Sentencia C-198 de mayo 13 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1845

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Actor: Rafael Galvis Jaramillo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 286 de 1996.

Santafé de Bogotá, D.C., mayo trece de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

Fundamentos jurídicos

1. Competencia

1. En los términos del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda.

La controversia constitucional

2. Según el demandante el artículo 2º de la Ley 286 de 1996, viola los artículos 41 transitorio y 322 de la C.P., los cuales determinan que el régimen político, fiscal y administrativo de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, corresponderá al que se disponga en la ley especial, la cual para los indicados efectos es el Decreto 1421 de 1993.

La razón de la violación, tal como se expone en la demanda, estriba en la contradicción que se presenta, en punto a las empresas de servicios públicos, entre la disposición legal demandada, perteneciente al régimen de los servicios públicos domiciliarios, y, de otra parte, el artículo 164 propio del “régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, recogido en el Decreto 1421 de 1993. La primera norma tiene como sujetos a todas las entidades descentralizadas y demás empresas de servicios públicos domiciliarios y, sobre el particular, ordena que en un plazo de 18 meses se transformen en empresas de servicios públicos de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 142 de 1994. Con arreglo a la norma citada, “las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley”. La segunda norma, en cambio, se refiere exclusivamente al distrito capital, y allí se establece que cuando éste preste directamente los servicios públicos domiciliarios y de teléfonos, ello se hará a través de empresas industriales y comerciales del Estado o por medio de sociedades entre entidades públicas o sociedades de economía mixta, según lo señale el Concejo Distrital.

La impugnación reivindica el primado de la ley especial (D. 1421/93), frente a la ley ordinaria. De otro lado, se cuestiona que, de manera automática, se imponga al Distrito Capital, desconociendo la disposición especial y la competencia del Concejo Distrital, un determinado esquema organizativo de entidad de servicios.

3. El examen de constitucionalidad no se realiza entre normas de rango legal. La Corte entiende que el demandante, en el fondo, no se propone que este escrutinio se lleve a cabo. La oposición normativa de orden legal que anota, tiene el sentido de mostrar, por lo menos así lo asume la Corte, una aparente invasión del campo propio de la ley especial a que alude el artículo 322 de la C.P., por parte de la ley ordinaria, que contendría mandatos aplicables “para los municipios”.

La Constitución ha prescrito que el régimen político, fiscal y administrativo, conforme al cual se organiza el Distrito Capital, se adopte en una “ley especial”. La característica de esta ley no está relacionada con aspectos de orden formal o con el método que ha de seguirse para su aprobación. Distingue a la “ley especial”, como categoría de acto normativo creado por la Constitución, la unicidad de su contenido: en ella se plasma el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital.

Dado que el elemento que le confiere singularidad a la “ley especial”, es su contenido, que integra una materia homogénea, tanto por el sujeto como porque sus reglas se informan de la singularidad de la ciudad en la que concurren condiciones no predicables de ningún municipio —sede de los órganos superiores del Estado, capital de la República y de un departamento—, es evidente que en su caso con mayor intensidad cabe señalar que el proyecto de ley en el que se origina debe referirse a esa materia, siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se vinculen directamente con ella (C.P., art. 158).

El status especial de la ley se difuminaría si en él se comprende toda regulación que de una o de otra manera afecte al Distrito Capital. La especialidad es una atributo que responde a las exigencias que se derivan de la anotada singularidad del Distrito Capital y, por tanto, no puede ir más allá de la misma, de suerte que allí donde la situación que constituye el supuesto de una regulación resulta indiferente para cualquier entidad territorial, no se justifica que se establezca la regla especial.

El ámbito de la especialidad, por consiguiente, se debe acotar con un sentido funcional, vale decir, su medida la ofrece la necesidad de conciliar su condición genérica de entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, con su condición única de Distrito Capital —sede de los órganos superiores del Estado— y capital del Departamento de Cundinamarca. Si, en verdad, fuese cierto que todo lo que concierne al Distrito Capital, es objeto de “ley especial”, no se comprendería cabalmente por qué a éste se le aplican también, en lo no regulado por la Constitución y las “leyes especiales”, las disposiciones vigentes para los demás municipios (C.P., art. 322). Esto quiere decir que el Distrito Capital, junto a los elementos que lo diferencian —a los cuales responde su régimen político, fiscal y administrativo especial—, posee un diverso grado los demás elementos que se encuentran en los municipios.

4. La prestación de servicios públicos es una actividad que cumplen tanto el Distrito Capital como los municipios. No se descubre en su prestación por parte del Distrito Capital ninguna particularidad que surja de las características que le son propias. La circunstancia de que la ciudad sea sede de los órganos superiores del Estado, no implica que los servicios públicos en su aspecto organizativo o material deban reflejar rasgos diferenciadores. En realidad, los servicios públicos responden a las necesidades de la población, no así a las vicisitudes político administrativas que llevan a escoger un lugar del territorio nacional como capital del Estado y, al mismo tiempo, de un departamento. El ámbito de especialidad del régimen del Distrito Capital, en consecuencia, no reclama como contenido suyo indispensable la regulación de los servicios públicos domiciliarios y de teléfonos, lo cual no quiere decir que sus órganos no puedan ocuparse de los mismos, sino que la ley ordinaria que los regule puede abarcar a esta entidad territorial en sus previsiones.

5. Corresponde a toda entidad territorial una esfera de autonomía, en orden a regular y gestionar las funciones y los intereses que les son propios, claro está, dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.P., art. 287). En lo concerniente a los servicios públicos, sin embargo, la misma Constitución ha consagrado de manera expresa una reserva normativa en favor de la ley —“los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley” (C.P., art. 365)—, y ha señalado que “en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”. Lo anterior en razón de que la Constitución ha dispuesto que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, de modo que es deber suyo asegurar su prestación a “todos” los habitantes del territorio nacional.

La adecuada prestación de los servicios públicos, resulta imprescindible como condición material para que el individuo y la colectividad puedan desarrollarse normalmente. Los destinatarios de los servicios públicos son “todos” los miembros de la comunidad, como corresponde a las exigencias sustanciales del principio de igualdad, el cual inspira el entero capítulo que la Constitución dedica a regular la materia. En efecto, los servicios públicos pretenden satisfacer necesidades humanas básicas, tanto las derivadas de su naturaleza como las que el progreso llega a imponer. La Constitución ha decidido que la calidad de la vida, por lo menos en sus aspectos básicos, no sea factor de diferenciación en el territorio nacional. El elemento “unitario” del Estado, no se edifica únicamente, como lo sostienen los defensores de la ley, con la consolidación de un mercado nacional único, no escindido, sino ante todo con la construcción de una nación que ofrezca a “todos” sus habitantes condiciones dignas de existencia, lo que ilustra por qué los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado.

La íntima vinculación de los servicios públicos con el derecho a la igualdad, además de las restantes disposiciones constitucionales que gobiernan la materia, abonan la tesis prohijada reiteradamente por la Corte, a cuyo tenor la ley puede regularla de manera uniforme, sin que ello signifique mengua a la autonomía de las entidades territoriales. El interés nacional resulta preponderante y, no sobra subrayarlo, de su efectiva promoción depende en buena parte la materialización del principio superior de la igual dignidad de todos los habitantes del territorio nacional, el que ya no se entiende como mero espacio físico, sino como lugar de realización plena de la persona humana. Por su parte, el interés local puede igualmente ser tomado en consideración, pero dentro del marco de la ley general. La Corte a este respecto debe recordar su doctrina constante, la que se expresa en los siguientes términos:

“Si bien la autonomía busca la autodeterminación de las entidades territoriales en la gestión de sus propios intereses, la propia Constitución la delimita a partir de la concepción unitaria del Estado y de la reserva que hace para el legislador para la regulación de ciertas materias que, como lo relativo al establecimiento del régimen de los servicios públicos, se consideran vitales para los intereses de la comunidad nacional y no sólo de los regionales y locales, en lo relativo a las situaciones generales que deben ser reglamentadas de manera uniforme, sin perjuicio de la especificidad de las regulaciones reglamentarias que deben hacerse por las entidades territoriales.

No se afecta en principio la autonomía de las entidades territoriales, porque el legislador establezca de modo general el régimen jurídico de dichos servicios, pues esa fue la voluntad del constituyente; ...librando a las entidades territoriales ciertos aspectos de naturaleza reglamentaria en relación con aquellos asuntos no esenciales no regulados por el legislador, particularmente en los órdenes técnicos y operativos.

La norma acusada del artículo 6º establece, como regla de principio, que los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, sin que ello autorice la constitución de un monopolio de derecho, lo cual, en parte, es una reiteración de lo dispuesto por el inciso final del artículo 367 de la Constitución”. (Sentencia C-284 de 1997)

6. Se deduce de lo expuesto que, en modo alguno, el régimen especial del Distrito Capital, es óbice para que el legislador, como titular de una reserva normativa expresa, pueda modificar, en sentido general, la ley por medio de la cual se estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios. La materia de la ley demandada —servicios públicos—, es ajena a las particularidades que sirven de sustento al régimen especial del Distrito Capital. En este punto no se justifica constitucionalmente un régimen separado para el Distrito Capital.

Por lo demás, la disposición legal demandada, en sí misma, no viola ninguna norma de la Constitución Política. La nueva tipología de empresa que la ley crea —empresa de servicios públicos—, corresponde a un esquema que tiene carácter homogéneo para todos los gestores de servicios, tanto por su objeto como por su forma societaria (sociedad por acciones). Se ha querido estimular la competencia y favorecer la posibilidad de que las empresas puedan acudir a una fuente constante y flexible de financiación patrimonial. En últimas se trata de un modelo de regulación que, al igual que otros, cabe dentro de la libre configuración normativa que la Constitución le reconoce al legislador y que no desborda los límites constitucionales.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º de la Ley 286 de 1996, únicamente en relación con la materia estudiada en la presente sentencia.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Vladimiro Naranjo Mesa, presidente—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz.

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