Sentencia C-198 de febrero 21 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

TRÁMITE DE PROYECTOS DE LEY

LAS DISCREPANCIAS SE CONCILIAN EN COMISIONES ACCIDENTALES

EXTRACTOS: «En el procedimiento para la formación de las leyes, el Constituyente ha reconocido la necesidad de asegurar dos cuestiones: de un lado, el transcurso de períodos mínimos de tiempo entre los debates, con el fin de permitir a los congresistas un razonable margen de apreciación, reflexión y análisis para que las leyes aprobadas no sean el fruto de acuerdos o decisiones apresuradas, sino que respondan a una mesurada y sensata preparación de cada uno de los temas (C.N., art. 160). Por otro lado, es importante garantizar que durante los debates parlamentarios, haya coherencia en el contenido mismo de los proyectos presentados; esto último es lo que se conoce como el principio de identidad (1) .

(1) Ver las sentencias C-222 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.

Según el principio de identidad, para que un proyecto se convierta en ley de la República, es necesario que sea aprobado en cada uno de los debates (en nuestra Constitución son cuatro para el caso de las leyes), pero manteniendo siempre el mismo texto en el proyecto. En otras palabras, en el curso de los debates no es permitido introducir modificaciones al contenido de un proyecto. Naturalmente que este principio cobra importancia como instrumento para evitar que los debates en las comisiones permanentes o incluso en las plenarias, se incluyan normas ajenas a la finalidad del proyecto o que no tengan el análisis suficiente estudio legislativo.

6. Fiel al principio de identidad, la Constitución de 1886 (art. 81) y la jurisprudencia desarrollada en su entorno exigía que durante los cuatro debates parlamentarios, los proyectos de ley presentados guardaran identidad, toda vez que no se permitía que las plenarias introdujesen modificaciones, ni la conformación de comisiones accidentales o de conciliación (2) . Pero, la rigurosa e inflexible aplicación de este principio puede significar consecuencias adversas para la actividad misma del legislativo, en tanto restringe considerablemente el ámbito de discusión democrática, convirtiendo la expedición de las leyes en un proceso meramente mecánico y formalista. Para superar este problema, pero sin olvidar la importancia del principio, la Constitución de 1991 prefirió relativizarlo y darle preponderancia al principio de consecutividad, según el cual, es posible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución (3) Así, los artículos 160 y 161 de la Carta Política consagran expresamente la facultad de introducir las modificaciones, adiciones o supresiones que los congresistas juzguen necesarias, conformando para ello comisiones accidentales entre los miembros de una y otra cámara, que armonicen las discrepancias nacidas en el trámite en cada una de estas células legislativas.

(2) Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-922 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-1488 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica.

(3) Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.

Las comisiones accidentales en la Constitución de 1991.

7. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado en varias oportunidades (4) cuál es la finalidad y esencia de las comisiones accidentales autorizadas por el constituyente. Así, la sentencia C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, dijo lo siguiente:

(4) Ver por ejemplo las sentencias C-167 de 1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía y C-222 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández.

“El sentido del artículo 161 de la Constitución no es otro que el de asegurar que las dos corporaciones legislativas coinciden en la integridad del proyecto, a fin de que prevalezca el principio de identidad del mismo en las distintas etapas del proceso legislativo. Como, según la Constitución (art. 160), durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, es previsible que los textos aprobados finalmente en una y otra sean distintos, lo que daría lugar a repetir los debates, regresando el proyecto a etapas anteriores dentro de su trámite, o a la declaración de inconstitucionalidad de los textos en que hubiere divergencias, motivo por el cual las comisiones accidentales de concertación y conciliación, introducidas en la Carta Política de 1991, permiten salvar las diferencias de manera más ágil, en el seno mismo del Congreso”.

8. De cualquier manera, es necesario resolver el siguiente interrogante: ¿En verdad hay una discrepancia cuando el texto aprobado en una cámara no fue objeto de análisis por la otra y, por lo mismo, no pudo ser aprobado? Al respecto, la Corte coincide con la apreciación del Ministerio Público en cuanto señala que es allí donde se constata, con mayor fuerza, la existencia de criterios enfrentados entre las distintas células legislativas. En igual forma lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación:

“La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.

En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las cámaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra cámara no lo hace, hay necesidad de dar aplicación al artículo 161 de la Constitución, y si éste no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la disposición no se convierte en ley de la República por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobación.

Lo propio ocurre si, convocadas las comisiones de conciliación para acordar lo relativo a todo un conjunto de artículos, el tema que concierne a uno o varios de ellos, mirados en concreto, no es dilucidado” (Sent. C-282/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)

9. Igualmente, la jurisprudencia ha reconocido que las comisiones accidentales cumplen una tarea de dinamización en el trámite legislativo, porque evita que el proceso deba retrotraerse hasta el primer debate en la Comisión Permanente. Sobre el particular esta corporación señaló los siguiente (5) .

(5) Sentencia C-055 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“Ahora bien, ¿Cuál es el sentido de las comisiones accidentales de conciliación revistas por el artículo 161 de la Carta? Es claro que con este mecanismo la constitución de 1991 pretende flexibilizar el procedimiento de adopción de las leyes, puesto que tal disposición crea una instancia que permite armonizar los textos divergentes de las cámaras, sin que se tenga que repetir la totalidad del trámite del proyecto. En efecto, este mecanismo permite zanjar las diferencias que puedan surgir en las Plenarias de cada cámara, sin que el proyecto tenga que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, lo cual haría más dispendioso y demorado el trámite de expedición de ley”.

10. Sin embargo, resulta forzoso determinar hasta dónde las comisiones accidentales pueden hacer modificaciones o adiciones a un proyecto de ley e incluirlas en un texto unificado sin desconocer los principios de identidad y consecutividad.

Pues bien, como ya tuvo oportunidad de explicarlo la Corte, es la propia Constitución la que establece una competencia restrictiva para las comisiones accidentales. La primera limitación está prevista en el artículo 161 de la Carta, cuando advierte que pueden ser conformadas, únicamente cuando surjan discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto. Una segunda, pero no menos importante condición, también consagrada en el artículo 161 citado, exige que el texto unificado se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. Finalmente, el artículo 158 de la Constitución señala que, las modificaciones a un proyecto de ley serán inadmisibles cuando no se refieran a la misma materia. Quiere decir lo anterior que es necesario conservar el criterio de unidad e identidad de materia o, dicho de otra forma, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas al objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las cámaras parlamentarias.

Para una mayor claridad, conviene citar la sentencia C-1488 de 2000 magistrada ponente Martha Victoria Sáchica, donde la Corte precisó los alcances de la sentencia C-702 de 1999 Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz, en los siguientes términos:

“Lo anterior, aplicado al tema que ocupa la atención de la Sala, ha de entenderse en el sentido que las modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de ley por las plenarias y que pueden dar origen a las comisiones accidentales de mediación, son aquellas que están directamente vinculadas con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente, De esta manera, en las plenarias se pueden introducir artículos nuevos que, posteriormente, serán de conocimiento de las comisiones accidentales, siempre y cuando la materia a la que ellos se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se debatió y aprobó en la otra Cámara. Así, lo consagró el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992, al expresar “serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas””.

10. De conformidad con lo anteriormente expuesto y según la jurisprudencia desarrollada, la Corte sintetiza algunas conclusiones, a saber: (i) todo proyecto requiere, para convertirse en ley de la República, que se adelanten los debates completos e integrales señalados en la Constitución, salvo las excepciones previstas en ella misma; (ii) como es natural que en el curso de los debates parlamentarios surjan discrepancias entre una y otra cámara parlamentaria, el constituyente autorizó la introducción de modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos normativos; (iii) para conciliar tales discrepancias, y con el fin de dinamizar el proceso legislativo, es posible conformar comisiones accidentales encargadas de proponer textos de unificación y conciliación; (iv) las comisiones accidentales han de ser entendidas como una excepción constitucional para rescatar la esencia misma del debate parlamentario; (v) sin embargo, ellas únicamente pueden conformarse cuando existan discrepancias entre la cámaras respecto de un proyecto; y finalmente, (vi) las modificaciones introducidas por esta vía, siempre estarán sujetas a la observancia de dos requisitos: que sean aprobadas posteriormente por las plenarias de cada una de las cámaras legislativas y, que no se altere sustancialmente el contenido del proyecto o se cambie su finalidad».

(Sentencia C-198 de febrero 21 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

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