Sentencia C-194 de mayo 4 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

CONCEJALES Y ALCALDES

DURACIÓN DE INCOMPATIBILIDADES Y PROHIBICIONES

EXTRACTOS: «Los artículos impugnados son del siguiente tenor literal:

“LEY 136 DE 1994

(Junio 2)

Por el cual (sic) se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 45.—Incompatibilidades. Los concejales podrán:

1. Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura. (...)

ART. 47.—Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo exigieren.

Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.

ART. 95. Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:

1. Haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y culposos siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado. (...)

ART. 96.—Incompatibilidades. Los alcaldes, así como los que los reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán: (...)

6. Desempeñar otro cargo o empleo público o privado.

7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo, así medie renuncia previa de su empleo (...)

PAR. 2º—Las incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el año siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes ejerzan profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades distintas al respectivo municipio”.

Las incompatibilidades e inhabilidades de concejales y alcaldes. Competencia del legislador para establecerlas.

Ya ha expresado la Corte, al referirse a las consagradas para los miembros del Congreso, cuál es el sentido de las incompatibilidades e inhabilidades para desempeñar ciertos cargos:

“El artículo 123 de la Carta, que incluyó a los miembros de las corporaciones públicas —como el Congreso— entre los servidores públicos, estableció como principio general el de que éstos se encuentran al servicio de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

El artículo 127 prohibió a los servidores públicos celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, “contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales” (subraya la Corte).

Según el artículo 133 eiusdem, “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”(...).

El objetivo de estas normas es muy claro; se trata de impedir que se confunda el interés privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos; evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.

El señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los superiores intereses públicos.

La incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo —como es el de congresista para el caso que nos ocupa— aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la pérdida de la investidura (art. 183, num. 1, de la Constitución) y, además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones penales que la ley contempla.

Resulta consecuente con los indicados propósitos la norma del artículo 181 de la Constitución, a cuyo tenor las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo y, en caso de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994).

En el ámbito municipal, se hace necesario que quienes tienen a su cargo la administración pública y la representación de los intereses generales de la localidad se dediquen íntegramente a la gestión que han asumido y, además, no puedan valerse de las posiciones que ocupan para derivar ventajas o beneficios particulares, razones que justifican el señalamiento de incompatibilidades, es decir, de aquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultánea con el desempeño del cargo.

De otra parte, es indispensable que la normatividad aplicable, como lo hace la Constitución en cuanto al orden nacional, prevea los requisitos para acceder al empleo, tanto los positivos como los negativos.

Al establecerse los requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige que ella no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse la elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos comunes, la interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio de jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos, que son precisamente algunas de las que consagra el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 para el caso de los alcaldes.

La Constitución Política se ocupa en determinar las incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas (arts. 179, 180 y 181 C.P.) y autoriza a la ley para señalar el régimen correspondiente para los diputados a las asambleas departamentales (art. 299 C.P.) y las aplicables a los miembros de los concejos municipales (art. 312 C.P.).

El artículo 293 de la Constitución indica con claridad que, sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.

El legislador tiene la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política. A él le corresponde evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas.

Las normas acusadas.

a) Concejales. 

— Ha sido acusada la primera de las causas de incompatibilidad de los concejales, prevista en el artículo 45, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994. En virtud de ella se impide a los miembros de los concejos municipales aceptar o desempeñar cualquier cargo en la administración pública y vincularse a ella como trabajadores oficiales o contratistas, so pena de perder la investidura.

En lo que respecta al desempeño de cargos, la constitucionalidad de la disposición resulta plenamente avalada por el artículo 312 de la Carta, que en su inciso final, refiriéndose precisamente a los concejales, expresa: “La aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta.

Si bien es cierto la disposición constitucional mencionada no consagra la consecuencia de pérdida de la investidura para la señalada incompatibilidad, ello no implica discrepancia entre las dos normas, puesto que, al fin y al cabo, al perder la investidura se incurre en falta absoluta. Pero —lo más importante— es la propia Constitución, en su artículo 291, la que manifiesta sin que pueda darse lugar a dudas, que “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura”.

En cuanto a la celebración de contratos, la regla constitucional aplicable es la del artículo 127, inciso 1º, de la Carta, que cobija a los concejales como servidores públicos y que dice:

“ART. 127.—Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno, con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administran recursos públicos, salvo las excepciones legales”.

Por otra parte, es evidente que de ninguna manera se rompe el principio de igualdad respecto de los demás colombianos —como lo sostienen los impugnadores—, pues las incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su genuino sentido —debe la Corte reiterarlo— no consiste en la ausencia de toda distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que son iguales entre sí —las que exigen una misma respuesta de la ley y de la autoridad— de aquellas que son diversas, pues respecto de estas últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego —lo que quebrantaría la igualdad— sino primordialmente al equilibrio que impone un trato divergente para circunstancias no coincidentes.

En otro aspecto, la aceptación de cargos públicos simultánea con el ejercicio como concejal, vulneraría el mandato del artículo 128 de la Constitución, según el cual, salvo los casos expresamente previstos por la ley, nadie podrá recibir más de una asignación del tesoro público, dentro del cual también están comprendidos los recursos de las entidades territoriales. Recuérdese que, de acuerdo con el artículo 65 de la misma ley objeto de análisis, los miembros de los concejos tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Esto, a su vez, encuentra sustento en el inciso final del artículo 312 de la Constitución.

Además, esta norma se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la función legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias constitutivas de incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de los intereses públicos, según expresa determinación de la propia Carta.

— También ha sido objeto de demanda el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período respectivo. La misma norma agrega que, en caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo exijan. También dispone que quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.

Es indudable que al legislador corresponde, ya que es inherente a su función, determinar cuándo comienza y cuándo finaliza la vigencia de las incompatibilidades para los cargos públicos cuya regulación le ha sido encomendada por la Carta, entre ellos el de concejal.

Tal determinación resulta, además, indispensable, por razones de seguridad jurídica, puesto que la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento acerca de aquello que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como también tiene derecho a saber el momento preciso en que le es exigible la observancia de las pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende su aplicación.

De la misma manera, la sociedad tiene que estar enterada sobre los mismos aspectos, para reclamar que el régimen correspondiente sea observado.

La aludida definición legal tiene también relevancia en el campo estrictamente jurídico, cuando se trate de establecer si en un caso determinado resulta desconocido el sistema de incompatibilidades y con el fin de deducir, al amparo de normas preexistentes, la responsabilidad de la persona y la aplicación de las pertinentes sanciones.

Ahora bien, la extensión de las incompatibilidades en el tiempo debe guardar proporción con las finalidades perseguidas por el legislador al establecerlas y no puede implicar el sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente reconocidos a quien desempeñe el cargo.

Que las incompatibilidades tengan vigencia desde el momento de la elección, como lo dispone el artículo impugnado, es algo que no contradice los preceptos superiores y que se explica por el objetivo de impedir que, si bien no posesionado, pero ya seguro sobre el futuro desempeño del cargo, el nuevo concejal haga uso de su poder público potencial para representar y gestionar todavía intereses privados que puedan entrar en colisión con los del bien público.

Debe precisarse que, durante el tiempo transcurrido entre la elección y la posesión, no hay propiamente incompatibilidades sino prohibición de actuar en papeles diferentes, pues todavía, aunque se tiene la dignidad, no se la ejerce.

Obviamente, se ajusta a la Carta Política y realiza su sentido la previsión de las incompatibilidades durante todo el tiempo de ejercicio del cargo de concejal, pues precisamente es la doble condición simultánea la que lleva a confundir el ámbito de los fines estatales con el del beneficio privado, en abierto desacato a los principios constitucionales de imparcialidad y moralidad en el ejercicio de toda función pública (C.P., arts. 123 y 209).

Mayor análisis merece la disposición en cuanto prolonga las incompatibilidades más allá del tiempo durante el cual se ejerce el cargo. No tiene sentido que la imposibilidad de cumplir otras actividades, habiendo culminado el período, se torne en absoluta. La filosofía del sistema no puede consistir en castigar el antiguo funcionario, haciéndole imposible que, al amparo de inalienables derechos constitucionales, procure su sustento mediante el trabajo o aspire a nuevos destinos públicos.

Obsérvese, por ejemplo, que, según el artículo 45 de la misma Ley 136 de 1994, entre las incompatibilidades cuya vigencia se extiende por seis meses después de haber dejado el puesto de concejal, está la de “aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública”, sin circunscribir la aplicación de la norma al ámbito del municipio, que sería lo razonable una vez terminado el período, y la de “vincularse como trabajador oficial o contratista”, también sin distinción alguna sobre el nivel territorial o administrativo en que pudiera tener lugar la vinculación.

Así, pues, en la norma examinada aparece desvirtuado el concepto de incompatibilidad, cuyo alcance corresponde al ejercicio de ocupaciones simultáneas, cuando a todas luces la dualidad, inherente a aquélla, desaparece desde el momento mismo en que culmina el período o es aceptada la renuncia.

Pero, por otra parte, la Corte considera que carecería de todo sustento constitucional una decisión que privara al legislador de la facultad —implícita en la potestad que le corresponde— de señalar prohibiciones, durante cierto tiempo, a quien ha ejercido un cargo, en guarda del interés público y de la claridad que debe prevalecer en las actuaciones de quien acaba de ser funcionario y hace tránsito al ejercicio de actividades privadas.

Lo ajustado a la Carta Política en esas situaciones no es la consagración de mandatos extremos que impliquen hacer nugatorios los derechos de la persona o abrir las posibilidades de indebidas manipulaciones de la función pública para abonar el terreno de los beneficios particulares, sino el equilibrio armónico entre el interés común, que la ley preserva mediante la introducción de límites y restricciones razonables, y el sano ejercicio de los derechos fundamentales del individuo.

Un debido entendimiento de la norma demandada, bajo las perspectivas dichas y en desarrollo de una interpretación constitucional sistemática, permite concluir en su exequibilidad, aunque declarada bajo el supuesto de que, por una parte, en el texto legal se ha utilizado impropiamente el término “incompatibilidad”, cuando se hace referencia a los seis meses que siguen a la dejación del cargo, pues en realidad se trata de prohibiciones, y, por otra, que éstas no deben interpretarse ni aplicarse como absolutas, lo que las haría inconstitucionales. De allí resulta que su alcance admisible, es decir, conforme a los postulados de la Carta Política, se reduce a impedir que la aceptación o desempeño de cargos, la celebración de contratos, la realización de gestiones y, en general, las diferentes tareas que el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 denomina “incompatibilidades”, para quien ha dejado de ser concejal, durante los seis meses siguientes a la culminación del período o la efectividad de la renuncia, puedan llevarse a cabo en relación con el mismo municipio o distrito al cual se sirvió en la posición enunciada.

La norma acusada, al regular los casos de renuncia, durante los cuales se mantienen las incompatibilidades durante los seis meses siguientes a su aceptación, ha hecho la salvedad del ex concejal que pueda ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto.

Debe tenerse en cuenta que esa posibilidad se tiene por razón de lo establecido en el artículo 293 de la Carta Política, el cual asigna al legislador la competencia para señalar las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.

En desarrollo de dicho mandato, el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 estatuye que el Presidente de la República, en relación con el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos de falta absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección.

Bien puede ocurrir, entonces, que los integrantes de la terna hayan sido concejales que hubieren renunciado dentro de los últimos seis meses, motivo por el cual se justifica la excepción en cuanto el seleccionado no llega a la alcaldía prevalido de su carácter de ex concejal sino en pie de igualdad con otros miembros de su mismo partido o movimiento y por hechos o circunstancias no provocados por él.

Finalmente, debe indicarse que el inciso segundo del precepto controvertido no se opone a la Constitución en cuanto se limita a extender las incompatibilidades, como resulta de aplicar el artículo 261 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo número 3 de 1993, a quienes hayan de reemplazar a los concejales durante sus faltas absolutas o temporales. Las atribuciones del reemplazante son las mismas del que venía actuando como titular y también son iguales las razones del legislador para impedirle que desarrolle actividades o cumpla tareas con finalidades particulares en forma simultánea con el desempeño de la función pública.

b) Alcaldes. 

— En lo referente al artículo 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, según el cual no podrá ser elegido alcalde quien haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad dentro de los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado, caben las mismas razones de constitucionalidad ya expuestas.

En efecto, corresponde al legislador fijar los requisitos para ser alcalde y dictar las disposiciones referentes a inhabilidades e incompatibilidades, según el artículo 293 de la Constitución.

La causal de inhabilidad consistente en la previa condena por delitos no políticos o culposos encaja perfectamente dentro de una interpretación sistemática de la Constitución, como resulta de comparar e integrar los artículos 122, 179 —numeral 1º—, 197 —inciso 2º—, 232 —numeral 3º—, 249 y 264, entre otros, todos los cuales exigen, como requisito para alcanzar las altas dignidades al servicio del Estado, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad por delitos políticos o culposos.

El delito político, que difiere claramente del hecho punible común, no inhibe para el futuro desempeño de funciones públicas, ya que puede ser objeto de perdón y olvido, según las reglas constitucionales aplicables para instituciones como la amnistía. Los procesos de diálogo con grupos alzados en armas y los programas de reinserción carecerían de sentido y estarían llamados al fracaso si no existiera la posibilidad institucional de una reincorporación integral a la vida civil, con todas las prerrogativas de acceso al ejercicio y control del poder político para quienes, dejando la actividad subversiva, acogen los procedimientos democráticos con miras a la canalización de sus inquietudes e ideales.

En lo referente al delito culposo, su propia definición, que elimina el dolo y la intención malsana como elementos determinantes en la concreción de la conducta ilícita, convierte en exagerado e injusto todo impedimento para el ejercicio de las funciones públicas.

— El artículo 96 de la Ley 136 de 1994, también parcialmente atacado en este proceso, establece las incompatibilidades para los alcaldes.

Las causales objeto de censura por parte de los demandantes son la 6 y la 7, que se refieren respectivamente a las restricciones para desempeñar otro cargo o empleo público o privado y para inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período correspondiente y durante los seis meses siguientes al mismo, así medie renuncia previa del empleo.

El primero de los enunciados numerales resulta enteramente compatible con la Constitución, no solamente por la competencia expresa del legislador para introducir limitaciones e incompatibilidades aplicables a los alcaldes (C.P., art. 293), con miras a la preservación de la moralidad y la imparcialidad que deben presidir su tarea en guarda del interés colectivo, sino por cuanto es la propia normatividad constitucional la que impide tal ejercicio simultáneo.

En efecto, el artículo 128, aplicable a todos los servidores públicos, les prohíbe, salvo las excepciones legales, desempeñar a la vez más de un empleo bajo la dependencia del Estado y devengar más de una asignación del erario.

El artículo 291 de la Constitución es terminante al excluir las posibilidades de que los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales acepten cargos en la administración pública, declarando que, si lo hicieren, perderán la investidura.

Por último, el artículo 312, inciso final, relativo al caso específico de los concejales, dispone que su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta.

En cuanto al empleo privado, es apenas natural que el legislador lo excluya en el caso del alcalde, dada la dedicación que sus funciones exigen y la necesaria independencia que debe caracterizar su ejercicio.

El numeral 7º es constitucional por las razones dichas y, además, por la muy poderosa de que la postulación como candidato a cargos de elección popular implicaría participación en actividades de partidos, movimientos y controversias políticas por parte del alcalde, quien lo tiene prohibido expresamente en cuanto ejerce autoridad política (art. 127 de la Constitución).

En cuanto al término de duración de las incompatibilidades, la Corte encuentra en primer lugar una contradicción interna del precepto examinado, pues este consagra en su parágrafo 2º un término general de un año posterior a la separación definitiva del cargo, mientras que el numeral 7º señala un lapso de seis meses siguientes al vencimiento del período respectivo para la inscripción como candidato a cualquier cargo de elección popular.

A ello se añade que la disposición examinada prescribe la aludida prolongación de las incompatibilidades contando los indicados términos de manera equívoca en cuanto al concepto de período, ya que unas veces le atribuye un sentido objetivo —el tiempo para el cual se contempla en abstracto la gestión de todo alcalde— y otras lo identifica subjetivamente —lapso efectivo de la función desempeñada por una persona en concreto—. Así, puede observarse que mientras el numeral 7º extiende la incompatibilidad al “período para el cual fue elegido y durante los seis (6) meses siguientes al mismo” (concepto objetivo), el parágrafo 2º, aplicable a todas las formas de incompatibilidad, las mantiene “durante el año siguiente a la separación definitiva del cargo” (concepto subjetivo). Con ello genera incertidumbre en el entendimiento y aplicación de la norma.

De otra parte, la norma acusada merece la misma crítica ya consignada en relación con el artículo 47, puesto que al ampliar, por fuera del tiempo en que se ejerce el cargo, la proscripción de una serie de ocupaciones y gestiones que en ese lapso posterior ya no pueden ser “incompatibles” con la alcaldía por no existir simultaneidad, hace una referencia impropia, que en el caso del numeral 7º —relativo a la inscripción como candidato a cargos de elección popular— convierte la prohibición, anexa al empleo que se venía ejerciendo, en una inhabilidad genérica, referente a todo destino para el cual la persona pudiera ser escogida por el pueblo.

También aquí se hace menester encontrar un sentido de la norma conforme a la Constitución, toda vez que su alcance absoluto, producida la dejación del cargo, implicaría flagrante violación del derecho al trabajo de quien fue alcalde (C.P., art. 25 ), impidiéndole desempeñar cualquier otro cargo o empleo público o privado, sin distinción alguna en cuanto a niveles administrativos o territoriales.

Bajo los precedentes entendidos, la norma se aviene a la normativa fundamental y así lo declarará la Corte, con excepción de la frase “así medie renuncia previa de su empleo”, perteneciente al numeral 7º y relativa a la extensión de la “incompatibilidad” para inscribirse como candidato a cargos de elección popular, toda vez que se rompe el principio de igualdad cuando se contempla el mismo trato para situaciones diversas —la de quien culmina el período y la de aquel que renuncia anticipadamente—, ampliando la vigencia de la restricción hasta el final del período considerado objetivamente y seis meses adicionales. Ello conduce a situaciones incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido de las incompatibilidades, pues obliga a una persona que ha renunciado faltando mucho tiempo para que termine el período respecto del cual había sido elegida a esperar la culminación de este y seis meses más para poderse inscribir como aspirante para cualquier clase de elecciones.

Semejante imposición se traduce en notoria injusticia, en especial para quien decide separarse del cargo cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente previsto, haciéndole exigible una prohibición que sólo resulta justificada para el alcalde que completa su período.

Debe observarse que, como ya se dijo, el precepto en cuestión convierte la incompatibilidad en inhabilidad genérica, aplicable a todo tipo de cargos, lo cual cercena el derecho del renunciante a buscar, transcurrido un tiempo razonable desde cuando terminaron sus funciones, el desempeño de otros empleos como forma de acceso al ejercicio y control del poder político (C.P., art. 40 ).

Parece inadecuado y extremo que la circunstancia de haber ejercido el cargo de alcalde, así sea por días o meses, implique, de manera invariable, la pérdida de todo derecho a la participación ciudadana en calidad de candidato durante un tiempo tan prolongado como el del resto del período y seis meses adicionales, sin importar si el lapso resultante es proporcional al del ejercicio efectivo de la función.

Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades —y de eso se trata en el presente caso, dada la impropiedad de la norma, que en realidad, en cuanto al tiempo de exceso sobre el ejercicio del cargo, no podía contemplar “incompatibilidades”— tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas en concreto, pero carecen de sentido cuando se las pretende hacer imperativas en abstracto —frente a todas las posibles elecciones—, a partir de un hecho pasado —el haber ejercido determinado empleo—.

Cosa distinta es que el sistema jurídico pueda establecer respecto de los cargos de elección popular, como una de las inhabilidades, para cada uno de ellos enunciado específicamente, la de haber desempeñado otros que impliquen el ejercicio de autoridad política dentro de cierto tiempo previo al certamen electoral, como lo hace, por ejemplo, el artículo 179, numeral 2º, de la Constitución Política, para la elección de congresistas, al disponer que no podrán serlo “quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”.

Por otra parte, es necesario definir, por razones de seguridad jurídica, si los períodos, para los efectos de inhabilidades y prohibiciones en cuanto a las candidaturas relativas a los distintos empleos, deben considerarse en sentido subjetivo u objetivo, pues de ello depende la certidumbre respecto del tiempo que debe mediar entre el retiro de un cargo o la culminación de una actividad y la formalización de aspiraciones electorales para futuros desempeños.

La Corte Constitucional, como ya lo había señalado en Sentencia C-093 del 4 de marzo de 1994 (M.P. Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara), entiende el período como el lapso que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función pública, “pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función”.

Esto significa, según lo sostuvo entonces la Corporación, “que los períodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones. Se convierten entonces —ha añadido la Corte— en límites temporales de éstas”.

Se concluye, por lo tanto, que una persona puede haber iniciado su período y haberlo interrumpido mediante renuncia formalmente aceptada sin que su situación pueda equipararse a la del funcionario que ejerció de manera concreta y real el cargo o destino público correspondiente hasta el final del período objetivamente considerado.

Puede el legislador señalar prohibiciones al dimitente, por un tiempo razonable, pero no imponerle inhabilidades con cargo a todo el período, cual si lo hubiera agotado en la realidad, pues ello distorsiona el fundamento mismo de aquéllas y lesiona los derechos fundamentales del afectado, en especial los previstos en los artículos 25 y 40 de la Constitución, como ya se dijo.

La Corte debe acotar, por otra parte, que los seis meses adicionales al tiempo de ejercicio del cargo, durante los cuales, según el numeral 7º bajo examen, se prolonga la prohibición de inscribirse como candidato, deben entenderse comprendidos dentro del lapso total del período, considerado objetivamente, ya que la incompatibilidad, bajo el alcance señalado —simultaneidad— termina con el desempeño de las funciones. Por ello, lo razonable y lógico es que los mencionados seis meses se cuenten, en caso de renuncia, a partir de ésta, siempre que falte un término mayor para culminar el período, con lo cual se quiere decir que, si resta menos, la aludida prohibición termina cuando él concluya. Lo contrario implicaría, de nuevo, desconocimiento de la igualdad, en cuanto se discriminaría en contra de quien renunció anticipadamente, faltando menos de seis meses para el fin del período, dado que seguiría incurso en la prohibición, mientras que no lo estaría el que ejerció su cargo hasta el final.

Es por ello que el artículo 181 de la Constitución, al regular las incompatibilidades de los congresistas, las mantiene durante el año siguiente a la aceptación de la renuncia, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

También el parágrafo 2º del artículo 96, atacado, es inconstitucional, en cuanto, relacionado con los numerales que integran la norma, impide de manera absoluta, durante el año posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de cualquier actividad pública o privada, lo cual contraviene, como se deja dicho, los artículos 25 y 40 de la Constitución, que consagran los derechos constitucionales al trabajo y al ejercicio y control del poder político, cuyo ejercicio no puede ser vedado de manera total a quienes ya no tienen vínculo o función pública que impliquen una verdadera incompatibilidad.

Observa la Corte que el parágrafo busca atemperar sus rigurosos efectos, autorizando a quienes ejerzan profesiones liberales para celebrar contratos y actuar como gestores o apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades distintas al respectivo municipio, pero no consigue su propósito —cuando menos a la luz de la Constitución—, toda vez que introduce una discriminación injustificada a favor de una cierta categoría de personas —las que ejercen profesiones liberales—, olvidando que los aludidos derechos deben estar al alcance de todos.

Conclusiones

Como resultado de lo dicho, la Corte encuentra que los artículos 45, numeral 1º, y 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994 se ajustan a la Constitución.

El artículo 47 también es constitucional, y así lo declarará esta sentencia, pero en el entendido de que la prolongación de las “incompatibilidades” por término de seis meses posterior al vencimiento del período implica que, a partir de ese momento, se ha consagrado en realidad una prohibición, la cual únicamente tiene sentido dentro del ámbito territorial del municipio o distrito correspondiente.

Respecto de la misma norma debe hacerse claridad, para el caso de renuncia, en torno a que dichas incompatibilidades —que, una vez finalizado el ejercicio del cargo, pasan a ser prohibiciones— se mantendrán durante los seis meses siguientes a la aceptación, siempre que, como lo dispone el artículo 281 de la Constitución respecto de los congresistas, el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.

Del artículo 96 acusado, son exequibles, los numerales 6º y 7º, aunque este último no lo es totalmente, ya que las expresiones “así medie renuncia previa de su empleo” serán declaradas contrarias a la Constitución.

Respecto del mismo numeral 7º debe dejarse en claro que la voz “período” es constitucional tan sólo en su alcance subjetivo, lo cual implica que quien renuncie previamente queda incurso en la prohibición de inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular, pero solamente durante los seis meses siguientes a la aceptación de la renuncia. No tendrá que esperar, entonces, a que finalice el período en sentido objetivo para formalizar nuevas aspiraciones electorales.

Y, desde luego, al igual que en el caso de los concejales, el término de seis meses resulta aplicable tan sólo en la medida en que el tiempo que falte para la finalización del período en sentido objetivo sea superior.

El parágrafo 2º será declarado inexequible en su totalidad

Modificación parcial de las normas demandadas.

Advierte la Corte que, ya en curso este proceso, fue expedida la Ley 177 de 1994, por medio de la cual se modificaron algunas normas de la Ley 136, a la que pertenecen las disposiciones acusadas.

Mediante el artículo 3º de la nueva ley, se modificó el texto del 45, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, que ha sido objeto de análisis, agregando una incompatibilidad en cuanto a los concejales, consistente en que no podrán contratar con el respectivo municipio o distrito y sus entidades descentralizadas.

Por el artículo 5º de la Ley 177 de 1994, se modificaron los numerales 6º y 7º del artículo 96, aquí demandado, y se agregó el numeral 8º.

Respecto del numeral 6º se interpoló la palabra “simultáneamente”, para aludir a la incompatibilidad allí consagrada, que radica en desempeñar otro cargo o empleo público o privado. Esto significa que se eliminó la extensión de dicha incompatibilidad por el tiempo excedente, pues también de manera expresa fue derogado el parágrafo 2º del artículo 96, que mantenía todas las incompatibilidades durante el año siguiente a la separación definitiva del cargo, con las incongruencias y dificultades constitucionales que tal precepto aparejaba, según se resalta en esta providencia.

El nuevo numeral, agregado al artículo en mención, señala que los alcaldes, durante el año siguiente a la separación definitiva del cargo no podrán celebrar en su interés particular, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con el municipio correspondiente, ni con personas privadas o públicas que manejen o administren recursos públicos de ese municipio, ni tampoco ocupar cargos del orden municipal en la misma entidad territorial. La norma no derogó las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en otras disposiciones.

La Corte Constitucional no entrará a pronunciarse sobre la constitucionalidad de las nuevas normas, pues no han sido demandadas.

En cambio, sí fallará sobre todos los preceptos acusados, en sus textos originales, aplicando reiterada jurisprudencia, en cuya virtud el juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones derogadas o modificadas cuando éstas todavía están produciendo efectos.

Tal es el caso de los preceptos impugnados, pues en cuanto consagraban inhabilidades, prohibiciones e incompatibilidades, es posible que por hechos anteriores a la Ley 177 de 1994 se hayan iniciado procesos judiciales o disciplinarios que deban ser resueltos a la luz de la normatividad anterior.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Decláranse EXEQUIBLES los artículos 45, numeral 1º, y 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994.

2. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta providencia, el artículo 47 de la misma ley.

3. Declárase EXEQUIBLE el numeral 6º del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.

4. Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el numeral 7º del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, excepto las expresiones “así medie renuncia previa de su empleo”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.

5. Declárase INEXEQUIBLE, en su totalidad, el parágrafo 2º del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(Sentencia C-194 de mayo 4 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

ACLARACIÓN DE VOTO

EXTRACTOS: «1. Según nuestro criterio, la Corte no podía sino declarar exequibles, en los términos de la sentencia, los artículos 47 y 96 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, puesto que tal decisión es la consecuencia lógica de ciertos criterios jurisprudenciales adoptados en el pasado por la Corporación. Por ello, y en virtud del principio de cosa juzgada constitucional, apoyamos la decisión, puesto que creemos que, por razones de seguridad jurídica e igualdad, la Corte debe ser consistente con sus criterios interpretativos de la Carta. Esto significa que la Corte debe ser muy cuidadosa al momento de evaluar si procede o no efectuar un cambio jurisprudencial, puesto que sólo cuando existan razones constitucionales que sean más fuertes que el respeto a la seguridad jurídica y la igualdad, se justifica un cambio de interpretación constitucional. Como consideramos que en este caso eso no sucede, pensamos que la Corte debía decidir con base en su jurisprudencia sobre el tema, esto es, con base en la ratio iuris de la sentencia C-093/94, y ello no podía sino conducir a la decisión de exequibilidad condicionada adoptada por la corporación.

En efecto, tal sentencia determinó los alcances del artículo 179 ordinal 8º de la Constitución, según el cual “nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente (subrayado nuestro)”. Este artículo, su bien se encuentra en el capítulo sobre los congresistas, es aplicable a todo cargo electivo, tal y como esta Corporación ya lo tiene establecido. Por ello es una norma de referencia para el estudio de la constitucionalidad de la regulación legal de las inhabilidades e incompatibilidades de concejales y alcaldes.

2. En la sentencia citada, la Corte entendió que la noción de “período” de ese artículo se refiere al ejercicio del cargo por la persona, razón por la cual la renuncia al cargo o a la dignidad antes de la inscripción de la candidatura permite eliminar la inhabilidad. Por ello en la presente sentencia era lógico que la Corte aplicara el mismo criterio jurisprudencial. Sin embargo, como en el pasado no compartimos los criterios jurisprudenciales de la sentencia C-093/94, en la cual salvamos nuestro voto, consideramos necesario reiterar las razones por las cuales nos separamos entonces de esa decisión.

Consideramos que la interpretación conforme a la Carta es la siguiente: el régimen de inhabilidades establecido por el artículo 179 diferencia con nitidez los cargos de elección popular (ordinal 8º) y aquellos que no lo son (ordinal 2º), admitiendo la posibilidad de la renuncia para los segundos para subsanar la inhabilidad (pero con anterioridad de un año para la elección) mientras que no la admite para los primeros. Y esta diferencia de trato constitucional entre unos y otros cargos no es fortuita sino que deriva de las relaciones entre los electores y los elegidos establecida por el ordenamiento constitucional. En efecto, para comprender plenamente el alcance de la inhabilidad del ordinal 8º del artículo 179, ella debe ser analizada en consonancia con otras normas de la Carta Política que regulan la relación entre los electores y los elegidos dentro del marco de una democracia integral, con base en una interpretación finalística y sistemática de esa inhabilidad dentro del contexto de las relaciones elector-elegido.

10. La Constitución colombiana ha incorporado el principio de la soberanía popular dentro del marco de una democracia integral en donde se mantiene la democracia representativa pero se adiciona la participativa (C.P., arts. 1º, 2º y 3º). Con ello la Constitución ha querido, entre otras cosas, establecer una relación más estrecha entre el elector y los elegidos, a fin de que quienes resulten elegidos no utilicen su cargo en beneficio propio sino en función de la sociedad en su conjunto a fin de realizar los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución.

Conforme a lo anterior, la Constitución expresamente consagró que quienes ocupen cargos en el Estado —incluidos los miembros de las corporaciones públicas— son servidores públicos y “están al servicio del Estado y de la comunidad” (C.P., art. 123, subrayado nuestro).

Por consiguiente, dentro del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones personales de quienes resulten elegidos están en principio subordinadas al cumplimiento de su vocación de servicio. Esto no significa que un aspirante a un cargo público no pueda tener intereses y aspiraciones individuales; es obvio que los tiene y es legítimo que así sea; pero en un Estado social de derecho estos intereses sólo son protegidos por la Constitución en tanto el elegido cumpla con su servicio a la comunidad y al Estado.

Igualmente, el artículo 133 superior —norma que a pesar de estar incluida en el título relativo al Congreso, tiene un ámbito de aplicación más general— consagró un marco regulador de la conducta de quienes resulten elegidos. Según esta disposición “el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (subrayado nuestro).

Este marco normativo señala que el elegido —dentro del marco de la búsqueda de la justicia y el bien común (C.P., art. 133)— debe cumplir ciertas obligaciones puesto que ha asumido un compromiso frente a sus electores y frente a la sociedad, del cual debe responder políticamente. Esto no significa en manera alguna que el elegido sea un simple mandatario de los electores en todos los aspectos —como en la teoría de Rousseau sobre la democracia popular en la cual no existían representantes sino simples comisarios sometidos a instrucciones permanentes del pueblo— puesto que la propia Constitución autoriza a los representantes a distanciarse de los grupos que los han elegido para actuar “consultando la justicia y el bien común” (C.P. art. 133). Pero —a diferencia de la Constitución de 1886 en la cual los elegidos no adquirían ningún compromiso— actualmente ellos deben responder políticamente ante la sociedad y sus electores por unas obligaciones básicas adquiridas. Y dentro de ellas, es indudable que el compromiso mínimo que ha asumido quien accede a un cargo de elección popular es el de cumplir el período para el cual resultó elegido, puesto que ha sido voluntad de los electores que esa persona (y no otra) ejerza durante un determinado período (y no otro) un determinado cargo (y no otro).

Si la persona renuncia al cargo antes del vencimiento del período a fin de aspirar a otro cargo de elección popular es indudable que no sólo ha incumplido con las obligaciones propias de su investidura sino que ha antepuesto sus intereses personales al servicio que debe prestar al Estado y a la comunidad, hechos por los cuales debe responder políticamente (C.P., arts. 123 y 133). En efecto, no es admisible suponer que la Constitución colombiana —fundada en la soberanía popular— haya podido tener la intención de facultar a los representantes del pueblo para reemplazar, sin consecuencias, la voluntad de sus electores por la suya propia e incumplir así el compromiso adquirido con ellos de permanecer en el cargo durante todo el período electoral para el cual había sido elegido.

11. Es lógico entonces que la Constitución haya establecido mecanismos severos para asegurar el cumplimiento de los principios de la representación popular y de la responsabilidad con el electorado a fin de evitar que el elegido anteponga sus intereses individuales sobre los de los electores y los de la sociedad. Y dentro de esos mecanismos se sitúa, según nuestro criterio, la inhabilidad establecida en el artículo 179 ordinal 8º puesto que ella —al prohibir la elección de una persona a cargos o corporaciones cuando los períodos coincidan, aun cuando sea parcialmente— obliga a la persona elegida a cumplir con la totalidad de su período constitucional antes de poder acceder a un nuevo cargo de elección popular. O le obliga al menos a esperar a que transcurra el tiempo correspondiente al período constitucional para el cual resultó elegida antes de poder aspirar a ser elegida para un nuevo cargo o corporación.

Como bien lo señaló en su momento el concepto de la Procuraduría para la sentencia C-093/94, la Constitución, con inhabilidades de este tipo, ha querido “poner fin, entre otras cosas, a la antidemocracia que se alimenta a través de la política personalista de quienes dan la espalda a su electorado y a la sociedad en general, para convertir los cargos de representación popular en simples trampolines de ascenso en una carrera puramente individual y egoísta por la acumulación de poder”.

13. Esas son las razones por las cuales, en su momento, no compartimos los criterios de la sentencia C-093/94. Seguimos considerando válidas nuestras objeciones. Es más, las dificultades que tuvo la Corte en la presente sentencia para aplicar una noción subjetiva de período no hacen sino confirmar nuestras apreciaciones sobre el carácter objetivo de tal noción en el artículo 179 ordinal 8º de la Carta. En efecto, si se acepta un criterio objetivo de período, el artículo 96 ordinal 7º de la Ley 136 de 1994 hubiera debido ser declarado constitucional de manera pura y simple, puesto que sería un desarrollo adecuado de la citada norma constitucional. A lo sumo se hubiera debido discutir la razonabilidad de extender la inhabilidad por seis meses después de la terminación del período objetivamente considerado. Sin embargo, la Corte interpreta en forma subjetiva la noción de período, y se ve obligada a adoptar una compleja decisión de constitucionalidad condicionada. Además, la parte motiva adelanta consideraciones jurídicas bastante discutibles. En efecto, según la sentencia, el artículo 96 ordinal 7º de esta ley:

“...conduce a situaciones incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido de las incompatibilidades, pues obliga a una persona que ha renunciado faltando mucho tiempo para que termine el período respecto del cual había sido elegida a esperar la culminación de este y seis meses para poderse inscribir como aspirante para cualquier clase de elecciones.

Semejante imposición se traduce en notoria injusticia, en especial para quien decide separarse del cargo cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente previsto, haciéndole exigible una prohibición que sólo resulta justificable para el alcalde que completa su período”.

No compartimos esas consideraciones, puesto que no deja de sorprendernos que la Corte desestime el hecho de que el alcalde que renuncia a su cargo está incumpliendo los compromisos con sus electores, por lo cual parece legítimo que la ley lo trate más severamente que a aquellos alcaldes que han cumplido totalmente su período. ¿No es acaso vulnerar la confianza de los electores que quien resulte elegido como alcalde decida separarse “cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente previsto”? La Corte considera que en tal evento es una notoria injusticia que se inhabilite a esa persona, de suerte que no pueda inscribirse como aspirante a cargo de elección popular durante la totalidad del período para el cual resultó inicialmente elegida. Para nosotros, en cambio, se trata de una sanción drástica, pero justificada, por cuanto en el régimen constitucional colombiano, el elegido tiene obligaciones con sus electores».

Eduardo Cifuentes Muñoz—Alejandro Martínez Caballero—Vladimiro Naranjo Mesa. 

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