Sentencia C-196 de marzo 25 de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-196 de 2009 

Ref.: Expediente OP-115

Magistrada Ponente (e):

Dra. Clara Elena Reales Gutiérrez

Objeciones presidenciales al proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece él procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma objetada

“Ley Nº ______________________

‘Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones’.

El Congreso de la República,

DECRETA:

TÍTULO I

Disposiciones generales

ART. 1º—Titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades, a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sostenible, las unidades ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la unidad administrativa especial del sistema de parques nacionales naturales, UAESPNN, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.

PAR.—En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales.

[...].

TÍTULO II

Las infracciones en materia ambiental

ART. 5º—Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales, Renovables Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994, y en las demás disposiciones ambientales vigentes, en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.

Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria; a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.

PAR. 1º—En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.

PAR. 2º—El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión”.

(...).

VI. Fundamentos y consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.

La Corte ha establecido en su jurisprudencia que dicha competencia es sustancial, en la medida que es apta para verificar si las objeciones presidenciales son fundadas o infundadas, y procesal, en cuanto incluye el examen de constitucionalidad del trámite mismo dado a las objeciones (7) . La Corte ha señalado que su competencia en materia de objeciones presidenciales se extiende hasta examinar la sujeción de los órganos que intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y la ley (8) .

En el caso particular, tal y como se demostrará en los apartados siguientes, la Corte no tiene competencia para resolver sobre la fundamentación constitucional de las objeciones presidenciales porque el trámite impartido a las mismas para su presentación se siguió con violación de las normas constitucionales, lo cual impide adentrarse en el análisis de fondo de las mismas.

2. Problema jurídico previo, competencia para presentar objeciones a proyectos de ley aprobados por el Congreso de la República.

2.1. Antes de entrar a considerar las objeciones de fondo planteadas por el gobierno y antes de verificar si el Congreso observó el procedimiento constitucional establecido para ‘insistir’ en el proyecto de ley, debe la Sala considerar si las objeciones fueron adecuadamente presentadas. De acuerdo con la insistencia del Congreso de la República las objeciones en cuestión no son procedentes (1) porque fueron presentadas únicamente por un ministro, no por el Presidente de la República, y (2) porque el ministro que las presentó es el de Minas y Energía, y no el correspondiente, esto es, el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

2.2. En primer lugar, la Corte Constitucional considera que asiste la razón al Congreso de la República al señalar que las objeciones por inconstitucionalidad a un proyecto de ley no pueden ser presentadas únicamente por un ministro, sin la concurrencia del Presidente de la República. No obstante, considera que ello no implica la improcedencia de las objeciones en cuestión, puesto que en el presente caso el Presidente sí las suscribió.

2.3. En segundo lugar, la Corte considera que también tiene razón el Congreso al señalar que el ministro que debe acompañar al Presidente al formular las objeciones es ‘el correspondiente’, no cualquiera. En tal sentido, la Sala considera que al haber presentado el Presidente las objeciones al proyecto de ley en cuestión, acompañado de un ministro que no era el correspondiente, estas no son procedentes.

2.3. Para analizar esta cuestión, la Sala (i) establecerá cuál es la autoridad competente para presentar objeciones a un proyecto de ley de acuerdo con la Constitución y (ii) señalará en qué medida la regla no fue respetada en el presente caso.

3. La competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley es del gobierno no del Presidente de la República.

3.1. Como ya lo ha señalado la Corte Constitucional en el pasado, la institución de las ‘objeciones presidenciales’ que ha regido en Colombia proviene del constitucionalismo estadounidense. A diferencia de los regímenes fundados en la separación de poderes, en los que la garantía de la legitimidad del poder reside en la distinción funcional, el régimen constitucional estadounidense se funda en los frenos y contrapesos que se ejercen mutuamente las distintas ramas del poder (9) .

3.2. La figura de las objeciones presidenciales está consagrada en el régimen estadounidense como una figura ‘contramayoritaria’ con la cual se pretende fijar un freno a las ‘pasiones democráticas’ de la mayoría del Congreso. En efecto, la Constitución de Estados Unidos de 1787 (art. 1º, sección VII) establece que todo proyecto de ley elaborado por el Congreso, ha de ser sometido a la sanción del Presidente, quien podrá firmarlo o rechazarlo, devolviéndolo con sus objeciones a la cámara en que se inició. Para superar el veto del Presidente y aprobar el proyecto, el Congreso requiere contar con una mayoría cualificada de dos terceras (2/3) partes en cada cámara. En otras palabras, luego de que el Congreso —foro democrático por excelencia, al cual concurren los representantes de las diversas fuerzas políticas— debata y apruebe un proyecto de ley —en razón a que las mayorías parlamentarias lo consideran conveniente—, se autoriza a un solo funcionario —el Presidente, quien pertenece a una sola colectividad política— a cuestionar tal conveniencia y, en consecuencia, aumentar el trámite legislativo. Ahora bien, para superar el veto se requiere con el apoyo de dos terceras partes de cada cámara, lo cual implica que la mayoría absoluta del Congreso —la mitad más uno de los miembros de cada cámara— no tiene la fuerza para contradecir al Presidente. La regla fijada por la Constitución estadounidense obliga a las mayorías del Congreso a negociar con las minorías de una y otra cámara, de tal suerte que sea posible conformar la mayoría calificada exigida por la Constitución para superar el veto al proyecto de ley en cuestión.

3.3. En un inicio, las objeciones presidenciales consagradas en la Constitución de Colombia (1821) tenían las mismas características que las de su antecesora norteamericana, requiriendo el Congreso, por ejemplo, la misma mayoría calificada de dos terceras (2/3) partes de una y otra cámara. Al respecto, cabe recordar el recuento del origen histórico de esta institución, hecho en la Sentencia C-452 de 2006, en los siguientes términos:

“(...) como se indicó, la figura de las objeciones a los proyectos de ley ha sido una constante en la evolución de nuestro sistema presidencial de gobierno, pudiendo incluso afirmarse que constituye uno de sus rasgos definitorios. En efecto, un examen de los diversos textos constitucionales, evidencia que, con diversos matices y particularidades, el Presidente siempre ha contado con la facultad constitucional de oponerse a la sanción de un determinado proyecto de ley, invocando diversas razones de orden jurídico o político, dentro de unos determinados tiempos, en función de la cantidad de artículos objetados. A partir de entonces, se traba una discusión con el órgano legislativo, la cual finalmente es zanjada mediante diversas soluciones establecidas por las cartas políticas, dentro de las cuales, aparecería el control de constitucional.

Así, en el texto de la Constitución Política de la República de Colombia de 1821, se establecía que el poder ejecutivo, cuando lo estimara conveniente, podía devolver un proyecto de ley a la Cámara de origen, “acompañándole sus reparos, sea sobre falta en las fórmulas, o en lo sustancial, dentro del término de diez días contados desde su recibo” (10) , reparos que eran consignados en el registro de las sesiones de la cámara donde la ley tuvo su origen. En caso de que la cámara no compartiera las objeciones presidenciales, el articulado era discutido nuevamente, el cual, en caso de llegar a ser aprobado nuevamente por la mayoría de las 2/3 partes de los miembros presentes, pasaba a la otra cámara. De llegar esta última a aprobarlo por la misma mayoría señalada, “el proyecto tendrá fuerza de ley y deberá ser firmado por el poder ejecutivo” (11) .

De manera semejante, en la Constitución de 1830, en la sección referente a la formación de las leyes, su sanción y promulgación, se disponía que ningún proyecto de ley, aunque hubiese sido aprobado por ambas cámaras, tendría fuerza de ley, mientras no fuese sancionado por el “jefe del ejecutivo” (12) . Si este último lo hallaba inconveniente, lo devolvía a la Cámara de origen dentro de un término de 15 días, “con sus observaciones” (13) . La cámara respectiva debía entonces discutir nuevamente el proyecto; si encontraba fundadas las objeciones sobre la totalidad del mismo, se procedía a archivarlo, “pero si se limitasen solamente a ciertos puntos, se tomarán en consideración las observaciones y deliberará lo conveniente” (14) .

La Constitución del Estado de la Nueva Granada de 1832, por su parte, en su sección VI, “De la formación de las leyes”, establecía que el poder ejecutivo podía “hallar inconveniente para su publicación” un determinado proyecto de ley, debiendo entonces devolverlo a la cámara de origen con sus observaciones, dentro de los ocho días siguientes a su recibo (15) . A continuación, la cámara respectiva discutía nuevamente el proyecto; si las encontraba fundadas y versaban sobre la totalidad del proyecto, se procedía al archivo del mismo; “pero si se limitaren solamente a ciertos puntos, se podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos lo conveniente” (16) .

La Constitución de la República de la Nueva Granada de 1843 conservó la fórmula según la cual “Ningún proyecto de ley o de otro acto legislativo, aunque aprobado por ambas cámaras, tendrá fuerza de ley sin la sanción del poder ejecutivo” (17) . De igual manera, de manera mucho más detallada que los anteriores textos constitucionales (18) , reguló la figura de las objeciones presidenciales por motivos de inconveniencia.

Posteriormente, la Constitución de 1853 de la Nueva Granada dispuso que el Presidente, una vez aprobado el proyecto de ley, podía o bien expedir un “decreto de ejecución”, o devolverlo a la reconsideración del Congreso, “si lo creyere inconstitucional, perjudicial o defectuoso” (19) . En tal caso, las cámaras legislativas, luego de recibidas las observaciones del poder ejecutivo “procediendo como en la confección del proyecto primitivo, le darán un nuevo debate, y el resultado de este se pasará nuevamente al poder ejecutivo para la ejecución, que en tal caso no podrá rehusar” (20) .

Posteriormente, la Constitución de la Confederación Granadina de 1858, en sus artículos 35 a 38, reguló lo referente al trámite de las objeciones presidenciales. En tal sentido, el Presidente de la confederación podía, por motivos de inconveniencia o de inconstitucionalidad, devolver a la cámara de origen un proyecto de ley, bien fuera en su totalidad o parcialmente; esta, a su vez, podía considerar fundadas o no las referidas objeciones, pero cuando ambas cámaras declaraban infundadas las observaciones “el Presidente de la confederación tiene el deber de sancionar el proyecto” (21) .

Bajo la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863, el Presidente de la unión podía devolver el proyecto de ley a la cámara de origen, con el propósito de ser reconsiderado, acompañado de las observaciones que motivaban la devolución (22) . Al respecto, cabe aclarar que los motivos podían ser basados en razones de inconstitucionalidad o inconveniencia. Si una de las cámaras declaraba fundadas las observaciones formuladas por el presidente de la unión a la totalidad del proyecto, este era archivado, y si ambas cámaras las consideraban infundadas, el jefe de Estado no podía negarse a sancionar el proyecto de ley. Una regulación constitucional mucho más compleja existía en caso de objeciones presidenciales parciales (23) . De igual manera, la Constitución Federal establecía unos términos para la presentación de aquellas, dependiendo del número de artículos (24) .

La Constitución de 1886 reguló asimismo la figura de las objeciones presidenciales por motivos de inconveniencia (25) o de inconstitucionalidad (26) , introduciendo como importante novedad el control de constitucionalidad para este último caso, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, en los términos del original artículo 90 de la citada Carta Política “Exceptúase de lo dispuesto en el artículo 88 el caso que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En este caso, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de los seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto”.

(...) (27) ”.

Los artículos pertinentes de la Constitución de 1886, expresamente, establecían las objeciones presidenciales en los siguientes términos,

“ART. 85.—Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras pasará al gobierno, y si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen.

ART. 86.—El Presidente de la República dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.

Si el Presidente, una vez trascurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras se pusieren en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.

ART. 87.—El proyecto de ley objetado en su conjunto por el Presidente, volverá en las cámaras a segundo debate. El que fuere objetado solo en parte, será reconsiderado en primer debate, en la comisión respectiva, con el único objeto de tomar en cuenta las observaciones del gobierno.

ART. 88.—El Presidente de la República sancionará sin poder presentar nuevas objeciones, el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.

Sin embargo, cuando las objeciones se refieran a cualquiera de los proyectos mencionados en los ordinales 2º, 3º, 4º y 5º, del artículo 76, su rechazo en la comisión o cámara respectiva deberá ser aprobado por los dos tercios de los votos de los miembros que componen una y otra” (28) .

3.4. Del análisis previo cabe pues resaltar tres aspectos del desarrollo de esta figura hasta la Constitución de 1886. (i) Se distinguió entre dos tipos de objeciones, por inconveniencia y por inconstitucionalidad, dando la última palabra para las primeras al control político —al Congreso de la República— y al control constitucional para las segundas —a la Corte Suprema de Justicia—. (ii) Con relación al Congreso, se estableció que para superar el veto presidencial, en principio, este no requería de una mayoría calificada compuesta por dos terceras partes de cada cámara, fortaleciendo así las mayorías parlamentarias. Se mantuvo la mayoría cualificada solo en cuatro casos, a saber, cuando la ley fuera un código, una ley orgánica del presupuesto nacional, un plan de desarrollo o si modificaba la división general del territorio. (iii) Finalmente, se cambió la competencia para presentar las objeciones; mientras que un principio el competente para presentarlas era ‘el jefe del ejecutivo, ahora lo era ‘el gobierno’.

3.5. El régimen de objeciones presidenciales vigentes a partir de la Constitución de 1991 también fue considerado en la Sentencia C-452 de 2006. Se dijo al respecto,

“La actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el Decreto 2067 de 1991.

En tal sentido, las objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en plenaria. En caso de que ambas cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.

Aunado a lo anterior, es preciso, tener en cuenta que el artículo 79.4 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión de las cámaras y sus comisiones permanentes solo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en el siguiente orden: 4. Objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma normatividad establece que “Cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.

En este orden de ideas, la actual regulación constitucional de las objeciones presidenciales, si bien presenta ciertas semejanzas con aquella de la anterior Carta Política, presenta como novedades que el control judicial de constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional y que a diferencia de la Constitución expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva comisión constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la Constitución de 1991 señala que en todo caso, la reconsideración del proyecto de ley corresponde a las cámaras en pleno, con prescindencia de la naturaleza parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la suscite” (29) .

3.5. Así pues, la figura de las objeciones presidenciales en Colombia ha evolucionado a lo largo del tiempo, limitando su carácter ‘contramayoritario’ y haciéndola más democrática. Al respecto cabe resaltar los siguientes aspectos.

3.5.1. Se pasó de la exigencia de superar el veto con una mayoría calificada de dos terceras partes, para todos los casos, a exigir una mayoría absoluta, esto es, la mitad más uno de los miembros de cada cámara, también para todos los casos. Se suprimió así la exigencia de que la mayoría absoluta de una y otra cámara se vea obligada a negociar con las minorías parlamentarias, en pro de conformar aquella mayoría calificada y poder superar así el veto presidencial.

3.5.2. En el caso de que las objeciones sean por inconstitucionalidad, no solo participan el Congreso y el gobierno en el debate, también lo hace la rama judicial —ahora a través de la Corte Constitucional—, mediante un proceso de carácter público y democrático que permite a todos los ciudadanos participar con cargos y argumentos, bien sea a favor de las objeciones o en su contra.

3.5.3. Por otra parte, se pasó de una competencia que residía en cabeza del Presidente, a una competencia que reside, claramente, en cabeza del gobierno, esto es, en el Presidente de la República y en el ministro correspondiente. Como se indicó, la Constitución de 1886 estableció que la autoridad competente para objetar un proyecto de ley era el gobierno (art. 85), sin embargo a región seguido, dejaba abierta la posibilidad de considerar que para tales efectos, el gobierno lo podía constituir únicamente el Presidente (art. 86), al indicar el término específico con el que contaba este para remitir las objeciones, dependiendo del número de artículos del proyecto de ley (al respecto, ver el apartado 3.3).

La Constitución de 1991 supera dicha ambigüedad. El artículo 165, al igual que el respectivo de la Constitución de 1886, establece que es el gobierno la autoridad competente para presentar las objeciones. Luego, el artículo 166 (C.P., 1991) establece el término para presentar las objeciones, dependiendo del número de artículos del proyecto de ley, de forma similar a la Constitución de 1886, pero señalado expresamente que ese término se otorga al ‘gobierno’, no al Presidente de la República. Ahora, de acuerdo con la propia Constitución Política (art. 115) el ‘Gobierno Nacional’ está formado por ‘el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos’; sin embargo aclara que ‘en cada negocio particular’, el Presidente ‘y el ministro o director de departamento correspondientes constituyen el gobierno’.

La consagración de las objeciones presidenciales en Colombia se distancia entonces de su figura original, tal cual como fue concebida en la Carta estadounidense o en la Constitución vigente en la República de Panamá, que de forma expresa indica que objetar proyectos de ley es un acto que puede realizar el Presidente, sin el acompañamiento de ningún ministro (30) .

Por tanto, en estricto sentido, la Constitución de 1991 ya no contempla la institución de ‘objeciones presidenciales’ a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, consagra la figura de ‘objeciones gubernamentales’.

3.6. En conclusión, (i) la competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley es del Gobierno Nacional, (ii) entendiendo por tal, el Presidente y el ministro correspondiente. La determinación de quién es el ministro correspondiente en cada caso, surge de comparar, entre otros, (1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia específica del ministerio.

4. Las objeciones gubernamentales al proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” no fueron presentadas por el Gobierno Nacional.

De acuerdo con la insistencia del Congreso de la República, existen dos razones por las cuales no se cumplieron las reglas constitucionales de competencia para poder presentar objeciones a una ley, a saber, (i) el documento no fue suscrito por el Presidente de la República, y (ii) no fue firmado por el “ministro correspondiente”.

4.1. A través de su jurisprudencia, la Corte siempre ha exigido que el Presidente suscriba las objeciones a un proyecto de ley aprobado por el Congreso. Si bien se ha aceptado que un ministro delegatario pueda cumplir con tal requisito, si cumple con el lleno de los requisitos establecidos para tal propósito (31) , es indispensable que este requisito se cumpla. Ahora bien, contrario a lo expresado por el Congreso, en el presente caso la Sala considera que el requisito en cuestión sí fue observado. Una lectura del expediente permite evidenciar que el Presidente de la República sí firmó las objeciones. Aunque el único nombre que aparece impreso al final del documento que contempla las objeciones es el del Ministro de Minas, puede identificarse claramente la firma del señor Presidente Álvaro Uribe Vélez, tal como se aprecia en la siguiente reproducción de dicha página.

 

4.2. No obstante, aunque el Presidente de la República sí firmó las objeciones, el ministro que lo acompañó fue el de Minas y Energía, que para el caso específico no era el ministro correspondiente. En tal sentido, no se constituyó el gobierno para presentar las objeciones como lo exige la Constitución, por lo que las mismas son improcedentes y no pueden ser objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional.

4.2.1. En efecto, como su nombre lo indica, el proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara ‘establece el procedimiento sancionatorio ambiental’. El proyecto establece 66 artículos organizados de la siguiente manera; un título primero de ‘disposiciones generales’ en el cual se establece la titularidad de la potestad sancionatoria, los principios rectores y las funciones de las sanciones y de las medidas preventivas en materia ambiental; un título segundo sobre ‘las infracciones en materia ambiental’; un título tercero sobre el ‘procedimiento para la imposición de medidas preventivas’; un título cuarto sobre el ‘procedimiento sancionatorio’; un quinto en relación con las ‘medidas preventivas y sanciones’; un título sexto sobre ‘especímenes de fauna y flora silvestre’; un título séptimo acerca del ‘Ministerio Público Ambiental’; un título octavo acerca de los ‘portales de información para el control de la normatividad ambiental’ y, finalmente, un título noveno sobre ‘disposiciones finales’.

Es claro entonces que en este caso, en principio, no es el Ministro de Minas y Energía el funcionario correspondiente para conformar gobierno junto al Presidente de la República, sino el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. De hecho, el proyecto de ley tal cual como fue remitido a la Corte Constitucional, se encuentra firmado por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial de entonces, Juan Lozano Ramírez.

4.2.2. No obstante, en la medida que las objeciones no son sobre la totalidad del proyecto, sino sobre una parte de este, es preciso hacer un análisis de (i) las normas específicamente demandas y, (ii) las razones por las cuales estas fueron objetadas. Sin embargo, hechas tales consideraciones, la conclusión es la misma, a saber, el Ministro de Minas y Energía no era el ministro correspondiente para pronunciarse en este caso.

(i) Las objeciones presentadas se refieren a dos apartes de la ley; el parágrafo del artículo 1º del parágrafo 1º del artículo 5º. En ambos casos se establece una inversión de la carga de la prueba en el ámbito sancionatorio ambiental, para todas las infracciones. No se trata entonces de una norma que se ocupe del sector de la minería o de la energía. Podría alegarse en gracia de discusión que las normas acusadas tienen una relación con el campo de la minería y la energía, en tanto estas actividades suelen estar sometidas a controles ambientales, no obstante, tal situación podría predicarse también acerca del campo de la construcción de obras públicas, de la salud, del transporte o de la agricultura, solo para mencionar algunos casos. Así pues, se trata de reglas generales, que si bien pueden tener efecto en el campo de la minería y la agricultura, no es este su objeto ni su propósito principal.

(ii) Adicionalmente, cuando se consideran las razones de fondo por las cuales se objeta las normas en cuestión, es claro que se trata de argumentos constitucionales generales, referidos a los principios de debido proceso aplicables a los procesos sancionatorios. La cuestión planteada por el gobierno se refiere a si es posible establecer una inversión de la carga de la prueba en los procesos sancionatorios, o de acuerdo a los principios aplicables al procedimiento penal, tal medida legislativa se encuentra vedada. Las objeciones no presentan consideraciones acerca del impacto específico que tales disposiciones tendrían en el sector de la minería y la energía. Tampoco se proponen soluciones o correcciones para estas áreas de forma concreta o específica. Los cambios y modificaciones propuestos abarcan todos los campos de los cuales se ocupa el procedimiento sancionatorio, de tal suerte que propenden por cambios en todo el régimen, afectando no solo aquellas infracciones que afectarían al sector de la minería o la energía, sino a toda infracción ambiental posible.

4.2.3. Por lo tanto, teniendo en cuenta (1) que el proyecto objetado se ocupa de establecer el procedimiento sancionatorio ambiental; (2) que las normas específicas objetadas no se refieren a la minería o la energía y (3) que los argumentos presentados en contra de dichas normas es de carácter general, no referidos al área de la minería o la energía, la Sala concluye que el Ministro de Minas y Energía no es el ministro correspondiente para objetar las normas en cuestión con base en las razones indicadas.

Aunque la Sala no se pronunciará sobre el fondo de las objeciones, por haber sido presentadas sin observar las reglas de competencia, resalta el hecho de que las participaciones de ambos ministerios sugieren la razonabilidad de la exigencia constitucional de que al Presidente lo acompañe el ministro correspondiente, y no cualquiera de ellos. Mientras el Ministerio de Minas y Energía considera que las normas objetadas son claramente inconstitucionales, con base en la aplicación de principios constitucionales sobre el procedimiento penal, sin hacer referencia alguna a las condiciones propias de las regulaciones ambientales, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial considera que en nada riñen tales normas con principio constitucional alguno, fundándose en las reglas específicas que sobre tal materia contempla la Constitución y teniendo en cuenta las regulaciones que en el sector ambiental existen. Así, independientemente de cuál sea la posición que finalmente se adopte en relación a los argumentos propuestos, prima facie tiene sentido que sea el ministro correspondiente, es decir, el encargado de manejar y conocer el tema objeto de las objeciones, el que acompañe al Presidente para conformar gobierno.

5. Conclusión.

La competencia para presentar objeciones a un proyecto de ley es del Gobierno Nacional, entendiendo por tal, el Presidente y el ministro correspondiente. La determinación de quién es el ministro correspondiente en cada caso, surge de comparar, entre otros, (1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2) el asunto específico respecto del cual se hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en los asuntos a cargo de un ministerio particular; y (4) la competencia específica del ministerio.

En el presente caso, las objeciones fueron presentadas por el Presidente de la República y por el Ministro de Minas y Energía, que no era el ministro correspondiente debido a (1) que el proyecto objetado se ocupa de establecer el procedimiento sancionatorio ambiental; (2) que las normas específicas objetadas no se refieren a la minería o la energía y (3) que los argumentos presentados en contra de dichas normas eran de carácter general, ni referidos al área de la minería o la energía. En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibirá para conocer el fondo de las mismas, por no haber sido presentadas por la autoridad competente y enviará el proyecto de ley a la presidencia para que, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución sea sancionado y promulgado.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHIBIRSE de decidir sobre las objeciones presentadas al proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” por cuanto no fueron presentadas por el Gobierno Nacional, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución.

2. DEVOLVER a la Presidencia de la República el proyecto de ley en referencia, para que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 165 y 166 de la Constitución, el mismo sea sancionado y promulgado.

3. ADVERTIR que en caso de que el Presidente de la República no sancione el proyecto en mención, este deberá ser sancionado por el presidente del Congreso de la República conforme a lo establecido en el artículo 168 de la Constitución.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(7) Ver, entre otras, las sentencias C-1249 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1146 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-889 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, S.V. Jaime Araújo Rentería).

(8) En la Sentencia C-1249 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte señaló que “(...) el ejercicio de esta función no se restringe al análisis material de las objeciones presentadas por el ejecutivo sino que también se extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es esta la razón por la cual la Sala procede a verificar el cumplimiento de dichos requisitos”.

(9) James Madison criticaba vehementemente la pretensión de una adecuada división funcional entre las diferentes ramas del poder público, por lo que abogaba más enfáticamente en la posibilidad de que todos los poderes pudieran intervenir en los distintos actos del Estado, permitiendo que se controlen unos a otros. Al respecto ver: Hamilton, A., Madison, J., J & Jay, J. El Federalista, Fondo de Cultura Económica, México.

(10) Artículo 46 de la Constitución de 1821.

(11) Artículo 47 de la Constitución de 1821.

(12) Artículo 42 de la Constitución de 1830.

(13) Ibídem.

(14) Artículo 43 de la Constitución de 1830.

(15) Artículo 83 de la Constitución de 1832.

(16) Artículo 85 de la Constitución de 1832.

(17) Artículo 73 de la Constitución de 1843.

(18) Artículos 74 a 82 de la Constitución de 1843.

(19) Artículo 38 de la Constitución de 1853.

(20) Artículo 39 de la Constitución de 1853.

(21) Artículo 37 de la Constitución de 1858.

(22) Artículo 57 de la Constitución de 1863.

(23) Artículo 58 de la Constitución de 1863.

(24) Artículo 59 de la Constitución de 1863.

(25) Artículos 86 a 88 de la Constitución de 1886.

(26) Manuel Gaona Cruz, Control y reforma de la Constitución en Colombia, Bogotá, 1983.

(27) Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

(28) Constitución de Colombia de 1886, ART. 76.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: (1ª) Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes; (2ª) Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones; (3ª) Dictar las normas orgánicas del presupuesto nacional; (4ª) Fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución, y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos; (5ª) Modificar la división general del territorio, con arreglo al artículo 5º de la Constitución; establecer y reformar las otras divisiones territoriales de que trata el artículo 7º, y fijar las bases y las condiciones para la creación de municipios; (6ª) Dictar el reglamento del Congreso y uno común para las cámaras; (7ª) Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales; (8ª) Variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de conveniencia pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales; (9ª) Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; (10) Regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales; expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado, y dictar las normas correspondientes a las carreras administrativas, judicial y militar; (11) Conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional; (12) Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen; (13) Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración; (14) Decretar impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija; (15) Fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda y arreglar el sistema de pesas y medidas; (16) Aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas en los cuales tenga interés la Nación, si no hubieran sido previamente autorizados o si no se hubieren llenado en ellos las formalidades prescritas por el Congreso o si algunas de sus estipulaciones no estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones; (17) Decretar honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la patria y señalar los monumentos que deban erigirse; (18) Aprobar o improbar los tratados o convenios que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. || Por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados; (19) Conceder, por mayoría de dos tercios de los votos de los miembros que componen cada Cámara y por graves motivos de conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos. En el caso de que los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar; (20) Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes; (21) Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías; (22) Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el gobierno para los siguientes efectos; organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; (23) Crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras; (24) Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.

(29) Ver al respecto, Sentencia C-241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte consideró que “El Constituyente de 1991 radicó en las cámaras plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con abierto desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema que imperaba bajo la Constitución anterior, el cual fue conscientemente modificado por el Constituyente de 1991. La Corte encuentra una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta Política, comoquiera que lo normado en el artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991 eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las plenarias de las cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva participación de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones presidenciales”.

(30) Constitución Política de la República de Panamá, “ART. 178.—Son atribuciones que ejerce por sí solo el Presidente de la República: 1. Nombrar y separar libremente a los ministros de Estado. || 2. Coordinar la labor de la administración y los establecimientos públicos. || 3. Velar por la conservación del orden público. || 4. Adoptar las medidas necesarias para que la asamblea legislativa se reúna el día señalado por la Constitución o el decreto mediante el cual haya sido convocada a sesiones extraordinarias. || 5. Presentar el principio de cada legislatura, el primer día de sus sesiones ordinarias, un mensaje sobre los asuntos de la administración. || 6. Objetar los proyectos de leyes por considerarlos inconvenientes o inexequibles. || 7. Invalidar las órdenes o disposiciones que dicte un ministro de Estado en virtud del artículo 181. || 8. Las demás que le correspondan de conformidad con la Constitución o la ley”. El artículo 179 de la Constitución de Panamá se ocupa de las ‘atribuciones que ejerce el Presidente de la República con la participación del ministro respectivo’.

(31) Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 2002. Al respecto, la sentencia planteó el siguiente interrogante: ¿un ministro delegatario puede objetar un proyecto de ley por razones de constitucionalidad? El cual resolvió en los siguientes términos: “(...) De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, según el artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la República puede delegar en el ministro delegatario “bajo la responsabilidad de este, “funciones constitucionales” de las que en razón de su investidura le corresponden, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de que del gobierno”. Obviamente, deben ser satisfechos algunos requisitos para que esta delegación tenga lugar: “ha de darse la situación de un traslado del Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros, en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el jefe del Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión”. Estos requisitos deben ser satisfechos en su totalidad, pues si alguno de ellos faltare “el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido —que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia—” serían inconstitucionales. || [...] || En este caso, con el Decreto 2610 de 2001 el Presidente de la República delegó algunas funciones al Ministro de Justicia y del Derecho debido a su viaje a la III Cumbre de jefes de Estado y de gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, en Venezuela. Así, en el artículo 1º numeral 3º del decreto precitado, estableció dentro de las funciones constitucionales que podía ejercer el ministro, las correspondientes a los asuntos de que trata el artículo 166 de la Constitución, referente a las objeciones del gobierno a los proyectos de ley. Encuentra la Corte que en este caso se cumplieron todos los requisitos establecidos para llevar a cabo la delegación de funciones del Presidente en el ministro delegatario”. El salvamento de voto a esta sentencia versó sobre una cuestión distinta a la acá citada.

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