Sentencia C-196 de mayo 13 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente O.P.-022

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Objeciones presidenciales al proyecto de Ley 248 de 1997 Senado y 50 de 1996 Cámara,

“Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y la Ley 186 de 1995, artículos 2º, 3º y 4º”.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los trece días del mes de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

Resuelve la Corte sobre las objeciones presidenciales planteadas por motivos de inconstitucionalidad respecto del Proyecto de Ley 248 de 1997 Senado 50 de 1996 Cámara, “por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y la Ley 186 de 1995, artículos 2º, 3º y 4º.

Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, profiere fallo de mérito.

(...).

EXTRACTOS: «II. Texto del proyecto objetado

El proyecto de ley materia de las objeciones formuladas por el Presidente de la República es del siguiente tenor:

“El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 387 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:

ART. 387.—Nomenclatura de los cargos, grados y remuneración. La nomenclatura, grados y remuneración de los cargos de la planta de personal del Senado y de la Cámara, son los siguientes:

Denominación del cargoGradoSalarios
Mensajero, portero0103
Conductor0204
Mecanógrafa, operador de equipo0305
Auxiliar de: leyes, archivo,correspondencia, recinto, biblioteca, administrativo,enfermería, operador de sistemas; recepcionista, relator; transcriptor0406
Secretaria ejecutiva; asistente de: contabilidad, control de cuentas, Gaceta del Congreso, fondo publicaciones, archivo administrativo; archivo legislativo, coordinadorde: de correspondencia, publicaciones, duplicaciones, sustanciador de leyes0507
Almacenista; asistente de: sistemas administrativo, presupuesto, protocolo, biblioteca, leyes, profesional; coordinador de comisión, médico medio tiempo, periodista universitario, o profesional universitario, revisor de documentos, periodista0608
Asesor I, asistente administrativo de comisión, subsecretario de comisión, asistente de recinto, jefe de unidad, revisor contable0709.
Asesor II, secretario coordinador0810
Jefe de oficina, jefe de sección, secretario privado0911
Jefe de división1012
Subsecretario auxiliar1113
Secretario de comisión, subsecretario general, coordinador de auditoría de interna1216
Director administrativo1321
Secretario general, director general administrativo1423

PAR.—La nivelación consagrada en la presente ley se entiende sin perjuicio de las prestaciones, primas y demás emolumentos que por ley, decreto o resolución han sido reconocidas a los servidores públicos aquí contemplados, los cuales no podrán ser desmejorados.

ART. 2º—Con el fin de implementar los elementos que orienten la aplicación del sistema de control interno previstos en los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 87 de 1993, créanse las oficinas coordinadoras del control interno del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes, adicionando los numerales 1.1.1.3 al artículo 369 y 1.1.1 al artículo 383 de la Ley 5ª de 1992, así:

ART. 369.

1.1.3.(sic) Oficina coordinadora del control interno.

Nº de cargos Nombre del cargoGrado
1Coordinador del control interno12
3Profesional universitario06
1Secretaria ejecutiva05
1Conductor02
_____  
6  

ART. 383.

1.1.1. Oficina coordinadora del control interno.

Nº de cargos Nombre del cargoGrado
1Coordinador del control interno12
3Profesional universitario06
1Secretaria ejecutiva05
1Conductor02
_____  
6  

PAR.—El Coordinador del control interno será un funcionario de libre nombramiento y remoción, postulado por los miembros de la mesa directiva de la respectiva Cámara; dicho funcionario, deberá acreditar título de formación profesional en áreas relacionadas con las actividades objeto del control interno y sus funciones serán señaladas en el artículo 12 de la Ley 87 de 1993.

ART. 3º—En cumplimiento de lo ordenado por el artículo 13 de la Ley 87 de 1993, créase el comité coordinador del sistema del control interno en la Cámara de Representantes por: el Presidente de la Cámara o su delegado, quien lo presidirá, el director administrativo, los jefes de división de la Cámara de Representantes y el coordinador del control interno, quien ejercerá la función de secretario del comité y en el Honorable Senado de la República, el cual estará conformado por: el Presidente del Senado o su delegado, quien lo presidirá, el director general administrativo, los jefes de división del Senado de la República y el coordinador del control interno, quien ejercerá la función de secretario del comité.

ART. 4º—El Gobierno Nacional autorizará las partidas presupuestales correspondientes para el cumplimiento de la presente ley.

ART. 5º—Vigencia. La presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación, surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1998 y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

(...).

2. La atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Presidente de la República, en desarrollo de leyes marco

De conformidad con el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, el Congreso de la República tiene a su cargo, mediante leyes que la doctrina ha denominado “marco” o “cuadro”, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.

Por su parte, el artículo 151 de la Carta determina que el Congreso expide leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ley orgánica el Congreso debe establecer sus propios reglamentos y los de cada una de las cámaras.

No es propio de la ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso fijar régimen salarial alguno, sino señalar las disposiciones a las que debe sujetarse el trámite de los asuntos a cargo de la rama legislativa, tanto en el campo de la aprobación o importación de los proyectos de ley y de acto legislativo como en lo referente al control político, a las elecciones que el Congreso y sus cámaras deben efectuar y al ejercicio de las demás funciones y competencias a su cargo.

El tema salarial y prestacional es ajeno a esa materia, específicamente delimitada por la Constitución y, por lo tanto, las disposiciones que lo consagren deben plasmarse, no en el reglamento del Congreso sino en leyes generales que tracen las pautas a las que deba someterse el ejecutivo con tal fin, y que no son otras que las ya mencionadas del artículo 150, numeral 19, literal e), de la Carta.

Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.

En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, de la existencia de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.

Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio —el del Presidente de la República— y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél. Además, al dejar el campo de fijación de pautas generales para ingresar en forma total en el de su desarrollo específico, el Congreso infringe la prohibición contemplada en el artículo 136, numeral 1º, de la Constitución Política: “Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.

Adicionalmente, al incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que circunscribe tal tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad legislativa propia de aquél.

Ello no quiere decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el límite trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de regulación estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera absoluta, ni que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en la respectiva ley marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido reservado por la Constitución a la ley.

La Corte reitera:

“Ahora bien, establece el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, que la materia objeto de análisis, en cuanto corresponde al régimen prestacional de los empleados públicos, ya que las cesantías reguladas en los preceptos que se examinan son prestaciones sociales, debe tratarse por el Congreso mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro sistema como leyes marco.

En efecto, la facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos y criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del ejecutivo, en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el legislador, lo que implica una considerable ampliación de la potestad reglamentaria”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-428, sep. 4/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).

Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco.

Así, cuando en materia salarial se establecen, como ocurre en el presente caso, los grados correspondientes a determinados empleos, enunciados al detalle, señalando inclusive los niveles salariales correspondientes, la norma legal es, por definición, específica, y cubre la totalidad del campo de regulación, haciendo necesario que tales grados y niveles salariales únicamente puedan ser modificados por otra norma legal, de donde se infiere que el margen de maniobra del gobierno es nulo, ya que, si entra a hacer adaptaciones, modifica en realidad lo dispuesto por el legislador, cuando lo que busca el régimen constitucional concebido para el efecto es la existencia de un espacio de actividad administrativa suficientemente amplio como para estipular niveles y grados diversos y cambiantes dentro de pautas generales ya consagradas en la ley.

Vistas las características del artículo 1º del proyecto de ley objetado, se observa que, al modificar el 387 de la Ley 5ª de 1992, fijando la nomenclatura de cargos de la planta de personal del Senado y de la Cámara y estableciendo grados y remuneración para los mismos de manera concreta, no es una norma marco, pues no señala pautas para que el gobierno actúe, sino que entra de manera directa y total a consagrar el régimen salarial de los empleados del Congreso. En consecuencia, se trata de un precepto inconstitucional, por las anotadas razones, en lo cual asiste razón al Presidente de la República, que lo objetó.

Por contera, si de una ley marco se trataba y era esa categoría normativa la que ha debido adoptarse con la finalidad de nivelación buscada por el Congreso, era de iniciativa reservada al gobierno en los términos del artículo 154 de la Constitución. Y, puesto que ninguno de los ministros presentó el proyecto de ley a consideración del Congreso, y ni siquiera lo coadyuvó posteriormente —como de manera expresa lo afirma en sus intervenciones ante la Corte—, existe también al respecto un vicio de inconstitucionalidad insaneable.

La Corte debe advertir que, si declara fundadas las objeciones presidenciales en los aspectos dichos, lo hace por razón del carácter perentorio de las normas constitucionales que rigen la materia, pero no en razón del contenido mismo de la disposición aprobada por el Congreso, que desde el punto de vista material es plausible y de interés social, ya que resulta necesario introducir equilibrio en materia salarial entre los empleados de las cámaras. No obstante, el mecanismo escogido y la forma de obrar el legislador no se ajusta a la Carta por las razones expuestas. Si el Congreso desea nivelar los salarios de sus servidores, debe proceder de conformidad con lo indicado en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución y expedir, a iniciativa del gobierno, una norma marco que deba ser luego desarrollada por el Presidente de la República».

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