Sentencia C-201 de mayo 13 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1869

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, “por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997”.

Actor: Juan Humberto Meza Giraldo

Santafé de Bogotá, D.C., trece de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

II. El texto de la norma acusada

"LEY 331 DE 1996

(Diciembre 18)

Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997.

El Congreso de la República

DECRETA

(...).

ART. 48.—Los proyectos específicos de desarrollo regional serán viabilizados por los fondos de cofinanciación o las udecos y los recursos apropiados en la ley de presupuesto serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de cofinanciación.

PAR.—Para los recursos de destinación específica la cofinanciación será del 15% al 10% por parte de las entidades territoriales de la siguiente manera: municipios 5%, departamentos 10% y Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla 10%.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia y el objeto de control.

La competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra disposiciones de las leyes ordinarias, se consigna en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta corporación, para los casos en los que bajo ciertos y específicos presupuestos se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en el tiempo, como es el caso de las leyes anuales de presupuesto.

Lo anterior por cuanto si bien es claro que no es procedente que la corporación efectúe un pronunciamiento de fondo sobre una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo efectos, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía, o por haber sido derogada por una norma posterior, casos en los que debe declararse inhibida, no ocurre lo mismo cuando se trata de normas como la impugnada, que si bien se aplicó en la vigencia fiscal de 1997, la cual ya expiró, eventualmente puede seguir produciendo efectos, que es precisamente lo que reclama el actor, por cuanto el mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal.

En el caso propuesto el actor demanda el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997, norma que eventualmente pudiera seguir produciendo efectos, debido al mecanismo de reservas presupuestales que contiene el estatuto orgánico de presupuesto, motivo por el cual la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la misma.

2. La materia de la demanda.

La demanda presentada por el actor pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997.

En opinión del actor, el contenido de la disposición impugnada es contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser retirado del ordenamiento jurídico por las siguientes razones:

Porque el legislador, a través de la norma impugnada, la cual hace parte de la ley anual de presupuesto que es una ley ordinaria de vigencia transitoria, modificó disposiciones de carácter orgánico contenidas en el Decreto Ley 111 de 1996, violando así las disposiciones, entre otros de los artículos 113, 151 y 347 de la Constitución Política.

Porque tal modificación se traduce en la prohibición tácita, para las entidades territoriales, de constituir reservas presupuestales antes de que la respectiva vigencia fiscal expire, con el objeto de atender compromisos legalmente contraídos, cuando se trate de proyectos específicos de desarrollo regional cofinanciados por la Nación a través de los respectivos fondos, desconociendo lo dispuesto en el artículo 89 del estatuto orgánico de presupuesto, que lo prevé y autoriza.

Porque lo dispuesto en el parágrafo de la norma impugnada modifica normas de carácter sustantivo, lo cual, de conformidad con las disposiciones del ordenamiento superior y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, no es viable, pues a través de la ley anual de presupuesto le está vedado al legislador modificar las leyes vigentes o expedir nueva legislación en sentido material.

Porque para el actor el instrumento de la cofinanciación, de conformidad con las disposiciones de la Constitución, sólo opera entre entidades territoriales, y dicho concepto no incluye a la Nación.

3. Del contenido y el alcance de la ley anual de presupuesto.

El primer aspecto de la demanda que resolverá la Corte, es el referido al contenido y alcance de las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues el principal cargo que presenta del actor contra el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, se sustenta precisamente en el efecto restringido y transitorio de ese tipo de leyes, que hace inviable y contrario al ordenamiento superior, que a través de ellas el legislador modifique o derogue normas de superior jerarquía, a las cuales además está supeditado su contenido, como es el caso del estatuto orgánico de presupuesto, e incluso normas de carácter ordinario de contenido sustantivo.

El presupuesto, ha dicho esta corporación, “...es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P., arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. ... esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del gesto gubernamental”.

Por su trascendencia e importancia para la realización misma de los objetivos propios del paradigma de organización jurídico-política por el cual optó el constituyente, el del Estado social de derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima política presupuestal; entre ellos, y para el caso que ocupa a la Corte, cabe destacar, en primer lugar el denominado principio de legalidad del gasto, el cual constituye, ha dicho esta corporación,

“... uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario del control al ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P., art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (C.P., art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (C.P., art. 345) para poder ser efectivamente realizadas”. (Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

En segundo lugar, es procedente destacar el principio de especialización del gasto, consagrado en el artículo 345 de la Carta Política, que establece que “... no se podrá transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”; es decir, que le está prohibido al gobierno utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una finalidad diferente a aquélla para la cual ésta fue apropiada. Ese principio se encuentra plasmado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, actual estatuto orgánico de presupuesto:

“ART. 18.—Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”.

Para el cumplimiento de las funciones que se atribuyen en el Estado social de derecho al presupuesto, el constituyente colombiano diseñó y plasmó en el texto de la Carta Política un esquema que permite la articulación efectiva de la actividad de los distintos poderes públicos en la materia; así, dispuso que tales actividades, todas, están supeditadas a los mandatos de la ley orgánica respectiva, a partir de los cuates el legislador cada año, previa la iniciativa que formule el gobierno, deberá expedir la ley anual de presupuesto.

“ART. 346.—El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.

En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”.

Ahora bien, ese mandato del constituyente ha sido ampliamente desarrollado y delimitado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la cual al pronunciarse sobre el alcance y vigencia de la ley anual de presupuesto ha dicho:

“... con respecto a la ley anual de presupuesto, esta corporación ha señalado que tal ley no tiene, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto. En efecto, el papel de esta ley, esencial pero de carácter específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal. Por ello, en otras oportunidades, esta corporación ha declarado inconstitucionales aquellos apartes de las leyes anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no han respetado lo estatuido por la ley orgánica". (Corte constitucional, sentencia C-546 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

También ha dicho la Corte, que ese tipo de leyes tienen una vigencia temporal y en consecuencia, tienen limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal respectiva.

La Corte Constitucional ha distinguido entonces nítidamente entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que “... mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P., art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (C.P., art. 346 y ss.)”.

Ahora bien, esa la ley anual de presupuesto, a través de la cual el Congreso define el monto máximo del gasto estatal y apropia las partidas para una determinada finalidad, limita jurídicamente su aplicación en tres aspectos específicos:

“...en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; ... a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y finalmente en el campo sustantivo o material pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos". (Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

Teniendo como base el marco constitucional referido, el cual delimita el alcance y contenido de la ley anual de presupuesto, le corresponde ahora a la Corte resolver el cargo que en contra del inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1997, formuló el actor; para ello deberá determinar esta corporación, si, como lo sostiene el demandante, dicho mandato desbordó el campo al cual debe circunscribirse su contenido de acuerdo con la Constitución y el estatuto orgánico de presupuesto, violando y/o desconociendo sus preceptos y disposiciones.

4. ¿La orden que impartió el legislador, a través del inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, en el sentido de que los recursos apropiados en la ley anual de presupuesto correspondientes a la vigencia fiscal de 1997, con destino a los fondos de cofinanciación, debían ser girados a los mismos durante dicha vigencia, implicó la modificación y por ende la violación de los normas del estatuto orgánico de presupuesto, en especial del artículo 89?

Para resolver este interrogante es necesario, en primer lugar, establecer que carácter tiene la norma impugnada dentro de la estructura propia de la ley anual de presupuesto.

El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico de presupuesto, establece que la ley orgánica de presupuesto se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas “disposiciones generales”, entre las cuales se encuentra la norma acusada, que son “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”.

Lo anterior significa, ha dicho esta corporación, “... que estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto”, es decir que su función se limita a posibilitar y garantizar una fluida ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, estándole vedado al legislador recurrir a ellas para producir mandatos legales en sentido material, o para modificar o derogar normas de carácter sustantivo, y mucho menos para desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto.

El inciso primero de la norma impugnada es una disposición general de la ley anual de presupuesto, es decir una norma cuyo contenido, para estar ajustado al ordenamiento superior y la ley orgánica correspondiente, debió limitarse a facilitar la adecuada ejecución del presupuesto estatal asignado para la vigencia fiscal de 1997.

Desagregando el contenido de dicha norma se encuentra que ella contiene dos disposiciones concretas:

La primera que los proyectos específicos de desarrollo regional durante dicha vigencia serían viabilizados por los fondos de cofinanciación o las udecos.

Tal disposición encuentra fundamento constitucional en el artículo 366 de la Carta, que permite recurrir a ese instrumento para el cumplimiento de los fines sociales que al Estado le atribuye dicha norma superior, valga decir, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Sobre el mismo ha dicho la Corte:

“Ese instrumento [el de la cofinanciación] permite que existan transferencias financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas —como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (C.P., arts. 356 y 357)— sino que puedan ser condicionadas por el gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la descentralización, al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es sufragado por la propia entidad territorial que se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos. En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (C.P., art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la misma sea legítima, pues obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias entre el gobierno y el Congreso en este campo”. (Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

Cuando el legislador estableció en la disposición de la norma impugnada que se analiza, que los proyectos de desarrollo regional serían viabilizados por los fondos de cofinanciación o las udecos, lo que hizo precisamente fue dar cumplimiento a las disposiciones orgánicas que rigen la materia. En efecto, el artículo 68 del estatuto orgánico de presupuesto establece lo siguiente:

“ART. 68.—No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.

Los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta ley orgánica, cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de aquéllas.

Las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y aportar lo que le corresponda.

Para entidades territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos para facilitar la cofinanciación”.

Es decir, que lo dispuesto en la primera parte del inciso impugnado que se analiza, no sólo encuentra sustento constitucional en el artículo 366 de la Carta Política, sino que es coherente y compatible con los mandatos consignados en la ley orgánica de presupuesto, sobre proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales la Nación (D. 111/96, arts. 68 a 70), luego en nada contradice el ordenamiento superior.

Pero además, dicha disposición posibilita la realización del mandato del constituyente que ordena, en el mismo artículo 366 de la Carta Política, darle prioridad al gasto público social sobre cualquier otra asignación. Es decir, que el inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, al establecer que los proyectos específicos de desarrollo regional a cargo de las entidades territoriales, se viabilizarían por los fondos de cofinanciación, y que los recursos asignados para el efecto a los respectivos fondos deberán ser girados, desde luego previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que establece el estatuto orgánico, durante la respectiva vigencia fiscal, dio paso al cumplimiento de dicho mandato superior, sin desconocer, ni las competencias que la Carta ha establecido ante el Congreso y el gobierno en materia presupuestal, ni ningún mandato del ordenamiento orgánico correspondiente.

La segunda disposición que contiene el inciso impugnado, ordenaba que los recursos apropiados en dicha ley para el efecto, fueran girados a los respectivos fondos de cofinanciación durante la vigencia fiscal de 1997.

Según el demandante, tal disposición es contraria a lo dispuesto en el artículo 89 del estatuto orgánico de presupuesto, norma de superior jerarquía que como tal no podía ser modificada o derogada por el legislador a través de una de las disposiciones generales de la ley de apropiaciones; dice el citado artículo 89 de la ley orgánica de presupuesto:

“Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse.

Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.

Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.

El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo”.

En opinión del actor, esta disposición del inciso primero de la norma impugnada, desconoce abiertamente lo dispuesto en la norma orgánica citada, pues tácitamente obliga a las entidades territoriales a ejecutar los proyectos de desarrollo regional que se financien parcialmente con recursos de la Nación, a través de los respectivos fondos de cofinanciación, durante la vigencia fiscal en la cual se efectúe la apropiación, desconociendo, primero, que tales apropiaciones son autorizaciones máximas, segundo, que ellas pueden ser ejecutadas o comprometidas, según lo demande el desarrollo específico de cada proyecto, y tercero que en este último evento cada órgano podrá y deberá constituir las respectivas reservas presupuestales.

A través de la disposición acusada, según el actor, se le impide a las entidades territoriales contraer legalmente compromisos que garanticen la realización de un proyecto de desarrollo regional específico, cuya realización se desplace a una vigencia fiscal subsiguiente, lo que contradice los términos de la norma orgánica citada y desvirtúa la naturaleza misma de este tipo de proyectos.

No comparte la Sala la lectura que hace el demandante de esta parte de la disposición impugnada, pues, como lo ha señalado esta corporación, el presupuesto es una ley de autorización de gastos que limita jurídicamente su aplicación, entre otros, en el aspecto temporal, lo que significa que las erogaciones que se deriven de compromisos adquiridos y ejecutados durante la vigencia de conformidad con los mandatos de la Constitución y la ley, deben hacerse en el período fiscal respectivo.

El inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, lo que hace es reiterar ese límite temporal, sin que pueda desprenderse de su texto la prohibición para las entidades territoriales a la que se refiere el actor, pues la disposición impugnada se refiere al giro de los recursos destinados a esa clase de proyectos, a los fondos de cofinanciación, no a las entidades territoriales que recurren a ellos para el efecto, las cuales los reciben directamente de aquéllos y no, como parece entenderlo el demandante, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

Lo anterior, hace aún más pertinente la disposición impugnada, pues lo que pretende es facilitar el cumplimiento de las obligaciones que dichos fondos adquieran con las entidades territoriales con las cuales cofinancian proyectos de desarrollo regional, para lo cual requiere la disponibilidad efectiva de los recursos asignados y apropiados para ellos en la ley de presupuesto.

En ningún momento el legislador a través de inciso impugnado, les prohíbe a dichos fondos, y mucho menos a las entidades territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las reservas presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos legalmente adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan esa materia. No encuentra entonces la Corte ningún argumento válido que respalde la acusación del actor, por lo que procederá a declarar exequible el inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de 1996.

5. Los porcentajes de participación de las entidades territoriales, en la financiación de proyectos de desarrollo regional viabilizados a través de los fondos de cofinanciación, establecidos en el parágrafo del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, modifican y derogan normas legales de carácter sustantivo

Ha quedado establecido, que dado el alcance y las características del contenido de la ley anual de presupuesto, a través de ella el legislador no puede producir normativa legal en sentido material ni modificar o derogar normas legales sustantivas, pues ello implicaría la vulneración del ordenamiento superior y el desconocimiento de disposiciones específicas del estatuto orgánico de presupuesto.

A partir de esos presupuestos, se analizará la acusación que contra el parágrafo del artículo 48 de la Ley 331 de 1996 presenta el actor.

Para él el legislador no podía, a través de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, en algunos casos imponer a las entidades territoriales porcentajes de participación en la financiación de proyectos de desarrollo regional que otras normas sustantivas de carácter especial vigentes no habían previsto, y en otros modificar esos porcentajes que en cuantías diferentes él mismo había definido para algunas de ellas, en normas de carácter orgánico, pues en el primer caso sin tener capacidad para hacerlo modificó y derogó normas legales de contenido material, y en el segundo, además, derogó normas de superior categoría.

El artículo 69 del estatuto orgánico de presupuesto establece lo siguiente:

“ART. 69.—En municipios con menos de 20.000 habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la Ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de proyecto.

Los proyectos de cofinanciación identificados en el decreto de liquidación o en sus distribuciones serán evaluados y aprobados directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de confinanciación.

PAR. —Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, Amazonas, Guainía, San Andrés y Providencia y Putumayo, cofinanciarán como máximo el 5% de los proyectos de inversión”.

El parágrafo impugnado del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, establece que para los proyectos específicos de desarrollo regional, viabilizados a través de los fondos de cofinanciación durante la vigencia fiscal de 1997, la cofinanciación a cargo de las entidades territoriales será del 5% al 10%, estableciendo que los municipios, en todos los casos, sin que señale excepción alguna, deberán asumir el 5%.

Es decir, que el legislador, a través de una disposición general de la ley anual de presupuesto, norma instrumental cuya función se limita a posibilitar y facilitar la ejecución del mismo, modificó lo establecido en el inciso primero del artículo 69 del estatuto orgánico de presupuesto, norma de superior jerarquía a la cual está supeditado su contenido, con lo cual incurrió en la violación de los artículos 151, 349, 350 y 351 de la Constitución Política, lo que es suficiente para declararlo inexequible.

Ahora bien, si se analiza el contenido del parágrafo impugnado del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, a la luz de lo dispuesto en el parágrafo del citado artículo 69 del estatuto orgánico de presupuesto, no encuentra la Corte que el legislador haya incurrido en violación de este último, pues al establecer como porcentaje de participación en la cofinanciación de proyectos de desarrollo regional, el 5% para todos los municipios, no contradijo la norma orgánica citada, que asigna ese mismo porcentaje a unos específicos y determinados municipios, motivo por el cual no se configura en este punto ninguna contradicción.

Hasta ahora ha quedado establecido, que el parágrafo de la norma impugnada viola el inciso primero del artículo 69 de la ley orgánica de presupuesto, no así el parágrafo de dicha disposición orgánica, y que lo primero sería suficiente para declararlo inexequible; sin embargo, anota el demandante que además el parágrafo acusado modifica y deroga el contenido de leyes sustantivas anteriores, lo cual de verificarse también sustentaría la decisión de esta corporación de retirarlo del ordenamiento superior.

La primera norma sustantiva que el actor considera que fue modificada por el parágrafo impugnado del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, es el Decreto Extraordinario 2132 de 1992, expedido en desarrollo del artículo 20 transitorio de la Carta Política. En efecto, dicha norma, por la cual se reestructuran y fusionan algunas de las entidades y dependencias de la administración nacional, regula lo correspondiente, entre otros, al fondo de cofinanciación para la inversión social, FIS, al fondo de cofinanciación para la inversión rural, DRI, y al fondo de cofinanciación para la infraestructura vial y urbana adscrito a Findeter.

En los tres casos, dichos fondos tienen como objetivo cofinanciar programas y proyectos que en el área que les es propia presenten las entidades territoriales; así, el FIS debe hacerlo en lo relacionado con salud, educación, cultura, recreación, deportes y atención de grupos vulnerables de población (art. 2º); el DRI respecto de programas y proyectos de inversión para las áreas rurales en general y especialmente para las áreas de economía campesina y zonas de minifundio, de colonización y de las comunidades indígenas (art. 11); mientras el fondo de cofinanciación para la infraestructura rural y urbana deberá atender lo relativo a programas y proyectos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de vías departamentales y veredales, acueductos, plazas de mercado, aseo, tratamiento de basuras, parques, escenarios deportivos, etc. (art. 19).

En ninguno de los casos, el legislador establece los porcentajes de participación con los que deben concurrir las entidades territoriales, lo cual es coherente con lo que dispuso en el artículo 23 del mismo Decreto 2132 de 1992, que le atribuye a las juntas directivas de los fondos la función de definir el porcentaje de los recursos del sistema de cofinanciación que se destinará a financiar el diseño de programas y proyectos cuando se trate de entidades territoriales que demuestren no estar en condiciones de sufragar su costo.

Se constata que la imposición de los porcentajes que contiene el parágrafo de la norma impugnada, implica la creación de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo, para lo cual el legislador carecía de competencia, pues le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las facultades que le correspondía desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones que expidió para la vigencia fiscal de 1997, que acarrea la inconstitucionalidad del parágrafo en mención, por violación, entre otros, de los artículos 346, 347, 349 y 351 de la Constitución Política.

Con base en lo anterior, la Corte declarará inconstitucional el parágrafo del artículo 48 de la Ley 331 de 1996.

6. La realización de los fines sociales del Estado a los que se refiere el artículo 366 de la Constitución Política, exige la concurrencia de la Nación y de las entidades territoriales, en el desarrollo de programas y proyectos específicos, dirigidos a solucionar problemas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable

La afirmación del actor, en el sentido de que el instrumento de la cofinanciación tan solo puede operar entre entidades territoriales, dado que la Nación está inhabilitada para recurrir a dicho mecanismo por no ser ésta una de ellas de acuerdo con la definición del artículo 286 superior, refleja una interpretación aislada de las normas del ordenamiento superior.

Ya se señaló antes, que esta corporación en anteriores pronunciamientos ha reconocido la legitimidad de ese instrumento, que permite que existan transferencias financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas, y que las mismas sean condicionadas por el primero.

Dicha legitimidad encuentra sustento en los mandatos del constituyente consagrados en los artículos 366 y 288 de la Carta Política, pues el primero establece como fines esenciales del Estado el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, especialmente en aspectos relacionados con salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, para lo cual habilita a la Nación y a las entidades territoriales a incluir en sus planes y presupuestos las asignaciones requeridas, las cuales, además, en cuanto constituyen gasto público social, tendrán prioridad sobre cualquier otra asignación.

Esos objetivos habrán de cumplirlos sin invadir las competencias que a una y otras les asigne la ley, y dando aplicación estricta a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, aspectos que deberán desarrollarse en la ley orgánica de ordenamiento territorial, que de conformidad con lo establecido en el citado artículo 288 superior, establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

El carácter unitario que el constituyente le dio al Estado y la vigencia en el mismo de principios como el de la solidaridad y la participación comunitaria, justifican la concurrencia de la Nación y de las entidades territoriales en el diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial.

Pretender, como lo manifiesta el demandante que los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad sólo operen a nivel territorial despojando a la Nación de esa responsabilidad en tanto orientadora de la dinámica de la descentralización, contrariaría el fundamento filosófico en el que se soporta el Estado social de derecho.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997”, en el entendido de que se trata de una norma de carácter temporal.

2. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del mismo artículo 48 de la Ley 331 de 1996.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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