Sentencia C-193 de mayo 7 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1863

Magistrados sustanciadores:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Dr. Hernando Herrera Vergara

Actor:

Miguel Antonio Zamora Ávila

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 5º, y 9º, todos parcialmente de la Ley 393 de 1997.

Santafé de Bogotá, D.C., mayo siete de mil novecientos noventa y ocho.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Antonio Zamora Ávila promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra los artículos 2º, 3º, 5º, y 9º de la Ley 393 de 1997, todos en forma parcial, la cual se procede a decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.

I. Texto de las normas acusadas

Se transcriben a continuación los textos de las disposiciones parcialmente demandadas, conforme a su publicación oficial, subrayándose los apartes acusados.

“LEY NÚMERO 393 DE 1997

(Julio 29)

“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

(...).

ART. 2º—Principios. Presentada la demanda, el trámite de la acción de cumplimiento de desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.

En todo caso, la interpretación del no cumplimiento por parte del juez o tribunal que conozca del asunto, será restrictivo y sólo procederá cuando el mismo sea evidente.

ART. 3º—Competencia. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, conocerán en primera instancia los jueces administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo.

PAR.—Las acciones de cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente secretaría. El reparto se efectuará por el presidente de la corporación, entre todos los magistrados que conforman la Sala de lo contencioso administrativo, en forma igualitaria.

PAR. TRANS.—Mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos. La competencia en primera instancia se radicará en los tribunales contenciosos administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un acto administrativo.

(...).

ART. 5º—Autoridad pública contra quien se dirige. La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo.

(...).

ART. 9º—Improcedibilidad. La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos, el juez la dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.

Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

PAR.—La acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con las demandas de inconstitucionalidad promovidas parcialmente contra los artículos 2º (inc. 2º), 3º, 5º y 9º de la Ley 393 de 1997.

2. Cosa juzgada constitucional

En relación con la demanda instaurada contra los artículos, 2º, 3º, 5º y el inciso final del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, cabe destacar que estos preceptos ya fueron objeto de examen de constitucionalidad, siendo resueltas por esta corporación mediante la sentencia C-157 de 1998.

En consecuencia, respecto de las normas materia de examen constitucional, estima la Corte que existe cosa juzgada constitucional, por lo que dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, estarse a lo resuelto por esta corporación en la sentencia C-157 de 1998.

3. Examen del cargo formulado contra el artículo 9º inciso final.

3.1. Según uno de los actores, el condicionamiento impuesto en la norma acusada al ejercicio de las acciones de cumplimiento, en el sentido de que la persona afectada no disponga de otro mecanismo de protección judicial, desnaturaliza su finalidad, de suerte que estas acciones se volverían subsidiarias e inoperantes, porque obliga a acudir al instrumento ordinario de amparo, y cuando ya se ha utilizado el medio alternativo de defensa, necesariamente habrá un pronunciamiento con autoridad de cosa juzgada.

3.2. Establece el artículo 9º que no procederá la acción de cumplimiento cuando el afectado tenga o haya tenido otro medio de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el actor.

3.3. Observa la Sala que, en esencia, idéntica previsión se contempla para la procedencia de la acción de tutela en el inciso tercero del artículo 86 constitucional, y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. De ahí, que reiteradamente la jurisprudencia de esta Corte haya expresado que dicha acción es subsidiaria y residual, porque sólo procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios de defensa judicial, según la apreciación que en cuanto a su eficacia haga el juez en el caso concreto.

La propia Constitución (cap. 4, tít. II) ha señalado una serie de instrumentos procesales destinados a la protección y aplicación de los derechos, como son: la acción de tutela, la acción de cumplimiento, las acciones populares, las de grupo o clase, la acción de responsabilidad patrimonial por el daño antijurídico, amén de las previstas en otros textos de la Constitución como son: el hábeas corpus y las acciones públicas de nulidad e inconstitucionalidad. Además, existe la disposición general del artículo 89 que habilita al legislador para establecer “Los demás recursos, las acciones y los procedimientos necesarios” para que las personas puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades, y la facultad que tiene el legislador para regular otro tipo de acciones judiciales, de conformidad con el artículo 150 numeral 2º de la Constitución.

3.4. El cargo formulado contra la norma acusada plantea los siguientes interrogantes: ¿La acción de cumplimiento sustituye o desplaza algunos medios ordinarios de defensa judicial, destinados a lograr el cumplimiento de actos administrativos subjetivos? ¿Es constitucional la restricción que se hace en la norma demandada en relación con el cumplimiento de las leyes y de cualquier acto administrativo?

Tan importante es que el constituyente reconozca formalmente los derechos como que arbitre el correlativo instrumento para su protección. De este modo el derecho y la garantía se integran en un todo. Los instrumentos de protección son variados, de acuerdo con la específica finalidad que ellos persiguen, cada uno de ellos tiene una función tutelar. Por lo tanto, el orden y la seguridad jurídicos imponen que la utilización de dichos medios se haga en forma racional, de manera que no se interfieran o anulen entre sí y no se les reste su eficacia. En tal virtud, no es admisible que el legislador cree instrumentos sucesivos o paralelos para la protección de los derechos.

Como es bien sabido, la finalidad de la acción de cumplimiento es buscar un mecanismo o instrumento procesal idóneo para asegurar la realización material de las leyes y actos administrativos. De este modo se logra la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, en cuanto la ejecución de las leyes y actos administrativos, permite realizar los diferentes cometidos estatales confiados a las autoridades, y proteger y hacer efectivos los derechos de las personas.

Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente —la acción de cumplimiento— es el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.

Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.

Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones. De ahí que toda persona, natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho objetivo, esté habilitada para promover su cumplimiento, más aún si se tiene en cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos destinados a lograr este propósito. En efecto, con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, el incumplimiento de la ley o del acto administrativo general podía (sic) daba lugar a poder exigir responsabilidad por omisión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de reparación directa. Actualmente, toda persona dispone de la acción de cumplimiento para exigir a la autoridad renuente a cumplir la ley o el acto, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda derivarse del incumplimiento o del cumplimiento tardío de sus obligaciones.

Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretos y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente”. En otros términos, no es inconstitucional que el legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo.

Ello es así, si se tiene en cuenta que, lo que buscó el Constituyente era hacer efectivos ciertos actos jurídicos emanados del legislador o de la administración para los cuales el ordenamiento jurídico no había creado un instrumento procesal directo y efectivo para lograr su cumplimiento, de lo cual se desprende que su intención no fue la de suprimir de manera absoluta todos los instrumentos establecidos para el efectivo cumplimiento del acto administrativo, como lo son entre otros, la acción de tutela o la ejecutiva, ante las autoridades competentes, para buscar el mismo propósito, es decir, la protección de los derechos individuales de las personas.

Con arreglo a las consideraciones precedentes, la Corte declarará inexequible la expresión “la norma o” del inciso 2º del artículo 9º, porque limita la acción de cumplimiento en relación con la ley y los actos administrativos generales, y declarará exequible el resto de la disposición.

VI. Decisión

En razón a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-157 de abril 29 de 1998, respecto de los artículos 2º, 3º, 5º y el inciso final del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

2. Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, salvo la expresión “la norma o” que se declara INEXEQUIBLE.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta dela Corte Constitucional y archívese el expediente.

Vladimiro Naranjo Mesa, Presidente.—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Carmenza Isaza Gómez—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria general.

_______________________________