Sentencia C-208 de abril 27 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-10970

Demandante: Henry Villarraga Oliveros

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1762 de 2015, ‘por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’.

Magistrada Ponente:

María Victoria Calle Correa

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016).

EXTRACTOS: «II. NORMAS DEMANDADAS

Debido a la extensión de las normas acusadas y con el fin de lograr una mejor organización y comprensión de la presente sentencia, no se transcribirá la totalidad de la ley acusada en esta parte de la sentencia.(2) Esta variación a la estructura tradicional de las sentencias de la Corte Constitucional la ha utilizado la jurisprudencia en múltiples ocasiones, por razones similares, desde su inicio(3) hasta recientes decisiones.(4)

(...).

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

2. Inhibición y existencia de cosa juzgada con relación a algunos de los cargos presentados. 

La demanda de la referencia presenta dos grupos de argumentos. El primero, conformado por seis razones que pretenden demostrar que el Congreso de la República incurrió en varias violaciones a reglas constitucionales de competencia y procedimiento de formación de las leyes. A saber, violación de los principios de unidad de materia y publicidad, vulneración de las reglas propias de la votación parlamentaria, de las competencias de las comisiones legislativas, las reservas propias de ley estatutaria o ley orgánica y de competencias propias reservadas al Gobierno Nacional. El segundo grupo está conformado por dos argumentos que se refieren a violaciones de principios constitucionales propios del derecho penal y sancionatorio. Por una parte, se acusa las normas demandas de expandir de forma irrazonable el derecho penal, violando la prohibición de juzgar a una persona dos veces por lo mismo (non bis in ídem) y de someterla a sanciones por conductas que no están claramente identificadas previamente por la ley penal (tipicidad). Por otra, se acusa a las normas en cuestión de afectar el principio de progresividad que busca que las personas de pocos recursos en el negocio del comercio puedan progresar materialmente. Varios de los intervinientes en el proceso solicitan a esta Corte, como petición principal, inhibirse de conocer la demanda de la referencia. Algunos piden una declaración de inhibición parcial, mientras que otros lo hacen de manera total. A juicio de la Sala, a la luz de la jurisprudencia constitucional y del texto presentado, los segundos intervinientes tienen razón. Algunos cargos presentados contienen argumentos que sí cumplen con los requisitos mínimos para poder ser estudiados en sede de constitucionalidad, pero con relación a otros, los argumentos no son susceptible de ser analizados, ni siquiera en virtud del principio pro actione, debido a sus falencias. A continuación, luego de hacer relación a los criterios jurisprudenciales aplicables para resolver esta cuestión, se indican cuáles cargos de la demanda cumplen con los requisitos establecidos y cuáles no.

2.1. Requisitos de admisión de demandas de inconstitucionalidad. 

Desde hace tiempo, la jurisprudencia constitucional ha fijado las condiciones mínimas para la presentación de acciones de inconstitucionalidad por parte de todas las personas legitimadas para eso, por cuanto sean ciudadanas. Al inicio del presente siglo, en el año 2001, la Sala Plena de la Corte recogió las reglas establecidas a lo largo de la primera década de funcionamiento de la corporación en una decisión que ha sido reiterada de manera amplia y continuada por la jurisprudencia a lo largo de estos años, precisando y determinando, caso a caso, los alcances de la misma.(92) En aquella oportunidad se reiteró que toda acción de inconstitucionalidad requiere tres elementos básicos: “[1] debe referir con precisión el objeto demandado, [2] el concepto de la violación y [3] la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto [art. 2º, D. 2067/91 y jurisprudencia constitucional]”.(93) El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe contemplar a su vez, tres requisitos mínimos: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (art. 2º, num. 2º, D. 2067/91); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”;(94) y (iii) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución, las cuales deberán ser, por lo menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.(95)

2.2. Análisis de los cargos.

Del primer grupo de argumentos presentados por la demanda, la Sala considera que pueden ser estudiados en sede de revisión dos de ellos íntegramente (los cargos por violación a las reglas y principios de unidad de materia y competencia de las comisiones legislativas) y otro parcialmente (falta de publicidad —parcialmente—), por cuanto cumplen con los requisitos básicos antes expuestos. Esto es, se identifica una norma legal objeto de demanda (la Ley 1762 de 2015), demandada íntegramente por razones de procedimiento y comportando cargos que reúnen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Tales cargos serán presentados uno a uno, en los capítulos siguientes de la presente sentencia. Los tres argumentos restantes del primer grupo que presentó la demanda (el desconocimiento de las reglas de votación, de la reserva de ley estatutaria y ley orgánica y de las competencias del Presidente de la República) y aquella parte que se deja de lado de aquel argumento que tan sólo se va a estudiar parcialmente (el de falta de publicidad), no cumplen con alguno o algunos de los requisitos básicos que deben tener tales cargos para que puedan ser analizados por la Corte Constitucional, y por tanto impiden que se profiera un pronunciamiento de fondo al respecto. En cuanto al segundo grupo de argumentos, aquellos referentes a violaciones de principios y reglas materiales de la Carta Política, se dan dos situaciones distintas. Uno de los argumentos (el referente a la violación de los principios de tipicidad penal, non bis in ídem y derecho penal mínimo) ya fue resuelto por esta Sala Plena en una decisión previa que hizo tránsito a cosa juzgada y que obliga a que en esta ocasión la Corte se esté a lo resuelto en aquella oportunidad. En cuanto al otro argumento de este grupo (el referente a la violación del principio de progresividad de los derechos sociales), la Sala considera que tampoco se presentó un argumento susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad. A continuación pasa la Sala a explicar las razones que dan lugar a que la Corte se inhiba de realizar pronunciamiento alguno con relación a estos apartes de la demanda de la referencia.

2.2.1. Desconocimiento del principio de publicidad

Cuando la demanda plantea la violación del principio de publicidad se refiere fundamentalmente a cuatro cuestiones. En primer lugar sostiene que “ni en el Acta 055 del 2 de junio de 2015 ni en la Gaceta del Congreso Nº 484 del 15 de julio de 2015 se consignó el texto que fue aprobado por la comisión primera de la Cámara de Representantes”. En segundo lugar, establece que en dichos documentos del procedimiento parlamentario, “tampoco se consagró [...] cómo fue su votación” (proyecto de ley 190 de Cámara). En tercer lugar, menciona que la publicidad se desconoció por cuanto, en dichos documentos parlamentarios “menos aún se consignó ni publicitó cuales fueron las modificaciones que se realizaron al citado proyecto de ley Nº 190 de Cámara”. Finalmente, en cuarto lugar, se refirió a “las demás publicaciones que se surtieron no cumplieron las publicaciones dentro de los periodos o términos señalados en la Ley 5ª de 1992”.(96) El segundo de los aspectos, referente a la falta de publicidad de una de las votaciones, será tratado junto con el cargo relativo al desconocimiento de las reglas de votación, en el siguiente apartado. La primera y la tercera parte del cargo, a propósito de la falta de publicidad que recibió la decisión adoptada por la comisión primera de la Cámara de representantes dentro del debate, a juicio de esta Sala constituyen la base de los argumentos que puede ser analizada por esta Corte. En efecto, en este caso el argumento muestra, al menos mínimamente, cuáles son los hechos que supuestamente ocurrieron durante el debate (se dejó de publicar el texto del proyecto aprobado por la comisión primera de la Cámara de representantes y de indicar cuáles habían sido las modificaciones establecidas en tal debate), que a juicio de la demanda implicarían un desconocimiento del principio de publicidad.

Pero no ocurre lo mismo con la parte final del cargo, que no puede ser objeto de análisis de la Corte, por cuanto se trata de una afirmación general e indeterminada que no muestra de qué manera lo ocurrido en el trámite legislativo va en contra de reglas y principios constitucionales que han debido ser observadas. Es una razón que no es cierta ni específica,(97) por cuanto no identifica cuáles son los acontecimientos dentro del procedimiento parlamentario que son objeto de reproche y tampoco las razones por la que tal desconocimiento daría lugar a una violación de la Constitución. En el presente caso, en tanto la violación no se deriva del contenido normativo de la norma objeto de la demanda, sino de los actos procedimentales en los cuáles se funda su legitimidad, la demanda tenía que identificar de forma precisa no una regla jurídica contraria materialmente a la Carta Política, sino los hechos que implican el desconocimiento de las obligaciones procedimentales constitucionales invocadas. Y esto es precisamente lo que la demanda no hace. Luego de referirse a una falta de publicación concreta (la decisión de la comisión primera de la Cámara de Representantes), que da lugar al cargo que será analizado posteriormente, controvierte de manera general e indiscriminada otras publicaciones que se surtieron en el proceso, por considerar que éstas no se hicieron “dentro de los periodos o términos señalados en la Ley 5ª de 1992”. La demanda de la referencia no aclara si son sólo algunas de las publicaciones las que se hicieron fuera de los términos de la ley, o si todas ellas presentaron ese problema. Adicionalmente, tampoco se advierte por qué el desconocimiento de tales reglas procedimentales implicaría una violación de una entidad tal, que se trataría de un vicio en la formación de la ley. Lo dicho hasta el momento permite concluir que las razones presentadas tampoco son suficientes, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional,

“[...] la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (art. 2º num. 4º del D. 2067/91), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. [...]”(98)

La demanda de la referencia es insuficiente al no identificar con alguna mínima precisión los hechos que son objeto de reproche constitucional. Ahora bien, podría alegarse en gracia de discusión que en este caso no era necesario que la demanda identificara los hechos en cuestión, porque si bien no fueron hechos determinados en la demanda, ésta aporta los elementos suficientes para que puedan ser determinados por el juez constitucional. Pero el argumento debe ser rechazado. Es cierto que la Corte puede identificar cada uno de los momentos en los que se ha debido hacer una publicación dentro del trámite de la Ley 1762 de 2015 y revisar si en cada uno de esos casos se cumplieron o no las exigencias normativas aplicables, pero ello implicaría que el juez constitucional asumiría el rol del demandante. Le tocaría identificar cada uno de hechos procesales ocurridos referentes a publicaciones, establecer en cada uno de ellos que fue lo que exactamente ocurrió y valorar si implican un desconocimiento de las reglas legales aplicables. Por último, la Corte se vería obligada a elaborar los argumentos que sostendrían por qué el desconocimiento de aquellas reglas procedimentales legales implica, a su vez, violaciones constitucionales de tal envergadura que comprometen la legitimidad de la ley, lo que no le corresponde. En otras palabras, la demanda sugiere un cargo que no construye. Así, la Sala se inhibirá de hacer pronunciamiento alguno con relación a esta acusación genérica en contra de ‘las demás publicaciones’.

2.2.2. Desconocimiento de las reglas de votación

El cargo referente al desconocimiento de las reglas de votación parlamentaria presentado por la demanda de la referencia no es susceptible de ser analizado en sede de constitucionalidad, por cuanto, al igual que en el caso anterior, no se funda en razones específicas ni suficientes. La demanda afirma que “conforme dan cuenta las grabaciones magnetofónicas y televisivas de los debates, trámites y discusión y aprobación del proyecto de ley 94 de 2013 de Senado y 190 de 2014 de Cámara, se podrá observar, escuchar y constatar que allí no se surtió ni dio cumplimiento estricto a las exigencias establecidas en los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política, esto es, no hubo votación nominal con relación a la aprobación de la citada ley, y por ende, la misma está llamada a ser declarada inexequible por la ocurrencia de esta clase de vicios de forma”. La demanda afirma que “tampoco se demuestra dicha votación nominal en las gacetas del Congreso que contienen el trámite surtido de la Publicidad del proyecto de ley 94 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara, las cuales anexo como elementos probatorios documentales válidos para demostrar la falencia y comprobación de esta sustancial irregularidad que debe conllevar a la exclusión del ordenamiento jurídico de la Ley 1762 de 2015, por ser ella abiertamente inconstitucional al haber acontecido en su trámite esta clase de irregularidades procedimentales.” Es claro que no se muestran cuáles son los hechos que sustentan el alegato. Al no establecerse específicamente en la demanda, correspondería a la Corte realizar un ejercicio que compete al demandante: identificar uno a uno los actos de votación y mostrar (i) qué fue lo que ocurrió efectivamente en cada uno de tales actos y (ii) por qué tales hechos implican un desconocimiento de las reglas de votación. La demanda en cuestión reconoce esa circunstancia cuando manifiesta que no se identifican los hechos de manera concreta y específica, pero que se envían copia de todos los documentos del procedimiento parlamentario para que la corporación, por su propia cuenta, los analice e identifique cuáles son los hechos que serían contrarios a las normas reglamentarias aplicables. Las razones que presenta la demanda no son específicas, porque no muestran por qué el desconocimiento de esas reglas de votación en los términos en que haya ocurrido conlleva, a su vez, un reproche de inconstitucionalidad en contra de la ley. Se limita a afirma que “la falencia y comprobación de esta sustancial irregularidad que debe conllevar a la exclusión del ordenamiento jurídico de la Ley 1762 de 2015, por ser ella abiertamente inconstitucional al haber acontecido en su trámite esta clase de irregularidades procedimentales”. Es decir, la demanda no identifica con certeza los hechos contrarios a las reglas de la Carta ni tampoco presenta los argumentos que darían lugar a la inconstitucionalidad. Se limita a decir que de verificarse los hechos violatorios cuando la Corte revise por su cuenta el trámite de la ley, estos son ‘abiertamente inconstitucionales’, sin dar razones que expliquen por qué se ha de llegar a tal conclusión.

En el presente caso la Sala advierte, además, que las razones que sustentan el cargo por desconocimiento de las reglas de votación tampoco son suficientes. La regla constitucional aplicable a las votaciones parlamentarias durante el trámite legislativo, que supuestamente es la que está siendo violada, no se identifica de forma clara por parte de la demanda. El texto sugiere la existencia de una regla procedimental constitucional aplicable del siguiente tenor: ‘todo proyecto debe ser votado nominalmente, sin excepción alguna’. Sin embargo, tal regla constitucional no existe. El primer inciso del artículo 133 de la Carta Política, que es la norma que contempla la regla constitucional invocada por el accionante, establece que ‘los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley’.(99) Es claro que la regla existente es, por tanto, que ‘todo proyecto debe ser votado nominalmente, salvo las excepciones legales’, dentro de las cuales se encuentra la siguiente: ‘Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. [...]”.(100) Por lo tanto, un cargo que pretenda mostrar que hay violación de las reglas de votación nominal, no puede considerar que la regla constitucional vigente es que ‘todo proyecto de ley, en todas sus fases, debe ser votado nominalmente sin excepción alguna’, no es procedente, por cuanto esa no es la regla que impera bajo el orden constitucional vigente. Como se mostró, expresamente la Constitución reconoce que las votaciones deben ser por regla general nominales, salvo las excepciones contempladas en la ley, como ocurre en los casos en los que exista apoyo unánime entre las personas que han de decidir. En consecuencia, es preciso concluir que un alegato que pretenda mostrar que una votación parlamentaria es violatoria de la Constitución, no se puede limitar a afirmar que la misma no fue nominal, por cuanto, se insiste, no es cierto que exista una regla constitucional según la cual toda votación parlamentaria, incluyendo las legislativas, deba hacerse nominalmente. Para que un argumento de este tipo cumpla las condiciones mínimas para poder ser analizado en sede de constitucionalidad debe (i) identificar las votaciones parlamentarias del proceso de la ley acusada que se están controvirtiendo, (ii) mostrar que no fueron votadas nominalmente y (iii) argumentar que han debido ser votadas nominalmente y que no son de aquellas que, excepcionalmente, pueden ser votadas de forma ordinaria. Al no tener en cuenta el alcance real de la regla constitucional vigente, la demanda omite la carga de establecer, al menos mínimamente, porque las votaciones controvertidas no eran de aquellas excepciones reconocidas y debían ser realizadas nominalmente. En el presente caso ello no ocurre. La demanda guarda silencio al respecto. La Corte, por supuesto, no puede remplazar al accionante y establecer cuáles son los hechos efectivamente controvertidos ni las razones por las que éstos deben ser tenidos por inconstitucionales, pues se convertiría en juez y parte.

En resumen, con relación al cargo por desconocimiento de las reglas de votación, la demanda de la referencia no da razones específicas ni suficientes.

2.2.3. Desconocimiento de las reglas de reserva de ley estatutaria y ley orgánica

En cuanto al cargo referente a que varias normas de la Ley 1762 de 2015 fueron aprobadas mediante el trámite de ley ordinaria, y no mediante los trámites propios de las leyes estatutarias y orgánicas, es presentado en los siguientes términos,

““[...] al expedirse la [Ley acusada] el Congreso de la República no tuvo en cuenta que con esas modificaciones se estaban mudando normas cuyo procedimiento no era el mismo que corresponde a las leyes ordinarias como es el caso de la ley orgánica de la UIAF, el estatuto orgánico financiero, la ley orgánica del transporte, ordenamientos jurídicos estos cuyo procedimiento de expedición y modificación, tiene señalado un trámite diferente el marco constitucional. || Las disposiciones de las leyes orgánicas antes referidas, no es el mismo que se previó para la expedición de una ley ordinaria por cuanto ellas tienen y deben sujetarse al estricto procedimiento señalado en el artículo 151 de la carta política y al haberse realizado una modificación a los citados estatutos orgánicos por la vía de una ley ordinaria, se incurrió entonces en un grave defecto formal que impide el nacimiento a la vida jurídica de la reformas introducidas a tales estatutos”.

Para esta Sala, se trata de un cargo que no es claro ni específico y por tanto no puede ser objeto de análisis por parte de esta corporación. En el presente caso la demanda se construye el cargo sobre una interpretación supuesta del texto constitucional y resalta hechos que no tienen relevancia constitucional. En efecto, la demanda presupone que un texto legal, por el hecho de ser llamado ‘estatuto’, ‘estatuto orgánico’ o ‘ley orgánica’ debe ser considerado constitucionalmente una ley estatutaria o una ley orgánica y por tanto, no poder ser aprobado mediante el trámite ordinario para sino mediante el trámite especialmente establecido para tales tipo de leyes. Esta concepción, por supuesto, está errada, pues constitucionalmente no basta con que una ley sea llamada estatutaria u orgánica para que sea reconocida como ley estatutaria o ley orgánica. Para demostrar que el Congreso violó la reserva de ley estatutaria o de ley orgánica al expedir una determinada ley de la República, no es relevante demostrar que el Congreso cambió el contenido de una ley que bautizó y denominó ‘ley orgánica’ o ‘estatuto’. Lo adecuado es mostrar que, materialmente, las normas acusadas con base en esta norma son de aquellas que son consideradas estatutarias u orgánicas por la Constitución y están sometidas a reglas de procedimiento diferente que, entre otras cosas, exigen el respaldo de una mayoría absoluta, no de una mayoría simple. Para esto es indispensable utilizar el criterio relevante que para el efecto estableció el constituyente, como se dijo: la materia, el asunto tratado por las normas (arts. 151 a 153, C.P).(101) Como lo resaltan varias de las intervenciones, la demanda hace referencia a leyes de la República que no son estatutarias ni orgánicas, a la luz de lo dispuesto por la propia Constitución, puesto que no tratan ninguno de los asuntos que se consideran propios de alguno de estos dos tipos de ley. La demanda hace relación a leyes que considera orgánicas y estatutarias por el sólo hecho de que algunas de tales palabras aparezcan literalmente en el nombre de la misma, como es el caso de la ley orgánica de la UIAF, el estatuto orgánico financiero o la ley orgánica del transporte.

Al presentar este cargo se hace referencia a que algunas de las disposiciones acusadas implican a la vez, una violación de reglas ‘orgánicas’ que protegerían las competencias territoriales y que de haber sido respetadas por el legislador, no habría sido expedida la Ley 1762 de 2015 como fue aprobada. En esta oportunidad los argumentos presentados no son claros.(102) No se ve de qué manera las normas mencionadas, que hacen referencia a una política criminal del orden nacional, a propósito del contrabando y del lavado de activos, puedan afectar las reglas constitucionales que establecen las competencias de las instituciones y autoridades del orden territorial. En este caso no se identifican de manera clara cuáles serían las reglas de la Ley 1762 de 2015 que estarían interviniendo gravemente las competencias territoriales y exigían por tanto un trámite legislativo orgánico, ni la manera como ello afectaría el orden constitucional vigente. Se esbozan ideas y conjeturas que no constituyen un argumento consistente, susceptible de ser identificado y estudiado por la corporación. En este caso, no se cumplen los requisitos mínimos de identificación de las normas legales cuestionadas y de las normas constitucionales concretamente vulneradas, pero además las razones en que se funda el cargo no son específicas ni claras.

2.2.4. Desconocimiento de las competencias del Gobierno Nacional

La demanda no presenta razones susceptibles de ser analizadas en sede de constitucionalidad en relación con el cargo del desconocimiento de las competencias del Gobierno Nacional. Tal como presenta la demanda el cargo, sostiene que “[...] todas las normas que reforman, adicionan o complementan el Estatuto Aduanero, son de resorte y competencia exclusiva del señor Presidente de la República, cuando ellas tienen que ver con la regulación de aspectos aduaneros, por expresa autorización que de ello hace el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política.” Por eso, a su juicio, “resulta entonces un contrasentido que mientras el Congreso de la República a través de la Ley Marco 1609 de 2 de enero de 2013 le confiera facultades pro tempore al señor Presidente de la República para regular los aspectos aduaneros que dicha ley marco contempla y el legislativo se abrogue una competencia que no le es propia del poder legislativo. || Esto es una flagrante violación al principio de división de poderes y usurpación de funciones públicas.” Al igual que ocurre con otros de los cargos analizados, se sugiere un argumento respecto a cuál es la violación y cómo se da, pero en realidad no se presentan razones ciertas ni específicas que sustenten la violación.

No se identifican cuáles son las normas precisas de la Ley 1762 de 2015 que estarían generando la violación constitucional alegada, ni se presentan argumentos que muestren, siquiera mínimamente, como estarían las reglas legales identificadas afectando las reglas constitucionales invocadas. Adicionalmente, es curioso que se considere que la Ley en cuestión desconoce las competencias propias del Presidente de la República cuando, precisamente, fue el Gobierno Nacional quien a través de dos de sus ministros, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, presentó el proyecto de ley. El Gobierno tenía claro, como lo dijo en la exposición de motivos que le presentó al Congreso de la República, que las decisiones y modificaciones en la política criminal para mejorar la persecución de los delitos de contrabando y lavado de activos, en sus nuevas modalidades, alcances y dimensiones, requería la intervención judicial. Al tener que modificar ciertas normas legales, el Gobierno presentó la propuesta al Congreso. En tal sentido, el hecho alegado por la demanda, del supuesto desconocimiento del Gobierno Nacional, sería tan sólo un hecho inexistente

De otra parte, es cuestionable la contradicción de los argumentos presentados por la demanda con relación a las competencias para introducir las modificaciones que contempla la Ley 1762 de 2015. Por una parte, el accionante considera que las reglas jurídicas aprobadas son de tal importancia que no han debido ser aprobadas mediante el procedimiento legislativo ordinario, que exige la aprobación por parte de la mayoría simple de cada Corporación legislativa. En tal momento de la demanda se considera que las normas han debido ser no sólo leyes de la República sino, además, leyes especiales: estatutarias u orgánicas. En su concepto, las normas eran de tal importancia que han debido ser aprobadas por la mayoría absoluta de las Corporaciones legislativas. Pero ahora el argumento cambia. Ahora se considera que las cuestiones tratadas por la Ley acusada no sólo no requerían un procedimiento legislativo especial, sino que ni siquiera han debido ser objeto de una ley. No hay reserva estatutaria ni orgánica, ni siquiera reserva legal. Ahora, en el contexto de este nuevo cargo, se considera que existe una suerte reserva gubernamental, que implicaría la intervención inconstitucional del Congreso. Pero en ninguno de los dos casos se presentan razones específicas que sustenten el cargo. Ni se presentaron razones que muestren cuáles normas de la Ley 1762 de 2015 y cómo afectan las normas constitucionales, por no haber sido aprobada en el Congreso con mayorías superiores y, a la vez, haber sido aprobada por el Gobierno y no el Congreso.

Así, con relación al cargo contra la Ley 1762 de 2015 por violación de las competencias constitucionales del Gobierno Nacional en materia Aduanera, tampoco se presentan razones ciertas ni específicas que puedan ser analizadas en sede de constitucionalidad.

2.2.5. Desconocimiento de tres principios penales y sancionatorios constitucionales (non bis in ídem, tipicidad y derecho penal mínimo), un asunto ya juzgado

En el caso del cargo de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1762 de 2015, por establecer una política penal en materia de contrabando y lavado de activos expansionista, contraria al mandato de razonabilidad en el uso del sistema penal, y al principio de libertad, al fundarse en normas que no tipifican claramente las conductas, (violación al principio de legalidad), la Sala advierte que tampoco es posible entrar a hacer un análisis del asunto y un pronunciamiento de fondo. En este caso, dos argumentos llevan a esta conclusión.

En primer lugar debe señalarse que, en los términos en que ha sido presentado en la demanda de la referencia, no es susceptible de ser analizado y resuelto en sede de constitucionalidad. Las razones en este caso tampoco son ciertas ni específicas. La demanda considera que la gravedad de las violaciones es tan grande que da lugar a que sean declaradas inconstitucionales todas las normas de la ley, y no solamente un grupo de artículos concretos. Se esbozan algunos argumentos de carácter genérico respecto a la política criminal que inspira la Ley 1762 de 2015 y se dan algunos ejemplos de por qué es expansionista, por qué se estaría desconociendo el principio de tipicidad y permitiendo que las personas sean juzgadas dos veces por las mismas acciones. No obstante no se identifican de manera precisa cuáles son las normas de la Ley 1762 de 2015 que comportarían tal violación a dichos principios constitucionales y no se presentan argumentos que muestren específicamente cómo dichas normas desconocen las reglas constitucionales invocadas. Parte importante de las razones por las cuales el cargo presentado no se funda en razones que son ciertas, es que se interpreta el orden legal penal vigente de una manera que no tiene en cuenta la totalidad de las reglas existentes. En efecto, el accionante en este caso no funda su alegato en una proposición jurídica real y existente, sino en la interpretación que a su juicio se podría hacer de dichas normas. Así, por ejemplo, se dice,

“[...] al haberse abandonado por el Congreso la función garantista de derechos que también le atañe y le correspondía aplicar, y potar por ese expansionismo punitivo, adoptando una redacción tal, que no permite distinguir una conducta de la otra, esto es, que dentro de este contexto, no se avino a la obligación de cumplir con el principio de tipicidad estricta, dejando entonces al azar del intérprete la delimitación de las conductas y en riesgo de que en un juzgamiento futuro, se sancionen o puedan llegar a investigar y sancionar más de dos veces por el mismo comportamiento a la persona que llegue a incurrir en la conducta punible de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando y favorecimiento de contrabando de hidrocarburos [...], por cuanto como ya se ha precisado, para ingresar bienes al territorio nacional o extraerlos del mismo sin el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras, implica ello, que tales bienes: (i) ya hayan sido adquiridos por quien los ingresa o los extrae, (ii) sea transportados, (iii) administrados, (iv) resguardados, (v) poseídos, (vi) ocultados, antes del ingreso o extracción, y en esas condiciones, aquí en realidad surge la posibilidad cierta y real de confundir al operador jurídico penal en tanto no se puede determinar con claridad, qué es lo primero en esas conductas; o es la realización o conjugación del reato de lavado de activos, o lo es el contrabando de hidrocarburos y sus derivados, o lo es el fraude aduanero, o lo es el favorecimiento y facilitación del contrabando o por el contrario lo es el contrabando. Ahí existen no sólo ese panorama oscurantista de la ley sino que genera y produce el interrogante de qué es lo que debe realmente reprocharse. [...]”.

En estricto sentido la demanda no considera que la norma implique necesariamente un juzgamiento arbitrario y que suponga necesariamente juzgar a las personas dos veces por los mismos actos. Tal como lo señala, esta es una posibilidad, no una necesidad, que depende, además, de haber interpretado la norma de cierta manera la norma. Es de allí que, como dice el accionante, “surge la posibilidad cierta y real de confundir al operador jurídico penal en tanto no se puede determinar con claridad, qué es lo primero en esas conductas”. En tal medida, deberían ser los actos concretos en los que erradamente se aplique la ley penal, y no la ley penal en sí misma considerada la que debería ser cuestionada.

Ahora bien, podría entenderse que la demanda sugiere que las normas no dan mayor espacio a otra respuesta distinta a la confusión en la aplicación de las normas penales contempladas en la Ley 1762 de 2015 y que eso pone en riesgo el derecho a la libertad de las personas, pero en tal caso nuevamente la demanda no cumple una mínima carga de argumentación. A parte de enumerar los verbos rectores y afirmar que necesariamente se confunden, no se construyen argumentos que lo muestren específicamente. En especial, esto es así si se tiene en cuenta que la aplicación de los tipos penales supone necesariamente el respeto de las reglas básicas y fundamentales del sistema penal. Así, por ejemplo, no es posible suponer que los jueces deben aplicar los tipos penales de la Ley 1762 de 2015 de forma arbitraria e inconstitucional, sin importar que se esté sancionando dos veces la misma conducta, sin aplicar las reglas existentes sobre concursos, en especial en casos como el presente en el que muchos intervinientes resaltaron que muchos de los conflictos que se podrían presentar ni implican recurrir a las reglas de concursos punitivos, puesto que en realidad se trata tan sólo de conflictos aparentes.

En todo caso, si el cargo hubiese sido sustentado adecuadamente, no podría ser abordado por la Sala Plena de esta corporación por cuanto el asunto ya fue resuelto en un proceso de constitucionalidad anterior (el proceso D-10965), resuelto mediante la Sentencia C-191 de 2016,(103) en la cual se demandaron los artículos 4º, 6º, 8º, 11, 14, 15 y 51 de la Ley 1762 de 2015. En esa oportunidad los cargos presentados sostenían que las normas que modifican tipos penales son de carácter expansionista, desconocen el carácter de última ratio de la ley penal, y violan el principio de tipicidad y el de no ser juzgado dos veces por la misma conducta. La Corte se pronunció y, en esa medida, debe estarse a lo resuelto con relación a los artículos sobre los cuales hubo pronunciamiento.(104)

En resumen, no se presentan razones ciertas ni específicas, pues las razones se dirigen contra eventuales interpretaciones de dichos textos legales y no contra el texto de la Ley en sí mismo considerado ni muestran de manera específica como se podrían dar la violación que se alega. En especial, porque se omiten las reglas propias del sistema penal como las referentes a concursos, que deberían ser consideradas al afirmar que los jueces penales podrían llegar a las conclusiones manifestadas, con cierto nivel de riesgo. Pero, como se dijo, además se trataría de un asunto sobre el cual existe cosa juzgada constitucional y no podría, por lo tanto, proferirse un pronunciamiento de fondo por parte de la Sala Plena de esta corporación.

2.2.6. Desconocimiento del principio de progresividad

Como lo señalan los intervinientes, las razones que sustentan el cargo contra la Ley 1762 de 2015 por violación del principio de progresividad de los derechos sociales no son claras, específicas, ni, en algunos casos, pertinentes.(105)

Se acusa a la Ley 1762 de 2015 en general, de atentar contra el principio de progresividad, propio del estado social de derecho, sin identificar de manera cierta las normas legales que llevarían a que ello fuera así. Tampoco, en consecuencia, se indica específicamente como aquellas normas legales desconocen el principio constitucional invocado. Y de hecho, varios argumentos presentados, si bien contemplan posiciones plenamente respetables y defendibles en democracia, no son pertinentes para sustentar el cargo de constitucionalidad, puesto que se refieren a críticas de carácter general y no encaminadas a precisar los elementos de la razones a estudiar por parte de la Corte.(106) En la medida que la demanda parte del supuesto de que las normas acusadas imponen sanciones penales claramente inconstitucionales, concluye que las restricciones materiales que tales sanciones implican, son afectaciones ilegítimas al carácter progresivo de los derechos sociales, como la propiedad. En otras palabras, este cargo, tal como está presentado, depende de haber llegado a una conclusión que la demanda no construye.

2.3. En síntesis: la demanda de la referencia no presenta razones susceptibles de ser analizadas y resueltas de fondo en sede de constitucionalidad, por cuanto no son claras, ciertas, específicas, pertinentes o suficientes. En tal medida, la Sala se inhibirá de pronunciarse con relación a los cargos por desconocimiento del principio de publicidad (parcialmente); de las reglas de votación; de las reglas de reserva de ley estatutaria y ley orgánica; de las competencias del Presidente de la República; de los principios de tipicidad penal, non bis in ídem y derecho penal mínimo; y de la violación del principio de progresividad de los derechos sociales.

A continuación pasa la Corte a analizar los cargos que sí serán estudiados de fondo. No obstante, es preciso advertir que algunos de los cargos que se analizarán por vicios en la formación de las leyes,(107) son en estricto sentido cargos por vicios de forma y, en tal medida, sólo pueden ser conocidos por la Corte Constitucional durante un año, pues ‘las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto’ (art. 242, num. 3º). Sin embargo, para el presente caso esta no es una cuestión relevante, puesto que la Ley 1762 de 2015 fue expedida y publicada el 6 de julio del mismo año. Esto quiere decir los argumentos que se presenten incluso el día que se profiera la presente decisión, en contra de la Ley acusada por vicios de forma, son admisibles, puesto que las demandas pueden presentarse hasta el 6 de julio del 2016.

3. Análisis de los cargos referentes a principios y reglas constitucionales sobre el procedimiento de formación de la Ley 1762 de 2005 acusada. 

A pesar de las deficiencias en la argumentación, hay tres cargos con relación a la violación de los principios y las reglas constitucionales que rigen el proceso de formación de las leyes, que la Sala considera que son susceptibles de ser estudiados y resueltos de fondo en sede de constitucionalidad; un cargo relativo a la violación del principio de unidad de materia, un cargo relativo a la violación del principio de publicidad en uno de los momentos del trámite y, por último, un cargo relativo a la violación de las competencias de las comisiones legislativas constitucionales. Cada uno de los problemas jurídicos planteados, junto con su respuesta, se enunciará a medida que el cargo sea presentado.

3.1. Violación del principio de unidad de materia por contemplar temas variados y diversos temas.

3.1.1. El accionante, junto con los ciudadanos y comerciantes intervinientes en calidad de posibles afectados, sostienen que el Congreso violó el principio de unidad de materia al expedir la Ley 1762 de 2015, por cuanto tenía un propósito claro y definido y, sin embargo, incluyó una gran cantidad de temas diversos, que impiden, por definición, cumplir la exigencia constitucional de que ‘todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella’ (art. 158, C.P.). Como se indicó en los antecedentes, para el accionante no es posible entender por qué si la temática de la ley era “[...] la adopción de instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, no se explica entonces, la razón por la cual se realizó la modificación al Código Penal respecto del delito de lavado de activos, sabiéndose que esta conducta que ya aparecía dentro del ordenamiento jurídico, y contaba con un amplio espectro de delitos subyacentes o determinantes del mismo[...]”(108) A su parecer, “[...] si lo que se quería era adoptar instrumentos jurídicos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, no requería el legislador acudir a modificación de un complejo de normas que nada tienen que ver con la prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando, como es el caso de las reformas al código del comercio, el cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por el no pago, por cuanto, ese proceder se erige como un sofisma de distracción para realizar una expansión punitiva innecesaria que por la complejidad que demanda la investigación del delito de lavado de activos, lo que se convierte es en un verdadero modelo de atascamiento de las diferentes investigaciones.” (109) Por su parte, las autoridades y la asociación intervinientes consideraron que no se había violado el principio en cuestión, puesto que el mismo no puede ser interpretado con la rigidez que lo propone el demandante. Alegan que el legislador si tiene la facultad para agrupar diversos temas que en apariencia parecen inconexos, por considerar que hay razones para considerar que se encuentran relacionados entre sí.

3.1.2. Para la Sala este cargo supone responder el siguiente problema jurídico: ¿viola el legislador el principio de unidad de materia que rige en el procedimiento de formación de la ley, al haber aprobado una ley que con el objeto de ‘prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’ (L. 12762 (sic) de 2015) introduce una diversidad de temas tales como ‘reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por el no pago’, a pesar de que todas estas disposiciones, como alegan quienes defienden la ley acusada, podrían guardar algún tipo de relación con el tema central de la ley, así no sea estrecho? Teniendo en cuenta la amplia y reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia, la Sala considera que la respuesta a este problema jurídico es negativa.

3.1.3. En efecto, la Corte ha indicado que este vicio, que tiene una entidad sustantiva, dada su gravedad,(110) se ha de aplicar de forma flexible y deferente, por respeto al principio democrático y al valor del foro de representación democrática por excelencia en la República (el Congreso).(111) Así, de acuerdo con esta posición, la violación del principio de unidad de materia sólo puede predicarse de “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática[; (iv) sistémica o (v) por consecuencia,](112) con la materia dominante de la misma”;(113) sólo en tal caso “deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.(114) La jurisprudencia constitucional ha señalado que “[...] para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. [...].”(115) Ahora bien, hay casos excepcionales en los que se puede haber una aplicación más rigurosa del principio de unidad de materia, como ocurre con las normas que forman parte de la denominada Ley del Plan(116) o las leyes de carácter presupuestario.(117)

3.1.4. La Ley 1762 de 2015 desde su artículo primero advierte cuál es su tema central. ‘Artículo 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto modernizar y adecuar la normativa existente a la necesidad de fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando, lavado de activos y defraudación fiscal. || La ley moderniza y adecua la normativa necesaria para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, la defraudación fiscal y el favorecimiento de esas conductas; para fortalecer la capacidad institucional del Estado; para establecer mecanismos que faciliten que los autores y organizaciones dedicadas o relacionadas con este tipo de actividades sean procesadas y sancionadas por las autoridades competentes; y para garantizar la adopción de medidas patrimoniales que disuadan y castiguen el desarrollo de esas conductas.’ La lectura de esta norma bastaría para mostrar que la ley en cuestión enfrenta un objeto que le implica tratar diversas áreas del derecho. Un criterio flexible, no estricto, de unidad de materia, muestra que las normas en cuestión sí guardan relación con el tema central de la ley.

Esto queda aún más claro cuando se acude a la Exposición de motivos con la cual el Gobierno Nacional justificó ante el Congreso la necesidad de aprobar un proyecto de ley tendiente a prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, [a lo que denomina las “Conductas perseguidas”]. El gobierno presentó el proyecto resaltando de manera clara y transparente la necesidad de abordar las conductas peligrosas, desde una perspectiva multidisciplinaria que armonizara distintas áreas del derecho que se ven vinculadas por el tipo de actividades criminales de que se trata. Dijo al respecto concretamente;

“2.2. Problemáticas especiales  

El ordenamiento jurídico ha venido adquiriendo un nivel de especificidad cada vez mayor. Las reglas técnico-jurídicas de la tipificación de conductas, de regulación de operaciones y controles en diferentes ámbitos han llevado a que se generen brechas entre las diversas disciplinas jurídicas y económicas en materia de comercio delictivo, lavado de activos, evasión fiscal y contrabando. Por ejemplo, la regulación que existe en materia comercial es distante de la regulación represora del Estado.

En materia sancionatoria, la problemática no es del todo diferente. La normativa penal no se compadece de la realidad normativa tributaria ni aduanera. Esta situación lleva a que, ante un ordenamiento jurídico que debe ser coherente y complementario, se presenten fracturas a la hora de aplicar las labores de control preventivo y de control sancionatorio. Esto último debe acompasarse con el diagnóstico tratado en la presente exposición de motivos, relacionado con la falta de articulación institucional.

Además de la brecha existente entre las diversas áreas del derecho, existe una inconmensurabilidad entre la óptica filosófica que se aborda en cada una de ellas. En algunas áreas se busca ofrecer mayores facilidades para acceder al comercio exterior, pero en otras se endurecen las medidas de control y sanción, bajo una concepción filosófica diferente. El problema filosófico ha sido parcialmente resuelto con la expedición de la Ley 1609 de 2013, que consagra una serie de principios que han de gobernar la regulación en materia aduanera. Sin embargo, resulta necesario establecer mecanismos que permitan aterrizar ese criterio homogeneizador en normas de aplicación práctica.

Bajo este marco, es importante concebir normas eficaces y eficientes para la lucha contra las conductas perseguidas”.(118)

Los temas a primera vista sin relación entre sí, están unidos por hacer parte de las estrategias para lograr sincronizar las diversas partes del ordenamiento, como manera de facilitar la comisión de conductas perseguidas.

3.1.5. Los temas acusados de inconexos guardan relación con el tema central de la Ley 1762 de 2015. No se trata de ‘un complejo de normas que nada tienen que ver con la prevención del lavado de activos, y quizá con el contrabando’. Muchas de estas figuras, explica la Exposición de motivos, tienen que ver, precisamente, con las reglas jurídicas de comercio vigentes, puesto que precisamente es detrás de este tipo de prácticas legales es que las ‘Conductas Perseguidas’ se esconden y camuflan. El cobro del impuesto al consumo también guarda relación con el tema central de la Ley y las sanciones por el no pago, puesto que detrás de prácticas como la sobrefacturación o la subfacturación, pueden realizarse algunas de las conductas.(119)

3.1.6. En el presente caso no basta, como considera el accionante, con señalar que la Ley acusada reúne una multiplicidad de temas, que tienen grandes diferencias entre sí. Como lo ha reiterado una y otra vez la jurisprudencia, el principio de unidad de materia no es una camisa de fuerza al Congreso, foro de deliberación legislativa, en democracia. Al accionante no le basta con mostrar que no hay una relación directa o estrecha, tiene que probar que las normas acusadas de violar tal principio carecen de toda conexión con el tema central de la ley, lo cual, por supuesto no hizo en el presente caso. Los argumentos que se presentaron son de carácter general y no hace referencia a ninguna decisión de manera particular o específica. Por el contrario, una simple mirada de las normas que hacen parte de la Ley 1762 de 2015, acusadas de inconexas, diversas y variadas, evidencian que éstas tienen en común buscar prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal, que son las conductas perseguidas. Se busca precisamente armonizar diversas áreas del derecho, que por responder a lógicas y finalidades distintas, generan desencuentros y problemas de articulación que son aprovechados por los criminales. En tal medida, considera la Sala que la Ley 1762 de 2015 no desconoce el principio de unidad de materia, por el simple hecho de incluir una multiplicidad de temas que, en principio, parecieran pertenecer a áreas diferentes e inconexas del sistema jurídico, máxime cuando prima facie, parecen tener relación con la materia principal de la ley. Por tanto, la ley es constitucional en relación con este cargo, por lo que será declarada exequible.

3.2. Violación del principio de publicidad con relación a la comisión primera de la Cámara de Representantes, durante la aprobación del proyecto que dio lugar a la Ley 1762 de 2005.

3.2.1. La acción de inconstitucionalidad considera que se violó el principio de publicidad, como requisito esencial del trámite legislativo en el proceso de aprobación de la ley acusada, por cuanto (1) “ni el Acta 055 del 2 de junio de 2015 ni en la Gaceta del Congreso Nº 484 del 15 de julio de 2015 se consignó el texto que fue aprobado por la comisión primera de la Cámara de Representantes”; y (2) “menos aún se consignó ni publicitó cuales fueron las modificaciones que se realizaron al citado proyecto de Ley Nº 190 de Cámara(120) Por su parte, las intervenciones que defendieron la norma se concentraron en señalar que la publicación sí se había efectuado como era requerido.

3.2.2. Se plantea entonces el siguiente problema jurídico ¿viola el Congreso de la República el principio de publicidad que ha de regir los trámites parlamentarios, al dejar de publicar en el Acta del debate en comisión, y en la Gaceta del Congreso en la que se publicó dicha Acta, el texto del proyecto de ley que fue aprobado en el debate en comisión, aun cuando al parecer el texto en cuestión sí fue publicado? La respuesta a esta pregunta, como se pasa a explicar a continuación es negativa, como se pasa a mostrar.

3.2.3. En primer lugar debe la Sala advertir que es cierto que el acta de comisión 55 del 2 de junio de 2015 de la Cámara de representantes recoge el debate y votación del proyecto de ley que dio lugar a la Ley 1762 de 2015. También debe señalar que en esta no se incluye el texto del proyecto de ley tal cual y como fue aprobado por la comisión en cuestión. Por lo tanto, la Gaceta del Congreso Nº 484 de 2015 no contempla una publicación del proyecto de ley referido.(121) No obstante, como lo afirman varias de las intervenciones, que para entonces ya se había publicado una Gaceta con el texto que el demandante afirma no haberse publicado nunca. En efecto, la Gaceta del Congreso Nº 387 de 2015, del mes anterior, había incluido el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de representantes al proyecto de ley Número 190 de 2014, Cámara, y 94 de 2013, Senado, ‘por medio del cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’. La Gaceta del Congreso Nº 387 de 2015 también publica (i) el texto aprobado en la comisión primera de la Cámara de representantes al proyecto de ley en cuestión (págs. 28 y ss.) y (ii) el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de representantes al proyecto de ley (págs. 11 y ss.), luego de presentar un pliego razonado y detallado de modificaciones (págs. 7 y ss.) y de haber explicado qué había ocurrido en los anteriores debates, incluyendo el surtido en la comisión primera de la Cámara de representantes (págs. 6 y 7), el cual fue presentado así:

“3. Primer debate comisión primera de la Cámara de Representantes

La ponencia para primer debate se publicó en la Gaceta Nº 298 de 2015 y su debate y aprobación se llevó a cabo en la comisión Primera Constitucional Permanente de la honorable Cámara de representantes el día 2 de junio de 2015. || La honorable representante Lozano presentó en el curso del primer debate en la Cámara de representantes una proposición aditiva que contiene un artículo que penaliza la evasión fiscal en valor igual o superior a los 1.000 smlmv. La proposición fue debatida y sometida a votación, cuyo resultado fue 17 votos en contra y 3 a favor. || El honorable representante Humphrey Roa Sarmiento expuso su preocupación por el desarrollo integral de los departamentos, regiones y municipios fronterizos que se ven afectados por el comercio de bienes y productos de contrabando. Señaló que es necesario propiciar desde el Estado un reconocimiento social a esta población a través del fortalecimiento de las organizaciones e instituciones públicas, privadas y comunitarias. Con este propósito dejó como constancia una serie de proposiciones de artículos nuevos que tienen como objeto el desarrollo de los entes territoriales fronterizos a través de la creación de incentivos tributarios para las nuevas empresas que se localicen en los departamentos fronterizos; la creación de zonas francas especiales; la modificación de la Estampilla ‘Pro Desarrollo Fronterizo’; la creación de un fondo de compensación y desarrollo fronterizo; la financiación de proyectos especiales a través de entidades como el Banco Agrario, Finagro y Bancoldex; y, la asignación de porcentajes específicos para programas de vivienda, turismo e infraestructura. Con este mismo fin, dejó como constancia la proposición modificatoria del artículo 1º que trata del objeto del proyecto de ley.

El Gobierno Nacional reconoce la necesidad de desarrollar los territorios fronterizos del país a través de la generación de empleo formal, la construcción de infraestructura vial, la articulación de políticas nacionales y territoriales para el cierre de brechas socioeconómicas y la estructuración de proyectos específicos para el desarrollo de las regiones de frontera, entre otros. Para este propósito, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 el Congreso de la República aprobó una serie de disposiciones dirigidas al desarrollo de los territorios fronterizos. Así, el Plan Nacional de Desarrollo priorizó la planeación de las políticas públicas de los gobiernos nacionales y los gobiernos subnacionales en la atención de las zonas de frontera (artículo 200) y; se estableció que los ministerios y departamentos administrativos y demás entidades del orden nacional identificarán en el marco de sus competencias, los programas y proyectos específicos encaminados al desarrollo e integración de las regiones de fronteras (artículo 201). || Además, con el fin de atender el rezago en el desarrollo y reducir las brechas socioeconómicas que presentan los 13 departamentos y 77 municipios fronterizos del país, se aprobó el Conpes 3815: “Prosperidad para las Fronteras” en el que se prevén acciones para fomentar su progreso con base en el aprovechamiento de sus potencialidades en materia agropecuaria, fluvial-marítima, mineroenergética y ambiental e, inversiones a 2021 por 3,4 billones de pesos. || El honorable representante Humphrey Roa Sarmiento dejó como constancia dos proposiciones de artículos nuevos. Uno sobre la estructuración de un plan de fortalecimiento tecnológico de la Policía Fiscal y Aduanera, y otro, sobre la sanción con multa y la aprehensión de los productos por movilizar cebolla en vehículos de más de 10 toneladas.

Los honorables representantes Édward D. Rodríguez y Santiago Valencia dejaron como constancia la proposición que pretende aumentar la pena del artículo 4º que trata del delito de contrabando de la mitad a las tres cuartas partes cuando el sujeto activo de la conducta sea reincidente. || Los honorables representantes Humphrey Roa Sarmiento, Norbey Marulanda Muñoz y Carlos Abraham Jiménez dejaron como constancia las proposiciones que tienen por objeto disminuir de 50 a 20 smlmv la cuantía de las mercancías a partir de la cual se tipifica el delito de contrabando y favorecimiento y facilitación de contrabando; y en el delito de favorecimiento por servidor público que la pena de prisión de 4 a 8 años se imponga cuando el valor de la mercancía sea inferior a 20 smlmv. Además que se sancione con la inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte u oficio. || El honorable representante Telésforo Pedraza propuso que se tipifique el delito de contrabando cuando el valor de las mercancías supere los 25 smlmv. || Los honorables representantes Édward Rodríguez y Santiago Valencia dejaron como constancia la proposición que modifica el inciso 4º del artículo 7º para aumentar la pena de prisión de 14 a 18 años cuando el favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados recae sobre una cantidad que supera los 1.000 galones. || Los honorables representantes Humphrey Roa Sarmiento y Norbey Marulanda Muñoz dejaron como constancia la proposición de eliminar el parágrafo exceptivo del delito de fraude aduanero cuando la conducta corresponda a errores aritméticos en la liquidación. || Sobre el delito de concierto para delinquir los honorables representantes Édward Rodríguez y Santiago Valencia dejaron como constancia la proposición que pretende modificar los delitos previstos como agravantes. || Los representantes Humphrey Roa Sarmiento, Norbey Marulanda Muñoz y otros dejaron como constancia la proposición que modifica el artículo 31 para ampliar las facultades de la Policía Fiscal y Aduanera. Respecto del artículo 32 el honorable representante Carlos Abraham Jiménez dejó como constancia la proposición de modificar la referencia a la Ley 734 de 2002, para que queda que la asistencia a las reuniones de la comisión interinstitucional de lucha contra el contrabando es un deber en los términos del Código Disciplinario Único, o el que haga sus veces.

El representante Telésforo Pedraza dejó como constancia la proposición de disminuir el número lucha contra el contrabando y adicionar al director de la Policía Fiscal y Aduanera y al director de la Unidad de Información y Análisis Financiero. Además, de regular las sesiones de la comisión y los informes que debe presentar al Congreso de la República. || El representante Jiménez presentó proposición aditiva para incluir un artículo que admite la participación del observador de operaciones de importación en las diligencias de inspección física o documental. || El honorable representante Rodríguez presentó proposición aditiva para tipificar el delito de comercialización y distribución ilícita de gas licuado de petróleo. || El representante Telésforo Pedraza dejó como constancia la proposición que permite que los productos señalados en artículo 55 y que sean aptos para el consumo humano puedan ser canalizados a través de la Presidencia de la República para ser trasferidos al Departamento para la Prosperidad Social o al ICBF. También dejó como constancias 2 proposiciones aditivas relacionadas con el tercero civilmente responsable y la competencia de los jueces civiles del circuito especializado y la noticia ‘riesgo de excarcelación masiva por falta de reglas’, publicada en el diario El Tiempo el día 31 de mayo de 2015. || Por último, el honorable representante Valencia presentó una proposición que contiene un artículo nuevo regulando la importación temporal al territorio nacional de yates y otras embarcaciones de recreo.”(122)

3.2.4. Para la Sala el Congreso de la República no viola el principio de publicidad al dejar de publicar en el Acta del debate en comisión, y en la Gaceta del Congreso en la que se publicó dicha Acta, el texto del proyecto de ley que fue aprobado en debate en comisión, cuando el texto en cuestión sí fue publicado en una Gaceta del Congreso diferente incluyendo, además, las modificaciones que fueron introducidas y las razones para ello. No existe obligación alguna de que los documentos del procedimiento legislativo sean publicitados a la vez a conjuntamente. Lo importante es que se publiquen y en tiempo. En el presente caso el texto aprobado por la comisión primera de la Cámara de representantes sí fue publicado (Gaceta del Congreso Nº 387 de 2015), en 9 de junio de 2015, días antes de su debate y votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual tuvo lugar el 11 de junio de 2015, tal como consta en Acta 72 de esa fecha.

3.2.5. Aunque basta con constatar que en el trámite parlamentario sí se hizo la publicación que el accionante alegó que no había sido publicado, debe precisar la Corte que de acuerdo a la Constitución Política no toda publicación debe ser entendida como un requisito de constitucionalidad. Si bien dejar de publicar un documento del trámite legislativo es irregular y es algo que no debería ocurrir, el texto constitucional es claro en indicar que no toda publicación tiene la misma importancia. El artículo 157 de la Constitución advierte expresamente que “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. || (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. || (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. || (4) Haber obtenido la sanción del Gobierno.’ Así, de haber sido cierto que el texto aprobado por la comisión primera de la Cámara, como lo alegaba el accionante no fue publicado, tendría que haberse analizado, además, si tal irregularidad podría implicar la inconstitucionalidad de la Ley 1762 de 2015, teniendo en cuenta que la Constitución, en estricto, sólo impone como requisito indispensable para que un proyecto sea ley, las publicaciones oficiales por parte del Congreso, antes de darle curso al debate en comisión en cada una de las Cámaras. En caso de que hubiera faltado la publicación, hubiera sido necesario resolver, por tanto, esta cuestión adicional. Pero como se dijo, en esta oportunidad dicha publicación sí se hizo y, en consecuencia, la pregunta no tiene lugar a ser resuelta en la presente oportunidad. Cualquier cosa que al respecto se diga sería tan sólo un obiter dicta, un dicho de paso.

3.2.6. En síntesis: en el trámite de la Ley 1762 de 2015 no se incurrió en una afectación del principio de publicidad por haber dejado de publicar el texto aprobado en el primer debate en comisión dela Cámara de representantes y las razones de las modificaciones introducidas junto con el Acta de la sesión en la que tal debate se dio, cuando se había realizado previamente una publicación independiente y anterior en la que tal texto fue incluido, con los comentarios acerca de las modificaciones. No existe regla constitucional o legal alguna que obligue a que las Actas sean publicadas con el texto de los proyectos de ley aprobados en ellas. El principio de publicidad exige que las decisiones y los debates sean dados a conocer públicamente y a tiempo para el buen desarrollo del mismo, no que sean publicados todos a la vez o en las mismas Gacetas.

3.3. Violación a las reglas de competencia de las comisiones legislativas

3.3.1. El último de los cargos que será analizado por la Sala, se refiere a la violación de las reglas de competencia de las comisiones legislativas del Congreso de la República. Como se dijo en los antecedentes, la demanda sustentó su alegato en los siguientes términos,

“[...] la Ley 1762 de 2015 por su fárrago de temas jurídicos incluidos en ella (violación del principio de unidad de materia) desconoció las cláusulas de competencia de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República conforme lo señala la Constitución Política en sus artículos 151 y 152 y las leyes orgánicas 3ª y 5ª de 1992.

[...] || El proyecto de ley número 094 de 2013 Senado y 190 de 2014 Cámara rindió ponencia para primer debate en la comisión primera constitucional permanente, con fundamento en los artículos 150 y 156 de la Ley 5ª de 1992; los asuntos de competencia de la comisión primera constitucional permanente se encuentran consagrados en el artículo 2º de la Ley 3 de 1992 [...]. || Una vez analizados los temas que son de conocimiento de la comisión primera constitucional permanente podemos decir que la Ley 1762 de 2015 inició su trámite y se presentó ponencia en una comisión constitucional permanente diferente a aquella que le correspondía conocer por su contenido de los temas a tratar en dicha ley; pues, la ley regula temas de comercio exterior en relación a las prácticas desleales del comercio, lucha contra la corrupción, medidas de integración, control policivo y control aduanero, normas del ordenamiento penal y procesal penal, régimen sancionatorio común para productos sometidos al impuesto al consumo, disposiciones en materia comercial, normas de fortalecimiento institucional contra el contrabando y caracteriza ciertas modalidades de comercio ilegal”.(123)

Para el accionante, al ser un tema de comercio exterior la materia central del proyecto de ley, “[...] debió debatirse en primer debate en las comisiones Segundas del Senado y de la Cámara de representantes por ser ellas las competentes para tramitarlo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, norma que asignan a estas comisiones los proyectos de ley referentes al comercio exterior.”(124) Los intervinientes, por su parte, defienden la decisión de haber tramitado el proyecto ante la comisión primera de las cámaras del Congreso, por cuanto, a su juicio, el proyecto sí podía contemplar varios temas legítimamente y las propias reglas del Congreso contemplan la forma de resolver estos conflictos de competencia.

3.3.2. El problema jurídico que se plantea, por tanto, es el siguiente: ¿viola el Congreso de la República las reglas de competencia de las comisiones constitucionales legislativas, al tramitar un proyecto de ley que tiene un objeto complejo que aborda diversas áreas del derecho y que, por tanto, no se le puede asignar a una comisión que claramente sea competente para tratar todos y cada uno de los temas que aborda el proyecto de ley acusado, a pesar de las reglas existentes para resolver tales conflictos de competencia? La respuesta a este último problema jurídico, para la Sala, también es negativa. Esta violación es un vicio de forma en el cual el Congreso no incurrió.

3.3.3. En primer lugar valga decir que las reglas de competencia de las comisiones tiene una importancia constitucional. Para la Corte, “las leyes que hayan sido tramitadas en primer debate por una comisión constitucional permanente carente de competencia para ocuparse de las materias de que trata la respectiva ley, son inconstitucionales por vulnerar las disposiciones del artículo 151 de la Carta”.(125)

En la medida en que el tema principal de un proyecto de ley puede abordar varias cuestiones, como ocurre con la Ley 1762 de 2015, es posible que se presenten conflictos de competencias entre las distintas comisiones. Es por esta razón que la Ley 3ª de 1992, que contempla cuál es el tema que debe tratar cada una de las comisiones legislativas permanentes en su artículo segundo (2º), establece dos reglas adicionales en dos parágrafos finales. En el primero de ellos se indica que ‘para resolver conflictos de competencia entre las comisiones primará el principio de la especialidad’ y, adicionalmente, en su segundo parágrafo advierte que ‘cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines.’ Así, desde el inicio de la jurisprudencia, se ha sostenido que la intervención en la decisión de asignación de las respectivas comisiones legislativas por parte del juez constitucional sólo tiene lugar cuando la misma es ‘irrazonable’.(126) Esta posición fue desarrollada posteriormente en los siguientes términos,

“La Corte considera que en los eventos en que se estudie la constitucionalidad de leyes cuyo contenido dé la sensación de pertenecer a dos o más comisiones constitucionales permanentes de acuerdo con la distribución material de la Ley 3ª de 1992, el control de constitucionalidad que se ejerza debe ser flexible en atención al siguiente razonamiento:

1. No se pone en riesgo ningún precepto constitucional cuando se decide que un proyecto de ley que ofrece duda razonable acerca de su materia dominante y, por lo tanto, de la comisión competente para aprobarlo en primer debate, sea tramitado en una u otra comisión permanente, máxime si se tiene en cuenta que lo relativo a la distribución del trabajo legislativo fue deferido por la Constitución Política a la ley.(127)

2. La manera como el legislador reguló la solución de los casos en que exista duda sobre la materia predominante en un proyecto de ley, fue asignándole poder de decisión al Presidente de la respectiva Cámara para que, según su criterio, remita el proyecto a la comisión que considere competente. Esta figura se encuentra en el parágrafo 2º, artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, [...]

3. El artículo 159 de la Constitución Política señala que el proyecto que sea negado en primer debate puede ser considerado en plenaria de la respectiva Cámara, con lo cual se demuestra que en todo caso ese criterio rígido o excluyente de la especialidad cede ante la decisión de la plenaria. Es más, de acuerdo con el artículo 166 de la Ley 5ª de 1992 —Ley Orgánica del Congreso— si la plenaria de la respectiva Cámara acoge la apelación, el proyecto pasará a una comisión constitucional diferente para que surta el trámite en primer debate. [...]

4. Todos los miembros del Congreso tienen la oportunidad de hacer seguimiento al trámite en primer debate de los diferentes proyectos de ley y pueden plantear modificaciones, adiciones o supresiones a la comisión respectiva, así no hagan parte integrante de ella (L. 5ª/92, art. 160 num. 1º), lo cual compagina con el grado de flexibilidad relativa que la Constitución asigna al trámite en primer debate de los proyectos de ley.”(128)

3.3.4. El objeto de la Ley 1762 de 2015, tal como está consignado en su artículo 1º, evidencia que la Ley tiene una materia central compleja que cruza, transversalmente, varias áreas del derecho. Como se dijo, es uno de los propósitos que explícitamente pidió el Gobierno Nacional al Congreso de la República que tuviera en cuenta. Enfrentar las llamadas conductas perseguidas de la ley, supone poner en sintonía varias de las reglas del Sistema jurídico, que en principio responden a lógicas distintas. Los autores de las conductas criminales en cuestión utilizan estrategias combinadas que aprovechan los vacíos y las deficiencias normativas, que, según el gobierno y el Congreso de la República, requieren respuestas combinadas que no estén sometidas a las divisiones tradicionales del derecho. Este asunto, que fue analizado previamente, a propósito del cargo por violación del principio de unidad de materia, muestra que es válido y también legítimo que la ley tenga por tema central esta materia compleja y transversal que integra varias áreas del derecho.

3.3.5. Teniendo en cuenta lo anterior, es razonable suponer que se diera un conflicto entre la competencia de varias comisiones legislativas. Tal como lo señala el accionante, algunos de los temas que comprende el proyecto de ley, son objeto de la comisión Segunda, tales como ‘política internacional; defensa nacional y fuerza pública; [...] comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones [...] internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; [...] zonas francas y de libre comercio; contratación internacional.’(129) No obstante, el proyecto acusado también era objeto de las competencias propias de otras comisiones. Así, por ejemplo, las comisiones tercera y cuarta. Al respecto de las comisiones primera y tercera establece:

“Comisión primera. 

Compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.

[...]

Comisión tercera.

Compuesta de quince (15) miembros en el Senado y veintinueve (29) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; planeación nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro”.

3.3.6. Teniendo en cuenta las reglas propias del Reglamento del Congreso de la República contempladas en la Ley 3ª de 1992, en especial los dos parágrafos antes citados, contemplados en el artículo 2º, es razonable que tuviera que resolverse el conflicto suscitado entre las competencias propias de las diferentes comisiones legislativas. No puede dejar de reconocer la Sala Plena de esta corporación que asignar el conocimiento del proyecto a las comisiones segundas de Senado y Cámara es una alternativa de resolución del conflicto de competencia entre comisiones plausible y que parece como razonable. No obstante, la solución de asignar el trámite del proyecto que dio lugar a la Ley 1762 de 2015 a la comisión Primera de ambas Cámaras, también parece razonable debido a que ésta se ocupa de manera especial de fijar y desarrollar los derechos, las garantías y los deberes.

De hecho, para la Corte Constitucional la decisión adoptada por el Congreso de la República de asignar el trámite a las comisiones Primeras es acorde con los postulados básicos de un estado social y democrático de derecho. En efecto, muchas de las reglas que el objeto complejo de la Ley 1762 de 2015 implicó desarrollar, tienen que ver con acciones comerciales internacionales y nacionales que son objeto, primordial, de esa comisión. No obstante, el sentido básico de las reglas en cuestión no es el de regular esas dimensiones de la vida social, sino el de armonizar las herramientas con que se lucha en contra de las denominadas ‘conductas perseguidas’, como se ha insistido. La razón por la que se quiere mejorar la respuesta del Estado y del sistema jurídico en general contra este tipo de conductas criminales, es el impacto que tienen en la sociedad. Así lo sostuvo el Gobierno Nacional al exponer los motivos del proyecto de ley al Congreso de la República,

2. Planteamiento del problema

La comisión sistemática de las conductas perseguidas, el traslado de las ganancias derivadas de esas acciones a los grupos armados o delincuenciales, y la utilización de dichos recursos por parte de esas estructuras organizadas del crimen, pone en grave riesgo la integridad del Estado colombiano y la de sus ciudadanos, así como la preservación y buen funcionamiento del Estado de derecho y de sus instituciones.

Adicionalmente, el aparato industrial colombiano sufre una grave afectación al verse en la obligación de competir en condiciones inequitativas con importadores y comerciantes que evaden el pago de tributos, que funcionan con recursos fruto del crimen organizado y del lavado de activos, y que simultáneamente blanquean esos capitales por medio de operaciones de comercio ilegal y contrabando. Esta situación conlleva a que en ocasiones, los productores colombianos sean poco atractivos para el consumidor final debido a la diferencia del precio final al que pueden ofrecer sus productos frente a estos importadores y comerciantes.

Asimismo, el sector comercializador que compite bajo el marco de la legalidad también se ve afectado por el contrabando por razones similares. Estos comercializadores importan las mercancías declarando sus valores reales de compra ante las autoridades competentes, pagando los aranceles debidos y pagando el impuesto de valor agregado, entre otros tributos. Sin embargo, se ven forzados a competir con contrabandistas y personas que operan bajo el comercio ilegal, quienes pueden competir con mejores precios al evadir el pago de los tributos debidos, gracias a lo cual capturan una parte importante del mercado.

En vista de lo anterior, el impacto final sobre las empresas que compiten legalmente es la reducción de su participación en el mercado, la disminución de sus utilidades, la reducción de la utilización de su capacidad instalada, la destrucción de empleo y la transformación de la actividad comercial de los industriales en importadores y comercializadores, que en ocasiones operan por fuera de la legalidad.

Esta situación, además de golpear duramente al sector productivo nacional y al sector comercializador, también desincentiva la inversión extranjera, por la falta de garantías y de seguridad jurídica para la realización de actividades empresariales en un marco de legalidad y juego limpio.

En lo referente al sector público, la afectación al Estado colombiano se da en dos niveles: el nacional y el territorial. Por un lado, la Nación deja de recibir cada año importantes recursos que deberían entrar a sus arcas por medio del recaudo de aranceles, impuesto de valor agregado e impuesto a la renta. Por su lado, las entidades territoriales dejan de recibir cada año recursos muy significativos que deberían percibir por medio del recaudo del impuesto al consumo sobre productos tales como cigarrillos y licores.

Todo lo anterior, resulta mucho más alarmante al considerar que, tal como se indicó previamente, el fruto de las actividades de contrabando es utilizado por las estructuras del crimen organizado, tales como bandas criminales, organizaciones guerrilleras, narcotraficantes y de sicariato, para lavar activos, financiar acciones terroristas y patrocinar todo tipo de conductas delictivas, las cuales atentan contra la ciudadanía y el orden público. A lo anterior, se debe sumar el riesgo generado por el contrabando directo de armas, municiones y otro tipo de implementos de utilización privativa de la fuerza pública, que son usadas por estos grupos para desestabilizar el orden interno.”(130)

El proyecto de ley apunta como tema principal, por tanto a tomar medidas legislativas de hondo calado, en pro de la garantía efectiva de los derechos y el adecuado cumplimiento de los deberes. Como se mostró, la finalidad de la Ley acusada es proteger los derechos de las personas. En primer lugar, de quienes son víctimas de las organizaciones de crimen organizado, que cada día se benefician en mayor grado de las ‘conductas perseguidas’ y, a través de ellas, aumentan su poder de intimidación y afectación de los derechos. Las víctimas de estos grupos suelen ser afectadas en muchos de sus derechos fundamentales. Adicionalmente, las ‘conductas perseguidas’ afectan la economía nacional y el adecuado acceso a los bienes y servicios de las personas que cumplen con sus deberes y sus obligaciones cabalmente y, por tanto, se ven obligados a competir en un mercado económico injusto e inequitativo.

Ahora bien, el incumplimiento de los deberes constitucionales y legales por parte de las personas que están cometiendo las ‘conductas perseguidas’, se está persiguiendo con sanciones penales y sancionatorias en general, que afectan gravemente el derecho fundamental a la libertad, y las afectaciones que implica la privación de la libertad en un centro de reclusión, y los derechos a la propiedad por penas de carácter pecuniario, por sólo mencionar algunos casos. Por tanto, haber preferido destinar el proyecto de ley en cuestión a la comisión primera de la Cámaras, como una manera de resaltar y asegurar la importancia de haber asumido el debate desde una perspectiva de desarrollo y protección de derechos y deberes constitucionales y legales, es una decisión que razonable, libre de toda arbitrariedad, que, además, concuerda con el espíritu de la Constitución de 1991 que pone por encima la importancia de los deberes y los derechos fundamentales.

3.3.7. Por tanto, para la Sala el Congreso de la República tampoco violó las reglas de competencia de las comisiones constitucionales legislativas al no tramitar en las comisiones segundas un proyecto de ley cuyo tema central es complejo y supone abordar armónicamente diversas cuestiones, entre las que se cuentan normas de carácter económico y de comercio nacional e internacional, sino en las comisiones primeras, por cuanto estás se ocupan de los derechos, los deberes y las garantías. Teniendo en cuenta que buena parte de las normas tienen que ver con la restricción de derechos a personas que han incumplido sus deberes, como un medio para proteger los derechos de quienes han sido víctimas de esas conductas perseguidas, por ser contrarias a derecho, la decisión del Congreso es razonable y concuerda con los valores y principios constitucionales vigentes. Por tanto, tampoco considera la Corte que la Ley 1762 de 2015 pueda ser considerada inconstitucional con base en este argumento. Así se declarará en la parte resolutiva de la presente sentencia.

4. Conclusión. 

En el presente caso la Sala de la Corte adopta las siguientes decisiones con relación a los cargos presentados por la demanda de la referencia.

(1) Se reitera que un cargo de inconstitucionalidad debe señalar las normas constitucionales que se consideren infringidas, exponer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas y presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución, las cuales deberán ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

(2) Se reitera que la violación del principio de unidad de materia (art. 158, C.P.) sólo puede predicarse de aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática; (iv) sistémica o (v) por consecuencia, con la materia dominante de la misma. Por eso, el legislador no desconoce tal principio al haber aprobado una ley con el objeto de ‘prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal’ (L. 12762(sic) de 2015), por el sólo hecho de haber introducido una diversidad de temas tales como ‘reformas al código del comercio, al cobro del impuesto del consumo, y las sanciones por el no pago’, pues son asuntos que no carecen de toda relación con el tema central de la ley.

(3) El Congreso de la República no viola el principio de publicidad al dejar de publicar en el acta del debate en comisión, y en la Gaceta del Congreso en la que se publicó dicha acta, el texto del proyecto de ley que fue aprobado en debate en comisión, cuando el texto en cuestión sí fue publicado en una Gaceta del Congreso diferente, incluyendo las modificaciones que fueron introducidas y las razones para ello.

(4) Por último, el Congreso de la República no viola las reglas de competencia de las comisiones constitucionales legislativas, al tramitar un proyecto de ley que tiene un objeto complejo que aborda diversas áreas del derecho por medio de las comisiones legislativas que se ocupan especialmente de esos asuntos o de los temas más afines y prevalentes del proyecto de ley de que se trate.

VII. DECISIÓN 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1762 de 2015, por los cargos analizados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.

Magistrados: María Victoria Calle Correa, presidenta—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Alejandro Linares Cantillo—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Gloria Stella Ortiz Delgado—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Alberto Rojas Rios—Luis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sáchica Méndez, Secretaria General

PRIMER ANEXO

TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

LEY 1762 DE 2015(131)

por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene por objeto modernizar y adecuar la normativa existente a la necesidad de fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando, lavado de activos y defraudación fiscal.

La ley moderniza y adecua la normativa necesaria para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, la defraudación fiscal y el favorecimiento de esas conductas; para fortalecer la capacidad institucional del Estado; para establecer mecanismos que faciliten que los autores y organizaciones dedicadas o relacionadas con este tipo de actividades sean procesadas y sancionadas por las autoridades competentes; y para garantizar la adopción de medidas patrimoniales que disuadan y castiguen el desarrollo de esas conductas.

CAPÍTULO I

Disposiciones penales y procesales penales

ART. 2º—Las penas privativas de otros derechos. Modifíquese el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

ART. 43.—(...)

“3. La inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio, bien sea de forma directa o indirecta en calidad de administrador de una sociedad, entidad sin ánimo de lucro o cualquier tipo de ente económico, nacional o extranjero. (...)”.

ART. 3º—La inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio. Modifíquese el artículo 46 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 46.—La inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio. La pena de inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio, se impondrá por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, sin exceder los límites que alude el artículo 51 de este Código, siempre que la infracción se cometa con abuso del ejercicio de cualquiera de las mencionadas actividades, medie relación de causalidad entre el delito y la profesión o contravenga las obligaciones que de su ejercicio se deriven.

En firme la sentencia que impusiere esta pena, el juez la comunicará a la respectiva cámara de comercio para su inclusión en el registro único empresarial (RUES) o el que haga sus veces, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y demás autoridades encargadas del registro de la profesión, comercio, arte u oficio del condenado, según corresponda”.

ART. 4º—Contrabando. Modifíquese el artículo 319 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 319.—Contrabando. El que introduzca o extraiga mercancías en cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales, al o desde el territorio colombiano por lugares no habilitados de acuerdo con la normativa aduanera vigente, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa del doscientos (200%) al trescientos (300%) por ciento del valor aduanero de los bienes objeto del delito.

En que oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero mercancías en cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales, o las ingrese a zona primaria definida en la normativa aduanera vigente sin el cumplimiento de las formalidades exigidas en la regulación aduanera, incurrirá en la misma pena de prisión y multa descrita en el inciso anterior.

Si las conductas descritas en los incisos anteriores recaen sobre mercancías en cuantía superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, se impondrá una pena de nueve (9) a doce (12) años de prisión y multa del doscientos (200%) al trescientos (300%) por ciento del valor aduanero de los bienes objeto del delito.

Se tomará como circunstancias de agravación punitiva, que el sujeto activo tenga la calidad de usuario altamente exportador (Altex), de un usuario aduanero permanente (UAP), o de un usuario u operador de confianza, de un operador económico autorizado (OEA) o de cualquier operador con un régimen especial de acuerdo con la normativa aduanera vigente. Asimismo será causal de mayor punibilidad la reincidencia del sujeto activo de la conducta.

PAR.—La legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.

ART. 5º—Contrabando de hidrocarburos y sus derivados. Modifíquese el artículo 319-1 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 319-1.—Contrabando de hidrocarburos y sus derivados. El que en cantidad superior a veinte (20) galones e inferior a cincuenta (50) introduzca hidrocarburos o sus derivados al territorio colombiano, o los extraiga desde él, por lugares no habilitados de acuerdo con la normativa aduanera vigente, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de ciento cincuenta (150) a setecientos cincuenta (750) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

El que descargue en lugar de arribo hidrocarburos o sus derivados en cantidad superior a veinte (20) galones e inferior a cincuenta (50), sin el cumplimiento de las formalidades exigidas en la regulación aduanera, incurrirá en la misma pena de prisión y multa descrita en el inciso anterior.

El que oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero hidrocarburos o sus derivados en cantidad superior a veinte (20) galones e inferior a cincuenta (50), incurrirá en la misma pena de prisión y multa descrita en el inciso 1º de este artículo.

Si las conductas descritas en el incisos anteriores recaen sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los cincuenta (50) galones, se impondrá una pena de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados objeto del delito.

Si las conductas descritas en los incisos anteriores recaen sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los ochenta (80) galones, se impondrá una pena de diez (10) a catorce (14) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados objeto del delito. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este código.

Si las conductas descritas en los incisos anteriores recaen sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los mil (1.000) galones, se impondrá una pena de doce (12) a dieciséis (16) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados objeto del delito. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este Código.

PAR.—La legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.

ART. 6º—Favorecimiento y facilitación del contrabando. Modifíquese el artículo 320 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 320.—Favorecimiento y facilitación del contrabando. El que posea, tenga, transporte, embarque, desembarque, almacene, oculte, distribuya, enajene mercancías que hayan sido introducidas al país ilegalmente, o que se hayan ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y control aduanero o que se hayan ingresado a zona primaria sin el cumplimiento de las formalidades exigidas en la regulación aduanera, cuyo valor supere los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin superar los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de tres (3) a seis (6) años y multa del doscientos por ciento (200%) al trescientos por ciento (300%) del valor aduanero de la mercancía objeto del delito.

Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de seis (6) a diez (10) años, y multa del doscientos por ciento (200%) al trescientos por ciento (300%) del valor aduanero de la mercancía objeto del delito.

No se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder, estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del estatuto tributario”.

ART. 7º—Favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. Modifíquese el artículo 320-1 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 320-1.—Favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. El que posea, tenga, transporte, embarque, desembarque, almacene, oculte, distribuya, enajene hidrocarburos o sus derivados que hayan ingresado al país ilegalmente, o que se hayan descargado en lugar de arribo sin cumplimiento de la normativa aduanera vigente, o que se hayan ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y control aduanero cuya cantidad sea superior a veinte (20) galones e inferior a cincuenta (50), se impondrá una pena de prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de ciento cincuenta (150) a setecientos cincuenta (750) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados objeto del delito.

Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los cincuenta (50) galones, incurrirá en pena de prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los hidrocarburos o sus derivados objeto del delito.

Si la conducta descrita en el inciso 1º recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los ochenta (80) galones, incurrirá en pena de prisión de diez (10) a catorce (14) años, y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de las mercancías.

Si la conducta descrita en el inciso primero, recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los mil (1.000) galones, incurrirá en pena de doce (12) a dieciséis (16) años, y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de las mercancías.

No se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder, estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del estatuto tributario”.

ART. 8º—Fraude aduanero. Modifíquese el artículo 321 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 321.—Fraude aduanero. El que por cualquier medio suministre información falsa, la manipule u oculte cuando le sea requerida por la autoridad aduanera o cuando esté obligado a entregarla por mandato legal, con la finalidad de evadir total o parcialmente el pago de tributos, derechos o gravámenes aduaneros a los que esté obligado en Colombia, en cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes del valor real de la mercancía incurrirá en pena de prisión de ocho (8) a doce (12) años, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará cuando el valor distinto de los tributos aduaneros declarados corresponda a error aritmético en la liquidación de tributos, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones administrativas establecidas en la ley”.

ART. 9º—Favorecimiento por servidor público. Modifíquese el artículo 322 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 322.—Favorecimiento por servidor público. El servidor público que colabore, participe, embarque, desembarque, transporte, distribuya, almacene, oculte, enajene o de cualquier forma facilite la sustracción, ocultamiento o disimulo de mercancías del control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, cuando el valor real de la mercancía involucrada sea inferior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, inhabilitación de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.

Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor real supere los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de prisión de nueve (9) a trece (13) años, inhabilitación de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.

Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor real supere los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de prisión de once (11) a quince (15) años, inhabilitación de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.

El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecida en este código”.

ART. 10.Favorecimiento por servidor público de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. Modifíquese el artículo 322-1 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 322-1.—Favorecimiento por servidor público de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. El servidor público que colabore, participe, embarque, desembarque, transporte, distribuya, almacene, oculte, enajene o de cualquier forma facilite la sustracción, ocultamiento o disimulo de hidrocarburos o sus derivados del control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, cuando la cantidad de los hidrocarburos o sus derivados sea inferior a los cincuenta (50) galones, incurrirá en prisión de cinco (5) a nueve (9) años, inhabilitación derechos y funciones públicas por el mismos tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.

Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre una cantidad de hidrocarburos o sus derivados que supere los cincuenta (50) galones, se impondrá una pena de prisión de diez (10) a catorce (14) años, inhabilitación derechos y funciones públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.

Si la conducta descrita en el primer inciso, recae sobre una cantidad de hidrocarburos o sus derivados que supere los quinientos (500) galones, se impondrá una pena de prisión de doce (12) a dieciséis (16) años, inhabilitación derechos y funciones públicas por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero del objeto de la conducta.

El monto de la multa no podrá superar el máximo de multa establecida en este código”.

ART. 11.Lavado de activos. Modifíquese el artículo 323 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 323.—Lavado de activos. El que adquiera, resguarde, invierta, transporte, transforme, almacene, conserve, custodie o administre bienes que tengan su origen mediato o inmediato en actividades de tráfico de migrantes, trata de personas, extorsión, enriquecimiento ilícito, secuestro extorsivo, rebelión, tráfico de armas, tráfico de menores de edad, financiación del terrorismo y administración de recursos relacionados con actividades terroristas, tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, delitos contra el sistema financiero, delitos contra la administración pública, contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero o favorecimiento y facilitación del contrabando, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados, en cualquiera de sus formas, o vinculados con el producto de delitos ejecutados bajo concierto para delinquir, o les dé a los bienes provenientes de dichas actividades apariencia de legalidad o los legalice, oculte o encubra la verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento o derecho sobre tales bienes o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito, incurrirá por esa sola conducta, en prisión de diez (10) a treinta (30) años y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

La misma pena se aplicará cuando las conductas descritas en el inciso anterior se realicen sobre bienes cuya extinción de dominio haya sido declarada.

El lavado de activos será punible aun cuando las actividades de que provinieren los bienes, o los actos penados en los apartados anteriores, se hubiesen realizado, total o parcialmente, en el extranjero.

Las penas privativas de la libertad previstas en el presente artículo se aumentarán de una tercera parte a la mitad cuando para la realización de las conductas se efectuaren operaciones de cambio o de comercio exterior, o se introdujeren mercancías al territorio nacional”.

ART. 12.Concierto para delinquir. Adiciónese un cuarto inciso al artículo 340 de la Ley 599 de 2000, en los siguientes términos:

“ART. 340.—(...)

Cuando se tratare de concierto para la comisión de delitos de contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero, favorecimiento y facilitación del contrabando, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados, la pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de dos mil (2.000) hasta treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

ART. 13.Receptación. Adiciónese un cuarto inciso al artículo 447 de la Ley 599 de 2000, en los siguientes términos:

“ART. 447.—(...)

Si la conducta recae sobre los siguientes productos o sus derivados: aceites comestibles, arroz, papa, cebolla, huevos, leche, azúcar, cacao, carne, ganado, aves vivas o en canal, licores, medicamentos, cigarrillos, aceites carburantes, vehículos, autopartes, calzado, marroquinería, confecciones, textiles, acero o cemento, en cuantía superior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la pena imponible se aumentará hasta en la mitad”.

CAPÍTULO II

Régimen sancionatorio común para productos sometidos al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajo; al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares; y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Sanciones

ART. 14.Sanciones por evasión del impuesto al consumo. El incumplimiento de las obligaciones y deberes relativos al impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, o el incumplimiento de deberes específicos de control de mercancías sujetas al impuesto al consumo, podrá dar lugar a la imposición de una o algunas de las siguientes sanciones, según sea el caso:

a) Decomiso de la mercancía;

b) Cierre del establecimiento de comercio;

c) Suspensión o cancelación definitiva de las licencias, concesiones, autorizaciones o registros;

d) Multa.

ART. 15.Decomiso de las mercancías. Sin perjuicio de las facultades y competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá en los términos de los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995, podrán aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo, en los casos previstos en esa norma y su reglamentación. En el evento en que se demuestre que las mercancías no son sujetas al impuesto al consumo, pero posiblemente han ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular, los departamentos o el Distrito Capital, según sea el caso, deberán dar traslado de lo actuado a la autoridad aduanera, para lo de su competencia.

ART. 16.Sanción de cierre de establecimiento de comercio. Los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá, dentro de su ámbito de competencia, deberán ordenar a título de sanción el cierre temporal de los establecimientos en donde se comercialicen o almacenen productos sometidos al impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, respecto de los cuales no se hubiere declarado o pagado dicho impuesto por parte del sujeto pasivo del impuesto.

La dosificación de la sanción atenderá los siguientes criterios:

Cuando el valor de la mercancía sea inferior a doscientas veintiocho (228) UVT, el cierre del establecimiento podrá ordenarse hasta por treinta (30) días calendario.

Cuando el valor de la mercancía sea igual o mayor a doscientas veintiocho (228) y hasta seiscientos ochenta y cuatro (684) UVT, el cierre del establecimiento podrá ordenarse hasta por sesenta (60) días calendario.

Cuando el valor de la mercancía sea mayor a seiscientos ochenta y cuatro (684) y hasta mil ciento treinta y nueve (1139) UVT, el cierre del establecimiento podrá ordenarse hasta por noventa (90) días calendario.

Cuando el valor de la mercancía sea mayor a mil ciento treinta y nueve (1139) UVT, el cierre del establecimiento podrá ordenarse hasta por ciento veinte (120) días calendario.

PAR. 1º—El cierre del establecimiento de comercio genera para su titular o titulares la prohibición de registrar o administrar en el domicilio donde se cometió la infracción o en cualquier otro dentro de la misma jurisdicción, directamente o por interpuesta persona, un nuevo establecimiento de comercio con objeto idéntico o similar, por el tiempo que dure la sanción.

PAR. 2º—Para efectos del avalúo de que trata el presente artículo, se atenderán criterios de valor comercial, y como criterios auxiliares se podrá acudir a los términos consagrados por el estatuto tributario y el Estatuto Aduanero.

PAR. 3º—El propietario del establecimiento de comercio que sin previa autorización lo reabra antes de la fecha prevista para el cumplimiento de la sanción de cierre impuesta por la autoridad competente, será sancionado con multa de cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

ART. 17Sanción de suspensión o cancelación del registro o autorización de operaciones. Los distribuidores que comercialicen bienes sujetos al impuesto al consumo respecto de los cuales no se hubiere declarado o pagado dicho impuesto dentro del término señalado en la ley, serán sancionados por la Secretaría de Hacienda Departamental o del Distrito Capital según corresponda, con la suspensión del registro o autorización de comercialización por un término de hasta un (1) año. Los distribuidores sancionados no podrán comercializar bienes gravados con impuesto al consumo en el departamento respectivo o el Distrito Capital según corresponda, durante el término que fije el acto administrativo sancionatorio correspondiente. En caso de reincidencia procederá la cancelación del registro o autorización.

ART. 18.Sanción de multa por no declarar el impuesto al consumo. Sin perjuicio del pago de los impuestos correspondientes, la sanción por no declarar oportunamente el impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 será de (i) multa equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de las mercancías que determine la administración para el período en que la misma no se haya declarado; o de (ii) multa equivalente al veinte por ciento (20%) del valor de las mercancías que determine la administración, calculado proporcionalmente para el período en el que no se declaró el impuesto al consumo y estimados con base en la última declaración de renta presentada. En todo caso, se utilizará la base que genere el mayor valor entre las dos.

PAR. 1º—Para efectos de la liquidación, cuando los departamentos o el Distrito Capital dispongan únicamente de una de las bases para liquidar el monto de las sanciones de que trata el presente artículo, podrán aplicarlas sobre dicha base sin necesidad de calcular las otras.

PAR. 2º—Si dentro del término para interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor, presenta la declaración, la sanción por no declarar se reducirá en un veinte por ciento (20%) del valor de la sanción inicialmente impuesta por la administración, en cuyo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá liquidarla y pagarla al presentar la declaración tributaria.

ART. 19.Sanción de multa por importación con franquicia sin pago de impuesto al consumo. La ausencia de declaración o la ausencia de pago del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, por la importación con franquicia de bienes gravados con el mismo, darán lugar a la imposición de las sanciones previstas en los artículos anteriores, según sea el caso. Dicho impuesto se generará en toda importación con franquicia, sin perjuicio de la devolución del mismo en los términos y condiciones que defina el Gobierno Nacional, una vez acreditados los elementos que dan lugar a la franquicia correspondiente.

ART. 20.Sanción de multa por extemporaneidad en el registro. Los responsables del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las Secretarías de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a) del artículo 215 de la Ley 223 de 1995 deberán liquidar y cancelar una sanción equivalente a doscientas veintiocho (228) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción.

Cuando la inscripción se haga de oficio, existiendo obligación legal para registrarse, se aplicará una sanción de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción.

ART. 21.Sanción de multa por no movilizar mercancías dentro del término legal. Sin perjuicio de la aprehensión y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan, si una vez expedida la tornaguía, no se llevare a cabo la movilización de los productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 dentro del plazo señalado por la normativa vigente, el sujeto pasivo será sancionado por la Secretaría de Hacienda Departamental o por la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital según corresponda, con cuarenta y seis (46) UVT por cada día de demora.

ART. 22.Sanción de multa por no radicar tornaguías para legalización. El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada, cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito.

Procedimientos aplicables para la imposición de las sanciones 

ART. 23.Procedimiento para mercancías cuya cuantía sea igual o inferior a 456 UVT. Cuando las autoridades de fiscalización de los departamentos o del Distrito Capital de Bogotá encuentren productos sometidos al impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 que tengan un valor inferior o igual a cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT, y no se acredite el pago del impuesto, procederán de inmediato a su aprehensión.

Dentro de la misma diligencia de aprehensión, el tenedor de la mercancía deberá aportar los documentos requeridos por el funcionario competente que demuestren el pago del impuesto. De no aportarse tales documentos se proferirá el acta de aprehensión, reconocimiento, avalúo y decomiso directo de los bienes.

En esa misma acta podrá imponerse la sanción de multa correspondiente y la sanción de cierre temporal del establecimiento de comercio, cuando a ello hubiere lugar.

El acta de la diligencia es una decisión de fondo y contra la misma procede únicamente el recurso de reconsideración.

PAR. 1º—Cuando con ocasión del recurso de reconsideración o de la petición de revocatoria directa interpuesta contra el acta de aprehensión y decomiso, se determine que el valor de la mercancía aprehendida y decomisada directamente resulta superior a la cuantía de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT, prevista en el inciso 1º de este artículo, se le restablecerán los términos al interesado y se seguirá el procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 24 de la presente ley.

PAR. 2º—El procedimiento previsto en este artículo podrá igualmente aplicarse, respecto de los productos extranjeros sometidos al impuesto al consumo que sean encontrados sin los documentos que amparen el pago del tributo. En estos casos, sin perjuicio de la correspondiente disposición de los bienes en los términos que ordena la presente ley, el departamento o el Distrito Capital deberán dar traslado de lo actuado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como dar aviso inmediato de esta circunstancia a la Unidad de Información y Análisis Financiero, para que inicien las actuaciones o tomen las determinaciones propias de su ámbito de competencia.

PAR. 3º—Para efectos del avalúo de que trata el presente artículo, la mercancía será valorada en los términos consagrados por el estatuto tributario, el Estatuto Aduanero y las normas previstas en la presente ley.

En los aspectos no contemplados en este capítulo, se seguirá lo dispuesto por el estatuto tributario, en lo que sea compatible.

ART. 24.Procedimiento para mercancías cuya cuantía sea superior a 456 UVT. Las sanciones de decomiso de la mercancía, cierre del establecimiento de comercio, suspensión o cancelación de las licencias, autorizaciones, concesiones y registros y las multas establecidas en los artículos 15 a 19 de la presente ley, se impondrán de acuerdo con el siguiente procedimiento:

El funcionario encargado de la función de fiscalización, de oficio o a solicitud de parte, adelantará las averiguaciones preliminares que culminaran con un informe presentado al Secretario de Hacienda del departamento o del Distrito Capital quien proferirá pliego de cargos, cuando corresponda, en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes. Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.

El investigado, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la formulación de cargos, podrá presentar los descargos y, solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a 30 días. Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos. Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al vencimiento de la fecha para presentar los alegatos, el funcionario deberá proferir decisión definitiva.

Contra el acto administrativo que impone la sanción procederá el recurso de reconsideración, que se interpondrá dentro de los diez (10) días, siguientes a la notificación de la resolución que impone la sanción y se decidirá dentro de los treinta (30) días, siguientes a su interposición, por el gobernador o el Alcalde Mayor del Distrito Capital, según sea el caso.

En los aspectos no contemplados en este capítulo, se seguirá lo dispuesto por el estatuto tributario, en lo que sea compatible.

ART. 25.Procedimiento aplicable para la imposición de la sanción de multa. Para la aplicación de las multas de que tratan los artículos 20 a 22 de la presente ley, se seguirá el procedimiento sancionatorio previsto en el Decreto número 2685 de 1999 y las normas que lo modifiquen o sustituyan.

ART. 26.Reincidencia. Habrá reincidencia siempre que el sancionado, por acto administrativo en firme, cometiere una nueva infracción del mismo tipo dentro de los tres (3) años siguientes a la comisión del hecho sancionado.

La reincidencia permitirá elevar las sanciones pecuniarias establecidas en la presente ley, en un veinticinco por ciento (25%) de su valor cuando se reincida por primera vez, en un cincuenta por ciento (50%) cuando se reincida por segunda vez, en un setenta y cinco por ciento (75%) cuando se reincida por tercera vez, y en un ciento por ciento (100%) cuando se reincida por cuarta o más veces.

CAPÍTULO III

Disposiciones en materia comercial

ART. 27.Funciones del revisor fiscal. Adiciónese al artículo 207 del Código de Comercio, un nuevo numeral, el cual quedará así:

“ART. 207.—(...)

“10. Reportar a la Unidad de Información y Análisis Financiero las operaciones catalogadas como sospechosas en los términos del literal d) del numeral 2º del artículo 102 del Decreto ley 663 de 1993, cuando las adviertan dentro del giro ordinario de sus labores.

ART. 28.Sanciones por violaciones a las prohibiciones sobre los libros de comercio, a las obligaciones del comerciante y otras. Modifíquese el artículo 58 del Código de Comercio, el cual quedará así:

“ART. 58.—Sanciones por violaciones a las prohibiciones sobre los libros de comercio, a las obligaciones del comerciante y otras. Sin perjuicio de las penas y sanciones establecidas en normas especiales, la violación a las obligaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 19, 52, 55, 57, 59 y 60 del Código de Comercio, o el no suministro de la información requerida por las autoridades de conformidad con las normas vigentes, o el incumplimiento de la prohibición de ejercer el comercio, profesión u oficio, proferida por autoridad judicial competente, será sancionada con multa entre diez (10) y mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, atendiendo criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. La multa será impuesta por la Superintendencia de Sociedades o del ente de inspección, vigilancia o control correspondiente, según el caso, de oficio o a petición de cualquier persona.

En el evento que una persona que haya sido sancionada por autoridad judicial con la inhabilitación para ejercer el comercio, profesión u oficio, esté ejerciendo dicha actividad a través de un establecimiento de comercio, adicional a la multa establecida en el párrafo anterior, la Superintendencia de Sociedades o el ente de inspección, vigilancia o control correspondiente, según el caso, de oficio o a petición de cualquier persona, ordenará la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un término de hasta 2 meses. En caso de reincidencia, ordenará el cierre definitivo del establecimiento de comercio”.

ART. 29.—Procedimiento sancionatorio. Para efectos de la imposición de las sanciones de que trata el artículo anterior, se dispone del siguiente procedimiento verbal de carácter sumario:

1. Se realizará una visita de verificación de la violación, bien sea de oficio o a petición de cualquier persona, y el funcionario delegado de la Superintendencia de Sociedades o del ente que ejerza las funciones de inspección vigilancia o control correspondientes, según el caso, dejará constancia de la misma mediante acta.

2. En el evento en que de la visita resulte que la sociedad o persona ha incurrido en la violación a las obligaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 19, 52, 55, 57, 59 y 60 del Código de Comercio o ejerza el comercio, profesión u oficio a pesar de estar inhabilitado, o no se suministre la información que solicite la autoridad para verificar los hechos, se procederá en el mismo sitio de la inspección a citar al representante legal de la sociedad o a la persona natural a una audiencia a celebrarse dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de la visita. En la citación se dejará constancia del objeto de la audiencia, y se prevendrá a la sociedad o a la persona natural según corresponda, acerca de la necesidad de llevar la totalidad de pruebas que pretenda hacer valer.

3. Llegado el día y hora de la audiencia programada, se procederá a dejar constancia acerca del objeto de la misma, y se le concederá el uso de la palabra a la parte investigada.

4. En el evento en que la parte de manera voluntaria, consciente y libre, acepte que a la fecha de la inspección no había dado cumplimiento a su deber legal, y adicionalmente allegue la información requerida por la autoridad correspondiente, el funcionario instructor se abstendrá de imponer sanción por una única vez, previniendo a la parte que en caso de reincidir en esta circunstancia, se hará acreedora a la totalidad de la sanción imponible. Lo anterior, sin perjuicio de las penas y sanciones aplicables por normas especiales.

5. En el evento en que la parte manifieste que no ha incurrido en falta alguna, el funcionario instructor abrirá el procedimiento a pruebas, y permitirá a la parte allegar las pruebas que resulten pertinentes y conducentes para efectos de formular su defensa. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. La decisión acerca del rechazo de la práctica de pruebas será objeto de recurso de apelación, que deberá ser interpuesto y sustentado en el mismo acto. El recurso se concederá en el efecto devolutivo. No obstante lo anterior, el funcionario instructor no podrá emitir decisión de fondo cuando existan recursos pendientes.

6. Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos.

7. Finalizada la etapa probatoria, el funcionario competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los alegatos. La decisión podrá ser objeto de recurso de apelación, que deberá ser sustentado inmediatamente.

8. En caso de haberse interpuesto recurso de apelación, el superior jerárquico decidirá dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a que se allegue el expediente en su despacho si se trata de la decisión de fondo, y dentro de los diez (10) días calendario siguientes cuando se trate de una apelación por negación de pruebas.

9. En caso de no comparecer la parte en la fecha y hora fijada para la audiencia, el funcionario instructor, dejando expresa constancia de esta circunstancia, procederá a suspender el trámite por una única vez. La parte que no asistiere tendrá tres (3) días hábiles para justificar su inasistencia. En caso de justificar la inasistencia, se procederá a citar nuevamente a audiencia para continuar con el trámite. En el evento de no haberse justificado la inasistencia, procederá el funcionario instructor a fijar fecha y hora para continuar con el trámite. En dicho trámite, la parte podrá asistir pero no será oída.

CAPÍTULO IV

Normas de fortalecimiento institucional contra el contrabando

ART. 30.Funciones de la policía fiscal y aduanera en materia de lucha contra el contrabando. Modifíquese el artículo 53 de la Ley 633 de 2000, el cual quedará así:

“ART. 53.—Policía Fiscal Aduanera en el marco de lucha contra el contrabando. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) contará con una Dirección de Policía Fiscal y Aduanera. Los funcionarios de la Policía Nacional adscritos a la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera en el marco de la lucha anticontrabando podrán desarrollar sus funciones conforme las competencias dadas y a los procedimientos establecidos con el Director General de la Unidad Administrativa Especial UAE-DIAN.

ART. 31.Coordinación en la lucha contra el contrabando y delitos conexos. Créase la comisión Interinstitucional de Lucha contra el Contrabando, encargada de construir y dictar la política de Estado contra el contrabando, el fraude aduanero y conductas conexas; teniendo en cuenta los gobiernos locales y los diferentes sectores. La comisión adicionalmente formulará directrices tendientes a generar estrategias de educación y prevención, a fortalecer la legitimidad social y cultural de la tributación, el ingreso legal de mercancías al país y las estrategias para eliminar barreras administrativas asociadas a estas conductas y la incidencia transnacional de estos fenómenos. Estas directrices deberán ser propuestas e implementadas por los diferentes sectores y entidades involucradas en la lucha contra el contrabando y sus delitos conexos, tanto de los gobiernos locales como del orden nacional.

Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la comisión formulará la política pública de educación y prevención como herramienta de la lucha contra el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.

La comisión tendrá además el mandato prioritario de formular políticas de desarrollo alternativo y reconversión laboral para las zonas de frontera, donde se ejerza la política anticontrabando, en coordinación con las demás instancias competentes.

La comisión interinstitucional de lucha contra el contrabando se instalará dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y estará integrada por los siguientes miembros, quienes solo podrán delegar su participación en el segundo nivel jerárquico de la respectiva entidad:

1. El director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

2. El director general de la Policía Nacional.

3. El Fiscal General de la Nación.

4. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

5. El Ministro de Relaciones Exteriores.

6. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.

7. El superintendente de Puertos y Transporte.

8. El superintendente de Industria y Comercio

9. El director general de la Unidad de Información y Análisis Financiero.

10. El director general del Invima, cuando fuere el caso.

11. El director de la Dimar, cuando fuera el caso.

12. El director de la Aeronáutica Civil, cuando fuera el caso.

13. El gerente general del ICA, cuando fuere el caso.

14. Los gobernadores de los departamentos fronterizos, cuando afecten temas de competencia regional.

La comisión interinstitucional estará presidida por el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (UAE-DIAN) o su delegado y la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera ejercerá la secretaría técnica de la comisión. La comisión se reunirá ordinariamente cada tres (3) meses y podrá invitar a las entidades que de acuerdo con sus competencias se requieran para atender asuntos de la lucha contra el contrabando y conductas conexas, así como a los representantes del sector privado de las cadenas asociadas, cuando lo considere pertinente. El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de la comisión Interinstitucional creada mediante la presente ley.

La coordinación será realizada de conformidad con los principios de eficacia, economía, celeridad, complementariedad, cooperación y especialización, y estará enmarcada por el deber de colaboración armónica de las entidades públicas del Estado, de conformidad con el artículo 113 de la Constitución Política.

ART. 32.—Unidad de Información y Análisis Financiero. Modifíquese el primer inciso del artículo 1º de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el cual quedará así:

“ART. 1º—Unidad administrativa especial. Créase la Unidad de Información y Análisis Financiero, como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones serán de intervención del Estado con el fin de detectar prácticas asociadas con el lavado de activos, financiación del terrorismo y las conductas relacionadas con la defraudación en materia aduanera. (...)”.

ART. 33.Funciones de la Unidad de Información y Análisis Financiero. Modifíquese al artículo 3º de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el cual quedará así:

“La Unidad tendrá como objetivos centrales los siguientes:

1. La prevención y detección de operaciones que puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas o destinados a su financiación, o para dar apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados con las mismas, prioritaria mente el lavado de activos y la financiación del terrorismo. Para ello centralizará, sistematizará y analizará mediante actividades de inteligencia financiera la información recaudada, en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias o complementarias, las normas tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del Estado o privadas que pueda resultar relevantes para el ejercicio de sus funciones. Dichas entidades estarán obligadas a suministrar de oficio o a solicitud de la Unidad, la información de que trata el presente artículo. Así mismo, la Unidad podrá recibir información de personas naturales.

2. La prevención, detección y el análisis, en relación con operaciones sospechosas de comercio exterior, que puedan tener relación directa o indirecta con actividades de contrabando y fraude aduanero, como delitos autónomos o subyacentes al de lavado de activos, así como de sus delitos conexos tales como el narcotráfico, el lavado de activos o actividades delictivas perpetradas por estructuras de delincuencia organizada.

La Unidad en cumplimiento de sus objetivos, comunicará a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción de dominio, cualquier información pertinente y que de conformidad con la ley esté autorizada para compartir con ellas, dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando, el fraude aduanero y las actividades que dan origen a la acción de extinción del dominio.

La Unidad de Información y Análisis Financiero, dentro del ámbito de su competencia, podrá celebrar convenios de cooperación con entidades de similar naturaleza de otros Estados, con instancias internacionales pertinentes y con las instituciones adicionales públicas o privadas a que hubiere lugar”.

ART. 34.Funciones de la dirección general. Modifíquese el artículo 4º de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información Análisis Financiero”, el cual quedará así:

“ART. 4º—Funciones de la dirección general. Las siguientes serán las funciones generales de la dirección general:

1. Participar en la formulación de las políticas para la prevención, detección, y lucha contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando y el fraude aduanero en todas sus manifestaciones.

2. Centralizar, sistematizar y analizar la información suministrada por quienes están obligados a cumplir con lo establecido en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias y complementarias, las normas tributarias, aduaneras, cambiarias y demás información que conozcan las entidades del Estado y privadas que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos, de financiación del terrorismo, de contrabando o de fraude aduanero.

3. Coordinar el estudio por parte de la Unidad de nuevos sectores afectados o susceptibles de ser utilizados para el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando o el fraude aduanero.

4. Comunicar a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción de dominio, cualquier información pertinente dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando, el fraude aduanero y las actividades que dan origen a la acción de extinción del dominio.

5. Apoyar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en la parametrización y desarrollo del sistema de gestión de riesgo para efectos de optimizar los controles aduaneros en relación con el contrabando y fraude aduanero.

6. Velar por el adecuado funcionamiento de las bases de datos internas sobre operadores de comercio exterior donde consten los datos correspondientes a las operadores jurídicos que hayan sido o estén habilitados para ejercer las labores de comercio exterior, así como los de las personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación legal o que sean socios o accionistas de las personas jurídicas.

7. Velar por el adecuado funcionamiento de las bases de datos internas de importadores y exportadores donde consten los datos de los importadores, exportadores, usuarios de zonas francas, incluyendo los datos de las personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación legal o que sean socios o accionistas de las personas jurídicas.

8. Velar por el adecuado funcionamiento de las bases de datos internas de sanciones disciplinarias, penales y administrativas impuestas a personas naturales o jurídicas en relación con las conductas de fraude aduanero y contrabando.

9. Solicitar a cualquier entidad pública o privada la información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones, salvo la sujeta a reserva en poder de la Fiscalía General de la Nación.

10. Celebrar dentro del ámbito de su competencia y de conformidad con las normas internas, convenios de cooperación con entidades de similar naturaleza de otros Estados, con instancias internacionales pertinentes y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar.

11. Participar en las modificaciones de normas jurídicas a que haya lugar para el efectivo control del lavado de activos, de la financiación de terrorismo, del contrabando y del fraude aduanero.

12. Rendir los informes que le soliciten los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Justicia y del Derecho, en relación con el control al lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando y el fraude aduanero. En estos dos últimos casos se rendirán estos mismos informes a solicitud del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

13. Evaluar y decidir sobre la pertinencia de enviar a la Fiscalía General de la Nación y a las demás autoridades competentes, para su verificación, la información que conozca en desarrollo de su objeto.

Las demás que le asigne el Gobierno Nacional, de acuerdo con su naturaleza”.

ART. 35.Funciones de la subdirección de análisis estratégico. Modifíquese el artículo 6º de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el cual quedará así:

“ART. 6º—Funciones de la subdirección de análisis estratégico. Las siguientes serán las funciones generales de la subdirección de análisis estratégico:

1. Apoyar a la dirección general en la definición de las políticas de la Unidad.

2. Realizar los estudios necesarios para mantener actualizada la Unidad sobre las prácticas, técnicas y tipologías utilizadas para el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el contrabando y el fraude aduanero en los diferentes sectores de la economía, así como la identificación de los perfiles de los presuntos responsables de estas actividades.

3. Sugerir a la dirección general la inclusión de información de nuevos sectores de la economía a la Unidad.

4. Diseñar y someter a consideración de la dirección general nuevos sistemas de control, instrumentos de reporte o ajustes a los existentes para optimizar la calidad de la información a recaudar.

5. Preparar para la dirección general, propuestas de ajustes a las normas, reglamentos e instructivos necesarios para el cumplimiento del objeto de la Unidad.

6. Preparar los convenios de cooperación con las entidades de similar naturaleza en otros países y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar.

7. Apoyar a las entidades que tengan competencias en materia de lucha contra el contrabando y contra el fraude aduanero en la parametrización y desarrollo del sistema de gestión de riesgo a través del desarrollo de mapas de riesgo de estos fenómenos.

8. Diseñar y preparar propuestas estratégicas interinstitucionales que presentará la entidad ante la comisión de coordinación interinstitucional para el control de lavado de activos para lo de su competencia.

9. Las demás que le sean asignadas por la dirección general”.

ART. 36.Funciones de la subdirección de análisis de operaciones. Modifíquese el artículo 7º de la Ley 526 de 1999, “por medio de la cual se crea la Unidad de Información y Análisis Financiero”, el cual quedará así:

“ART. 7º—Funciones de la subdirección de análisis de operaciones. Las siguientes serán las funciones generales de la subdirección de análisis de operaciones:

1. Recolectar, integrar y analizar la información de que tenga conocimiento la Unidad.

2. Realizar los análisis de operaciones inusuales o sospechosas que conozca incluyendo las conductas constitutivas de lavado de activos, financiación de terrorismo, contrabando y fraude aduanero.

3. Preparar los informes acerca de posibles casos de lavado de activos, financiación del terrorismo, contrabando y fraude aduanero detectados, y presentarlos a la dirección general para su consideración, de acuerdo con los flujos de información recibidos y los análisis que desarrolle.

4. Preparar los instructivos necesarios para el reporte de información de interés para la Unidad.

5. Preparar los instructivos, resoluciones y circulares necesarios para el cumplimiento del objeto de la Unidad.

6. Centralizar en bases de datos internas la información correspondiente a operadores de comercio exterior donde consten los datos correspondientes a los operadores jurídicos que hayan sido o estén habilitados para ejercer las labores de comercio exterior, así como los de las personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación legal o que sean socios o accionistas de las personas jurídicas. Esta base de datos se alimentará de la información existente en entidades que posean información de similar naturaleza.

7. Centralizar en bases de datos internas la información correspondiente a importadores y exportadores donde consten los datos de los importadores, exportadores, incluyendo los datos de las personas naturales que ejercen labores de dirección, de representación legal o que sean socios o accionistas de las personas jurídicas. Esta base de datos se alimentará de la información existente en entidades que posean información de similar naturaleza.

8. Centralizar en bases de datos internas la información correspondiente a sanciones disciplinarias, penales y administrativas impuestas a personas naturales o jurídicas en relación con las conductas de que trata el numeral 2º del presente artículo.

9. Ordenar y coordinar las labores de inteligencia que permitan identificar las conductas de que trata el numeral 2º del presente artículo.

10. Ordenar y coordinar las labores de inteligencia que resulten indispensables para el cumplimiento de los demás objetivos misionales de la entidad, previstas en la ley.

11. Cooperar y servir de enlace con las unidades contra el lavado de activos, contra la financiación del terrorismo, y anticontrabando existentes o con las dependencias que desarrollan esta función en las entidades nacionales. Interactuar con los sectores que puedan estar involucrados en el tema de la prevención y control al lavado de activos y la financiación del terrorismo, así como en materia de ilegalidad en operaciones de comercio exterior.

12. Desarrollar los convenios de intercambio de información celebrados con las unidades de similar naturaleza del exterior, con las instancias internacionales pertinentes y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar.

13. Las demás que sean asignadas por la dirección general”.

ART. 37.Informe en materia de defensa jurídica. El director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentarán al gobierno un informe anual acerca de las acciones judiciales que se están adelantando en materia de procesos judiciales tanto a nivel nacional como internacional en relación con la problemática de contrabando y el fraude aduanero, incluyendo las recomendaciones para optimizar la eficacia de la gestión jurídica adelantada por las entidades. En materia de controversias respecto de los acuerdos de comercio internacional el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el director general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales presentarán al gobierno un informe anual sobre dichos procesos, cuando estén relacionados con la problemática del contrabando y el fraude aduanero.

De dicho informe se enviará copia a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.

ART. 38.Adquisición de equipos tecnológicos para el fortalecimiento de la lucha contra el contrabando. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el gobierno estructurará un plan de adquisiciones, reposiciones y/o arrendamientos, de equipos tecnológicos para fortalecer el control de las autoridades aduaneras en las zonas aduaneras a nivel nacional y de las distintas autoridades competentes en el control del contrabando. Para ello, el gobierno estructurará un plan de corto plazo que contenga a su vez un plan de reposición tecnológica a mediano plazo, procurando la consecución de recursos para estos efectos, en el marco de la ley orgánica de presupuesto. La financiación del plan de adquisición y reposición de estos equipos y de sus respectivas plataformas tecnológicas podrá incluir la disposición de hasta un cincuenta (50%) por ciento de un componente variable derivado de las garantías que se hagan efectivas, así como de las multas impuestas en razón de la potestad sancionatoria en materia aduanera.

ART. 39.Plan de fortalecimiento de laboratorios técnicos. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley y semestralmente con posterioridad a ese término, el director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el gerente general del Instituto Colombiano Agropecuario y el director general del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos presentarán ante la comisión intersectorial de la calidad un informe de diagnóstico sobre el estado de los laboratorios técnicos utilizados para el control directo o indirecto del contrabando en sus correspondientes ámbitos de competencia y una propuesta de fortalecimiento de la capacidad operativa instalada para su optimización.

La comisión intersectorial de calidad elaborará un plan de fortalecimiento de los laboratorios técnicos, teniendo como referente los insumos suministrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Policía Nacional, el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos. El plan deberá incluir las necesidades técnicas y financieras para garantizar su ejecución, al igual que la formulación de políticas de largo plazo en esta materia.

ART. 40.Fortalecimiento de laboratorios. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional, a través de la comisión intersectorial de la calidad, realizará un estudio de diagnóstico y análisis de la infraestructura de laboratorios que sirvan como referente para realizar las pruebas técnicas requeridas en los procesos contra el contrabando. Este estudio deberá determinar cuáles son las necesidades de inversión en materia de infraestructura de la calidad requeridas para atender las necesidades de pruebas técnicas. Los laboratorios objeto del plan de fortalecimiento deberán ser laboratorios acreditados para garantizar su competencia técnica. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con base en el estudio suministrado por la comisión Intersectorial de la Calidad y bajo el marco de la ley orgánica de presupuesto podrá incorporar los recursos correspondientes para fortalecer la infraestructura requerida según las necesidades identificadas por el estudio técnico.

ART. 41.Pruebas técnicas. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos y la Superintendencia de Industria y Comercio para desarrollar los ensayos, pruebas y certificaciones técnicas requeridas dentro de los procesos administrativos adelantados por estas entidades, podrán acudir a los organismos de evaluación de la conformidad que estén acreditados.

Los costos de estas pruebas técnicas serán asumidos por el particular propietario, tenedor, poseedor, importador o declarante de los bienes objeto de la prueba técnica.

La validez de estas pruebas o certificados estará sujeta al cumplimiento de estándares técnicos basados en normas técnicas o reglamentos técnicos, según el caso, en el marco del Subsistema Nacional de la Calidad.

ART. 42.Suscripción de protocolos para la cooperación eficaz e intercambio de información interinstitucional. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, la Fiscalía General de la Nación, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Policía Nacional y las secretarías de Salud departamentales, municipales y del Distrito Capital, tendrán un plazo máximo de ocho (8) meses para elaborar protocolos de cooperación eficaz mediante la articulación de procedimientos, protocolos para el aseguramiento de elementos materiales probatorios o evidencia física y mecanismos de intercambio de información entre ellas, que permitan optimizar los recursos para los operativos de inspección y control, las investigaciones administrativas y las investigaciones penales, salvo la información prevista en los tratados de intercambio de información tributaria los cuales se someterán a las disposiciones previstas en dichos convenios.

Los protocolos deberán construirse sobre la base de la optimización de resultados a nivel general, y el principio de eficacia y eficiencia.

PAR.—Los protocolos de control conjunto tendrán en cuenta la necesidad de prever posibles fenómenos de delitos contra la administración pública y corrupción privada que faciliten el contrabando y el fraude aduanero.

ART. 43.Obligación de reportar estado de investigaciones. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la Superintendencia de Industria y Comercio presentarán un informe trimestral a la Unidad de Información y Análisis Financiero donde conste una relación de las investigaciones que adelante cada una de las entidades en relación con los temas de competencia de la Unidad de Información y Análisis Financiero, incluyendo las novedades relacionadas con terminación de los respectivos procesos.

Para efectos de lo aquí dispuesto, la Unidad de Información y Análisis Financiero acordará con cada una de las entidades el formato de reporte de la información, la cual deberá alimentar los registros y bases de datos que constan en la entidad, así como estructurar las medidas para acceder a esta información en tiempo real. El reporte deberá construirse con fundamento en los principios de eficiencia y seguridad de la información, lo que implicará no duplicar información ya reportada.

PAR. TRANS.—Las entidades de que trata el presente artículo gozarán de un término máximo de tres (3) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para suscribir con la Unidad de Información y Análisis Financiero un convenio o protocolo para hacer efectivas las obligaciones contenidas en el presente artículo.

CAPÍTULO V

Disposiciones varias

ART. 44.Cooperación internacional en materia de contrabando en el marco de acuerdos comerciales. En el marco de las negociaciones que emprenda el gobierno con terceros Estados en materia de comercio exterior, incluyendo la concertación o reforma de tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio, el gobierno procurará introducir cláusulas, disciplinas o capítulos relacionados con la cooperación internacional y prevención del contrabando y el fraude aduanero en sus diversas modalidades, así como mecanismos para su ejecución efectiva.

Para efectos de lo dispuesto en este artículo, el gobierno propenderá por la ampliación y fortalecimiento de mecanismos de cooperación internacional de naturaleza judicial y administrativa y el intercambio efectivo de información en materia de comercio exterior entre los Estados. Para estos efectos, según la conveniencia para cada caso, los acuerdos permitirán el intercambio directo de información por las entidades administrativas con funciones de control aduanero y las entidades que desarrollan labores de inteligencia, con sus homólogas en el extranjero, salvo la información prevista en los tratados de intercambio de información tributaria los cuales se someterán a las disposiciones previstas en dichos convenios.

ART. 45.Cooperación Internacional en materia de contrabando con países de alto riesgo. El Estado colombiano procurará suscribir con países de alto riesgo acuerdos específicos en materia de cooperación, en materia aduanera y en materia judicial para la prevención del contrabando, el fraude aduanero, el favorecimiento del contrabando y demás actividades conexas. Los mencionados acuerdos deberán incluir mecanismos de levantamiento de reserva de información y los procedimientos jurídicos que deberán seguirse para estos efectos.

ART. 46.Informe anual. Todos los años, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al inicio de cada legislatura, el Consejo Superior de Política Criminal enviará un informe cualitativo y estadístico dirigido a la Presidencia de las comisiones primeras y segundas de Senado y Cámara, sobre la evolución en materia de criminalidad económica relacionada con el comercio exterior, incluyendo las recomendaciones que en materia de política criminal se hacen al Congreso de la República en materia legislativa, administrativa y jurisdiccional. Copia de ese informe se allegará a la comisión de coordinación interinstitucional de control de lavado de activos para tomar las determinaciones de su competencia.

ART. 47.Modelos de trazabilidad. El gobierno, a través de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales desarrollará un modelo de trazabilidad en materia de operaciones aduaneras de productos sensibles que permita establecer y llevar un control organizado, cuando menos, de lo siguiente:

a) País de origen de la mercancía;

b) País de procedencia de la mercancía;

e) Países por los que transitó la mercancía con anterioridad al ingreso al territorio nacional;

d) País de destino de la mercancía, cuando sea diferente a Colombia;

e) Datos de identificación de la persona jurídica o natural que despachó la mercancía hacia Colombia, en el evento de las importaciones;

f) Datos de identificación de la persona jurídica o natural que recibió la mercancía que se despachó hacia Colombia, en el evento de las importaciones;

g) Datos de identificación de la persona jurídica o natural a la cual se despachó la mercancía desde Colombia, en el evento de las exportaciones o reexpediciones;

h) Datos de identificación de la persona jurídica o natural la cual despachó la mercancía desde Colombia, en el evento de las exportaciones o reexpediciones;

i) Datos de la compañía o compañías transportadoras responsables del traslado de la mercancía desde el lugar de despacho hasta el lugar de destino;

j) Registro de los datos de facturación que soportan la transacción mercantil;

k) Registro de la forma de pago de las transacciones comerciales, y su monto específico.

El gobierno reglamentará la materia y definirá cuáles son los productos sensibles de que trata este artículo a más tardar dentro de los seis (6) meses de entrada en vigencia de la presente ley, definición que deberá ser dinámica y por lo tanto podrá ser variada en la medida en que la realidad del comercio exterior vaya cambiando. En todo caso, la determinación de los bienes sensibles atenderá los compromisos comerciales vigentes adquiridos por Colombia en el exterior, y guardará recíproca correspondencia con los criterios de gestión de riesgo adoptados en materia de control aduanero.

PAR.—Atendiendo que el control de fronteras, en sus diversos aspectos, constituyen unas circunstancias de defensa y seguridad nacional, seguridad pública y de las relaciones internacionales, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014(sic) el Gobierno velará porque se mantenga bajo estricta reserva la información de que trata el presente artículo.

Asimismo, con el fin de evitar el abuso del derecho y el fraude a la ley, el gobierno creará e implementará por medio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y con cargo a su presupuesto, los instrumentos administrativos y tecnológicos necesarios para realizar un seguimiento detallado del volumen, valor y tipo de productos ingresados al territorio aduanero nacional en calidad de bienes destinados a la canasta familiar por quienes invocan los privilegios propios de convenios, protocolos o normas que establecen ese régimen especial en beneficio de los pobladores de algunos municipios fronterizos, buscando con ello: (i) facilitar la individualización y sanción de quienes, con el fin de eludir el pago de tributos aduaneros, realizan el ingreso de mercancías al amparo de los regímenes especiales de compra transfronteriza de bienes de canasta básica, y (ii) facilitar el perfilamiento de riesgo por individuo y medio de transporte utilizado.

ART. 48.Controles de frecuencias de ingresos de mercancías. El Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley y dentro de las funciones de control aduanero previstas por la ley y normas reglamentarias, establecerá límites en materia de frecuencias y cupos máximos periódicos para la introducción de mercancías realizada por habitantes de municipios fronterizos al territorio aduanero nacional.

En el evento en que se demuestre la existencia de ingresos continuos y sistemáticos que superen las frecuencias previstas en los controles de que trata el inciso anterior, la autoridad aduanera adoptará las medidas adecuadas de conformidad con el perfilamiento de riesgo por individuo, y procederá a aplicar las normas previstas por el Estatuto Aduanero para efectos de investigar y eventualmente sancionar estas conductas.

Igualmente deberá valorar la posible comisión de una conducta de contrabando fraccionado con unidad de designio debiendo compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.

ART. 49.Protocolos y convenios de trabajo conjunto. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, y la Fiscalía General de la Nación, establecerán protocolos de traslado de elementos materiales probatorios o de información, según el caso, de forma que se puedan garantizar los derechos fundamentales de los asociados y la cadena de custodia de la evidencia recolectada en el trámite administrativo de procedimientos relacionados con contrabando y las demás infracciones aduaneras que pudieran ser constitutivas de delitos previstos por el Código Penal, incluyendo delitos conexos como narcotráfico, lavado de activos y concierto para delinquir, u otras actividades de la delincuencia organizada. Las entidades mencionadas dispondrán de un plazo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para suscribir los protocolos de traslado de elementos materiales probatorios acá mencionados.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales acordará con la Fiscalía General de la Nación la línea de protocolos de conducta a seguir por funcionarios de ambas entidades para efectos de adelantar avalúos que se requieran para efectos procesales penales, garantizando la disponibilidad de infraestructura y de personal para estos efectos.

ART. 50.Inmovilización de equipos. Modifíquese el literal g) del artículo 49 de la Ley 336 de 1996, así:

“ART. 49.—(...)

g) Cuando se detecte que el equipo es utilizado para el transporte de mercancías presuntamente de contrabando. En estos eventos, surtida la inmovilización se deberá dejar el equipo a disposición de la administración aduanera para que adelante los procedimientos de su competencia”.

ART. 51.Extensión de normas de aprehensión y decomiso a medios de transporte. El medio de transporte en el que se haya encontrado mercancía objeto de aprehensión por causales previstas en el Estatuto Aduanero, será igualmente objeto de esta aprehensión y decomiso, de conformidad con estas mismas causales y conforme a los procedimientos previstos por la normatividad aduanera, siempre que la cuantía de las mercancías permitan la adecuación de la conducta al delito de contrabando o contrabando de hidrocarburos; o cuando el medio de transporte ha sido especialmente construido, adaptado, modificado o adecuado de alguna manera con el propósito de ocultar mercancías.

ART. 52.Presunción de riesgo a la salud y al ambiente de ciertos productos. Se presume el riesgo de afectación a la salud, al ambiente y del estatus sanitario del territorio nacional como consecuencia directa del ingreso ilegal al país de productos agropecuarios, como animales, vegetales y sus productos, medicamentos, químicos, productos eléctricos incluidos en el reglamento técnico de instalaciones eléctricas o en el reglamento técnico de iluminación y alumbrado público y demás productos de consumo humano que puedan afectar la salud y al ambiente según conste en reglamentación que expida el Gobierno Nacional en este último caso. La presunción de que trata este artículo se valorará en el marco de las investigaciones administrativas que adelanten las autoridades nacionales o territoriales en materia sanitaria y en todo caso admitirá prueba en contrario.

PAR. 1º—El Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos o la autoridad sanitaria competente en cada departamento, deberá emitir el concepto sanitario o zoosanitario, en un término máximo de siete (7) días hábiles contados a partir de la solicitud efectuada por las autoridades nacionales, departamentales o municipales. La solicitud deberá presentarse a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes a la aprehensión o decomiso de las mercancías citadas en el presente artículo, con el fin de determinar si estas deben ser destruidas o son aptas para el consumo humano. Cuando se requiera un término más amplio para la emisión del concepto, dichas entidades informarán a la autoridad solicitante el plazo necesario para cumplimiento a lo previsto en este parágrafo.

PAR. 2º—El Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos o la autoridad sanitaria competente en cada departamento, de considerarlo procedente, podrá ordenar medidas sanitarias o fitosanitarias sobre aquellos productos que hayan estado en contacto directo con los ingresados ilegalmente al territorio nacional.

ART. 53.Destinación de los bienes aprehendidos y decomisados. Cuando la mercancía aprehendida o decomisada se encuentre relacionada con alguna conducta punible, la autoridad que haya proferido el acto administrativo que ordena la aprehensión o decomiso, deberá comunicar inmediatamente a la Fiscalía General de la Nación para que en un plazo no superior a cuatro (4) meses desde que avoque conocimiento, ordene la recolección de los elementos materiales probatorios y evidencia física que requiera y libere la facultad dispositiva de la mercancía.

Si vencido el plazo anteriormente establecido, no se ha realizado la toma de muestras o registros pertinentes por parte de la Fiscalía General de la Nación, la misma será realizada dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, por la dirección de gestión de policía fiscal y aduanera o los funcionarios con facultades de policía judicial de la autoridad que ordena la aprehensión o decomiso que se encuentran capacitados para emitir experticio técnico o dictámenes.

Las muestras que se definan como elementos materiales probatorios y evidencia física recolectada serán dispuestas conforme a los protocolos respectivos de la Fiscalía General de la Nación, y serán custodiadas en los almacenes de evidencia correspondiente, y los remanentes deberán ser dispuestos por la autoridad que haya proferido la orden de aprehensión o decomiso.

PAR. 1º—Las mercancías sujetas al impuesto al consumo que sean objeto de decomiso deberán ser destruidas por la entidad competente nacional, departamental o del Distrito Capital una vez quede en firme la decisión administrativa que determine la aplicación de esta medida.

PAR. 2º—En los términos que defina el Estatuto Aduanero, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá donar las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la nación, a las entidades públicas del orden nacional, departamental, municipal, a la Fuerza Pública y organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro, encargadas de programas de salud, educación, seguridad pública, seguridad alimentaria, prevención y atención de desastres.

PAR. TRANS.—Para aquellas mercancías aprehendidas y decomisadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que a la fecha de expedición de la presente ley se encuentren con cadena de custodia, se autoriza a la Fiscalía General de la Nación, para que en un plazo no superior a seis (6) meses, a la entrada en vigencia de la presente ley, tome los elementos materiales probatorios y evidencia física que requiera. Vencido este plazo, corresponderá a la Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera o los funcionarios con facultades de policía judicial que se encuentren capacitados para emitir experticio técnico o dictámenes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la toma de muestras o registros pertinentes, dentro de los dos (2) meses siguientes.

ART. 54.—De conformidad con lo que se defina en el reglamento, el Invima y el ICA, dentro del desarrollo de sus actividades, podrán permitir la participación del observador de operaciones de importación, en las diligencias de inspección física o documental, previas al levante de las mercancías de origen agropecuario.

Para el efecto deberá presentarse la resolución emitida por la DIAN que lo acredite como tal, ante las autoridades sanitarias que desarrollen la actividad de inspección. Quienes participen en la diligencia deberán guardar la debida reserva de la información a la que tengan acceso.

Los costos derivados serán asumidos por los particulares.

ART. 55.—Para efectos de la aplicación de la presente ley, el sector privado, incluyendo comerciantes agremiados, podrán solicitar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mesas de trabajo para capacitación, socialización de las normas aquí previstas y la implementación de herramientas encaminadas al intercambio de información y eliminación de barreras del comercio que incentiva el contrabando.

ART. 56.Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará en vigencia a partir de la fecha de su promulgación, y deroga el artículo 447-A de la Ley 599 de 2000 y todas aquellas disposiciones que le sean contrarias.

El presidente del honorable Senado de la República, José David Name Cardozo.

El secretario general del honorable Senado de la República, Gregorio Eljach Pacheco.

El presidente de la honorable Cámara de Representantes, Fabio Raúl Amín Saleme.

El secretario general de la honorable Cámara de Representantes, Jorge Humberto Mantilla Serrano.

REPÚBLICA DE COLOMBIA-GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 6 de julio de 2015.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

La Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría.

El Ministro de Justicia y del Derecho, Yesid Reyes Alvarado.

La Ministra de Comercio, Industria y Turismo, Cecilia Álvarez-Correa Glen.

El Ministro de Minas y Energía, Tomás González Estrada.

SEGUNDO ANEXO - ÍNDICE

I. ANTECEDENTES 

II. NORMAS DEMANDADAS 

III. DEMANDA 

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones.

2. Argumentos de las intervenciones.

2.1. Inhibición

2.2. Inexequibilidad

2.3. Exequibilidad

2.3.1. Cargo por violación al principio de unidad de materia

2.3.2. Cargos por violación al principio de publicidad en el trámite legislativo

2.3.3. Cargos por violación a las reglas de votaciones legislativas

2.3.4. Cargos por violación de las competencias de las comisiones Legislativas

2.3.5. Cargos por violación de la reserva de ley estatutaria y ley orgánica

2.3.6. Cargos por violación de las competencias del Gobierno Nacional

2.3.7. Cargos por violación de los principios del derecho penal mínimo, el principio de tipicidad y el principio de no ser juzgado dos veces por la misma conducta

2.3.8. Cargos por violación del principio de progresividad de los derechos sociales

2.4. Sin posición definida

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia 

2. Inhibición y existencia de cosa juzgada con relación a algunos de los cargos presentados 

2.1. Requisitos de admisión de demandas de inconstitucionalidad.

2.2. Análisis de los cargos

2.2.1. Desconocimiento del principio de publicidad

2.2.2. Desconocimiento de las reglas de votación

2.2.3. Desconocimiento de las reglas de reserva de ley estatutaria y ley orgánica

2.2.4. Desconocimiento de las competencias del Gobierno Nacional

2.2.5. Desconocimiento de tres principios penales y sancionatorios constitucionales (non bis in ídem, tipicidad y derecho penal mínimo), un asunto ya juzgado

2.2.6. Desconocimiento del principio de progresividad

3. Análisis de los cargos referentes a principios y reglas constitucionales sobre el procedimiento de formación de la Ley 1762 de 2005 acusada 

3.1. Violación del principio de unidad de materia por contemplar temas variados y diversos temas

3.2. Violación del principio de publicidad con relación a la comisión primera de la Cámara de Representantes, durante la aprobación del Proyecto que dio lugar a la Ley 1762 de 2005

3.3. Violación a las reglas de competencia de las comisiones legislativas

4. Conclusión 

VII. DECISIÓN 

PRIMER ANEXO - TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

SEGUNDO ANEXO - ÍNDICE

2 Se transcribirá la totalidad del texto de la Ley 1762 de 2015 al final de la sentencia, a manera de anexo.

3 En varias oportunidades, por varias razones, la Corte ha dejado de transcribir el texto demandado al inicio de la sentencia, como convencionalmente lo hace. Así, por ejemplo, lo dejó de hacer en la Sentencia C-184/98 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) “en consideración al número de artículos demandados, y con el propósito de facilitar el análisis de cada uno de ellos” (veinte artículos); en la C-675/98 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) “en aras de la brevedad” (cuarenta artículos); en la C-215/99 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez) “en atención a la extensión y diversidad de temas que plantean las demandas” (veinte artículos); en la C-246/99 (M.P. Antonio Barrera Carbonell y José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa) “debido a su extensión” (la Ley aprobatoria y las cláusulas del convenio internacional); en la C-969/99 (M.P. Fabio Morón Díaz; AV Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis) incorporó el “texto publicado en los respectivos Diarios Oficiales” a la sentencia (treinta y ochos decretos ley, de diversos artículos cada uno); en la C-090/2001 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) “para una mejor comprensión y análisis de los temas” (varios artículos objetados de un proyecto de ley) y en la C-646/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) “en razón de la extensión de los textos acusados” (el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal).

4 Recientemente la Corte Constitucional ha dejado de transcribir los textos legales acusados al inicio de la sentencia, como tradicionalmente lo hace, en varias oportunidades. Ver por ejemplo las sentencias C-027/2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez; SPV Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva); C-051/2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); C-590/2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-862/2012 (M.P. Alexei Julio Estrada; SPV María Victoria Calle Correa; AV Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Elías Pinilla Pinilla); C-535/2013 (M.P. Mauricio González Cuervo); C-335/2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV María Victoria Calle Correa; AV Luis Ernesto Vargas Silva, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-465/2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos; SV Jorge Iván Palacio Palacio; AV María Victoria Calle Correa); C-947/2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); C-150/2015 (M.P. Mauricio González Cuervo; SPV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo, Martha Victoria Sáchica Méndez), C-620/2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, AV Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz Delgado). Las aclaraciones y salvamentos no versan sobre la modificación en la metodología de la transcripción de las normas acusadas.

92 Corte Constitucional, Sentencia C-1052/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios recogidos y fijados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874/2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371/2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), Auto 033/2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), Auto 031/2006 (M.P. Clara Inés Vargas Gutiérrez), Auto 267/2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091/2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112/2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez), Sentencia C-942/2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), Auto 070/2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-243/2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 105/2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), Auto 243 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), Auto 145/2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos), Auto 324 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), Auto 367/20015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527/2015 (M.P. María Victoria Calle Correa) y Sentencia C-088/2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). En todas estas providencias se citan y emplean los criterios establecidos en la Sentencia C-1052/2001 para resolver los asuntos tratados en cada una de aquellos procesos.

93 Corte Constitucional, Sentencia C-1052/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

94 Corte Constitucional, Sentencia C-1052/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

95 Corte Constitucional, Sentencia C-1052/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto ver el apartado (3.4.2) de las consideraciones de la Sentencia.

96 Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 84.

97 De acuerdo con la Sentencia C-1052/2001, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son “ciertas” cuando “[...] sobre una proposición jurídica real y existentey no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”; son “específicas” cuando “[...] definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’.”

98 Corte Constitucional, Sentencia C-1052/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

99 Tal como fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2009, artículo 5. La regla original aprobada en 1991 decía: ‘Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común’.

100 Ley 5ª de 1992, artículo 121 [modificado por la Ley 1431 de 2011, art. 1º]—“Votación ordinaria. [...] || Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3º de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: 1. Consideración y aprobación del orden del día y propuestas de cambios, modificaciones o alteración del mismo. || 2. Consideración y aprobación de actas de las sesiones. || 3. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento en el trámite de proyectos de ley. || 4. Suspensión o prórroga de la sesión, declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor. || 5. Declaratoria de sesión reservada. || 6. Declaratoria de sesión informal. || 7. Declaración de suficiente ilustración. || 8. Mociones o expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario. || 9. Proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes. || 10. Resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente o la mesa directiva de la corporación o de las comisiones. || 11. Proposiciones para citaciones de control político, información general o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas. || 12. Adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad. || 13. Decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión. || 14. Decisión sobre excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas. || 15. Adopción de los informes de las comisiones de Ética sobre suspensión de la condición congresional. || 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias. || 17. El título de los proyectos siempre que no tenga propuesta de modificación. || 18. La pregunta sobre si la cámara respectiva quiere que un proyecto sea ley de la República o reforme la Constitución. || 19. La pregunta sobre si declara válida una elección hecha por el Congreso, alguna de sus cámaras o sus comisiones. || 20. Los asuntos de mero trámite, entendidos como aquellos que, haciendo o no parte de la función constituyente y legislativa, no corresponden al debate y votación de los textos de los proyectos de ley y de acto legislativo y los no prescritos que puedan considerarse de similar naturaleza. || PAR. 1º—La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista. || PAR. 2º—Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo”.

101 Constitución Política de Colombia, ART. 151.—El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. || ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; || b. Administración de justicia; || c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; || d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; || e. Estados de excepción. || f. La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. || PAR. TRANS.—El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un proyecto de ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República. || El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. || ART. 153.—La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. || Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

102 Para la jurisprudencia constitucional (Sent. C-1052/2001), las razones son claras cuando siguen “[...] un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”.

103 M.P. Alejandro Linares Cantillo.

104 La parte resolutiva señaló: PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 1762 de 2015, relativo al delito de contrabando y, en concreto, la expresión “valor aduanero”, por los cargos analizados. || SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º de la Ley 1762 de 2015, relativo al delito de favorecimiento y facilitación del contrabando, por los cargos analizados. || TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “por cualquier medio”, contenida en el artículo 8º de la Ley 1762 de 2015, relativo al fraude aduanero. || CUARTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 1762 de 2015, relativo al lavado de activos, por los cargos analizados, salvo la expresión “o realizar cualquier otro acto” prevista en la misma norma, que se declara EXEQUIBLE DE MANERA CONDICIONADA, bajo el entendido que no podrá imputarse responsabilidad por la comisión de verbos rectores diferentes a los expresamente determinados en dicho artículo. Las expresiones “contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando” previstas en el mismo artículo, se declaran EXEQUIBLE DE MANERA CCONDICIONADA bajo el entendido que cuando los delitos favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado de activos recaigan sobre el mismo objeto material o los mismos bienes, la Fiscalía y el juez penal no podrán imputar responsabilidad por el lavado de activos y, a la vez, por el delito de favorecimiento y facilitación del contrabando, para garantizar el non bis in ídem y es necesario que, según las reglas de especialidad y consunción, identifiquen el delito por el cual se demandará responsabilidad. || QUINTO: Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los artículos 14 y 15 de la Ley 1762 de 2015, en lo que respeta a la aprehensión y decomiso de mercancías. || SEXTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 1762 de 2015, relativo al decomiso de los medios de transporte ligados al contrabando, por los cargos analizados.

105 En la Sentencia C-1052/2001 la Corte indicó que un argumento es pertinente cuando “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”.

106 Al respecto puede verse el apartado número cinco del capítulo dedicado a la demanda en los antecedentes de la presente sentencia.

107 De acuerdo con el artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir ‘sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación’ (numeral cuarto).

108 Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 69.

109 Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 69. Cuando el accionante presentó su argumento habló también de que se estaba violando el principio de consecutividad, pero sus argumentos, como lo indicaron algunas de las intervenciones, se limitan a referirse a la violación del principio de unidad de materia.

110 Ver al respecto, por ejemplo, la Sentencia C-531/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero; SV Jorge Arango Mejía; AV Hernando Herrera Vergara) o la Sentencia C-006/2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

111 Corte Constitucional, Sentencia C-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se analizó la aplicación del principio a normas expedidas antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.

112 La causal de guardar relación de conexidad temática, por consecuencia con el tema central de la ley ha sido reconocida por la Corte Constitucional cuando la norma acusada, en apariencia no guarda relación alguna con éste. Ver, por ejemplo, la Sentencia C-714 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Córdoba Triviño; Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández).

113 Corte Constitucional, Sentencia C-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

114 Corte Constitucional, Sentencia C-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

115 Corte Constitucional, Sentencia C-1025/2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

116 Así se consideró, por ejemplo, en la sentencias C-305/2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-574/2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).

117 Al respecto ver, por ejemplo, la Sentencia C-704/2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En este caso, siguiendo la jurisprudencia, se resolvió “declarar inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. La corporación sostuvo: “en consecuencia, la Corte considera que el precepto demandado es contrario con el principio de unidad de materia, en tanto uno de los criterios para definir su cumplimiento en el caso de las leyes de presupuesto es la índole temporal de la disposición respectiva. Una norma que prevé la exclusividad para la prestación de determinados servicios por parte de un establecimiento público y la consecuente obligación de suscribir contratos interadministrativos para el efecto, tiene vocación de permanencia y, por ende, excede el ámbito de validez constitucional de las normas que hacen parte de la regulación legal que prescribe el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. En cambio, la Corte comprueba que la norma acusada es una modalidad es modificación sustantiva de otras previsiones que no tienen carácter presupuestal, infringiéndose con ello las condiciones para el cumplimiento del principio de unidad de materia [...]”.

118 Gaceta del Congreso Nº 744 de 18 de septiembre de 2013. Al respecto ver también la Gaceta del Congreso Nº 1060 de 2013 y Nº 218 de 2014. Esta última fue la publicación que tuvo en cuenta la comisión Primera del Senado al momento de darle curso al primer debate.

119 Gaceta del Congreso Nº 744 de 18 de septiembre de 2013.

120 Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 84.

121 Vale la pena aclarar que el Acta publicada en la Gaceta del Congreso Nº 484 de 2015 sí hace referencia en varios momentos a las votaciones que se hacían, bien fueran ordinarias por existir unanimidad o nominales.

122 Gaceta del Congreso Nº 387 de 2015 (9 de junio).

123 Acción de inconstitucionalidad; expediente, folio 88.

124 Para la acción de la referencia, teniendo en cuenta el fin de la ley acusada (fortalecer la lucha contra la competencia desleal realizada por personas y organizaciones incursas en operaciones ilegales de contrabando, lavado de activos y defraudación fiscal] se puede concluir que la materia central de la misma es la regulación del comercio exterior (Acción de inconstitucionalidad; expediente, fl. 89).

125 Corte Constitucional, Sentencia C-648 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; AV José Gregorio Hernández Galindo). A lo dicho, la sentencia añade: “En efecto, dicha norma supedita el ejercicio de la actividad legislativa a las disposiciones de una ley orgánica, la cual, en materia de competencias de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la República, es para efectos del control de constitucionalidad [...] la Ley 3ª de 1992”.

126 Corte Constitucional, Sentencia C-792/2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) En este caso se consideró lo siguiente: “La Corte observa entonces que el proyecto de ley objetado, se refiere a asuntos que son de la incumbencia tanto de las comisiones primeras como de las terceras constitucionales permanentes de las cámaras legislativas. En tal virtud, a fin de decidir cuál de ellas es competente, no pudiéndose acudir al principio de especialidad pues, como se ha visto, desde este punto de vista ambas comisiones tienen vocación para abocar inicialmente el estudio y debate del proyecto objetado, resulta menester estarse a lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, según el cual ‘cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a una comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer materias afines.’ De esta manera, estima la Corte, como ya lo ha hecho en otras oportunidades, que la asignación hecha por el presidente de la respectiva cámara legislativa, tiene la virtud de definir la competencia de la comisión que inicia el trámite, y a esta decisión ha de estarse, salvo que sea irrazonable. [...]”.

127 El artículo 142 de la Constitución señala que “La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse”.

128 Corte Constitucional, Sentencia C-540/2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño; SPV Álvaro Tafur Galvis, SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil). Esta posición fue reiterada, entre otras, en las sentencias C-475/2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-011 de 2013 (M.P. Alexei Julio Estrada; SV Mauricio González Cuervo) y C-465/2014 (MP. Alberto Rojas Ríos).

129 El artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 establece: “Comisión Segunda. Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de: política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional.”

130 Gaceta del Congreso Nº 387 de 2015 (9 de junio).

131 Diario Oficial 49.565, julio de 2015.