Sentencia C-210 de abril 24 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

ACOSO SEXUAL

SANCIONES DISCIPLINARIAS

Magistrado Ponente (E):

Dra. Carmenza Isaza de Gómez

REF.: Expediente D-1442

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en el acta número diez y siete (17), a veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y siete.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 125 y 186 de la Ley 115 de 1994, “por la cual se expide la ley general de educación”.

(...).

EXTRACTOS: «a) Normas acusadas.

“El siguiente es el texto de las normas demandadas:

Ley 115 DE 1994 

(Febrero 8)

Por la cual se expide la ley general de educación

ART. 125.—Acoso sexual. Se adiciona a las causales de mala conducta establecidas en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, el acoso sexual y, en consecuencia, a quien incurra en ella se le aplicará lo previsto en el artículo 53 del mencionado decreto y la sanción definitiva de exclusión del escalafón, de conformidad con el estatuto docente”.

ART. 186.—Estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales. Los hijos del personal de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal y de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional muertos en servicio activo, tendrán prioridad para el ingreso y estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales de educación básica, media y superior”.

(...).

Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

La Corte es competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, pues se demandan artículos contenidos en una ley.

2. La conducta denominada “acoso sexual” como causal de mala conducta para los docentes de establecimientos educativos públicos.

El texto del artículo 125, es el siguiente:

“ART. 125.—Acoso sexual. Se adiciona a las causales de mala conducta establecidas en el artículo 46 del decreto 2277 de 1979, el acoso sexual y, en consecuencia, a quien incurra en ella se le aplicará lo previsto en el artículo 53 del mencionado decreto y la sanción definitiva de exclusión del escalafón, de conformidad con el estatuto docente”.

La demandante estima que la causal de falta disciplinaria para el personal docente, contenida en el artículo 125 de la Ley 115 de 1994, quedó derogada con la expedición de la Ley 200 de 1995, Código Único Disciplinario. En el mismo sentido se pronunció el señor procurador, pero considera que por estar produciendo efectos jurídicos, la Corte debe referirse al fondo del asunto.

Cabe advertir que la norma demandada se refiere a los servidores públicos que se desempeñan como docentes en establecimientos educativos del Estado.

Se examinará, en primer lugar, si el Código Único Disciplinario, CUD, contenido en la Ley 200 de 1995, se aplica al personal docente en los establecimientos educativos del Estado y si las disposiciones disciplinarias específicas para este personal, dictadas con anterioridad a la Ley 200, están vigentes. Para tal efecto, se transcribe el artículo 177 de la Ley 200, sobre el campo de aplicación del Código Disciplinario y lo que dijo la Corte Constitucional, en la Sentencia C-280 de 1996, en relación, precisamente, con los dos asuntos planteados.

El artículo 177 de la Ley 200 de 1995, señala:

“ART. 177.—Vigencia. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código.

“Las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen plena vigencia”.

Las expresiones “sin excepción alguna” y “o especiales” contenidas en el artículo transcrito, fueron demandadas ante la Corte Constitucional. En la Sentencia C-280 de 1996, que declaró la exequibilidad de lo demandado, definió, en consecuencia, los temas sobre el campo de aplicación del CDU, en el sentido de que se aplica a todos los servidores públicos, salvo los miembros de la fuerza pública, y que deroga los regímenes especiales.

Señaló la providencia:

“Esta finalidad unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus normas se aplican a “todos los servidores públicos sin excepción alguna y derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital, municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código”. En efecto, si el legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (C.P., art. 178) o de los miembros de la fuerza pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen disciplinario especial (C.P., arts. 217 y 218), debido a las particularidades de la función que ejercen. En relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando “dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura” (Corte Constitucional, Sentencia C-280 de 1996. Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).

Además, en reciente sentencia de tutela, que fue debatida en la Sala Plena le esta Corporación, se volvió a plantear el asunto en relación con la vigencia de procedimientos especiales anteriores a la Ley 200, aplicables a un determinado sector de servidores públicos, en ese caso, concretamente, a un juez de la República. En la Sentencia SU-637 de 1996, la Corte se basó en la decisión de exequibilidad adoptada en la Sentencia C-280 mencionada, y determinó que en el caso objeto de tutela, correspondiente a un proceso disciplinario, debió aplicársele, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, la sanción prevista en el Código Disciplinario Único, código que ya se encontraba vigente al momento de iniciarse el correspondiente proceso, y no las normas especiales, contenidas en el Decreto 1888 de 1989, por estar derogadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 177 de la Ley 200. Respecto al punto concreto de normas disciplinarias específicas, la Sentencia SU-637 mencionada, consideró que éstas se pueden dictar pero teniendo como marco de referencia la Ley 200.

Dijo, en lo pertinente, la sentencia:

“La interpretación de la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995 sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la ley estatutaria de la justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones”. (C. Const. , Sent. SU-637/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

No sobra advertir, que las anteriores consideraciones no desconocen el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, para investigar la conducta oficial de todos los servidores del Estado. Poder disciplinario preferente, contemplado en la Constitución, cuyo alcance la Corte ha examinado, en varias oportunidades, pero que se precisa en la Sentencia C-244 de 1996, cuando ya se encontraba vigente Ley 200. Dijo la Corte:

“El punto que aquí se discute ha sido analizado por esta Corporación en múltiples ocasiones, y en ellas se ha dejado claramente definida la competencia preferente o prevalente de la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta oficial de todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera que sea la rama u órgano al cual presten sus servicios y el nivel territorial al que pertenezcan, y que se conoce como control disciplinario externo, el cual no se opone al llamado control disciplinario interno a cargo del nominador o superior inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo Superior de la Judicatura”. (C. Const. , Sent. C-244/96. M.P. Carlos Gaviria Díaz).

De acuerdo con lo anterior, el artículo 125 de la Ley 115 de 1994 está derogado, por haber entrado a regir el Código Disciplinario Único, código que es aplicable al personal docente al servicio de establecimientos educativos estatales. Por consiguiente, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo demandado.

Por las mismas razones, los reglamentos específicos en materia disciplinaria, anteriores a la Ley 200 de 1995, también se encuentran derogados y las disposiciones a las que el artículo 125 remitió corren igual suerte, por ser anteriores al Código Disciplinario Único.

Sin embargo, lo anterior no significa que la conducta de un docente que, abusando de su autoridad, ejecute actos de violencia o actos que atenten contra la moral, especialmente de los alumnos, haya dejado de ser objeto de investigación y sanción disciplinaria. Por el contrario, esta clase de comportamientos puede estar contemplada en el Código Disciplinario Único, en algunos de sus artículos, sin descontar la eventual responsabilidad penal en que pueda incurrir, en la forma como se verá más adelante.

a) Responsabilidad disciplinaria.

A continuación, y sólo a modo de ejemplo, se pueden citar algunos artículos contenidos en el Código Disciplinario Único, encaminados a sancionar conductas como las descritas.

“ART. 38.—La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses” (se subraya).

Según este artículo, la falta disciplinaria se puede presentar, entre otras, por incumplimiento de los deberes, abuso de los derechos y funciones, o por la incursión en las prohibiciones. Se verá cada caso.

a) Cumplimiento de los deberes:

“ART. 40.—Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los siguientes:

“1. Cumplir y hacer que se cumpla la Constitución, los tratados públicos ratificados por el gobierno colombiano, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos, los manuales de funciones, las órdenes superiores, cuando correspondan a la naturaleza de las funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses.

“6. Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tengan relación con motivo del servicio”.

b) Sobre las prohibiciones:

“ART. 41.—Prohibiciones. Está prohibido a los servidores público:

“...6. Ejecutar actos de violencia, malos tratos, injurias o calumnias contra superiores, subalternos o compañeros de trabajo”.

“...11. Ejecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres””.

c) Además, siguiendo con el análisis sistemático del código, se encuentran los principios rectores de la ley disciplinaria en el artículo 18. Dice la norma:

“ART. 18.—Prevalencia de los principios rectores. En la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores que determina este código, la Constitución Política y las normas de los códigos Penal, Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo”.

Con base en los deberes y principios rectores de la ley disciplinaria, transcritos anteriormente, es pertinente la remisión a normas constitucionales, en asuntos relativos a los derechos fundamentales, al abuso de los propios derechos y el derecho al libre desarrollo de la personalidad, temas que deben interpretarse, cuando están de por medio los derechos de los niños, en la forma como lo establece el artículo 44 de la Constitución. Se citan algunos de estos artículos:

“ART. 44.—Son derechos fundamentales de los niños: La vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

“La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores”.

“Artículo 95.—

(...)

Son deberes de la persona y del ciudadano:

1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”;

ART. 16.—Todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden público”.

Como se observa, en el ámbito disciplinario están previstas normas encaminadas a investigar y sancionar a los docentes que incurran en cualquier forma de violencia contra sus alumnos, haciendo una interpretación armónica de las normas contenidas en el Código Disciplinario Único y la Constitución.

b) Algunas precisiones sobre la conducta denominada “acoso sexual” desde el punto de vista del derecho penal y laboral.

a) En primer lugar, en nuestra legislación no está consagrada la conducta denominada “acoso sexual” como delito. Ha habido en el Congreso algunos intentos para ello, pero no culminaron la etapa legislativa. El último correspondió al proyecto de Ley 041 de 1994, en la Cámara, “por el cual se expiden disposiciones penales en materia de acoso u hostigamiento sexual”. Allí se establecía.

“ART. 1º—El empleador, su representante, el superior jerárquico o todo aquel que por razón de su cargo, profesión u oficio, abusando de su poder, autoridad o influencia imparta órdenes, constriña o ejerza presiones de cualquier naturaleza sobre su subordinado, o le ofrezca incentivos o beneficios de cualquier índole, con el fin de obtener favores de naturaleza sexual en su provecho o el de un tercero, incurrirá en prisión de seis (6) meses a un (1) año”.

b) En materia laboral, el proyecto 020 de 1994, en la Cámara, “por la cual se dictan normas en materia de acoso sexual u hostigamiento sexual en el trabajo”, señalaba en el artículo 1º:

“ART. 1º—Ningún trabajador puede ser sancionado, ni removido de su empleo por haber sufrido o rechazado el acoso sexual de su patrono, su representante o de cualquier persona que abusando de la autoridad que confieren sus funciones, imparta órdenes, amenazas o presiones de cualquier naturaleza sexual en su provecho o el de un tercero.

Ningún trabajador puede ser sancionado, ni removido de su cargo por haber servido como testigo acerca de los comportamientos descritos en el inciso anterior o por haberlos relatado.

“...”.

Los anteriores proyectos, se repite, no culminaron su tránsito legislativo, e independiente del análisis de constitucionalidad sobre el contenido de ellos, que no corresponde hacer a la Corte, constituyen un ejemplo de la preocupación del legislador sobre este asunto, y explican por qué en la Ley General de Educación, Ley 115 de 1994, se incluyó como causal de mala conducta el “acoso sexual”.

No obstante no estar consagrada la conducta tantas veces mencionada como delito, en el Código Penal se pueden encontrar normas que sancionan conductas que entrañen violencia o que limiten la libertad de las personas. Por ejemplo, el delito de “constreñimiento ilegal”, descrito en el artículo 276, dice:

“ART. 276.—Constreñimiento ilegal. El que constriña a otro a hacer, tolerar u omitir alguna cosa incurrirá en prisión de seis (6) meses a dos (2) años”.

Además, en el caso concreto del educador que incurra en comportamientos que signifiquen maltrato a un menor, podría aplicársele algunas normas del Código del Menor, especialmente la contemplada en el artículo 272 de dicho código. Dice la norma:

“ART. 272.—El que causare maltrato a un menor, sin llegar a incurrir en el delito de lesiones personales, será sancionado con multa de uno (1) a cien (100) días de salario mínimo, convertible en arresto conforme a lo dispuesto en el artículo 49 del Código Penal, sin perjuicio de las medidas de protección que tome el defensor de familia.

“PAR.—Para efectos del presente artículo un menor se considera maltratado cuando ha sufrido violencia física o psíquica, o cuando se le obligue a cumplir actividades que impliquen riesgos para su salud física o mental o para su condición moral o impidan su concurrencia a los establecimientos educativos”. (se subraya).

Todo este rápido repaso de las normas se hace para demostrar que cuando alguien es víctima de conductas como las descritas, el Estado cuenta con los mecanismos constitucionales, disciplinarios, penales, etc., que, aunque no mencionan en forma expresa la conducta denominada “acoso sexual”, si permiten investigar y sancionar a quien incurra en abusos como los descritos, especialmente si se trata de educadores frente a menores de edad.

3. Prioridad para el ingreso en establecimientos educativos estatales, para los hijos de algunos servidores públicos.

El artículo 186 establece lo siguiente:

“ART. 186.—Estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales. Los hijos del personal de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal y de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional muertos en servicio activo, tendrán prioridad para el ingreso y estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales de educación básica, media y superior”.

La actora estima que esta norma consagra un privilegio para los hijos de una clase de servidores públicos, privilegio que no está justificado en forma razonable, y que, por consiguiente, vulnera el artículo 13 de la Constitución.

En relación con este artículo, cabe hacer las siguientes precisiones previas.

La norma acusada establece una prioridad para el ingreso y el estudio gratuito a los establecimientos educativos estatales, para los hijos de algunos servidores públicos.

Por consiguiente, el asunto a resolver radica en determinar si este privilegio se encuentra ajustado al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, o no, y si viola el artículo 67 de la Constitución, especialmente, los incisos primero y cuarto, que dicen:

“ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

“La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”.

a) Sobre la prioridad en el ingreso.

La Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre esta clase de asuntos, al señalar que el acceso a los establecimientos educativos debe corresponder al mérito personal académico de los aspirantes, y no a aspectos externos a ellos.

En efecto, en la Sentencia C-022 de 1996, la Corte estimó que la suma de puntos equivalente a un 10% sobre el total obtenido en las pruebas del Estado realizadas por el Icfes, a favor de los bachilleres que presten el servicio militar, constituía un trato desigual y desproporcionado en contra de los demás aspirantes con merecimientos suficientes para acceder a los establecimientos educativos superiores. Por consiguiente, la Corte declaró inexequible la norma que consagraba tal beneficio. Algunas de las razones esgrimidas en la sentencia se transcriben a continuación:

“Finalmente, aceptar el trato desigual establecido por la norma implicaría no sólo desnaturalizar las pruebas del Icfes, sino introducir un trato desigual desproporcionado contra los candidatos a ingresar a un centro de educación superior que, por cualquiera de los motivos establecidos en la misma Ley 48 de 1993, no han prestado el servicio militar. La falta de proporcionalidad es evidente si se ponderan el fin perseguido por el trato desigual y los principios sacrificados por su aplicación. La prerrogativa otorgada por la disposición demandada busca la satisfacción de un principio constitucionalmente relevante, representado en las funciones que corresponden a las fuerzas armadas (C.P., art. 216, 217 y 218); sin embargo, implican el sacrificio de principios elevados a la categoría de derechos fundamentales, particularmente el derecho a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la Carta, en los siguientes términos:

“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica...” (cursivas fuera del texto)

“Para esta Corte, no cabe duda de que la norma acusada establece una diferenciación irrazonable en las oportunidades de acceso a la educación superior, en detrimento de personas que no prestaron el servicio militar y que, teniendo méritos académicos para continuar sus estudios en su etapa superior, se pueden ver desplazados por los beneficiarios del privilegio otorgado por la norma demandada. Esta disposición, en fin, produce en la práctica un perjuicio injustificado a las personas que la misma Ley 48 de 1993 autoriza a no prestar el servicio militar, entre ellas las mujeres (art. 10), los varones descartados por el sistema de sorteo (art. 19) y los varones exentos del cumplimiento de ese deber (art. 28)” (Sentencia C-022 de 1996, M.P., doctor Carlos Gaviria Díaz).

En el estudio del artículo 186 demandado, los argumentos transcritos son totalmente aplicables a este artículo, pues en éste se consagra un privilegio para acceder a los establecimientos educativos estatales, por razones que no corresponden a los méritos académicos personales del aspirante, sino a una situación externa a ellos, como el ser hijos de personal de educadores, directivo o administrativo, o hijos de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional, muertos en servicio activo. Consagrar un privilegio por estas circunstancias viola el artículo 13 de la Constitución, pues desplaza a otros aspirantes que cuentan con los suficientes merecimientos personales para el ingreso a dichos establecimientos.

b) Sobre el derecho a la educación gratuita en los establecimientos educativos estatales.

El artículo 186 consagra que los hijos de algunos servidores públicos (personal de educadores, directivo y administrativo, y los miembros de las fuerzas armadas) tendrán prioridad para el estudio gratuito en los establecimientos educativos del Estado.

Sin embargo, el artículo 67, inciso cuarto, de la Constitución establece lo siguiente:

“La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos” (se subraya).

Indudablemente, el mandato constitucional es claro y no hace distinciones. El estudio gratuito en los establecimientos del Estado se refiere no sólo a servidores públicos sino, en general, a quienes ingresen a tales establecimientos educativos.

Por consiguiente, viola la Constitución el artículo 186, que consagra este privilegio sólo para algunos servidores públicos, pues constituye una restricción no prevista por la norma constitucional. Por consiguiente, el artículo demandado será declarado inexequible.

Sin embargo, el hecho de considerar el artículo 186 inconstitucional, por ninguna razón debe entenderse como un desconocimiento a la labor que desempeñan los educadores en la sociedad, o que la Corte sea indiferente a la situación en que pueden llegar a encontrarse los hijos de los miembros de las fuerzas armadas que han fallecido en servicio activo. El problema radica en que la norma consagra una distinción que la Constitución no hace.

Además, cabe recordar que el artículo 222 de la Constitución establece “La ley determinará los sistemas de promoción profesional, cuItural y social de los miembros de la fuerza pública”. Es decir, que la ley que desarrolle esta norma constitucional puede determinar mecanismos especiales para el estudio de los hijos de los miembros del personal castrense que han muerto en servicio activo.

Sólo cabría recordar que una ley de esta índole, al adoptar los mecanismos de protección especial, no podría llegar a establecer privilegios que hagan caso omiso de los merecimientos académicos personales, en la forma explicada en la Sentencia C-022 de 1996 citada.

Dadas las anteriores explicaciones, el artículo 186 de la Ley 115 de 1994 se declarará inexequible.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. INHÍBESE de pronunciarse sobre el artículo 125 de la Ley 115 de 1994, por encontrarse derogado.

2. Declárase INEXEQUIBLE el artículo 186 de la Ley 115 de 1994, por las razones expuestas en esta sentencia.

Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

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