Sentencia C-216 de abril 14 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente R.E.-107

Revisión automática del Decreto Legislativo 195 del 29 de enero de 1999, “por el cual se decreta el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”.

Magistrado Ponente:

Dr. Antonio Barrera Carbonell

Santafé de Bogotá, D.C., abril catorce de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

«II. Texto del decreto.

Se transcribe a continuación el texto del Decreto 195 del 29 de enero de 1999, el cual es objeto de revisión, así:

Presidencia de la República.

DECRETO 195 DE 1999 

(Enero 29)

“Por el cual se decreta el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

Que el día 25 de enero de 1999 se produjo un terremoto cuyo epicentro fue el municipio de Córdoba en el departamento del Quindío que afectó gravemente la zona, causando gran cantidad de muertos y heridos en importantes poblaciones ubicadas en los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca;

Que igualmente se produjo una considerable destrucción de inmuebles, se interrumpió la prestación de servicios públicos esenciales, se afectaron las vías de comunicación y se perjudicó gravemente el desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona del territorio nacional;

Que millares de viviendas, oficinas, locales comerciales y edificios públicos se encuentran completamente destruidos y así mismo muchos otros no son habitables por cuanto amenazan ruina, razón por la cual la población de la zona se ha visto obligada a vivir a la intemperie, con grave riesgo, particularmente para las personas en situación de debilidad, como los ancianos y los niños, y se ha interrumpido la actividad pública y privada;

Que el desastre afectó el suministro de agua potable y los alimentos en la zona;

Que estos hechos constituyen grave calamidad pública en esta zona del país, tal como se declaró por el Gobierno Nacional en el Decreto 182 del 26 de enero de 1999;

Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales y los recursos asignados al sistema nacional de atención y prevención de desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos;

Que igualmente el Gobierno Nacional carece de facultades ordinarias que le permitan disponer de los recursos presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis;

Que de la misma manera es indispensable establecer disposiciones especiales en materia presupuestal, crediticia, fiscal, dotación de vivienda, locales y servicios públicos, transferencia de bienes, endeudamiento, regulación sobre la declaratoria de muerte presunta, para lograr la recuperación de la actividad productiva y el fortalecimiento institucional y financiero de los entes territoriales, con el fin de atender las necesidades básicas de las personas afectadas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la zona;

Que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política “cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario”;

Que así mismo la norma constitucional citada dispone que en el decreto que declare el estado de emergencia, el gobierno convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento del término de la misma,

DECRETA:

ART. 1º—Declárase el estado de emergencia económica, social y ecológica en los municipios de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, que se detallan más adelante, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de este decreto, hasta las veinticuatro horas del día 27 de febrero de 1999, con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública a que se refieren los considerandos enunciados.

Los municipios afectados son los siguientes:

DepartamentoMunicipios
CaldasChinchiná
QuindíoArmenia
 Buenavista
 Calarcá
 Circasia
 Córdoba
 Filandia
 La Tebaida
 Montenegro
 Pijao
 Quimbaya
 Salento
RisaraldaPereira
 Dosquebradas
 Santa Rosa de Cabal
 Marsella
TolimaCajamarca
 Roncesvalles
Valle del CaucaAlcalá
 Caicedonia
 Obando
 Ulloa
 Sevilla
 La Victoria
 Argelia
 Bolívar
 Tuluá en el corregimiento
 Barragán

ART. 2º—Convócase al Congreso de la República a partir del día 9 de marzo de 1999, de conformidad con lo establecido en el artículo 215 de la Constitución Política.

ART. 3º—El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de emergencia económica, social y ecológica por calamidad pública y dispondrá las operaciones presupuestales necesarias.

ART. 4º—Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte.

1. Alcance del pronunciamiento de la Corte. Siguiendo la doctrina establecida por la Corte desde la Sentencia C-004 de 1992 y reiterada últimamente en la Sentencia C-122 de 1999, el control constitucional del decreto declaratorio de la emergencia económica, social y ecológica, se hará de modo integral, esto es, tanto en sus aspectos de forma como de fondo.

2. Revisión de los aspectos formales del Decreto 195 de 1999. La Corte encuentra que el Decreto Legislativo 195 de 1999 cumple en su integridad los requisitos formales establecidos en el artículo 215 de la Constitución, como se demuestra a continuación:

2.1. La medida se adoptó mediante decreto motivado en razones de hecho, diferentes a los que se exigen por los artículos 212 y 213 constitucionales, las cuales, a juicio del Gobierno, se consideraron válidas para justificar la declaración de emergencia económica, social y ecológica.

2.2. El decreto objeto de revisión fue suscrito por el Presidente de la República y sus ministros, debiéndose anotar que para la fecha de expedición del decreto se encontraban encargados de las funciones de los respectivos despachos, los viceministros de Hacienda, Agricultura y Desarrollo Rural y Desarrollo Económico.

2.3. La duración del estado de emergencia se fijó, a partir de la fecha de vigencia del decreto declaratorio de la misma (29 de enero) y hasta las 24 horas del día 27 de febrero, término que se encuentra dentro del límite autorizado por el artículo 215 de la Constitución.

2.4. En el artículo 2º del decreto se dispuso la convocatoria del Congreso de la República a partir del 9 de marzo de 1999, en los términos de la norma habilitante.

En razón de lo expresado la Corte considera que por el aspecto analizado el decreto que se revisa se ajusta a la Constitución.

3. Revisión material del Decreto 195 de 1999.

3.1. Según el artículo 215 de la Constitución, los elementos constitutivos o esenciales del estado de emergencia económica, social y ecológica corresponden, en su orden, a unos hechos causales, a unos objetivos específicos que se propone la declaración de la medida y a unos medios o instrumentos mediante los cuales el ejecutivo produce las decisiones que requiere la solución de las situaciones derivadas de la emergencia.

El elemento causal hace referencia a los presupuestos materiales del estado de emergencia, es decir, a los hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o que constituyan grave calamidad pública, diferentes, desde luego, a los hechos que deben tenerse en cuenta en los casos a que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución.

Lo anterior significa que los acontecimientos, no sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales.

El objetivo de la emergencia se dirige a conjurar de manera inmediata la crisis económica, social o ecológica, y a detener o minimizar la extensión de sus efectos.

Es natural, entonces, que la motivación y dinámica de las medidas que adopte luego el ejecutivo, tienen que estar dirigidas exclusivamente a estos objetivos que justificaron la declaración de emergencia, pues ésta busca justamente recomponer el orden económico o social, subvertido por los hechos que perturban la estabilidad pública.

Por otra parte, conforme a la norma constitucional referenciada, los instrumentos jurídicos de que dispone el gobierno para adoptar las medidas que, a su juicio, resulten conducentes y eficaces para enfrentar la situación coyuntural y devolverle al país la estabilidad económica, social y ecológica quebrantada son, en primer término, el decreto legislativo mediante el cual reconoce y describe la situación excepcional, y declara que se ha presentado la hipótesis objetiva predeterminada por la Constitución y, en segundo lugar los decretos legislativos que adoptan las medidas instrumentales encaminadas a enfrentar y resolver la situación de crisis. Es claro, entonces, que estas últimas disposiciones únicamente pueden referirse a materias que buscan, de manera directa y específica, enervar los hechos y circunstancias que provocaron el estado de emergencia y a restablecer la normalidad.

3.2. Como se deduce de las previsiones del artículo 215 de la Constitución, la legitimidad de la declaratoria de emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública, es decir, una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella. En cualquiera de dichos eventos la Constitución legitima el ejercicio de poderes específicos y excepcionales, diferentes y superiores a los que ordinariamente utiliza el Estado en el manejo ordinario de sus asuntos, para poder afrontar con éxito y de manera inmediata las situaciones de crisis que representan dichas situaciones excepcionales.

3.3. En el Decreto 195 de 1999 el gobierno aduce, como presupuesto de la declaración del estado de emergencia, los siguientes motivos:

— El 25 de enero de 1999 se produjo un sismo con epicentro en el municipio de Córdoba, departamento del Quindío, que afectó gravemente la zona comprendida en importantes poblaciones de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca, causando una gran cantidad de muertos y heridos, la considerable destrucción de inmuebles, la interrupción de la prestación de servicios públicos esenciales, daños en las vías de comunicación y, en general, grave perjuicio en el desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona del territorio nacional.

— También se señala que millares de viviendas, oficinas, locales camerciales y edificios públicos se encuentran completamente destruidos y otros muchos no son habitables por cuanto amenazan ruina, razón por la cual la población de la zona se ha visto obligada a vivir a la intemperie, con grave riesgo, particularmente para las personas en situación de debilidad, como los ancianos y los niños; en síntesis, se ha visto interrumpida la actividad pública y privada.

— Se advierte que de inmediato el gobierno hizo uso de los mecanismos especiales que le otorga el sistema nacional de atención y prevención de desastres (D. 919/89) para enfrentar y solucionar las situaciones de calamidad pública, y expidió con tal fin el Decreto 182 del 26 de enero de 1999, mediante el cual se declaró la existencia de una situación de desastre de carácter nacional en el área afectada por el sismo. Con fundamento en dicha determinación y en la elaboración y expedición de un plan de atención específico preparado por la dirección nacional para la prevención y atención de desastres, se adoptaron las medidas conducentes para facilitar la atención inmediata de la población y coordinar y organizar la participación de las entidades oficiales comprometidas, por razón de sus funciones, en el proceso de recuperación y rehabilitación del eje cafetero.

— Para el gobierno, los acontecimientos anteriores constituyen grave calamidad pública en esa zona del país y, por lo mismo, la simple atención de emergencia, con los recursos de que dispone el sistema nacional de atención y prevención de desastres, resultan insuficientes para controlar la crisis que dichos acontecimientos han provocado y evitar la extensión de sus efectos.

Sin embargo, el Gobierno Nacional carece de facultades que le permitan disponer de los recursos presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis, de manera que resulta indispensable establecer disposiciones especiales en materia presupuestal, crediticia, fiscal, de dotación de vivienda, locales y servicios públicos, transferencia de bienes, endeudamiento, regulación sobre la declaratoria de muerte presunta, para lograr la recuperación de la actividad productiva y el fortalecimiento institucional y financiero de las entidades territoriales afectadas, con el fin de atender las necesidades básicas de las personas y lograr la reconstrucción y rehabilitación de la zona.

3.5. De las pruebas aportadas al proceso y especialmente del “informe ejecutivo sismo del Quindío”, elaborado por Ingeominas, se establece que efectivamente el 25 de enero de 1999, a las 13:19, hora local, se presentó un sismo con epicentro en la localidad de Córdoba, en el departamento del Quindío, con una magnitud de 6.2 en la escala de Richter, fenómeno que fue sucedido de numerosas réplicas de variado intensidad, asociadas a la misma falla o zona de debilidad que causó el evento principal.

Por sus efectos, este sismo se cataloga como uno de los más desastrosos del presente siglo que hayan sucedido en el país. Se calcula que causó, según el estimativo inicial presentado por el Ministerio del Interior, con base en los datos reportados por el sistema nacional de atención y prevención de desastres, una cifra de 94 desaparecidos, 34 NN, 907 muertos y 4209 heridos, y sus efectos físicos, más notables fueron el colapso de edificaciones y viviendas, deslizamientos, daños en redes de servicio público y agrietamiento de la banca en algunos tramos de las carreteras.

El sismo afectó los municipios de Armenia, Buena Vista, Calarcá, Circasia, Córdoba, Filandia, La Tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya y Salento, en el departamento del Quindío, Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Marsella, en el departamento de Risaralda; Alcalá, Argelia, Bolívar, Calcedonia, La Victoria, Obando, Sevilla, Tulúa y Ulloa, en el departamento del Valle del Cauca; Cajamarca y Roncesvalles, en el departamento del Tolima, y Chinchiná en el departamento de Caldas.

Por ser hechos notorios, conocidos por el país con lujo de detalles en virtud de las informaciones que suministraron los diferentes medios de comunicación y por haberse acreditado cabalmente mediante las pruebas reseñadas, no cabe duda de que la Nación se enfrentó el 25 de enero del presente año a un suceso con los perfiles de una calamidad pública, desde luego imprevisible por tratarse de un fenómeno natural imposible de controlar, la cual generó consecuencias devastadoras en la región de su influencia que, naturalmente, alteraron de manera abrupta las condiciones normales de la vida social y económica de dicha región.

Es claro para la Corte, que por la magnitud del fenómeno ocurrido y la gravedad de sus efectos, el país y particularmente la zona afectada se vio de improvisto enfrentada a una grave calamidad pública, frente a la cual, resultaban insuficientes las facultades ordinarias de que disponía el ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Los instrumentos operativos y los apoyos logísticos y financieros que podía ofrecer para entonces el sistema nacional de atención y prevención de desastres, se adecuan para asumir la solución de situaciones de esta índole dentro de ciertos rangos de gravedad, que podrían calificarse de ordinarios, pero en manera alguna son suficientes, cuando los hechos generadores adquieren la magnitud de una calamidad pública, es decir, de un acontecimiento de consecuencias catastróficas.

4. En conclusión estima la Corte, en los términos del análisis precedente, que en el presente caso se dieron los presupuestos objetivos, formales y materiales, que la Constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción (art. 46) exige para la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica que dispuso el Gobierno mediante el Decreto 195 de 1999.

VIl. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR EXEQUIBLE el Decreto 195 del 29 de enero de 1999, “por el cual se decreta el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”.

Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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