Sentencia C-203 de mayo 11 de 1995

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente L.A.T. 032

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernandez Galindo

Revisión constitucional de la Ley 149 de abril 10 de 1995, “por medio de la cual se aprueba el convenio constitutivo del organismo multilateral de garantía de inversiones”

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del once de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

De la secretaría jurídica de la Presidencia de la República se recibió fotocopia autenticada de la Ley 149 del 10 de abril de 1995, “por medio de la cual se aprueba el convenio constitutivo del organismo multilateral de garantía de inversiones, hecho en Washington el 25 de mayo de 1986”.

De conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política y una vez cumplidos los trámites exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se procede a su revisión.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Corte Constitucional

Competencia

La Corte es competente para efectuar la revisión de la ley en referencia y del tratado que mediante ella se aprueba, según lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política.

Aspectos formales

a) El quórum, elemento indispensable para la validez de los actos del Congreso

Dice el artículo 149 de la Carta Política que toda reunión de los miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.

Ello significa que, en el ejercicio de sus atribuciones, el Congreso, las cámaras y las comisiones de estas están supeditadas a unos requisitos mínimos sin los cuales las funciones que cumplen no logran materializarse en determinaciones concretas con la necesaria aptitud para producir consecuencias jurídicas.

Es evidente que la pretensión de otorgar vigencia a actos que no se han ajustado a las correspondientes exigencias estatuidas en la Constitución y en el reglamento del Congreso está llamada al fracaso, en cuanto viola los preceptos superiores, pero si el Congreso prosiguiere en el ejercicio de la correspondiente función pese a los vicios en que se haya incurrido, se afecta la validez de todo lo actuado.

Tal ocurre, por ejemplo, con la expedición de las leyes y de los actos legislativos, toda vez que su tramitación está compuesta por varias etapas relacionadas entre sí pero independientes en cuanto a su perfeccionamiento. Si en una de ellas la correspondiente comisión o cámara ha omitido la observancia de las formalidades constitucionales, las posteriores, aunque se acomoden a la Carta Política, no sanean el correspondiente vicio, pues este, de conformidad con la citada norma, carece de todo efecto.

Requisitos fundamentales para la validez de los actos mediante los cuales se produce la aprobación de los proyectos de ley y de acto legislativo en sus distintas etapas son el quórum y las mayorías, a los cuales se ha referido esta Corte en Sentencia C-008 del 17 de enero de 1995, referente al proyecto de ley estatutaria sobre hábeas data:

“Esencial para la aprobación de cualquier ley de la República y con mayor razón para la de una estatutaria es el exacto cumplimiento del quórum y las mayorías exigidas por la Constitución Política.

El artículo 157 de la Carta advierte con claridad que “ningún proyecto” será ley sin haber sido “aprobado” en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en las dos cámaras en segundo debate.

La aprobación es un acto solemne en cuya virtud un funcionario, corporación u organismo adopta una decisión, con arreglo a determinadas exigencias previas, establecidas por el ordenamiento jurídico, de tal manera que, al impartirla, se compromete, aceptando, refrendando o respaldando aquello que ha sido objeto de su análisis.

En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum —en sus modalidades de deliberación y decisión— y la mayoría —ordinaria o calificada—, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política.

El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención.

La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquella pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.

Sobre la base del quórum decisorio, y solo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, este alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.

Según el artículo 145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de una cuarta parte de sus miembros.

De acuerdo con el mismo precepto, las decisiones solo podrán tomarse (quórum decisorio) con la asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

En otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio”.

Se reafirmó entonces que la carencia de quórum decisorio se constituye en causal de ineficacia de cualquiera de las decisiones que se adoptan durante la sesión correspondiente, bien sea ella de una comisión o de una cámara (C.N., art. 149).

b) Los términos entre debates

Dispone el artículo 160 de la Constitución que entre el primero y el segundo debate, en el trámite de cualquier proyecto, deberá mediar un lapso no inferior a ocho días y que entre la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.

Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del “pupitrazo” sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas instancias legislativas.

También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación democrática.

Ahora bien, si tales son los propósitos de la norma, los días que deben transcurrir entre el primero y el segundo debate y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra no deben ser necesariamente hábiles, pues la consideración de los textos que habrán de ser votados puede tener lugar también en tiempo no laborable, según las disponibilidades de cada congresista, a la vez que en los lapsos contemplados, aun tratándose de días comunes, puede la ciudadanía expresarse.

Dentro de esa misma perspectiva, la exigencia de la Carta resulta ser perentoria, en el sentido de que los términos aludidos deben transcurrir íntegramente, es decir sin restar ninguno de los días requeridos por la disposición constitucional. No en vano esta precisa que deberá mediar en el primer caso un lapso “no inferior a ocho días” y, en el segundo, “deberán transcurrir por lo menos quince días”. Se trata de espacios mínimos de tiempo, de tal manera que si las votaciones se producen sin haberlos tenido en cuenta de modo completo, los actos correspondientes carecen de validez y efectos.

c) El caso concreto

La Corte Constitucional efectúo el análisis del material probatorio referente al trámite que sufrió en el Congreso el proyecto de ley.

Se pudo establecer que el Ministerio de Relaciones Exteriores lo remitió al Senado de la República el 14 de octubre de 1992. Recibido en la secretaría de esa corporación el día 15, en esa misma fecha fue enviado a la presidencia de la misma.

El texto del proyecto fue publicado oficialmente en la “Gaceta del Congreso” 123 del 26 de octubre de 1992.

El proyecto, distinguido con el número 185, fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado el 24 de marzo de 1993.

Se aprobó en segundo debate durante sesión de la plenaria del Senado de la República el 13 de mayo de 1993.

Enviado a la presidencia de la cámara el 21 de mayo de 1993, allí fue radicado el 25 de mayo bajo el número 294 y se remitió a la comisión segunda.

Fue aprobado en primer debate en dicha comisión el 25 de mayo de 1994 y en segundo en la plenaria de la Cámara de Representantes el primero de junio del mismo año.

Mediante oficio del 10 de junio de 1994, fue remitido a la Presidencia de la República para sanción.

Fue sancionado por el Presidente de la República el 15 de julio de 1994 y numerado en esa misma fecha.

El proyecto sancionado se remitió a la Corte el 19 de julio de 1994, dentro del término previsto en el artículo 241-10 de la Constitución Política.

El análisis adelantado por el magistrado sustanciador permitió establecer que, al darse segundo debate al proyecto en la Cámara de Representantes, el primero de junio de 1994, se violó la normativa constitucional pues, efectuado el llamado a lista, de los 161 representantes que componían la cámara en ese entonces, apenas contestaron 53, motivo por el cual el proceso de toma de decisiones que se inició de inmediato tuvo lugar sin que hubiera el quórum decisorio, en abierta violación a lo dispuesto por el articulo 145 de la Carta Política, a cuyo tenor “las decisiones (en el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones) solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”.

El aludido vicio no resulta saneado por la circunstancia de que en la misma acta de la sesión se haya dicho que, en el curso de esta, se hicieron presentes varios representantes más, pues el quórum exigido por la Carta Política para proceder a decidir debe darse desde antes de cualquier votación y mantenerse durante el desarrollo de todas ellas, siendo certificado de manera expresa por la secretaría para lo referente a cada uno de los proyectos o asuntos que se someten al estudio de la correspondiente célula legislativa.

En este caso la Corte encontró que la indeterminación del acta era absoluta. Se ignora, entonces, en qué momento se completó el quórum requerido; se desconoce si permaneció durante las sucesivas votaciones llevadas a cabo ese día; ninguna certificación apareció ni en el acta ni en el expediente acerca de que el proyecto de ley examinado hubiera sido votado en la total certidumbre en torno al indicado quórum.

Igualmente pudo verificarse que el tiempo transcurrido entre el primer debate en la comisión —dado el 25 de mayo de 1994— y el segundo debate en la plenaria de la cámara —ocurrido el 1º de junio de 1994— no transcurrieron sino siete (7) de los ocho (8) días que han debido mediar, según el artículo 160 de la Constitución Política.

La Corte Constitucional consideró, sin embargo, que los vicios en mención eran subsanables, por cuanto era factible repetir el segundo debate en la cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura.

Así las cosas, mediante auto de Sala Plena dictado el 9 de febrero de 1995, se ordenó devolver al Congreso de la República la ley materia de revisión para que, dentro de los 30 días calendario contados a partir del 16 de marzo del año en curso, se surtiera el segundo debate en la Cámara de Representantes con el quórum exigido por el artículo 145 de la Constitución y se enviara el proyecto para nueva sanción presidencial.

Adicionalmente, la Corte ordenó al Congreso que, previa consulta al Ministerio de Relaciones Exteriores, dejara constancia expresa sobre el lugar y la fecha del convenio, al observar que, si bien en el texto de la ley y durante el trámite de su aprobación se dice que fue “hecho en Washington el 25 de mayo de 1986”, en el texto mismo aprobado (pág. 26), en su parte final, antes de anexos, se expresa:

“Hecho en Seúl, en un solo ejemplar que quedará depositado en los archivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, el cual ha indicado con su firma al pie de este instrumento su conformidad para el desempeño de las funciones que se le encomiendan en este convenio”.

Además, en el encabezamiento del convenio se dice textualmente:

“Presentado a los gobiernos por la junta de gobernadores del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

11 de octubre de 1985”.

El auto fue recibido por el Congreso el 16 de febrero de 1995.

El 28 de marzo del mismo año, según certificación expedida por el secretario general (E) de la Cámara de Representantes, fue considerado y aprobado por la plenaria de esa corporación, “con un quórum de 128 H. representantes a la Cámara que dieron el voto favorable por la iniciativa, con salvamento de voto de las H. representantes y(sic) Martha Isabel Luna Morales y María Paulina Espinosa de López”.

El presidente de la Cámara de Representantes, una vez aprobado el texto de la ley, lo envió al Presidente de la República, quien lo sancionó el 10 de abril del año en curso, remitiéndolo a la Corte Constitucional el 17 del mismo mes, día en que se reiniciaban las labores en la corporación después de la vacancia judicial.

Obra también en el expediente constancia del jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre el lugar en que se hizo el convenio:

“Con el propósito de dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en el proceso LAT-032 de revisión de la Ley 149 del 15 de julio de 1994, me permito hacer constar que revisado el texto certificado del “Convenio constitutivo del organismo multilateral de garantía de inversiones”, que reposa en los archivos de esta oficina, el lugar donde se hizo este convenio fue en Seúl el 11 de octubre de 1985”.

Sobre este particular, como el texto de la ley aprobada todavía reza que el convenio fue aprobado en Washington el 25 de mayo de 1986, tales expresiones, que son inexactas, serán suprimidas al declarar la exequibilidad.

En virtud del mismo trámite ordenado por la Corte, se saneó el vicio de forma presentado en cuanto a la aplicación del artículo 160 de la Constitución, por cuanto de sobra transcurrió, antes de la aprobación en la plenaria de la cámara, el día que faltaba en el cómputo inicial entre el primero y el segundo debate en dicha corporación.

Fueron, pues, cumplidos en su totalidad los requisitos exigidos por la Constitución para la aprobación de la ley.

Aspecto material

El convenio conocido por la Corte tiene como objeto la creación del organismo multilateral de garantía de inversiones, mediante el cual se busca propiciar el flujo de inversiones para fines productivos entre los países miembros, con especial referencia a aquellos en vía de desarrollo, complementando las actividades del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) y otras instituciones internacionales de financiamiento del desarrollo.

El organismo que se crea cumplirá su objetivo otorgando garantías, incluidos coaseguros y reaseguros, contra riesgos no comerciales respecto de inversiones realizadas en un país miembro y provenientes de otros países miembros y realizará actividades complementarias apropiadas para promover el flujo de inversiones hacia los países miembros en desarrollo.

Podrán ser miembros del organismo todos los que lo sean del Banco Mundial y Suiza.

En el texto del convenio se contempla todo lo relativo a capital, suscripción de acciones, pago de las mismas, valoración de monedas, reembolsos, riesgos cubiertos, inversiones admisibles, países receptores admisibles, términos y condiciones de los contratos de garantía, pago de reclamaciones, relaciones con organismos nacionales y regionales, reaseguro de entidades nacionales y regionales, cooperación con aseguradores privados y reaseguradores, límites de las garantías, promoción de las inversiones, administración financiera, primas y comisiones, así como lo referente a presupuesto. También prevé la organización y administración del organismo, las funciones del consejo de gobernadores, de la junta de directores y del presidente; los derechos de voto, ajustes de las suscripciones y representación; suspensión de miembros y cesación de operaciones; arreglo de diferencias en la interpretación y aplicación de sus disposiciones; y enmiendas.

Según dispone el artículo 61, el convenio quedará abierto a la firma de todos los miembros del banco y de Suiza y estará sujeto a la ratificación, aceptación o aprobación de los estados signatarios, de conformidad con sus procedimientos constitucionales.

Dispone, así mismo, que entrará en vigor en la fecha en que se hayan depositado no menos de cinco instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación en nombre de los estados signatarios de la categoría uno, y no menos de quince de dichos instrumentos en nombre de los estados signatarios de la categoría dos, a la cual pertenece Colombia.

Advierte que si el convenio no hubiere entrado en vigor dos años después de haber sido abierto a la firma, el presidente del banco convocará a una conferencia de los países interesados a fin de determinar el futuro rumbo de acción.

La Corte Constitucional considera que mediante instrumentos como este se cumplen los mandatos de los artículos 226 y 227 de la Constitución, según los cuales el Estado debe promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y buscar la integración económica, social y política con las demás naciones.

Particularmente, el convenio examinado debe entenderse a la luz del concepto plasmado en el artículo 150, numeral 16, de la Carta Política, en cuya virtud, por medio de tratados y también sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, podrá el Estado transferir parcialmente determinadas atribuciones —en este caso el otorgamiento de garantías contra riesgos no comerciales respecto de inversiones efectuadas entre los países miembros— a organismos internacionales —como lo es el que por este convenio se crea—, con el objeto de promover o consolidar la integración económica con otros estados.

Es evidente que, para los efectos de adelantar un proceso de mutua colaboración en materia económica entre los distintos países del orbe, se hace indispensable estimular la inversión en las actividades productivas y que esta, a la vez, resulta impracticable si no existe un régimen de garantías de las mismas adecuado a las necesidades del país inversionista y del receptor.

En este sentido, la creación del MIGA favorece el flujo de inversiones y contribuye inmensamente al desarrollo de los países comprometidos en el proceso, entre ellos Colombia.

No se encuentra que mediante las cláusulas del convenio examinado se vulnere disposición constitucional alguna.

Por otra parte, las disposiciones que consagran privilegios e inmunidades a favor del organismo creado y de sus directivos y dignatarios se enmarcan dentro de los principios del derecho internacional, reconocidos por Colombia según el artículo 9º de la Constitución Política.

Debe recordarse, adicionalmente, que, si bien Colombia no es parte, en cuanto el instrumento de adhesión presentado con reserva no fue aprobado, según lo certifica el Ministerio de Relaciones Exteriores en oficio del 10 de mayo de 1995, los estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas suscribieron la “Convención sobre prerrogativas e inmunidades de los organismos especializados”, dada en la Asamblea General de la ONU el 21 de noviembre de 1947, aprobada mediante la Ley 62 de 1973.

No puede decirse que la consagración de estos privilegios e inmunidades vulneren el derecho a la igualdad (C.N., art. 13), respecto de personas colombianas, ya que, como la Corte lo ha señalado reiteradamente, la igualdad se predica de situaciones iguales, de tal modo que las diferencias de trato pueden admitirse cuando se encuentran justificadas.

En el caso de los funcionarios y representantes de organismos internacionales, las normas especiales acordadas entre los estados miembros y la protección que se les brinda tienen su razón de ser en la función que cumplen, como integrantes de delegaciones diplomáticas.

La competencia de la Corte en cuanto a normas que cumplen tratados internacionales

El artículo segundo de la Ley 149 de 1995 dispone que todos los gastos que se originen por su ejecución, se cubrirán con cargo al presupuesto general de la Nación.

La Corte ratifica que su competencia de revisión constitucional, en virtud del artículo 241-10 de la Carta Política, no solamente le permite conocer sobre el trámite de la ley aprobatoria y en torno al contenido de las cláusulas del tratado, sino que abarca lo relacionado con el control sobre disposiciones que el mismo legislador haya dictado para la ejecución y cumplimiento del compromiso de derecho internacional que se contrae con su celebración, dada su conexidad con la materia objeto de aprobación, con lo cual no se contradice la jurisprudencia sentada mediante Sentencia C-359 de 1994, en la que se encontró que faltaba precisamente esa relación entre normas adicionales y el tema principal de la ley.

Como ya lo ha expresado la Corte, la ley aprobatoria del instrumento internacional debe tener como materia la aprobación del mismo y, por principio, no puede ocuparse de asuntos diferentes.

“Empero —señaló la corporación en fallo C-390 del 1º de septiembre de 1994—, lo que sucede es que un tratado o convenio en el que se aprueba una obligación económica de la índole de una donación constitutiva de un organismo o de un fondo financiero o de inversiones y de crédito, es apenas natural que, para cumplir con la donación prevista, se autorice en la misma ley al funcionario administrativo correspondiente, que es el Ministro de Hacienda, para que haga las apropiaciones necesarias en el presupuesto ordinario de la Nación”.

Es exactamente lo que acontece en el caso presente, dada la naturaleza y los objetivos del tratado, pues el cumplimiento de este por parte del Estado colombiano demanda necesariamente, como algo vinculado al proceso de derecho internacional en que se compromete por razón de ser parte, la determinación de las fuentes de financiación de los gastos que hayan de tener lugar. Lo natural es que sea precisamente el presupuesto general de la Nación el que los asuma.

El artículo 2º de la ley será declarado exequible y también lo serán los artículos 3º y 4º, que se limitan a determinar desde cuándo regirán el convenio y la ley que lo aprueba.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones expuestas, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES el convenio constitutivo del “Organismo multilateral de inversiones” y la Ley 149 de 1995, que lo aprueba.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.»