Sentencia C-2 de enero 22 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1680.

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 321 de 1996, “por la cual se fijan condiciones para la administración de la cuota de fomento cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983”.

Actora: Ninfa Rosa Campo de López

Magistrado Ponente:

Dr. Jorge Arango Mejía

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta uno (1) a veintidós de enero de mil novecientos noventa y ocho.

(...)

a) Normas acusadas.

Las disposiciones consideradas inexequibles, tomadas del Diario Oficial Nº 42.894 del 8 de octubre de 1966, son las que se transcriben a continuación.

“Ley 321 de 1996

(Octubre 4)

“Por la cual se fijan condiciones para la administración de la cuota de fomento cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—La Nación-Ministerio de Agricultura sólo podrá contratar la administración de la cuota de fomento cacaotero de que tratan las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983, con entidades privadas que cumplan con el siguiente requisito: en la asamblea general y en los órganos directivos de la entidad contratista, deberán tener representación los departamentos en proporción a su participación en la producción nacional del grano.

Esta representación deberá estar consignada claramente en los estatutos de la entidad.

ART. 2º—En caso de que por reforma de estatutos o por cualquier otro medio, se afecte la participación señalada en el artículo anterior durante el tiempo de vigencia del contrato, éste será revocado por la Nación-Ministerio de Agricultura.

ART. 3º—La Nación-Ministerio de Agricultura, revisará el contrato de administración actualmente vigente y dará un plazo que no podrá ser mayor de 180 días a partir de la vigencia de la presente ley, para que la entidad contratista adecue sus estatutos a lo establecido en los artículos anteriores y conforme sus nuevos órganos directivos con base en ellos.

ART. 4º—En caso de vencimiento del término fijado en el artículo anterior, sin que se haya dado cumplimiento a lo allí dispuesto, la Nación-Ministerio de Agricultura revocará el contrato de administración celebrado entre ésta y la entidad contratista, celebrando uno nuevo con otra entidad que llene los requisitos exigidos por esta ley.

ART. 5º—Debe dársele aplicación al artículo 43 de la Ley 188 de 1995 “ley general del plan de desarrollo”.

ART. 6º—La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

II. Consideraciones de la Corte Constitucional.

Procede la Corte a resolver, previas las siguientes consideraciones.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, según el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por haberse originado en la demanda contra una ley, esto es, la 321 de 1996, “por la cual se fijan condiciones para la administración de la cuota de fomento cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983”.

2. Lo que se debate.

Se trata de establecer si la ley demandada viola el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 6º, 13, 26, 29, 39, 40, 58, 83, 103, 150, numeral 12, y 154, numerales 2 y 4, de la Constitución.

En otras palabras, habrá de verse si la representación proporcional a la producción de cacao es inconstitucional. Así mismo, la Corte deberá determinar si la revocación gubernamental del contrato de administración de la cuota de fomento cacaotero, cuando dicha representación no se pacta o de cualquier manera desaparece, es retroactiva, vulnera derechos adquiridos o algún otro mandato constitucional.

Será necesario, igualmente, examinar si los artículos 5º y 6º de la ley, que hacen referencia a la aplicación del artículo 43 de la Ley 188 de 1995 y a la vigencia de la misma Ley 321 de 1996, son también inconstitucionales.

Finalmente, se tendrá que definir si en la expedición de la ley impugnada se incurrió en una falla de procedimiento, a saber, la de que habría sido tramitada sin la necesaria iniciativa gubernamental.

3. Reflexiones en torno a la supuesta inconstitucionalidad de la Ley 321 de 1996 por fallas de procedimiento en su expedición.

Como se recuerda, la actora sostiene que la ley demandada viola el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución, pues, en su opinión, éste ordena que las leyes que se refieran a contribuciones únicamente pueden ser dictadas por iniciativa del gobierno.

El artículo citado dice así:

“Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.

No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

Las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el gobierno.

Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado”.

Como se ve, las leyes que exigen la iniciativa del gobierno, sólo tienen relación con las contribuciones fiscales o parafiscales que decreten exenciones. La Constitución es clara en que el requisito opera únicamente cuando se trata de leyes que decretan exenciones a las contribuciones. Como la Ley 321 de 1996 no consagra ninguna exención a la contribución parafiscal de fomento a la actividad cacaotera, la Corte considera que no era indispensable que fuera propuesta por el gobierno. Por lo tanto, el cargo propuesto en la demanda no habrá de prosperar.

Con todo, cabe anotar que la Ley 321 si cumple con lo dispuesto por el inciso final del artículo 154 de la Constitución Política, porque, en su condición de ley relativa a un tributo, inició su trámite en la Cámara de Representantes, conforme al proyecto presentado por el H. Representante Carlos Ardila Ballesteros (Gaceta del Congreso, Bogotá, Año IV, Nº 194 de julio 13 de 1995, pág. 1). Esto, dicho sea de paso, constituye no una violación sino una simple aplicación de la competencia otorgada al Congreso por el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, disposición que faculta a esa institución para, por medio de leyes, “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.

En conclusión, la ley impugnada no fue expedida con las fallas de procedimiento que le endilgó la demanda.

4. Examen constitucional de la administración de la cuota de fomento cacaotero, con base en una representación fundada en la proporción que los departamentos tienen en la producción nacional del grano.

Este principio, central en la ley impugnada, está consagrado en su artículo primero así:

“La Nación-Ministerio de Agricultura sólo podrá contratar la administración de la cuota de fomento cacaotero de que tratan las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983, con entidades privadas que cumplan con el siguiente requisito: en la asamblea general y en los órganos directivos de la entidad contratista, deberán tener representación los departamentos en proporción a su participación en la producción nacional del grano.

Esta representación deberá estar consignada claramente en los estatutos de la entidad”.

a) En relación con el preámbulo y el artículo 1º de la Constitución.

El artículo 1º de la Ley 321 de 1996, en lo pertinente, no vulnera el preámbulo ni el artículo 1º de la Constitución, porque no es antidemocrático, no impide el libre ejercicio de la participación, no supone elementos que atenten contra la dignidad humana, y, en últimas, está basado en la consideración al trabajo de los cacaoteros. Veamos:

El artículo 1º de la Carta, en desarrollo del preámbulo, dice lo siguiente:

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Prescindiendo de la consideración de las referencias iniciales de la disposición a temas propios de la organización general del Estado (República unitaria descentralizada, con autonomía de las entidades territoriales), que nada tienen que ver con el objeto del presente asunto, es claro que la representación basada en la preponderancia de los departamentos con mayor producción, no es antidemocrática ni antiparticipativa, porque, al no llegar al extremo de impedir que los pequeños productores tengan voz y voto en el seno de la institución gremial, siempre será posible afirmar que el gobierno de ésta se ejerce, conforme a ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin exclusión alguna. Así mismo, el que en materias de naturaleza económica se de mayor importancia a quienes más producen, lejos de vulnerar la dignidad humana y constituir un irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que en franca competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en los resultados de una mayor producción;

b) En relación con el artículo 2º de la Constitución.

Por las mismas razones, la ley impugnada en nada afecta lo dispuesto por el artículo 2º de la Constitución, específicamente en la parte en que esta disposición precisa que uno de los fines esenciales del Estado es “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, político, administrativa y cultural de la Nación”. Al fin de cuentas, la ley impugnada si prevé una participación de todos los departamentos productores de cacao: una participación proporcional, idónea y usual en asuntos de índole económica;

c) En relación con el artículo 6º de la Constitución.

En cuanto a la supuesta violación por parte de la Ley 321 de 1996 del artículo 6º de la Constitución, este cargo, vinculado a la anotada representación proporcional, resulta incomprensible para la corporación, pues la norma constitucional sólo consagra el llamado principio de legalidad, el cual nada tiene que ver con los pormenores de la adopción de un sistema de representación al interior de una asociación gremial;

d) En relación con el artículo 13 de la Constitución.

En lo que atañe a la supuesta violación del artículo 13 de la Constitución Política (derecho a la igualdad), la Corte considera que ella no existe, puesto que, según la justicia distributiva, es equitativo no otorgar el mismo derecho a personas que no están en condiciones iguales. En efecto, si bien es cierto que lato sensu todos los cultivadores de cacao tienen en común el compartir la misma actividad, no todos tienen la misma eficiencia, ni producen la misma cantidad del grano. Estas últimas observaciones, con todo lo que implican en aspectos tales como capital, instalaciones, tecnología y técnicas de administración, plantea la existencia de diferencias objetivas entre los cacaoteros, diferencias que, a juicio de la Corte, justifican el tratamiento distinto que la ley demandada da a los asociados en punto a la representación proporcional a la producción. En resumen, no estando todos los cultivadores en idénticas condiciones, es lícito que existan ciertas diferencias legales en su tratamiento.

De otra parte, el principio de la participación proporcional, que enseña que los departamentos mayores productores deben tener una mayor representación en los órganos de dirección gremial, no es un postulado arbitrario. Por el contrario, una orientación en ese sentido es perfectamente razonable, porque lejos de instituir un privilegio injusto, premia, cuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la habilidad y la experiencia de quienes, por producir más cacao, a la larga contribuyen más a la cuota parafiscal de fomento cacaotero. Además, en armonía con el propósito del fomento del cultivo del cacao, la participación proporcional constituye un acicate para que los menores productores, tal como lo dice la ponencia para primer debate, “hagan un esfuerzo con miras a incrementar la productividad y, por ende, su participación en dichos órganos de dirección” (Gaceta del Congreso, Bogotá, Año IV, Nº 287 de septiembre 13 de 1995, pág. 8).

No sobra recordar que el artículo 1º de la Ley 321 no excluye, en ningún momento, la participación de los departamentos que producen menos cacao, lo cual, frente al derecho consagrado en el artículo 13 de la Constitución, constituye una respuesta adecuada frente a la necesidad de una igualdad general y básica de los cacaoteros;

e) En relación con el artículo 26 de la Constitución.

Esta disposición constitucional nada tiene que ver con la asociación gremial de los cacaoteros, ni mucho menos con la forma como ésta toma sus decisiones en relación con su cuota de fomento parafiscal.

En efecto, las únicas menciones que el artículo citado hace respecto del derecho de asociación, refieren a los colegios de “profesiones legalmente reconocidas”, entidades que agrupan a personas distintas de los cacaoteros, que ejercen un oficio que no exige formación académica.

En consecuencia, no cabe aquí hablar de que la ley impugnada transgrede el citado artículo 26 de la Constitución Política;

f) En relación con el artículo 29 de la Constitución.

Por lo menos en cuanto atañe a la implantación de un sistema de participación proporción al para la toma de decisiones dentro del ente que representa a los cultivadores de cacao, el artículo 1º de la Ley 321 de 1996 no incide para nada en el campo de aplicación del artículo 29 de la Carta, norma que solamente ordena que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Así las cosas, como en el punto anterior, la Corte no percibe ninguna violación de la Constitución Política;

g) En relación con el artículo 39 de la Constitución.

El inciso 2º del artículo 39 de la Carta, entre otras cosas, indica que la estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones gremiales “se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”.

El que la conformación de los órganos de gobierno de la entidad que agrupa a los cacaoteros se haga teniendo en cuenta la participación proporcional en la producción nacional del grano, no significa, como se expuso atrás, que dicho gobierno sea antidemocrático, precisamente porque los fines económicos de la asociación justifican tal orientación, amén de que los pequeños productores, en ningún momento, están excluidos de la participación en las decisiones.

Por lo expuesto, la Corte no estima que la Ley 321 de 1996 viole la parte anotada del artículo 39 de la Constitución;

h) En relación con los artículos 40 y 103 de la Constitución.

Como estos artículos se refieren al derecho de los ciudadanos a “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”, y a la determinación de los mecanismos de participación del pueblo en el poder, cuestiones éstas que, como es obvio, sólo tienen que ver con el manejo del Estado, para nada inciden en la forma de administración de una organización privada de carácter gremial. Por lo tanto, aquí tampoco se presenta la inexequibilidad alegada por la actora;

i) En relación con el artículo 58 de la Constitución.

La Corte entiende que la supuesta violación de este artículo, que se ocupa de brindar ciertas garantías para la propiedad privada y los derechos adquiridos, se plantea por la demandante no tanto respecto de la participación proporcional a la producción nacional, sino respecto de la revocación unilateral del contrato de administración por parte de la Nación. En tal virtud, este cargo será analizado más adelante, dentro de su propio contexto;

j) En relación con el artículo 83 de la Constitución.

Oscuro e ininteligible resulta el planteamiento consistente en afirmar que la ley demandada viola el artículo 83 de la Constitución, es decir, el artículo que dice que las actuaciones de los particulares y las autoridades deberán ceñirse a la buena fe, la cual, además, se presume.

La Corte no percibe, de ninguna manera, cómo una ley que solamente consagra el principio de la representación proporcional a la producción nacional de cacao, así como la revocación del contrato de administración de la correspondiente cuota parafiscal si tal principio no se refleja en los estatutos de la asociación gremial, viola la presunción de buena fe del artículo 83 de la Constitución. Por esta razón, el cargo no habrá de prosperar, y

k) Conclusión.

Por lo visto en los anteriores puntos y en general, por la confrontación de la ley acusada con toda la Constitución, la corporación no ve cómo la administración de la cuota de fomento cacaotero, con base en una representación fundada en la proporción que los departamentos tienen en la producción nacional del grano, pueda considerarse total o parcialmente inexequible.

Es entendido que cada productor de cacao, vinculado a la asociación gremial encargada de la administración de la cuota de fomento cacaotero, tendrá un voto, en las elecciones, cualquiera que sea su producción.

5. Por qué la revocación del contrato de administración de la cuota de fomento cacaotero, prevista en la Ley 321 de 1996, no pugna con la Constitución.

La revocación de que se habla está contemplada expresamente en los artículos 2º y 4º, e indirectamente en el artículo 3º de la ley impugnada.

Conforme a dichas normas, si durante la vigencia del contrato de administración de la cuota de fomento cacaotero, por reforma de estatutos o cualquier otro motivo, se afecta la participación proporcional a la producción nacional del grano, la Nación-Ministerio de Agricultura deberá revocarlo. Así mismo, si los estatutos del actual contratista no contemplan la señalada participación, la entidad gremial tendrá 180 días para adecuarlos, pasados los cuales si esto no se ha hecho, la Nación —Ministerio de Agricultura— tendrá que revocar el contrato de administración y celebrar otro con una entidad que llene los requisitos de la Ley 321 de 1996.

Para la Corte Constitucional, la revocación contemplada en las disposiciones mencionadas no es cosa distinta de una nueva y especial causal de caducidad administrativa, razonablemente justificada por la necesidad de que los recursos públicos parafiscales de la actividad cacaotera se administren equitativamente, dando satisfacción a los departamentos de mayor producción del grano. El Estado, supremo director de la economía, habida cuenta de que los recursos parafiscales, como ya se dijo, son de naturaleza pública, tiene todo el derecho de fijar la forma en que deben ser administrados por el correspondiente gremio o sector social beneficiario de los mismos.

Lo anterior explica por qué la entidad gremial que al momento de la expedición de la Ley 321 de 1996 administraba la cuota parafiscal cacaotera, no tiene el derecho adquirido de impedir que el Estado, mediante ley, introduzca reformas razonables a la forma de gestión de dichos recursos. Por lo tanto, por este aspecto, la ley impugnada no viola el artículo 58 de la Constitución.

6. Cosa juzgada constitucional.

Teniendo en cuenta que según la sentencia C-191 de 1996 de esta corporación, se declaró la exequibilidad del artículo 43 de la Ley 188 de 1995, no cabe en el presente asunto desconocer dicha decisión. Por lo tanto, habrá de estarse a lo resuelto en tal providencia.

7. Exequibilidad del artículo 6º de la ley demandada.

Puesto que este artículo lo único que hace es determinar la iniciación de la vigencia de la Ley 321 de 1996, al decir que ella rige “a partir de la fecha de su promulgación”, agregando que “deroga las disposiciones que le sean contrarias”, y como la Corte no ve en ello ningún motivo de inconstitucionalidad, tal disposición será declarada exequible.

III. Decisión.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

En los términos de esta sentencia, declárase EXEQUIBLE, en su integridad, la Ley 321 de 1996, “Por la cual se fijan condiciones para la administración de la cuota de fomento cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983”.

Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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