los elementos no estructurales durante la ocurrencia de un sismo que la afecte.//12. Conocer las líneas vitales: Infraestructura básica de redes, tuberías o elementos conectados o continuos, que permite la movilización de energía eléctrica, agua, combustibles, información y el transporte de personas y productos, esencial para realizar con eficiencia y calidad las actividades de la sociedad.// 13. Saber a ciencia cierta qué parte de la estructura, aporta la resistencia requerida para soportar los movimientos sísmicos de diseño. (sistema de resistencia sísmica).//14.- Tener amplio conocimiento sobre estructuras, que es el ensamblaje de elementos, diseñado para soportar las cargas gravitacionales y resistir las fuerzas horizontales. debe saber diferenciar entre los elementos estructurales y acabados o elementos y los elementos no estructurales, partes y componentes que no pertenecen a la estructura y cimentación de una edificación (art. 4º num. 1º )// 15. Conocer, tanto la carga muerta y su manera de trabajar (carga vertical muerta-fuerza de viento o sismo.// 16. Conocer la capacidad de disipación de energía que es la capacidad que tiene un sistema estructural, un elemento estructural o un sección de un elementos estructural, de trabajar dentro de un rango inelástico de respuesta sin perder su resistencia.// 17. Conocer la noción de deriva de piso, que es la diferencia entre los desplazamientos horizontales de los niveles entre los cuales está comprendido el piso, y tener claridad sobre el elemento o miembro estructural, como componente estructural de edificación”.

(33) Fueron consultados los planes de estudio en ingeniería civil de las siguientes universidades: Escuela de Ingeniería Julio Garavito ( www.escuelaing.edu.co ); Universidad Javeriana ( http://fing.javeriana.edu.co/ingenieria ); EAFIT de Medellín ( http://www.eafit.edu.co ); Universidad Nacional de Colombia (allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 9 de marzo de 2006). También fueron consultados los planes de estudio de arquitectura de las siguientes universidades: Nacional de Colombia (allegado a la Secretaría General de esta Corporación el día 3 de marzo de 2006); Universidad de los Andes ( http://arquitectura.uniandes.edu.co ); Universidad de la Salle ( http://www.lasalle.edu.co ); Pontifica Universidad Javeriana de Cali ( www.javeriana.edu.co ).

(34) Contrastados los planes de estudio de la profesión de ingeniero civil y de la profesión de arquitecto con el presentado por la Universidad Santo Tomás para la profesión de constructores en arquitectura e ingeniería se puede constatar una marcada diferencia. Los planes de estudio de los ingenieros contienen una suerte de materias que los habilitan para responder por los diseños estructurales de construcciones sismo resistentes. Su plan de estudios abarca materias tales como precálculo, cálculo, matemáticas, análisis geométrico, física, ecuaciones diferenciales, resistencia de materiales, mecánica de fluidos, mecánica estructural, mecánica de suelos, ingeniería estructural, geología, hidráulica, hidrología, diseño geométrico de vías, análisis estructural, fotogrametría, fotointerpretación, probabilidad y estadística, entre otras. Los planes de estudio para la profesión de arquitecto marcan un especial énfasis en los diseños no estructurales y abarca materias como principios de arquitectura, taller, tecnología, construcción, estructuras, teoría e historia de la arquitectura, planeación urbana y regional, teoría e historia del diseño, arte, estética, estudios de habilidad de dibujo, talleres. El plan de estudios de los constructores en arquitectura e ingeniería de la Universidad Santo Tomás allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 1º de marzo de 2006, incluye matemáticas para la construcción en el primer semestre y física en el segundo semestre. Comprende además, construcción I (suelos y cimentaciones); Construcción II (instalaciones hidrosanitarias); Construcción VI (concreto reforzado); Construcción VIII (pavimentos); construcción IX (acueducto y alcantarillado); Construcción X (coordinación de proyectos). Tres dibujos en el primer, segundo y tercer semestre; especificaciones técnicas para construcción, materiales regionales, topografía, técnicas constructivas; estructuras I, II, III; estructuras metálicas, patología de la edificación, interventoría y consultoría.

(35) El demandante alegó, entre otras cosas, que la manera como estaba reglamentado el oficio de la construcción en la Ley 14 de 1975 desconocía lo dispuesto en el artículo 13 superior, por cuanto, según él, presentaba un trato diferencial injustificado entre aquellos que obtienen un título que los certifica para desempeñar la labor y quienes empíricamente han llevado a cabo tales actividades con muy altos niveles de eficiencia y desempeñan de modo correcto su labor. La Corte examinó, si esa distinción podía hallar alguna justificación desde el punto de vista constitucional y llegó a la conclusión de que en este caso la distinción estaba plenamente justificada.

(36) “Por consiguiente, el técnico constructor deberá interpretar y desarrollar diseños arquitectónicos, estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y mecánicos; deberá supervisar la medición de áreas; revisar sistemas de drenaje y suministro de agua, vías, bases y estructuras; supervisar o llevar a cabo la inspección y prueba de materiales de construcción; supervisar e inspeccionar proyectos de construcción”.

(37) Artículo 4º numeral 9o de la Ley 400 de 1997.

(38) Artículo 4º numeral 24 de la Ley 400 de 1997.

(39) Artículo 4º numeral 32 de la Ley 400 de 1997.

(40) Artículo 4º numeral 41 de la Ley 400 de 1997.

(41) Artículo 26 de la Ley 400 de 1997. En este último caso, la ley es clara al afirmar que cuando se trate de diseños estructurales y estudios geotécnicos solo lo pueden hacer los ingenieros civiles y cuando se trate de diseños de elementos no estructurales lo pueden realizar también los arquitectos y los ingenieros civiles.

(42) Artículo 33 de la Ley 400 de 1997. Aquí también la ley es clara. Exige, de una parte, que cuando se trate de estructuras metálicas o prefabricadas solo puede dirigir la obra un ingeniero mecánico y de otro les exige tanto a los ingenieros como a los arquitectos cumplir con una serie de requisitos de experiencia.

(43) “ Constructor. Es el profesional, ingeniero civil o arquitecto , bajo cuya responsabilidad se adelanta la construcción de una edificación” (negras fuera de texto).

(44) “Directores de construcción. El director de construcción debe ser un ingeniero civil o arquitecto, o ingeniero mecánico en el caso de estructuras metálicas o prefabricadas, poseer matrícula profesional y acreditar ante la “comisión asesora permanente para el régimen de construcciones sismo resistentes” los requisitos de experiencia establecidos en el siguiente artículo”.

(45) “Interventor. Es el profesional, ingeniero civil o arquitecto , que representa al propietario durante la construcción de la edificación, bajo cuya responsabilidad se verifica que ésta se adelante de acuerdo con todas las reglamentaciones correspondientes, siguiendo los planos, diseños y especificaciones realizados por los diseñadores (negras fuera de texto).

(46) “ Supervisor técnico. Es el profesional, ingeniero civil o arquitecto , bajo cuya responsabilidad se realiza la supervisión técnica. Parte de las labores de supervisión puede ser delegada por el supervisor en personal técnico auxiliar, el cual trabajará bajo su dirección y su responsabilidad. La supervisión técnica puede ser realizada por el mismo profesional que efectúa la interventoría” (negras fuera e texto).

(47) “Revisor de los diseños. Es el ingeniero civil diferente del diseñador e independiente laboralmente de él, que tiene la responsabilidad de revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos; o el arquitecto o ingeniero civil o mecánico que revisa los diseños de elementos no estructurales, para constatar que la edificación propuesta cumple con los requisitos exigidos por esta ley y sus reglamentos”.

(48) Ibídem. Dentro de los sismos que tuvieron lugar el siglo pasado se pueden enumerar los siguientes:

“1917, Bogotá. Dos sismos de importancia afectaron este año la capital del país.

1925, Cali. Uno de los terremotos más violentos ocurridos en el suroccidente colombiano azotó esa ciudad.

1950, Norte de Santander. Tres fuertes sismos ocasionaron la muerte a 126 personas y dejaron sin vivienda a miles de santandereanos.

1962, y 1964, Viejo Caldas. Varias edificaciones fueron afectadas. Se cayó la torre de la catedral de Manizales y el palacio municipal quedó semidestruido.

1967, Huila. Un gran temblor afectó 7.000 viviendas, 182 colegios, 51 iglesias y 23 hospitales y centros de salud.

1979, Zona Cafetera. 37 personas murieron y 493 sufrieron graves heridas.

1983 Cauca. En un terremoto que duró 18 segundos, 300 personas murieron, hubo 508 heridos y más de 400 millones de dólares en pérdidas.

1999, Eje Cafetero. Terremoto ocurrido el 25 de Enero de 1999 y que afecto la zona del eje cafetero. Hubo 4795 heridos y 1171 personas fallecidas.”

(49) Ibídem. “La capacidad de destrucción de un sismo depende de la combinación de los siguientes aspectos:

1. Magnitud. Que depende de la energía liberada. La escala más utilizada para medirla es la de Richter.

2. Distancia al foco donde se origina el terremoto.

3. Características del suelo, en especial su capacidad de amplificar las ondas del sismo que llegan a través de las rocas.

4. Resistencia de los elementos físicos sometidos a las fuerzas generadas por el temblor.

5. Grado de preparación que tenga la población y las instituciones para comportarse adecuadamente antes, a la hora, y después de lo ocurrido”.

(50) Gaceta del Congreso 465, miércoles 13 de diciembre de 1995, págs. 10-11.

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