SENTENCIA C-208 DE MARZO 21 DE 2007

 

Sentencia C-208 de marzo 21 de 2007 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-208 de 2007 

Ref.: Expediente D-6459

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1278 de 2002, “Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.

Demandante: William López Tovar

Bogotá, D.C., veintiuno de marzo de dos mil siete.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.840 del 20 de junio de 2002:

“DECRETO 1278 DE 2002

(Junio 19)

Diario Oficial 44.840, de 20 de junio de 2002

“Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001,

DECRETA:

CAPÍTULO I

Objeto, aplicación y alcance

ART. 1º—Objeto. El presente decreto tiene por objeto establecer el estatuto de profesionalización docente que regulará las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes.

ART. 2º—Aplicación. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.

Los educadores estatales ingresarán primero al servicio, y si superan satisfactoriamente el período de prueba se inscribirán en el escalafón docente, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto.

ART. 3º—Profesionales de la educación. Son profesionales de la educación las personas que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por una institución de educación superior; los profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo dispuesto en este decreto; y los normalistas superiores.

ART. 4º—Función docente. La función docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos procesos y sus resultados, y de otras actividades educativas dentro del marco del proyecto educativo institucional de los establecimientos educativos.

La función docente, además de la asignación académica, comprende también las actividades curriculares no lectivas, el servicio de orientación estudiantil, la atención a la comunidad, en especial de los padres de familia de los educandos; las actividades de actualización y perfeccionamiento pedagógico; las actividades de planeación y evaluación institucional; otras actividades formativas, culturales y deportivas, contempladas en el proyecto educativo institucional; y las actividades de dirección, planeación, coordinación, evaluación, administración y programación relacionadas directamente con el proceso educativo.

Las personas que ejercen la función docente se denominan genéricamente educadores, y son docentes y directivos docentes.

ART. 5º—Docentes. Las personas que desarrollan labores académicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos educativos en su proceso enseñanza-aprendizaje se denominan docentes. Estos también son responsables de las actividades curriculares no lectivas complementarias de la función docente de aula, entendidas como administración del proceso educativo, preparación de su tarea académica, investigación de asuntos pedagógicos, evaluación, calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos, reuniones de profesores, dirección de grupo, actividades formativas, culturales y deportivas, atención a los padres de familia y acudientes, servicio de orientación estudiantil y actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educación.

ART. 6º—Directivos docentes. Quienes desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas se denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización escolar.

Los cargos de directivos docentes estatales serán: director rural de preescolar y básica primaria; rector de institución educativa en educación preescolar y básica completa y/o educación media; y coordinador.

El rector y el director rural tienen la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente la labor de un establecimiento educativo. Es una función de carácter profesional que, sobre la base de una formación y experiencia específica, se ocupa de lo atinente a la planeación, dirección, orientación, programación, administración y supervisión de la educación dentro de una institución, de sus relaciones con el entorno y los padres de familia, y que conlleva responsabilidad directa sobre el personal docente, directivo docente a su cargo, administrativo y respecto de los alumnos.

El coordinador auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas.

CAPÍTULO II.

Requisitos y procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal y clases de nombramiento.

ART. 7º—Ingreso al servicio educativo estatal. Artículo INEXEQUIBLE.

ART. 8º—Concurso para ingreso al servicio educativo estatal. El concurso para ingreso al servicio educativo estatal es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de aptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones interpersonales y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera docente, se determina su inclusión en el listado de elegibles y se fija su ubicación en el mismo, con el fin de garantizar disponibilidad permanente para la provisión de vacantes que se presenten en cualquier nivel, cargo o área de conocimiento dentro del sector educativo estatal.

ART. 9º—Etapas del concurso para ingresar al servicio educativo estatal. Cuando no exista listado de elegibles respectivo, la entidad territorial certificada convocará a concurso público y abierto para cargos docentes y directivos docentes, el cual se realizará según reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, y tendrá las siguientes etapas:

a) Convocatoria;

b) Inscripciones y presentación de la documentación;

c) Verificación de requisitos y publicación de los admitidos a las pruebas;

d) Selección mediante prueba de aptitudes y competencias básicas.

Tiene por objeto la escogencia de los aspirantes más idóneos que harán parte del correspondiente listado de elegibles;

e) Publicación de resultados de selección por prueba de aptitud y competencias básicas;

f) Aplicación de la prueba psicotécnica, la entrevista y valoración de antecedentes;

g) Clasificación. Tiene por objeto establecer el orden en el listado de elegibles, según el mérito de cada concursante elegible, asignando a cada uno un lugar dentro del listado para cada clase de cargo, nivel y área del conocimiento o de formación, para lo cual se tendrán en cuenta los resultados de la prueba de aptitudes y competencias básicas; la prueba psicotécnica; la entrevista y la valoración de antecedentes. Para los directivos se calificarán los títulos de postgrado relacionados con las funciones del cargo y la experiencia adicional;

h) Publicación de resultados;

i) Listado de elegibles por nivel educativo y área de conocimiento, en orden descendente de puntaje para cada uno de ellos.

PAR.—El Gobierno Nacional reglamentará cada una de las etapas del concurso, la elaboración de las pruebas de selección y señalará los puntajes correspondientes para la selección y clasificación.

ART. 10.—Requisitos especiales para los directivos docentes. Para participar en los concursos para cargos directivos docentes de los establecimientos educativos, los aspirantes deben acreditar los siguientes requisitos:

a) Para director de educación preescolar y básica primaria rural: Título de normalista superior, o de licenciado en educación o de profesional, y cuatro (4) años de experiencia profesional;

b) Para coordinador: Título de licenciado en educación o título profesional, y cinco (5) años de experiencia profesional;

c) Para rector de institución educativa con educación preescolar y básica completa y/o educación media: Título de licenciado en educación o título profesional, y seis (6) años de experiencia profesional.

PAR.—El Gobierno Nacional establecerá los perfiles para cada uno de los cargos directivos y el tipo de experiencia profesional que será tenida en cuenta para estos concursos.

ART. 11.—Provisión de cargos. Cuando se produzca una vacante en un cargo docente o directivo docente, el nominador deberá proveerla mediante acto administrativo con quien ocupe el primer lugar en el respectivo listado de elegibles del concurso. solo en caso de no aceptación voluntaria de quien ocupe el primer lugar, se podrá nombrar a los siguientes en estricto orden de puntaje y quien rehúse el nombramiento será excluido del correspondiente listado.

PAR.—Los listados de elegibles tendrán una vigencia de dos (2) años, contados a partir de su publicación.

ART. 12.—Nombramiento en período de prueba. La persona seleccionada por concurso abierto para un cargo docente o directivo docente será nombrada en período de prueba hasta culminar el correspondiente año escolar en el cual fue nombrado, siempre y cuando haya desempeñado el cargo por lo menos durante cuatro (4) meses.

Al terminar el año académico respectivo, la persona nombrada en período de prueba será sujeto de una evaluación de desempeño laboral y de competencias. Aprobado el período de prueba por obtener calificación satisfactoria en las evaluaciones, el docente o directivo docente adquiere los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el escalafón docente, de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto.

PAR. 1º—Los profesionales con título diferente al de licenciado en educación, deben acreditar, al término del período de prueba, que cursan o han terminado un postgrado en educación, o que han realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una institución de educación superior, de acuerdo con la reglamentación que al respecto expida el Gobierno Nacional.

PAR. 2º—Quienes no superen el período de prueba serán separados del servicio, pudiéndose presentar de nuevo a concurso cuando haya otra convocatoria.

ART. 13.—Nombramientos provisionales. Cuando se trate de proveer transitoriamente empleos docentes, los nombramientos deben realizarse en provisionalidad con personal que reúna los requisitos del cargo, en los siguiente casos:

a) En vacantes de docentes cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo que dure la respectiva situación administrativa. En este caso deberá hacerse uso del listado de elegibles vigente y su no aceptación no implica la exclusión del mismo;

b) En vacantes definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea el cargo en periodo de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles producto del concurso.

PAR.—Los educadores contratados por órdenes de prestación de servicio que tienen el derecho a ser vinculados en provisionalidad en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, serán regidos por las normas de este estatuto y, por ende, nombrados provisionalmente de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en los cargos vacantes de la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su competencia especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.

Para ser vinculados en propiedad y gozar de los derechos de carrera deben superar el concurso de méritos y obtener evaluación satisfactoria del período de prueba, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto.

ART. 14.—Encargos. Hay encargo cuando se designa temporalmente a una persona ya vinculada en propiedad al servicio, para asumir otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo.

Los cargos directivos docentes vacantes de manera temporal, podrán ser provistos por encargo con personal inscrito en carrera, mientras dure la situación administrativa del titular. Y en caso de vacante definitiva, podrá suplirse por encargo mientras se surte el proceso de selección y se provee de manera definitiva.

ART. 15.—Prohibición. No se podrá proveer por nombramiento provisional o por encargo un cargo directivo o docente vacante de manera definitiva, cuando exista listado de elegibles vigente para el correspondiente nivel o área de conocimiento: Quien lo hiciere responderá disciplinaria y patrimonialmente por ello.

Una vez agotado el listado de elegibles se deberá convocar a nuevo concurso dentro de los cuatro (4) meses siguientes.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el Decreto-Ley 1278 de 2002.

2. Problema jurídico.

En el presente caso, cuestiona el actor la constitucionalidad del Decreto 1278 de 2002, “Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”, bajo la premisa de que el mismo no reguló de manera especial lo relacionado con la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para los grupos étnicos, sometiendo a dichos grupos a las normas previstas para el régimen general de carrera.

Algunos de los intervinientes, entre los que se cuenta la Defensoría del Pueblo, comparten la acusación del actor por considerar que en virtud del derecho constitucional a la identidad étnica y cultural, las comunidades nativas son beneficiarias de un régimen especial de carrera definido directamente por el legislador. Por su parte, otros de los intervinientes y el Ministerio Público, a pesar de considerar que los grupos étnicos son titulares del derecho a la identidad étnica y sujetos de una regulación especial en materia de acceso al servicio público de educación, aducen que el ordenamiento acusado no es inconstitucional, ya que si bien el mismo no contiene esa normatividad especial, la misma es susceptible de expedirse por vía reglamentaria como lo anunció el Gobierno Nacional.

De acuerdo con los cargos de la demanda y lo expresado por los distintos intervinientes, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar:

(i) Si en virtud del derecho a la identidad étnica y cultural, las comunidades indígenas son titulares del derecho a la identidad educativa, que incluye la adopción de medidas especiales en materia de acceso al servicio de educación estatal.

(ii) Si la regulación del sistema de carrera es competencia exclusiva del legislador, y

(iii) Si el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al expedir el estatuto de profesionalización docente y no adoptar en él medidas especiales para regular la situación de los docentes y directivos docentes de los grupos étnicos, quedando estos sometidos al régimen general de carrera.

Para resolver los problemas jurídicos anunciados, la Corte abordará los siguientes temas: (i) la omisión legislativa relativa en el juicio de inconstitucionalidad; (ii) el reconocimiento y protección que la Constitución y el derecho internacional otorgan a la identidad cultural; (iii) el derecho de los grupos étnicos a la identidad educativa y a la consulta previa; (iv) el régimen legal de educación para las comunidades nativas; y (v) la resolución del caso concreto.

3. La omisión legislativa relativa en el juicio de inconstitucionalidad.

La jurisprudencia constitucional ha destacado que la omisión legislativa puede ser absoluta o relativa, y que sobre esta última, la omisión relativa, es posible adelantar el juicio de inconstitucionalidad, “pues en esos casos se cumple a cabalidad el fundamento básico del control constitucional —la confrontación objetiva entre la ley y la Constitución—, ya que el debate se suscita en torno a un texto legal que se reputa imperfecto en su concepción, y que a partir de la ausencia parcial de regulación, al cotejarlo con la Carta, aquél puede resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de ciertas garantías constitucionales...” (1) .

Ha precisado igualmente la corporación, que “[e]l supuesto básico de una omisión legislativa de carácter relativo consiste en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera parcial porque no cobija a todas los destinatarios que deberían quedar incluidos en la regulación o porque deja de regular algún supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento, tendría que formar parte de la disciplina legal de la materia (2)(3) .

Sobre esto último, ha señalado que existe una omisión legislativa cuando el legislador ha expedido una ley, pero en ella ha regulado algunas relaciones “dejando por fuera otros supuestos análogos” y que “... aun cuando en una buena parte de los casos la omisión se torna patente en relación con el derecho a la igualdad, no siempre ello es así, pues la omisión relativa también podría configurarse respecto ‘del derecho de defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar’ y su actuación sería ‘imperfecta o incompleta’ (4)(5) .

Con posterioridad, esta corporación puntualizó que “... las omisiones legislativas de carácter relativo de las cuales puede conocer la Corte, por vía del ejercicio ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad, no están limitadas a aquellos casos relacionados con los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues cuando la Corte mencionó estos derechos lo hizo con la intención de ‘ilustrar dos situaciones en las cuales ellas se presentan con relativa frecuencia’, mas no con el propósito de ‘restringir el ámbito de aplicación de la figura de las omisiones legislativas relativas’ (6)(7) . Así se ha estimado que también se presenta una omisión legislativa relativa cuando “el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella” (8) .

Al desligar la omisión legislativa de la afectación del derecho a la igualdad se abre paso la posibilidad de que tal omisión se detecte en la ausencia de regulación de un supuesto que forzosamente debía estar incluido en el ámbito de las disposiciones acusadas, y no únicamente en los eventos de exclusión de ciertos sujetos de un determinado contenido regulatorio que necesariamente debiera serles aplicado. Esto es, puede haber omisión relativa aún cuando no quepa predicar una exigencia constitucional de identidad de regímenes jurídicos. Basta con acreditar que, en relación con la materia objeto de regulación, era imperativo a la luz de la Constitución regular también el supuesto que se considera omitido. En una hipótesis tal, también sería posible señalar que el producto de la actividad legislativa resulta incompleto, por no incorporar una previsión cuya inclusión resultaba imperativa a la luz de la Constitución, y que por consiguiente existe una inconstitucionalidad que proviene de dicha omisión.

Establecidas las formas de existencia de omisión legislativa relativa y la vulneración de la Constitución que con ella se produce, es preciso determinar cómo se repara esa inconstitucionalidad.

Ha dicho la Corte que, en general, en la omisión legislativa, el silencio del legislador tiene efectos de exclusión a los cuales es posible hacer frente por la vía del control de constitucionalidad. Sobre el particular ha dicho la Corte que “[t]ratándose de las omisiones legislativas lo que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución que ellas lleguen a generar en el ordenamiento y, por eso, conforme a lo más arriba apuntado, únicamente cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que, por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe hablar de la inconstitucionalidad de la omisión”. Y que, “[s]iempre que esa inconstitucionalidad se compruebe, la Corte está llamada a hacer valer el superior imperio de la Constitución, siendo este el propósito de su función de control sobre las omisiones....” (9) .

Para precisar cuales son las opciones aplicables al propósito de reparar una omisión, legislativa contraria a la Constitución, la Corte sostiene que es preciso tener en cuenta que, comoquiera que en tales hipótesis la inconstitucionalidad no radica en los contenidos normativos que cuentan con base textual expresa, sino en un significado implícito que surte efectos violatorios de la Carta, la depuración del ordenamiento no se logra mediante el decreto de la inexequibilidad de las disposiciones de las cuales se predica la omisión y que lo conducente es neutralizar el comentado efecto de la omisión legislativa que riñe con la Constitución y en su lugar incorporar un significado que sea acorde con los dictados superiores.

En aquellos supuestos en los que la inconstitucionalidad de la omisión legislativa proviene de una violación del principio de igualdad, de ordinario la solución se encuentra en una sentencia de exequibilidad condicionada que permita extender la cobertura de aquellos contenidos normativos de los que se predica la omisión, a los sujetos excluidos.

Cuando esa solución no es posible, porque la omisión no se desprende de la exclusión de algunos sujetos en circunstancias en las cuales cabía predicar el imperativo constitucional de una identidad de régimen jurídico, se ha planteado la alternativa de una sentencia integradora que permita mantener la disposición enjuiciada en el ordenamiento y superar la inconstitucionalidad derivada de la omisión “... desplazando la lectura afectada de invalidez mediante la proyección, sobre el precepto inferior, de los contenidos de la Carta que, en esas circunstancias, brinda una solución constitucionalmente adecuada, precisa e indudable (10)(11) . Ha considerado la corporación, sin embargo, que esta solución no cabe cuando no existe un contenido constitucional preciso que pueda proyectarse sobre la norma de la que se predica la omisión para producir una integración que la haga adecuada a la Carta (12) . En esos eventos, comoquiera que el contenido de la regulación omitida no puede establecerse con certeza a partir de la Constitución, y existe un ámbito de configuración legislativa dentro del cual el legislador puede optar por distintas alternativas constitucionalmente admisibles a ese efecto, no está en el ámbito de la competencia del juez constitucional fijar directamente el contenido normativo que subsane la omisión (13) .

La Corte ha afirmado también que cuando no es posible enfrentar la omisión mediante una sentencia aditiva, y tampoco cabe la sentencia integradora porque existen varias posibilidades, a criterio del legislador, para subsanar la omisión, lo adecuado consistiría en “... otorgarle un plazo al Congreso de la República, toda vez que es la institución indicada para escoger, entre distintas alternativas, aquella que surja del debate democrático cumplido en su seno” (14) .

La condición de efectividad de ese plazo conferido al legislador estaría, sin embargo, en una sentencia de inexequibilidad diferida, conforme a la cual, si el legislador no subsana la omisión en el término previsto por el juez constitucional la misma se hace efectiva. Por tal razón esta solución no resulta adecuada cuando la posibilidad de declarar la inexequibilidad del contenido normativo omisivo está descartada por el efecto gravemente perturbador del ordenamiento constitucional que ello ocasionaría debido a la afectación de bienes jurídicos de la misma o de mayor entidad que la de aquellos que se intenta proteger.

En esas situaciones límite, si bien no se descarta la opción de fijarle un plazo al Congreso, o, para respetar el ámbito de configuración conferido por la Carta y dentro del cual se inscribe también el juicio de oportunidad para el ejercicio de su potestad, o para hacerle un exhorto dirigido a que expida la legislación que subsane la omisión, ha considerado la Corte que “... se debe escrutar si el legislador ha producido alguna regulación que, analizadas las circunstancias, permita encontrar una solución constitucionalmente adecuada...” (15) .

A partir de los lineamientos generales sobre la omisión legislativa relativa y la manera de hacer frente a sus efectos inconstitucionales, pasa la Corte a referirse a la materia en relación con la cual se ha planteado en este caso la posible existencia de una omisión legislativa.

4. Marco constitucional del derecho a la identidad cultural de los grupos étnicos.

Conforme lo ha reconocido esta corporación, con la expedición de la Constitución Política de 1991 se produjo un cambio sustancial en la política indigenista gubernamental, esto es, en el modelo de relación del Estado con los pueblos y comunidades nativas, pasándose de un sistema basado en la asimilación e integración de tales comunidades a la cultura mayoritaria de la sociedad nacional, a un sistema pluralista y participativo, que acepta y respeta la multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo diferentes de la cultura occidental, y que propugna por el reconocimiento de los valores étnicos y por el derecho de las minorías tradicionales a sobrevivir y desarrollarse con sujeción a tales valores.

La pluralidad de etnias asentadas en el territorio nacional y la necesidad de salvaguardar el valor intrínseco de las culturas nativas, como parte de la tradición e identidad nacional, fueron las razones que impulsaron dicho cambio y, por tanto, lo que justificó que se incorporaran en la nueva Carta Política mandatos claros dirigidos no solo a garantizar la defensa de las comunidades tradicionales, sino también a promover el respeto y prevalencia de sus valores culturales, ancestrales, lingüísticos, artísticos, religiosos, sociales y políticos.

El propósito del Constituyente del 91, al redefinir la política indigenista y darle estatus constitucional especial, fue entonces el de reivindicar lo étnico, teniendo en cuenta los abusos, los prejuicios y el trato discriminatorio de que fueron víctimas los pueblos autóctonos o aborígenes a lo largo de su historia, así como también el hecho de verse avocados a enfrentar un permanente riesgo de desaparición física y cultural.

Dentro de este contexto, en la nueva estructura constitucional, el multiculturalismo viene a ser objeto de especial reconocimiento y protección, fundado en las premisas de (i) que en Colombia existen diversidad de culturas e identidades étnicas, (ii) que todas son merecedoras de un mismo trato y respeto, (iii) que todas son constitutivas de la identidad general del país y (iv) que todas son titulares —en igualdad de condiciones— del derecho a reproducirse y a perpetuarse en el territorio con el paso del tiempo.

El tratamiento o estatus especial que el ordenamiento otorga a las comunidades tradicionales, como grupos sociales claramente diferenciables, tiene su manifestación primigenia en el artículo 1º de la Carta Política que define a Colombia como un Estado democrático, participativo y pluralista y, de forma concreta, en los artículos 7º y 70 del mismo ordenamiento Superior, en los cuales se consagra como uno de los principios fundantes del Estado el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (art. 7º), y se le atribuye a la cultura en sus diferentes manifestaciones la condición de pilar de la nacionalidad.

Desde esta perspectiva, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural obedece al imperativo de construir una democracia más inclusiva y participativa como lo propugna la propia Constitución, dirigida a asegurar la coexistencia y a permitir la reivindicación de los grupos minoritarios que son cultural y socialmente diferentes, correspondiéndole al Estado la importante función de adelantar las gestiones que sean necesarias para garantizar la preservación y continuidad de sus tradiciones e historia.

Sobre el reconocimiento y protección que la propia Carta le otorga a la diversidad étnica y cultural, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que se trata de un derecho constitucional fundamental radicado en cabeza, tanto de los grupos humanos que ostentan una cultura específica y diferenciable, que es precisamente el caso de las comunidades indígenas, como de los individuos que hacen parte de esos grupos (16) . En este sentido la misma jurisprudencia ha precisado que el derecho a la identidad se proyecta en dos dimensiones: una colectiva, que busca orientar la protección constitucional hacia las comunidades tradicionales que no siguen la forma de vida de la sociedad mayoritaria, permitiendo que estas puedan desarrollarse de acuerdo con su propia cultura, y otra individual, en el sentido de considerar que la aludida protección es también en favor de cada uno de los miembros de las comunidades nativas, garantizando que estos puedan autodeterminarse dentro y fuera de su territorio según su propia cosmovisión.

Respecto de la doble dimensión que ostenta el derecho a la identidad cultural, la Corte ha aclarado que la protección otorgada a la comunidad como sujeto de derechos no se opone a la protección individual de sus miembros, toda vez que garantizar las manifestaciones individuales puede resultar imprescindible para la concretización y materialización del derecho colectivo del grupo étnico del cual se hace parte.

El alcance de derecho fundamental reconocido a la diversidad étnica y cultural, y su dimensión colectiva e individual, fue explicado recientemente por la Corte en la Sentencia T-778 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en los siguientes términos:

“El derecho a la identidad cultural, como un derecho que se deriva del principio a la diversidad étnica y cultural establecido en el artículo 7º de la Constitución, ha sido concebido como un derecho fundamental de las comunidades indígenas y por lo tanto un derecho de naturaleza colectiva. El mencionado derecho se materializa, entre otras manifestaciones, en la medida en que las comunidades que no ostentan los valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria puedan ejercer sus derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera de ver el mundo. Ello implica que también los individuos que pertenecen a una comunidad indígena puedan expresarse y autodeterminarse de acuerdo con su cosmovisión cultural dentro y fuera de sus territorios.

Entonces, el derecho a la identidad cultural se proyecta en dos dimensiones una colectiva y otra individual. La primera se trata de la protección constitucional que se le otorga a la comunidad como sujeto de derechos y la segunda la protección que se le otorga al individuo para poder preservar el derecho de esa colectividad. Lo anterior comprende dos tipos de protección a la identidad cultural una directa que ampara a la comunidad como sujeto del derecho y otra indirecta que ampara al individuo para proteger la identidad de la comunidad. La protección a la identidad cultural de la comunidad como sujeto de derechos no supone que no se deban garantizar las manifestaciones individuales de dicha identidad ya que la protección del individuo puede ser necesaria para la materialización del derecho colectivo del pueblo indígena al cual pertenece”.

Cabe destacar que, en su dimensión colectiva, el derecho fundamental a la diversidad étnica y cultural se proyecta y se protege a través de otros derechos reconocidos por la propia Constitución en favor de los grupos étnicos, como son: (a) la protección de la riqueza cultural de la Nación (C.P., art 8º); (b) el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas (C.P., arts. 9º y 330); (c) el derecho a la oficialidad de lenguas y dialectos de las comunidades nativas y a que la enseñanza que se les imparta sea bilingüe (C.P., art. 10); (d) el derecho de las comunidades indígenas a ser consultadas en las decisiones que las afectan, a través de procedimientos adecuados y con la participación de sus instituciones representativas (C.P., arts. 40-2, 329 y 330); (e) el respeto a la identidad cultural en materia educativa (C.P., art. 68); (f) el reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las formas de cultura (C.P., art 70); (g) la protección del patrimonio arqueológico de la Nación (C.P., art. 72); (h) el derecho a una circunscripción especial para la elección de senadores y representantes (C.P., arts. 171 y 176); (i) el derecho a administrar justicia en su propio territorio y a regirse por sus propias normas y procedimientos (C.P., art. 246); o) el derecho a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas y su naturaleza inenajenable, inalienable, imprescriptible e inembargable (art. 329); y (k) el derecho a gobernarse por consejos indígenas según sus usos y costumbres (C.P., art. 330).

Es importante anotar que el tratamiento especial que la Constitución Política de 1991 dispensa a la diversidad étnica y cultural, encuentra pleno respaldo en el derecho internacional y, de manera específica, en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo —OIT—, sobre pueblos indígenas y tribiales en países independientes, aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991. Dicho instrumento, que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional hace parte del bloque de constitucionalidad, desde su preámbulo deja en claro cuál es su objetivo, señalando que se ocupa de los derechos de los pueblos indígenas a la tierra, a la participación, a la educación, a la cultura y al desarrollo, en el contexto global de la protección a su identidad y en el propósito de que las comunidades indígenas que subsisten en el planeta puedan gozar de los derechos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados miembros, y en consideración a la especial contribución de estos pueblos a la diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y comprensión internacionales.

En esa orientación, el convenio impone a los gobiernos el deber de asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos indígenas y tribales interesados, una acción coordinada y sistemática para proteger los derechos, de dichos pueblos y garantizar el respetó de su integridad (art. 2º). En palabras del mismo convenio, dicha acción debe incluir medidas que cumplan los siguientes tres presupuestos básicos: (i) que aseguren a los miembros de las comunidades tradicionales gozar en pie de igualdad de los derechos y oportunidades que la legislación nacional reconoce a los demás miembros de la población; (ii) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; y (iii) que ayuden a los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

En consecuencia, en atención a los mandatos constitucionales y a las disposiciones del citado convenio, que propugnan por el pluralismo y por la protección de la identidad étnica y cultural, el Estado colombiano tiene la altísima responsabilidad de adoptar un papel activo en el propósito de lograr que las comunidades indígenas y tribales que habitan en el territorio nacional puedan asumir el control de sus instituciones, formas de vida y desarrollo económico, dotándolas de los instrumentos que permitan el fortalecimiento de su identidad, educación, lengua y religión, para así asegurar la supervivencia de las comunidades tradicionales, las personas que la integran, su cultura, sus bienes y los territorios que ocupan.

En relación con esto último, no sobra aclarar que, tal y como ocurre con la generalidad de los derechos, el derecho a la diversidad étnica y cultural no tiene en todo caso un alcance absoluto. La jurisprudencia constitucional ha dejado claro que el mismo encuentra límites, sin que ello signifique que cualquier mandato constitucional o legal prevalezca sobre él, pues, precisamente, se trata de un principio fundante del Estado que a su vez encuentra soporte en otros principios de igual categoría como la dignidad humana, el pluralismo y la protección de la minorías. Bajo ese entendido, ha precisado la Corte que “para que una limitación a dicha diversidad esté justificada constitucionalmente, es necesario que se funde en un principio constitucional de un valor superior al de la diversidad étnica y cultural. De lo contrario, se restaría toda eficacia al pluralismo que inspira la Constitución tornándolo inocuo” (17) . Así, los límites que la jurisprudencia le ha reconocido al derecho a la diversidad étnica y cultural están relacionados con aquello que “verdaderamente resulte intolerable por atentar contra los bienes más preciados del hombre” (18) , razón por la cual tales límites están constituidos en su aspecto más básico por (i) el respeto al derecho a la vida, (ii) la prohibición a la tortura y la esclavitud, (iii) la responsabilidad individual por lo actos propios y (iv) la legalidad del procedimiento y de los delitos y de las penas; derechos que, además de pertenecer al grupo de derechos intangibles reconocidos por todos los tratados de derechos humanos, en lo que tiene que ver con su respeto y observancia existe un verdadero consenso intercultural (19) . Adicional a lo anterior, tratándose del derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas, la Corte ha expresado que, frente a manifestaciones concretas y específicas, es posible establecer límites por razones de orden público y de seguridad nacional (20) .

Siguiendo con lo expuesto, por resultar de interés a esta causa, a continuación la Corte hará expresa referencia a dos de los derechos que hacen parte estructural del derecho a la identidad cultural de los grupos étnicos: el derecho a la consulta previa y el derecho a la identidad educativa, no sin antes advertir que las comunidades indígenas hacen parte de los grupos étnicos que ostentan una cultura específica y diferenciable y, por tanto, son titulares directos del derecho fundamental a la identidad cultural y de los demás derechos que le son consustanciales.

5. El derecho de los grupos étnicos a la consulta previa.

Según lo ha sostenido esta Corte (21) , en el marco del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación como valor constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana, consagrado expresamente en los artículos 7º y 70 superiores, la Constitución Política reconoce y otorga especial protección al derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan.

La aceptación y protección que la Carta otorga a la consulta previa es consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura, y es a su vez una forma de concreción del poder político que la Constitución promueve como valor fundamental del Estado. En este sentido, ha dicho esta corporación que la obligación impuesta al Estado, de consultar previamente a los grupos étnicos cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten, es expresión concreta del artículo 7º superior, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, del 40-2, que garantiza el derecho de todo ciudadano a la participación democrática, del artículo 70 que considera la cultura fundamento de la nacionalidad, y de manera particular, de los artículos 329 y 330 del mismo ordenamiento, que prevén la participación previa de las comunidades para la conformación de las entidades territoriales indígenas y para la explotación de los recursos naturales en sus territorios.

En razón a su importancia política, a su compromiso con la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación, la doctrina constitucional le reconoce a la consulta previa el carácter de derecho fundamental en sí mismo. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia SU-039 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), al sostener:

“A juicio de la Corte, la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece corno particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De este modo la participación no se reduce meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental (CCA, arts. 14 y 35 y L. 99/93 arts. 69, 70, 72 y 76), sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades”.

Esta posición doctrinal fue reiterada, entre muchas otras, en las sentencias T-652 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-620 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la última de las cuales se dijo:

“Como puede verse, no solo la integridad cultural ha sido reconocida como un derecho fundamental del sujeto colectivo que conforma la comunidad indígena, sino que la misma consulta, corno mecanismo de participación, ha sido estimada corno un derecho fundamental en sí mismo considerado, por su vinculación con la defensa de aquella integridad cultural”.

Ahora bien, en plena armonía con la Constitución Política, el Convenio 169, de la OIT confiere también especial importancia al derecho de participación de las comunidades indígenas y tribales en las decisiones que los afectan. En esa orientación, en el artículo 6º le impone a los gobiernos partes: “Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. En la misma norma aclara que: “Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

Sobre el ámbito de aplicación del mecanismo de la consulta previa, este tribunal ha dejado en claro que el “Estado deberá en todo momento y para todos los efectos, consultar de manera previa con las autoridades políticas de las comunidades étnicas e indígenas del país, respeto(sic) de todas aquellas decisiones que involucren su interés, ya sea en sus aspectos políticos, sociales, económicos y culturales, para lo cual deberá desarrollar mecanismos de consulta que garanticen la participación directa y activa de todos los miembros de dichas colectividades” (22) .

Interpretando los mandatos contenidos en el artículo 7º de la Carta y 6º del Convenio 169 de la OIT, también la Corte ha expresado que el proceso consultivo que las autoridades gubernamentales tienen que llevar a cabo ante los grupos étnicos para adoptar una decisión que afecte sus intereses, “deberá estar precedido de una consulta acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo” (23) . Ha dicho al respecto que “el Estado colombiano deberá tener en cuenta que los procesos de consulta previa no podrán responder a un modelo único aplicable indistintamente a todos los pueblos indígenas, pues para dar efectiva aplicación al Convenio 169 de la OIT y en especial a lo dispuesto en su artículo 6º y en el artículo 7º de la Carta, los procesos de consulta deberán ante todo garantizar los usos y costumbres de los pueblos indígenas, respetando sus métodos o procedimientos de toma de decisiones que hubieren desarrollado” (24) .

A manera de conclusión, la jurisprudencia constitucional ha coincidido en señalar que el proceso de participación de los grupos étnicos en la toma de las decisiones estatales, cuando estas proyectan sus efectos sobre intereses de tales grupos, están llamadas a desarrollarse “dentro de un marco de derecho internacional y constitucional fuertemente garantista, que no se caracteriza por ser un simple ejercicio jurídico de respeto del derecho de defensa de quienes pueden verse afectados con una actuación del Estado, sino porque se busca asegurar por medio de esta consulta previa la efectiva protección de los intereses colectivos y derechos fundamentales de las referidas comunidades” (25) .

6. El derecho de las comunidades indígenas a la identidad educativa como beneficiarios de una educación especial.

Los indígenas, en su condición de ciudadanos y nacionales, son titulares de todos los derechos fundamentales, tal y como ocurre con los demás colombianos. Además, por tratarse de comunidades social y culturalmente diferentes dentro del entorno del país, son también titulares de los llamados derechos colectivos indígenas a los que ya se hizo expresa mención, los cuales se materializan en una serie de prerrogativas reconocidas en el derecho interno y en el derecho internacional, consideradas como imprescindibles para asegurar la supervivencia de las etnias en su condición de entidades jurídicas y sociales con autonomía e identidad propia.

Según se mencionó, dentro de los derechos colectivos de las comunidades y grupos étnicos está el derecho a una educación adecuada y acorde con sus valores, su cultura y su forma de vida. Ello significa que los pueblos indígenas en general y sus integrantes en particular, tienen derecho a recibir del Estado una educación especial, ajustada a los requerimientos y características de los distintos grupos que habitan el territorio nacional.

La Constitución, en su artículo 67, define la educación como un derecho de la persona y un servicio público que cumple una función social, a través de la cual se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura. El mismo artículo establece que la educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; que el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación; que esta será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad; que será gratuita en los establecimientos estatales; y que será financiada por el Estado a quien corresponde garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la misma con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.

Como complemento de lo anterior, los artículos 10, 68 y 70 de la Carta, consagran expresamente que los integrantes de los grupos étnicos tienen derecho a recibir una formación y enseñanza que respete y desarrolle su identidad cultural, bilingüe en las comunidades con tradiciones lingüísticas, y que es deber del Estado promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades.

De acuerdo con tales postulados, se tiene que, en general, la Constitución reconoce a todos los habitantes del territorio nacional, incluyendo a los indígenas, una esfera inexpugnable de cultura, considerándolos a su vez un medio para alcanzar conocimiento y lograr un alto grado de perfección en beneficio propio y de la sociedad. Pero también, de manera específica, el propio Estatuto Superior acepta las diferencias culturales y, por tanto, radica en cabeza de las comunidades indígenas y de todos sus integrantes, el derecho a una identidad educativa especial, al imponerle al Estado el deber de brindarles un modelo de educación que responda a sus diferentes manifestaciones de cultura y formas de vida.

Sobre el derecho a la educación, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en innumerables oportunidades, precisando que tal derecho participa de la naturaleza de fundamental en cuanto resulta propio de la esencia del hombre, ya que realiza su dignidad y el valor y principio material de la igualdad, pues “en la medida en que la persona tenga igualdad de oportunidades educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la vida para su realización como persona” (26) .

Desde esta perspectiva, el derecho a una educación especial reconocido a las comunidades tradicionales es un derecho fundamental de doble vía. Lo es, por tratarse de un derecho connatural a todos los hombres entre los que se cuentan los indígenas, y también, por cuanto hace parte integral del derecho a la identidad cultural que, como se ha dicho, tiene dimensión iusfundamental.

Este derecho fundamental de las comunidades indígenas a recibir una educación especial, también es reconocido por el Convenio 169 de la OIT que, como se anotó anteriormente, se incorpora al derecho interno mediante la Ley 21 de 1991 y hace parte del bloque de constitucionalidad, razón por la cual sus normas, al lado de la Carta Política, se constituyen en referente obligatorio para la Corte dentro del juicio de constitucionalidad de las leyes.

En los artículos 26, 27, 28 y 29, el citado instrumento, además de reivindicar la necesaria existencia del derecho a una identidad educativa para los grupos indígenas y tribales, se ocupa de definir su verdadero ámbito de aplicación disponiendo: (i) que debe garantizársele a los miembros de los pueblos indígenas interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional; (ii) que los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos autóctonos deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con estos, con el propósito de responder a sus necesidades particulares, debiendo abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas las demás aspiraciones sociales, económicas y culturales; (iii) que la autoridad competente está en la obligación de asegurar la formación de maestros miembros de los grupos étnicos y garantizar su participación en la formulación y ejecución de los programas de educación; (iv) que la educación debe ser bilingüe al menos en los primeros años, lo cual significa que debe enseñarse a los miembros de las comunidades indígenas a leer y escribir en su propia lengua y en la lengua nacional; y, finalmente, (y) que deberán adoptarse medidas que permitan preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas.

Tal y como puede observarse, en el campo de la implantación de un sistema de educación especial para los grupos étnicos, el Convenio 169 de la OIT prevé el mecanismo de la consulta previa, al consagrar expresamente en su artículo 27 que “Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con estos, a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas las demás aspiraciones sociales, económicas y culturales”.

En esa medida, no cabe duda que la consulta previa para la adopción del sistema especial de educación de los grupos étnicos es un derecho fundamental de estos y, por tanto, debe estar presente en cualquier medida de naturaleza legislativa o administrativa que pretenda tomar el Estado en la materia; medidas que, además, deben adoptarse teniendo en cuenta las particulares condiciones de los distintos grupos étnicos, de manera que se les garantice y asegure la preservación y continuidad de sus tradiciones e historia.

7. El régimen legal de educación para los grupos étnicos.

Durante la vigencia de la Constitución centenaria de 1886, de acuerdo con la política indigenista gubernamental de asimilación, las propuestas educativas que se implementaron para las comunidades tradicionales estaban orientadas a acelerar su proceso de integración a los patrones de vida de la mayoría de sociedad nacional y, por esa vía, las mismas siguieron siempre los principios y objetivos básicos de la educación general. Con la expedición de la Constitución de 1991, al definirse el Estado colombiano como democrático y pluralista, se abandonó por completo la idea integracionista y se le impuso al Estado la obligación de adoptar para los grupos étnicos un sistema educativo diferente al de la mayoría, acorde con sus particulares características.

De acuerdo con los artículos 67, 68,150-23 y 365 de la Constitución Política vigente, es deber del Estado asegurar a todos los habitantes del territorio nacional, entre ellos a los grupos étnicos, la prestación eficiente del servicio público de educación, así como también mantener su regulación, vigilancia y control. Igualmente, tales normas disponen que en su condición de servicio público, la educación está sometida al régimen jurídico que fije la ley, lo cual significa que todo lo atinente a la regulación del servicio educativo es competencia exclusiva y excluyente del legislador, a quien corresponde desarrollarlo de conformidad con los parámetros fijados por la propia Constitución Política. Tal interpretación también encuentra respaldo en el artículo 125 de la Carta, el cual consagra expresamente que el régimen de carrera administrativa debe ser regulado mediante ley.

Pues bien, en ejercicio de esa competencia, y teniendo en cuenta la obligación impuesta al Estado de brindarle a las comunidades nativas un modelo de educación que responda a sus diferentes manifestaciones culturales y formas de vida, el legislador profirió la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la ley general de educación”, en la que se incluyó, en su capítulo III artículos 55 a 63, el tema relativo a la educación especial para grupos étnicos.

Inicialmente, la ley define la etnoeducación como la educación “que se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos”, la cual además “debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones” (art. 55).

Así mismo, el señalado ordenamiento se refiere a los principios y fines que orientan la etnoeducación, destacando como especialmente relevantes los de integralidad, interculturalidad, diversidad lingüística, participación comunitaria, flexibilidad y progresividad, cuya finalidad es la de afianzar los procesos de identidad, conocimiento, socialización, protección y uso adecuado de la naturaleza, así corno también los sistemas y prácticas comunitarias de organización, uso de lenguas vernáculas, formación docente e investigación en todos los ámbitos de la cultura (art. 56).

Dicho estatuto consagra el bilingüismo para la enseñanza de los grupos étnicos con tradición lingüística propia, tomando como fundamento la lengua materna del respectivo grupo (art. 57); le asigna al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación y en concertación con los grupos étnicos, la función de prestar asesoría especializada en el desarrollo curricular, elaboración de textos y materiales educativos, y, especialmente, en la ejecución de programas de investigación y capacitación etnolingüística (art. 59); prohíbe la injerencia de los organismos internacionales en la educación de los grupos étnicos, sin la previa aprobación del gobierno y el consentimiento otorgado por las comunidades interesadas (art. 60); y ordena que de ser necesaria la celebración de contratos para la prestación del servicio educativo de las comunidades tradicionales, los mismos deben ajustarse a los principios y fines de la etnoeducación y su ejecución deberá ser concertada con las autoridades indígenas de las respetivas entidades territoriales (art. 63).

En relación con el tema de la selección, vinculación, administración y formación de educadores para los grupos étnicos, la ley le impone al Estado compromisos concretos, como son los de: (i) promover y fomentar, tanto la formación de educadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupos étnicos, como también los programas sociales de difusión de las mismas (art. 58); (ii) seleccionar a los educadores que laboren en los territorios de los grupos étnicos, en concertación con tales grupos, y prefiriendo escogerlos entre los miembros de las comunidades en ellas radicados; debiendo verificar además que dichos educadores acrediten formación en etnoeducación y posean conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna, además del castellano (art. 62); y, especialmente, proceder a efectuar la vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos (art. 62).

Respecto a la obligación gubernamental de efectuar la vinculación, administración y formación de docentes estatales para los grupos étnicos de conformidad con el estatuto docente y normas especiales, debe aclararse que, para la fecha de expedición de la Ley 115 de 1994, se encontraba vigente el Decreto 2277 de 1979, “por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesionalización docente”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8ª de 1979, el cual constituía el estatuto de profesionalización docente vigente para la época, y en cuyo contenido no se contemplaba la situación administrativa de la educación de las comunidades nativas; es decir, no se incluían normas especiales que regularan los procesos de vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos (27) .

Bajo ese entendido, el gobierno dictó el Decreto 804 de 1995, reglamentario de la ley general de educación, el cual se ocupó de regular el tema de la atención educativa para tales grupos. Para lo que interesa a esta causa, el mencionado decreto puso en cabeza de los comités docentes la organización de proyectos específicos de actualización, especialización e investigación para etnoeducadores (art. 9º); se encargó de definir las autoridades tradicionales encargadas de concertar con el gobierno la escogencia de los educadores que laboren en los territorios de los grupos étnicos (art. 10); señaló los requisitos para la selección de los docentes de cada grupo étnico; e igualmente, autorizó eximir del título de licenciado o normalista y del concurso público de méritos a los docentes indígenas y a los directivos docentes indígenas interesados en prestar sus servicios en sus respectivas comunidades.

Con este criterio, los docentes y directivos docentes de las comunidades indígenas, al servicio del Estado, venían siendo designados en propiedad directamente por las autoridades representativas de tales comunidades, de entre sus propios miembros, sin necesidad de exigirles título de licenciado en educación o normalista y sin someterlos al concurso público de méritos.

Posteriormente, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001 (28) , expidió el Decreto 1278 de 2002, “por el cual se establece el estatuto de profesionalización docente“. El objetivo de dicho estatuto es precisamente regular las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes (art. 1º).

En cuanto al ámbito de aplicación, el estatuto dispone que se cobija a quienes se vinculen, a partir de su vigencia, a los cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes se le asimilen de conformidad con ese mismo ordenamiento.

Sobre su contenido, este define y regula lo referente a la profesionalización de la educación, la función docente, los docentes, los directivos docentes y, concretamente, todo lo relacionado con el concurso para el ingreso al servicio educativo estatal, requisitos y procedimientos que se deben seguir (arts. 1º a 10). En relación con esto último, dispone que el concurso para el ingreso al servicio educativo estatal “es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de aptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones interpersonales y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera docente, se determina su inclusión en el listado de elegibles y se fija su ubicación en el mismo, con el fin de garantizar disponibilidad permanente para la provisión de vacantes que se presenten en cualquier nivel, cargo o área de conocimiento dentro del sector educativo estatal” (art. 8º).

Teniendo en cuenta que el concurso de méritos constituye la forma de ingreso al servicio educativo estatal, el precitado estatuto ordena que en caso de no existir la respectiva lista de elegibles, la entidad territorial certificada debe proceder a convocar a concurso público y abierto para cargos docentes y directivos docentes, el cual tendrá que realizarse de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional (art. 9º).

En relación con el contenido, aplicación y alcance del estatuto de profesionalización docente, resulta de singular importancia destacar que sus contenidos normativos no hacen referencia alguna a grupos sociales que son objeto de especial tratamiento y protección, como es precisamente el caso de los grupos étnicos, con lo cual se concluye que sus normas cobijan, de manera general, a todos aquellos que se vinculen a los cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado sin consideración a sus diferencias culturales, y que el mismo no libera a los docentes y directivos docentes de las comunidades nativas de la obligación de someterse al concurso público de méritos bajo las mismas reglas y condiciones que aplican a la mayoría de la sociedad nacional.

Ahora bien, en cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 9º del Decreto 1278 de 2002, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3238 de 2004, “por el cual se reglamentan los concursos que rigen para la carrera docente y se determinan criterios, contenidos y procedimientos para su aplicación”.

En tal estatuto se aclara que los concursos para la provisión de cargos necesarios para la prestación del servicio en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, “se regirán por el decreto que para el efecto expida el Gobierno Nacional” (art. 1º-2). De igual manera se precisa que, para el caso de los docentes y directivos de establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas o en territorios colectivos afrocolombianos que atienden estas poblaciones, la ubicación de los aspirantes que aprueben el concurso y que vayan a ser nombrados en período de prueba se realizará previa concertación con las comunidades (art. 1º-par.).

Debe resaltar la Corte que las normas de la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, que hacen parte del capítulo III artículos 55 a 63, y que regulan el tema relativo a la educación especial para grupos étnicos (etnoeducación), no fueron derogadas ni modificadas por el Decreto 1278 de 2002 ni por su ley habilitante, la Ley 715 de 2001. Ello por dos razones fundamentales. La primera, por cuanto ninguno de estos dos ordenamientos se ocupó de regular la materia tratada en los artículos 53 a 63 de la Ley 115 de 1994, ni ese era su propósito. Y la segunda, complementaria de la anterior, porque tampoco fueron incluidas dentro de las normas derogadas por los citados textos, los artículos 53 a 63 de la Ley General de Educación. Con relación a esto último, cabe anotar que, si bien el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 derogó expresamente algunas disposiciones de la Ley 115 de 1994, tal derogatoria no se hizo extensiva a los artículos 53 a 63 del capítulo III. Respecto del Decreto 1278 de 2000, el artículo 69 es el que se ocupa de definir los términos de su vigencia, sin que el mismo hubiese previsto derogatoria expresa de norma alguna.

En esos términos, la expedición del Decreto-Ley 1278 de 2002 no afectó las normas sobre etnoeducación contenidas en la Ley 115 de 1994 y, por tanto, en esa materia, la General de Educación mantiene plena vigencia.

8. Existencia de omisión legislativa relativa en relación con el Decreto-Ley 1278 de 2002.

Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en los apartados anteriores, la Corte concluye lo siguiente:

— La Constitución Política y la Convención 169 de la OIT, suscrita por Colombia mediante la Ley 21 de 1991, le otorgan un estatus especial a las comunidades nativas asentadas en el territorio nacional, entre las que se cuentan los grupos indígenas, al reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.

— La protección que se brinda a la diversidad étnica y cultural, incluye el derecho de las comunidades nativas a ser consultadas previamente cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente, e igualmente, del derecho a recibir del Estado una educación especial, ajustada a los requerimientos y características de los distintos grupos étnicos que habitan el territorio nacional.

— En virtud de los anteriores derechos, los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos nativos deben tener un contenido especial y desarrollarse y aplicarse con su participación y cooperación, con el fin de responder a sus necesidades particulares.

— Por mandato expreso de los artículos 67, 68, 125, 150-23 y 365 de la Constitución Política, la regulación del servicio educativo estatal, y todo lo atinente al sistema de carrera administrativa en esa área, está sometida al régimen jurídico que fije la ley, lo cual significa que la competencia es exclusiva del legislador.

— En ejercicio de sus competencias constitucionales y teniendo en cuenta la obligación impuesta al Estado de brindarle a las comunidades nativas un modelo de educación especial, el legislador expidió la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la ley general de educación”, en la que se reguló de manera especial el tema de la etnoeducación y se dispuso que la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para los grupos étnicos debía llevarse a cabo de conformidad con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos.

— Ni en el estatuto docente vigente para la época de expedición de la Ley General de Educación, el Decreto-Ley 2277 de 1979, ni en ningún otro ordenamiento, se incluían normas especiales que regularan los procesos de vinculación, administración y formación de docentes para los grupos étnicos.

Como consecuencia de lo anterior, se expidió el Decreto Reglamentario 804 de 1995 que reguló el tema de la educación especial de los grupos étnicos y autorizó eximir del concurso público de méritos, y de la exigencia de presentar título de licenciado, a los docentes indígenas y a los directivos docentes indígenas al servicio del Estado interesados en prestar sus servicios en sus respectivas comunidades.

— Mediante el Decreto-Ley 1278 de 2002, demandado en esta causa, se expidió un nuevo estatuto docente, dirigido a regular las relaciones del Estado con todos los educadores a su servicio, en el cual se estableció el concurso público de méritos como la forma de ingreso al servicio educativo estatal.

— Según dicho estatuto el mismo se aplica a quienes se vinculen, a partir de su vigencia, a los cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado.

— Aun cuando el estatuto de profesionalización docente se hace extensivo a todo el sistema educativo estatal, guardó absoluto silencio sobre el servicio en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, con lo cual los docentes y directivos docentes de las comunidades nativas quedaron sometidos al concurso público de méritos bajo las mismas reglas y condiciones establecidas para la educación general.

— Ante este vació, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3238 de 2004, “por el cual se reglamentan los concursos que rigen para la carrera docente y se determinan criterios, contenidos y procedimientos para su aplicación”, en el que se aclara que los concursos para la provisión de cargos necesarios para la prestación del servicio en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, “se regirán por el decreto que para el efecto expida el Gobierno Nacional”.

— Ni el Decreto 1278 de 2002 ni su ley habilitante derogaron o modificaron la regulación sobre etnoeducación contenida en el capítulo III de la Ley 115 de 1994, razón por la cual en dicha materia la Ley General de Educación se encuentra actualmente vigente.

Pues bien, siguiendo el anterior recuento, para la Corte es claro que el legislador, al expedir el Decreto 1278 de 2002, “por el cual se establece el estatuto de profesionalización docente”, incurrió en una omisión legislativa relativa, consistente en haberse abstenido de regular lo relacionado con la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para los grupos indígenas. Con dicha omisión, se desconocieron los derechos fundamentales de las comunidades indígenas al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y a ser destinatarios de un régimen educativo especial, ajustado a los requerimientos y características de los distintos grupos étnicos que habitan el territorio nacional y que, por tanto, responda a sus diferentes manifestaciones de cultura y formas de vida. De igual manera, se desconoció el derecho de los grupos indígenas a que los programas y los servicios de educación a ellos destinados se desarrollen con su participación y cooperación, siendo este el elemento determinante que marca la diferencia entre la etnoeducación y la educación tradicional.

Conforme se indicó anteriormente, a pesar de que el estatuto de profesionalización docente extiende su aplicación a todo el sistema educativo estatal, el mismo guarda absoluto silencio sobre la forma como debe prestarse dicho servicio en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena. En otras palabras, el ordenamiento acusado no contiene una regulación especial, ni siquiera en sus aspectos más básicos, sobre la forma de vinculación al servicio educativo estatal de los docentes y directivos docentes indígenas. Conforme con ello, debe entenderse que, para todos los efectos, lo referente al ingreso, ascenso y retiro de los docentes y directivos docentes de las comunidades nativas, quedó sometido a las reglas y condiciones establecidas para la educación dominante o tradicional, sin que tales comunidades hubieran sido consultadas previamente y sin que ello sea posible en el escenario del derecho a la identidad educativa y cultural, por no resultar compatible tal ordenamiento con las distintas manifestaciones de cultura que identifican a los diversos grupos étnicos asentados en el territorio nacional.

De acuerdo con tal estatuto, la provisión de cargos docentes y directivos docentes para las comunidades indígenas estaría llamado a regirse por el sistema tradicional de concurso público abierto en él previsto, lo cual hace posible que cualquier persona, bajo las reglas generales, pueda aspirar a dichos cargos, desconociéndose la premisa de que los docentes de estas comunidades deben ser preferiblemente miembros de las mismas y conocedores de sus lenguas, dialectos, culturas, cosmogonías, cosmovisiones, usos, costumbres y creencias propias, conforme lo exigen la Constitución Política, la Convención 169 de la OIT, incorporada al derecho interno mediante la Ley 21 de 1991, e incluso la propia Ley General de Educación (L. 115/94)

Es cierto que mediante el Decreto Reglamentario 3238 de 2004, se anunció que los concursos para la provisión de cargos en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, se regirían por el decreto que para el efecto expida el Gobierno Nacional. No obstante, a juicio de la Corte tal hecho no desvirtúa la omisión en que incurrió el legislador, ya que, por expresa disposición de los artículos 67, 68, 125, 150-23 y 365 de la Carta, la facultad para regular lo atinente al servicio público educativo estatal y al sistema de carrera administrativa, es competencia exclusiva y excluyente del legislador.

Sobre el particular, los artículos constitucionales citados disponen: el 67, que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia y que la Nación y las entidades territoriales participarán de la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales en los términos que señalen la Constitución y la “ley”; el 68, que es la “ley” la que garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente; el 150-23, que el Congreso tiene la competencia para expedir “las leyes” que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos; el 365, que los servicios públicos, entre los cuales se cuenta el de educación, “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley...”.

Como complemento de lo anterior, el artículo 125 de la Carta consagra, corno regla general, que los empleos en todos los órganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a través del concurso público de méritos y que es competencia del legislador la determinación del régimen jurídico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como también las causales de retiro del servicio oficial.

De esa manera, resulta constitucionalmente inadmisible que se deje en cabeza del gobierno la competencia para estructurar y regular, por vía de un decreto reglamentario, el régimen jurídico de vinculación al servicio educativo estatal de los docentes y directivos docentes indígenas, así como también la adopción de las medidas necesarias para implementar un sistema de carrera especial ajustado a las condiciones y formas de vida de las distintas etnias.

Debe aclarar la Corte que no cuestiona el hecho de que el ingreso de los docentes y directivos docentes al servicio educativo estatal, tanto para la cultura mayoritaria corno para las comunidades indígenas, se pueda llevar a cabo mediante el sistema de carrera y a través del concurso público de méritos, toda vez que, como quedó dicho al citar el artículo 125 superior, la regla general para el acceso a la función pública es precisamente el sistema de carrera.

En efecto, conforme lo ha expresado esta corporación, la Constitución acogió el mérito como el criterio imperante para el acceso al servicio público, buscando mantener con ello un sistema efectivo de nombramiento y provisión de cargos que permita cumplir con los fines y programas de la organización del Estado, los cuales, en el campo del servicio público educativo, se concretan en asegurar que la enseñanza se imparta por personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica, y tratándose específicamente de la etnoeducación, por personas que posean conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna, garantizando que las comunidades indígenas sean beneficiarias de una formación que respete y desarrolle su identidad cultural, social y política.

Sólo con carácter excepcional, la Constitución (art. 125) excluye del régimen de carrera los empleos “de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”; en este último caso, previendo una causal exceptiva abierta que le otorga al Congreso la facultad para determinar qué otros empleos, además de los previstos en la norma superior citada, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa.

Desde ese punto de vista, el sistema de carrera por concurso de méritos, como regla general para el acceso a la función pública, comporta, en realidad, un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, reconocido y promovido por la Constitución Política, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo.

Así las cosas, aun cuando las comunidades indígenas, en virtud de los derechos a la identidad cultural y educativa, son titulares de un tratamiento especial en relación con la vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes estatales, ello no desvirtúa su sometimiento a las normas constitucionales sobre las formas de acceso, permanencia y retiro de la función pública, las cuales, además, buscan brindarles a todos los docentes estatales, sin distingo de razas, las garantías propias de los sistemas de administración de personal como son la igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad de ascender dentro de la carrera.

En consecuencia, el hecho de que el estatuto de profesionalización docente disponga que el acceso al servicio educativo estatal deba llevarse a cabo a través del sistema de carrera y por concurso público de méritos, no lo hace inconstitucional. La inconstitucionalidad por omisión relativa en el presente caso se concreta, única y exclusivamente, en el hecho de que, a través del Decreto-Ley 1278 de 2002, si bien se consagró el régimen de profesionalización docente para la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes, no hubo previsión ninguna en relación con el régimen aplicable a los grupos étnicos sujetos a un tratamiento especial en esa materia.

Al respecto, no sobre reiterar que la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT, le reconocen a los integrantes de los grupos étnicos el derecho a recibir una formación y enseñanza que respete y desarrolle su identidad cultural, bilingüe en las comunidades con tradiciones lingüísticas y, en complemento de lo anterior, el derecho a que los programas y los servicios de educación destinados a dichos pueblos se encuentren regulados en la ley, y se desarrollen y apliquen en cooperación con sus autoridades más representativas, con el propósito de responder a sus necesidades particulares, debiendo abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas las demás aspiraciones sociales, económicas y culturales. Bajo ese entendido, es evidente que, aun en el supuesto de que los principios generales del régimen de carrera docente le resulten aplicables a las comunidades indígenas, las referidas especificidades no fueron tenidas en cuenta por el legislador, ignorando por completo la diferencia cultural que el ordenamiento jurídico les reconoce en el campo de la educación y la enseñanza.

Establecido que el legislador extraordinario incurrió en una omisión legislativa relativa al expedir el estatuto de profesionalización docente, cabe entonces determinar cuál es la decisión que debe adoptar la Corte para reivindicar el derecho de las etnias a la identidad cultural.

Tal y como se manifestó en el apartado 4 de las consideraciones de esta sentencia, hay lugar a declarar la existencia de una omisión legislativa relativa inconstitucional, entre otras hipótesis, cuando en un determinado ordenamiento se detecte la ausencia de regulación de un supuesto que forzosamente debía estar incluido en el mismo, por ser imperativo a la luz de la Constitución Política, que es precisamente lo que ocurre en la situación que ahora es analizada por la Corte.

Para estas situaciones, la jurisprudencia ha planteado la alternativa de una sentencia integradora que permita mantener la disposición enjuiciada en el ordenamiento y superar la inconstitucionalidad derivada de la omisión, desplazando la lectura afectada de invalidez, mediante la proyección sobre el mismo precepto inferior, de los contenidos de la Carta que, en esas circunstancias, brinda una solución constitucionalmente adecuada, precisa e indudable.

En el presente caso, se ha explicado que no resulta contrario a la Constitución que el Decreto-Ley 1278 de 2002 regule la forma de acceso al servicio educativo estatal y acoja el sistema de carrera por concurso de méritos como el mecanismo idóneo. No obstante, también se ha dejado claro que su incompatibilidad con la Carta deviene, en realidad, del hecho de haber omitido incluir una normatividad especial en la materia aplicable a las comunidades indígenas, acorde con sus usos y costumbres. Siendo ello así, lo que procede en este caso es que la Corte dicte una sentencia integradora, en el sentido de declarar exequible el Decreto-Ley 1278 de 2002, “por el cual se establece el estatuto de profesionalización docente”, siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, aclarando que, mientras el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la materia, las normas aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la Ley General de Educación (L. 115/94) y las demás normas complementarias.

Según quedó anotado en acápites precedentes, la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la Ley General de Educación”, reguló de manera particular, en sus artículos 55 a 63, el tema relativo a la educación especial para grupos étnicos, encontrándose dichas normas actualmente vigentes. En punto a la selección, vinculación, administración y formación de educadores para los grupos étnicos, si bien no se adoptaron medidas específicas, los citados preceptos establecieron como criterios generales a desarrollar por parte del Estado los de: (i) promover y fomentar, tanto la formación de educadores en el dominio de las culturas y lenguas de los grupos étnicos, como también los programas sociales de difusión de las mismas (art. 58); (ii) seleccionar a los educadores que laboren en los territorios de los grupos étnicos, en concertación con tales grupos, y prefiriendo escogerlos entre los miembros de las comunidades en ellas radicados; debiendo verificar además que dichos educadores acrediten formación en etnoeducación y posean conocimientos básicos del respectivo grupo étnico, en especial de su lengua materna, además del castellano (art. 62).

Con fundamento en dicha ley, se expidió el Decreto 804 de 1995, el cual se ocupó de reglamentar algunos aspectos relacionados con el tema de la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena. En esa dirección, el anunciado decreto puso en cabeza de los comités docentes la organización de proyectos específicos de actualización, especialización e investigación para etnoeducadores (art. 9º); se encargó de definir las autoridades tradicionales encargadas de concertar con el gobierno la escogencia de los educadores que laboren en los territorios de los grupos étnicos (art. 10); y señaló los requisitos para la selección de los docentes de cada grupo étnico (art. 11).

Así mismo, la Ley General de Educación hizo claridad en el sentido de señalar que la forma de vinculación, administración y formación de docentes y directivos docentes para los grupos étnicos debía llevarse a cabo de acuerdo con el estatuto docente y con las normas especiales vigentes aplicables a tales grupos. Teniendo en cuenta que el estatuto docente vigente para la época en que se expidió la referida ley no contenía una regulación especial sobre el tema (D.L. 2277/79), en el Decreto 804 de 1995 se dispuso eximir del título de licenciado o normalista y del concurso público de méritos a los docentes indígenas y a los directivos docentes indígenas interesados en prestar sus servicios en sus respectivas comunidades, hasta tanto se expidiera un estatuto docente que se ocupara del tema.

Bajo el entendido que tampoco el actual estatuto docente, el Decreto-Ley 1278 de 2002, estableció una regulación especial para el tema de la vinculación de los docentes indígenas y directivos al servicio educativo estatal, con el fin de garantizar los derechos a la diversidad étnica, a la consulta previa y a la educación especial de los grupos indígenas, desconocidos por la norma demandada, es necesario que, con carácter provisional, la Corte integre a la presente decisión la Ley 115 de 1994 y las demás normas complementarias, que, como se anotó, regulan de manera especial lo referente a la vinculación de los educadores y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena. Según quedó explicado, la aplicación de tales normas tiene un carácter transitorio, en el sentido que se extiende hasta el momento en que el legislador, ordinario o extraordinario, expidan una regulación especial que defina la forma de vinculación de los docentes y directivos docentes indígenas al servicio educativo estatal.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 1278 de 2002, “por el cual se establece el estatuto de profesionalización docente”, siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios indígenas que atienden población indígena, con la aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la materia, las disposiciones aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la ley general de educación y demás normas complementarias.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

(1) Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(2) Sobre el tema, se puede consultar la Sentencia C-185 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Sentencia C-891 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(4) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(5) Sentencia C-891 de 2006.

(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) Sentencia C-891 de 2006.

(8) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(9) Sentencia C-891 de 2006.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-109 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(11) Sentencia C-891 de 2006.

(12) Cfr. sentencias C-043 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y(sic)

(13) Cfr. sentencias C-1064 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y .(sic)

(14) Sentencia C-891 de 2006.

(15) Ibíd.

(16) Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-380 de 1993, C-394 de 1995, SU-039 de 1997, SU-510 de 1998 y T-778 de 2005.

(17) Sentencia C-139 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). La posición adoptada por la Corte en dicho fallo ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias T-349 de 2006, SU-510 de 1998 y T-778 de 2005.

(18) Sentencia T-349 de 1996, reiterado a su vez en las sentencias SU-510 de 1998 y T-778 de 2005.

(19) Sobre el terna se pueden consultar las sentencias T-349 de 2006, SU-510 de 1998 y T-778 de 2005.

(20) Sobre el tema se pueden consultar las sentencias T-405 de 1993 y T-778 de 2005.

(21) Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-169 de 2001, SU-383 de 2003, C-620 de 2003 y T-737 de 2005, entre otras.

(22) Sentencia T-737 de 2005.

(23) Sentencia ibídem.

(24) Sentencia ibídem.

(25) Sentencia T-737 de 2005, la cual a su vez reitera las sentencias T-380 de 1993, SU-039 de 1997 y SU-383 de 2003.

(26) Sentencia T-290 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía.

(27) El Decreto 2277 de 1979 fue modificado por el Decreto 85 de 1980, que en relación con la etnoeducación se limitó a señalar que: Para las comunidades indígenas podrá nombrarse personal bilingüe que no reúna los requisitos académicos antes previstos”; refiriéndose a los requisitos previstos en el mismo decreto para la docencia en zonas rurales de difícil acceso como son: acreditar título de bachiller en cualquier modalidad, siempre que no exista personal titulado o en formación que esté en capacidad de prestar el servicio de educación.

(28) Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. El artículo 111 de dicha ley, en lo pertinente, es del siguiente tenor:

“111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.

El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará estatuto de profesionalización docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios:

1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente.

2. Requisitos de ingreso.

3. Escala salarial única nacional y grados de escalafón.

4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización.

5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera.

6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes.

7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-Ley 2277 de 1979.

Para la preparación del proyecto de estatuto de profesionalización docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la República, y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, este designará a una persona para que integre dicho grupo de trabajo”.

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