Sentencia C-216 de junio 9 de 1993 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

EXTINCIÓN DEL DOMINIO

EN EL DERECHO DE MINAS

EXTRACTOS: «Ha sido demandado el artículo 5º del Decreto 2655 de 1988, según el cual los derechos de los particulares sobre el suelo o el subsuelo minero o sobre minas, a título de adjudicación, redención a perpetuidad, accesión a la propiedad superficiaria, merced, remate, prescripción o cualquier otra causa semejante, “...se extinguieron en favor de la Nación por el acaecimiento de las condiciones y el vencimiento de los plazos señalados en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969”. Dispone la norma que, en consecuencia, los preceptos del Código no reviven, amplían ni restituyen dichas condiciones y plazos, ni consolidan en ningún caso los mencionados extinguidos derechos. El tercer inciso preceptúa que los derechos en mención que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, “...se extinguen en favor de la Nación si suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó en el literal b) de dicho artículo”.

Para los censores, el enunciado artículo 5º es inconstitucional porque no es de competencia del legislador sino del juez, mediante sentencia o de la autoridad administrativa previo un procedimiento que todavía no ha establecido la ley, declarar la extinción de los derechos adquiridos.

Observa la Corte que los actores, en algunos apartes de la demanda, pretenden extender a la extinción del dominio los requisitos constitucionales de la expropiación, mientras que en otros identifican aquella figura y la confiscación.

Debe recordarse que se trata de instituciones diferentes, cuya consagración en nuestro derecho público obedece a fundamentos diversos y que, por tanto, no pueden equipararse ni confundirse.

En efecto, la conversión de la propiedad privada en pública por motivos de utilidad pública o de interés social, que es lo característico de la expropiación, es una consecuencia derivada de la concurrencia de tales razones —genéricamente previstas por el legislador en un caso concreto, como culminación de un proceso y mediante sentencia judicial e indemnización previa, salvo las excepciones que la Carta Política establece—, de tal manera que no se aplica a título de sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio constitucional de prevalencia del interés comun sobre el particular, que debe ceder ante aquel en caso de conflicto (C.P., arts. 1º y 58).

En cambio, la confiscación y la extinción del dominio son sanciones aplicadas al propietario, pero tampoco tienen idéntico sentido ni obedecen a las mismas causas. La primera —excluida de nuestro ordenamiento jurídico— representa el absoluto despojo de la propiedad por acto del Estado que se impone a título de pena y sin compensación alguna. La segunda, que en el actual sistema tiene varias expresiones, se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho establecidos por el Constituyente o el legislador.

Según el artículo 34 de la Constitución, que establece una de sus formas, tal sanción se aplica como consecuencia de la adquisición del bien mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. La declaratoria de la extinción del dominio en este caso requiere decisión judicial.

Pero también puede ocurrir que se extinga la propiedad por el incumplimiento de la función social y de las obligaciones inherentes al reconocimien-to constitucional de ese derecho.

Tanto en materia agraria como en lo que respecta a los bienes urbanos, la legislación colombiana ha estatuido que la extinción del dominio es declarada mediante acto administrativo.

En efecto, el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, sobre régimen de tierras, estableció en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante diez años continuos. El artículo 1º del mismo ordenamiento expresó que tal posesión consistía en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.

Según el artículo 33 de la Ley 100 de 1944, los titulares del derecho de dominio o propiedad sobre predios rurales, que hubieren realizado la explotación económica de los mismos durante el tiempo indicado en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, y en la forma en ella prevista, podían obtener la declaración judicial de haber realizado dicha explotación en los términos y para los efectos consiguientes y, en consecuencia, el terreno objeto de tales declaraciones, quedaba libre por diez años de la acción extintiva de dominio.

Según la Ley 135 de 1961, sobre reforma social agraria, el objeto de la propiedad como función social consistía en armonizarlo en su conservación y uso con el interés social, para lo cual —entre otros propósitos— perseguía el de “fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y racional aprovechamiento”. En el artículo 3º de esa ley se otorgó competencia a una entidad administrativa, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para “dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936”, actos que requerían, para su validez, la aprobación del Gobierno Nacional impartida por medio de resolución ejecutiva (artículo 6º, numeral 2º).

El artículo 3º de la Ley 4ª de 1973, modificatorio del 6º de la Ley 200 de 1936, estableció en favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se hubiere dejado de ejercer posesión durante tres (3) años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito.

En lo referente a las áreas urbanas, la Ley 9ª de 1989 dispuso en su artículo 79:

“ART. 79.—En desarrollo del principio constitucional según el cual la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, todo propietario de inmuebles dentro del perímetro urbano de las ciudades está obligado a usarlos y explotarlos económica y socialmente de conformidad con las normas sobre usos y atendiendo a las prioridades de desarrollo físico, económico y social contenidas en los planes de desarrollo, o en los planes simplificados, y en su defecto, atendiendo a los usos del suelo que para estos fines establezca la oficina de planeación departamental”.

El artículo 86 ejusdem confía al alcalde correspondiente, mediante resolución motivada, declarar la extinción del derecho de dominio sobre los inmuebles que no cumplan con una función social.

El derecho de propiedad que la Constitución garantiza no es arbitrario sino que está limitado y condicionado en su ejercicio a la realización de los objetivos sociales y subordinado a ellos, de tal forma que, ante los perentorios términos de la Carta, hoy no es posible sostener que ésta resulte desconocida por una ley mediante la cual se exija al propietario el acatamiento a tal principio.

Como de tiempo atrás lo han venido sosteniendo la jurisprudencia y la doctrina, “la propiedad desde el punto de vista económico es un medio de producción que interesa no solamente a su titular y beneficiario, sino a la sociedad entera, cuya vida contribuye a alimentar”. “El título de propietario lleva implícita la obligación de darle a su derecho una actividad social dentro de un sentido de solidaridad que conduzca al acrecimiento de la riqueza general y del bien común” (C.S.J. Sent., feb. 17/76. M. P. Dr. Eustorgio Sarria).

Dentro de esa concepción, la extinción del dominio no es otra cosa que la pérdida del derecho a partir de su no ejercicio, con sacrificio del interés individual y del colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por arbitrario y egoísta. En torno a ella expresó la Corte Suprema de Justicia:

“Ha de destacarse entonces que si bien el Estado Colombiano se sustenta y tiene por razón de ser filosófica el reconocimiento y la tutela de la propiedad provada y de las libertades económicas, no puede perderse de vista que la función social que el Constituyente del 36 adscribió a la primera, y el bien común que encauza y limita a las segundas, son también postulados básicos que constituyen núcleo esencial de los principios rectores que nutren nuestra organización política. Significan dichos enunciados que de acuerdo con la filosofía del sistema económico racional que está a la base de nuestra organización socio-política y constitucional, el interés público o social condiciona y subordina la iniciativa y el interés particular y que es fin principalísimo de las competencias intervencionistas del Estado la realización de los ideales de justicia social y mayor igualdad en que aquella se inspira”. (Cfr. CSJ. S. Plena. Sent. 56, sep. 14/89).

No se trata entonces, de una modalidad de expropiación ni son aplicables a la extinción del dominio las mismas reglas constitucionales que las previstas para aquella. Así lo entendió siempre la jurisprudencia después de la reforma constitucional de 1936. En la sentencia que acaba de citarse señaló la Corte Suprema:

“Para concluir, se observa que el argumento según el cual la extinción del dominio se sujeta a los presupuestos previstos para la expropiación en el art. 30 superior, no es de recibo pues, de una parte se advierte que dicha institución no está regulada en la Carta ni prohibida en ella, y de la otra la corporación ha dejado claramente sentado que:

Ninguna norma constitucional establece que la declaratoria de la extinción del dominio a favor de la nación, por incumplimiento de las obligaciones legales que se derivan de funciones sociales que son intrínsecamente inherentes a la propiedad, sea realizada por los procedimientos establecidos para los casos de expropiación a que se refiere el artículo 30 de la Carta, cuando el interés privado deba ceder a los motivos de “utilidad pública o interés social”, definidos por la ley”.

Esta Corte, por su parte, ha sostenido en relación con el mismo punto, a la luz de la actual Carta Política:

“El derecho de propiedad, lo mismo que los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, está garantizado por la Constitución aunque cada vez con un carácter menos absoluto (C. N., art. 58).

Así, en aplicación del principio general sobre prevalencia del bien general (C.N., art. 1º) deben ceder ante el interés público o social los derechos de particulares que entren en conflicto con él a propósito de la aplicación de una ley expedida con fundamento en aquellos motivos, tal como lo dispone el mismo precepto que consagra la garantía.

(...).

En cuanto a la extinción del dominio, que es una figura de nuestro derecho público con larga trayectoria institucional cuyos orígenes se remontan a la reforma constitucional de 1936 y que fue acogida en normas legales sobre propiedad agraria y urbana, en especial las leyes 200 de 1936, 100 de 1944, 135 de 1961, 4ª de 1973 y 9ª de 1989, así como por la jurisprudencia y la doctrina, gozaba de entidad propia entre nosotros a partir del concepto de función social sin que hubiese sido expresamente mencionada en el texto de la Carta.

La Constitución de 1991 plasmó la extinción del dominio en el segundo inciso del artículo 34 señalando que, no obstante la prohibición de la pena de confiscación, aquella se declarará por sentencia judicial respecto de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.

Tal consagración expresa no implica en modo alguno que la prevista en el aludido texto sea la única forma constitucional de extinción del dominio, pues aceptarlo así llevaría a un retroceso que resultaría incomprensible en una Constitución Política que, como la vigente, proclama entre sus valores fundantes la realización de los postulados esenciales del Estado social de derecho, la efectividad de los derechos, el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, la solidaridad y la prevalencia del interés general (arts. 1º y 2º de la Constitución)”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-066, feb. 24/93).

Para el caso de la propiedad minera en cabeza de particulares —que es excepcional tanto a la luz del artículo 202 de la Constitución de 1886, en cuya vigencia se expidió la Ley 20 de 1969, como bajo el régimen de los artículos 102 y 332 de la Carta de 1991—, el incumplimiento de la función social (C. N., art. 58) está expresamene contemplado por la norma legal transcrita, adoptada, para los fines de la extinción del dominio, por el artículo sub-examine.

La norma acusada alude a los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969, que dispusieron:

“ART. 3º—Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito:

a) Si al vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley, los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas, y

b) Si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año.

ART. 4º—Cuando las maquinarias y equipos oportunamente instalados para la explotación de varias demarcaciones mineras tengan capacidad comprobada ante el Ministerio para explotar técnicamente las reservas de todas ellas en un término máximo de 50 años, se entenderá, para los efectos del ordinal a) del artículo anterior, que en cada una se ha iniciado en tiempo la explotación económica.

ART. 5º—Al vencimiento de cualquiera de los términos a que se refiere el artículo 3º de la presente ley, el derecho sobre los yacimientos respectivos se extingue sin necesidad de providencia alguna que así lo declare, si los interesados no demuestran ante el Ministerio de Minas y Petróleos, durante el correspondiente plazo o dentro de los seis meses siguientes, que iniciaron en tiempo la explotación económica o que la suspendieron por causas legales.

El Ministerio de Minas y Petróleos podrá verificar la exactitud de los informes y documentos allegados y hacer las comprobaciones que estime necesarias, y mediante providencia motivada, resolverá si se ha demostrado o no el hecho de la explotación o la causal justificativa de la suspensión”.

El artículo 5º del Código Minero, hoy acusado, “ratifica” en su inciso 1º —como lo ordenó la ley de facultades (artículo 1º, numeral 5º)— que se verificó una extinción de los derechos de particulares según los artículos citados, para determinar a continuación que las disposiciones del Código “...no reviven, amplían ni restituyen dichas condiciones y plazos, ni convalidan en ningún caso los mencionados extinguidos derechos”.

La Corte no encuentra inconstitucional este inciso, pues él solamente contiene un testimonio histórico y una reiteración en el sentido de que los efectos jurídicos ya producidos por las normas que gobernaron las situaciones en referencia no cambiaron en virtud de la expedición del Código Minero. Es decir, la regulación íntegra de la materia minera no puede tomarse como pretexto para revivir derechos que, a la luz del ordenamiento jurídico entonces imperante y según claros preceptos constitucionales, se habían extinguido.

El inciso 2º acusado tiene por objeto asegurar que, hacia el futuro, los particulares que todavía conservan derechos sobre las minas en mención se sometan a las reglas constitucionales sobre función social de la propiedad y, en consecuencia, prevé la extinción del dominio respecto de aquellas en favor de la Nación cuando sus titulares suspendan su explotación, sin causa justificada, en los términos previstos por el artículo 3º literal b) de la nombrada Ley 20 de 1969. Esta norma consagró como causal para la extinción del dominio el hecho de que la explotación, una vez iniciada, se suspenda por más de un año.

Por su parte, el artículo 325 del Código derogó expresamente la Ley 20 de 1969, con excepción de los artículos 1º y 13.

No obstante, interpretado sistemáticamente el Código de Minas, no puede entenderse que hubiere incluido el artículo 3º de la Ley 20 de 1969 entre las normas derogadas, pues él mismo lo incorporó de manera expresa a la nueva legislación.

Esta incorporación estaba prevista en la Ley 57 de 1987 (artículo 1º numeral 5º), la cual en este punto, más que facultar, ordenó al Gobierno:

“El Código de Minas regulará íntegramente la materia y constituirá un cuerpo armónico de disposiciones sustantivas y de procedimiento, que metódica y sistemáticamente organizadas, habrá de comprender los siguientes aspectos: (...).

5. Ratificar la extinción de los derechos de los particulares sobre las minas a que se refiere el artículo 3º de la Ley 20 de 1969”. (Subraya la Corte).

Así, pues, al verificar cuáles de las normas de la Ley 20 de 1969 siguen vigentes después de expedido el Código de Minas, no puede tomarse tan sólo el artículo 325 de este, aplicándolo en forma aislada del conjunto normativo que el legislador ordinario pretendió y que ordenó al Gobierno elaborar. Suponer derogado el artículo 3º de la Ley 20 de 1969 por la sola circunstancia de no estar comprendido dentro de las excepciones a la derogatoria general efectuada por el artículo 325 del Código, sin atender a lo preceptuado en el 5º ejusdem significa interpretar una norma fuera de contexto y despojar a otra de todo contenido. La Corte Constitucional, por el contrario, estima indispensable armonizar las dos disposiciones a fin de que produzcan efectos conformes con la preceptiva constitucional y con los antecedentes normativos del Código y particularmente con la ley de facultades que dio lugar a su expedición.

Es claro que el legislador, al regular la integridad de la materia y al invocar expresamente el artículo 3º de la Ley 20 de 1969, en especial la causal y el término indicados en su literal b), incorporó materialmente esa disposición al nuevo estatuto (inciso 2º del artículo 5º) y lo hizo con el fin deliberado de consagrar hacia el futuro la extinción del dominio sobre minas en los mismos términos que contemplaba el precepto incorporado.

Debe advertirse que, si en gracia de discusión, se aceptara que el Código de Minas derogó el artículo 3º de la Ley 20 de 1969, arrastrando consigo la figura de la extinción del dominio aplicada a la materia minera, sería inconstitucional el artículo 325 ejusdem en lo concerniente a esa derogatoria, por desbordar los límites plasmados en la Ley 57 de 1987, cuyos perentorios términos, al conferir las facultades extraordinarias, ya han sido resaltados.

Por otra parte, no puede olvidarse que la propiedad privada del subsuelo y de los recursos que en él se encuentren es excepcional. Ellos pertenecen al Estado, como lo declara el artículo 332 de la Constitución, reiterando un principio fundamental de nuestro derecho público.

El artículo 4º de la Constitución de 1886 manifestaba que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte pertenecen únicamente a la Nación, al paso que el 202 reivindicaba la pertenencia nacional sobre las minas y salinas que pertenecían a los extinguidos estados soberanos y sobre las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas existentes en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros y de los que por leyes anteriores hubieren adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.

Es natural, entonces, que quienes son beneficiarios de ese reconocimiento excepcional de propiedad particular queden sujetos a las obligaciones que su derecho lleva implícitas y sometidos a las consecuencias legales de su indiferencia o abandono.

Con fundamento en las precedentes consideraciones, el artículo 5º, objeto de este proceso, será declarado exequible.

Ahora bien, la operancia del supuesto de hecho que configura la extinción del dominio (incumplimiento de la función social de la propiedad minera), en los términos del artículo 3º, literal b), de la Ley 20 de 1969, requiere de una providencia que lo reconozca y declare, previa oportunidad de defensa del particular interesado. No podría ser de otra manera, si se atiende a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, a cuyo tenor la garantía del debido proceso es aplicable a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas. La exequibilidad del artículo acusado está condicionada al cumplimiento de este mandato constitucional».

(Sentencia C-216 de junio 9 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

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