Sentencia C-218 de marzo 29 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-218 de 2011

Ref.: Expediente RE-196

Magistrado ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Asunto: Revisión Constitucional del Decreto Legislativo 017 del 6 de enero de 2011 “por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010”.

Bogotá, D.C., veintinueve de marzo de dos mil once.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el artículo 241 numeral 7º de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

El 7 de enero de 2011, el Presidente de la República, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, “por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica”.

Mediante auto del veinte (20) de enero de dos mil once (2011), el despacho del magistrado sustanciador resolvió asumir el conocimiento del presente asunto, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar el proceso a los ministerios del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, y de la Protección Social para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición sometida a revisión.

De igual forma, en la mencionada providencia se dispuso la práctica de algunas pruebas con el objeto de contar con mayores elementos de juicio a fin de adoptar la correspondiente decisión. Para tal efecto, se solicitó a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República que informara sobre: (i) a cuanto asciende, discriminado por departamentos, el 0.5% de los recursos adicionales que se destinan al sector salud en la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones y (ii) cuáles son los municipios afectados por la emergencia invernal, y por qué razón se considera necesario hacer una modificación general de la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones.

A través de comunicación del 27 de enero de 2011, la secretaría general de la Corte Constitucional informó al despacho que, en respuesta al anterior requerimiento, se recibió oficio del 26 de enero del mismo año, en el que el director administrativo del departamento administrativo de la Presidencia de la República remitió la información solicitada.

Vencido el término probatorio y evaluados los documentos aportados, por auto del cuatro (4) de febrero de dos mil once (2011), se dispuso continuar con las siguientes etapas del proceso de revisión del Decreto-Legislativo 017 de 2011, en los términos de lo ordenado en el auto del veinte (20) de enero del mismo año.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.

II. Texto del decreto legislativo objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.944 del 6 de enero de 2011:

“DECRETO 017 DE 2011

(Enero 6)

“Por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, y

Considerando:

Que mediante el Decreto 4580 de 2010 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con el fin de conjurar la grave situación de calamidad pública ocurrida en el país por la ola invernal que se viene presentando.

Que las consecuencias del desastre afectan las condiciones de vida de la población en temas cruciales para su subsistencia como son el saneamiento básico, el suministro de agua potable y e alimentos, y que en virtud de las condiciones que genera la ola invernal, se incrementa el riesgo de enfermedades transmisibles, zoonóticas y por vectores, entre otros.

Que como consecuencia del fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional, entre lo que cabe resaltar la afectación de hospitales y centros de atención así como la posibilidad de acceso a la salud de una parte de la población damnificada.

Que por los daños a la infraestructura en algunos centros hospitalarios, se ha visto comprometida la continuidad en los procesos de atención a pacientes crónicos y otros que requieren de manera prioritaria la prestación de servicios médicos.

Que además de lo anterior, hay riesgos de fragmentación familiar, estrés postraumático generado por el desastre, con impacto en la salud mental de niños y adultos, lo mismo que la perturbación en la prestación de servicios en hospitales, en los programas de vacunación y en la logística de entrega de insumos y medicamentos.

Que numerosas familias y comunidades están expuestas a riesgos extraordinarios en los lugares donde habitan y su permanencia en los sitios de alta vulnerabilidad constituye una grave e inminente amenaza para su vida, salud e integridad personal.

Que los sistemas de identificación y registro existentes, como el censo general y el Sisbén, no permiten focalizar adecuadamente las medidas y beneficios hacia las personas afectadas por la calamidad pública.

Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al sistema nacional de atención y prevención de desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.

Que es necesario tomar medidas no solo para la atención de la salud humana, el saneamiento ambiental, y la eventual escasez de alimentos, sino también para la mitigación de riesgos fitosanitarios.

Que se requiere coordinar la acción estatal en los diferentes niveles y sectores con el propósito de garantizar una adecuada, oportuna y eficaz respuesta frente a las necesidades apremiantes de la población.

Que la población afectada por la emergencia invernal se encuentra en condición de vulnerabilidad y riesgo frente a la posibilidad de adquirir enfermedades y complicaciones por las condiciones deficientes de saneamiento básico, hacinamiento, agua potable y similares, se encuentre o no ubicada en alojamientos temporales y albergues, por lo que se hace impostergable definir medidas que garanticen la atención básica en salud de la población afectada por la emergencia a través de la red de prestadores de servicios de salud.

Que se requiere establecer mecanismos que permitan a las autoridades competentes movilizar, en forma ágil y efectiva, el personal de la salud requerido para atender las prioridades en salud de las poblaciones afectadas por la emergencia invernal, con el fin de adoptar las acciones de salud requeridas.

Que el desempeño del talento humano en salud se rige por los valores y principios de humanidad y solidaridad e implica un compromiso y una responsabilidad social, que conlleva la disposición de servicio hacia los individuos y las colectividades.

Que el modelo de Estado social de derecho que consagra la Constitución Política se encuentra fundado en la dignidad humana, en la solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general.

Que de conformidad con el artículo 2º de la Constitución Política, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Que en procura de lo anterior, es tarea del Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en debilidad manifiesta.

Que en consecuencia, es necesario establecer criterios de actuación estatal y principios que respondan a la situación de emergencia, adoptar medidas en materia de prevención y de atención en salud a la población afectada y movilización del personal de salud requerido, dotar de mecanismos de respuesta oportuna, coordinar los esfuerzos estatales para brindar eficacia en la respuesta, garantizar la continuidad en la atención en salud y el recurso humano para ello, así como los recursos necesarios para tal fin.

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Disposiciones generales

ART. 1º—Objeto. Mediante este decreto se adoptan medidas con el fin de hacer frente a las consecuencias en salud de la población afectada por la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y prevenir la extensión de sus efectos.

ART. 2º—Criterio de interpretación. Las normas del presente decreto se interpretarán bajo el principio esencial de solidaridad y teniendo en cuenta que las personas afectadas se encuentran en situación de debilidad manifiesta. En consecuencia, las medidas que se adopten, deben estar encaminadas a garantizar el goce de sus derechos fundamentales y su dignidad en armonía con los derechos de terceros. Las medidas de protección son de orden público y de aplicación inmediata.

ART. 3º—Red para la atención en salud. La atención en salud debe contemplar las redes de prestación de servicios de salud que sean necesarias y adecuadas para la prestación del servicio de salud a la población afectada, de conformidad con lo que disponga el Ministerio de la Protección Social.

Recursos para prevención en salud

ART. 4º—De los recursos adicionales para prevención en salud en las zonas afectadas. Modificase, transitoriamente, el artículo 4º de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 4º de la Ley 1176 de 2007, el cual quedará así:

“ART. 4º—Distribución sectorial de los recursos. El monto total del sistema general de participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 715 y los parágrafos transitorios 2º y 3º del artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2007, se distribuirá entre las participaciones mencionadas en el artículo 3º de la Ley 715, así:

1. Un 58.5% corresponderá a la participación para educación.

2. Un 25% corresponderá a la participación para salud.

3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico.

4. Un 11.1% corresponderá a la participación de propósito general”.

PAR. 1º—El 0,5 que sé adiciona a salud se destinará a financiar programas de prevención de eventos en salud, de las personas afectadas por la emergencia invernal y será asignado al componente de salud pública.

PAR. 2º—El monto en que se reducen los recursos de propósito general por efectos del presente artículo, afectarán inversión o funcionamiento según criterio del mismo municipio o distrito sin perjuicio de las obligaciones de saneamiento fiscal derivadas de la Ley 617 de 2000 y de los compromisos pactados con fundamento en la Ley 550 de 1999 en los casos en que así ocurra.

PAR. 3º—A partir de 2012, la distribución sectorial continuará siendo la prevista en el artículo 4º de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 2º de la Ley 1176 de 2007.

ART. 5º—Criterios de distribución. Los recursos correspondientes al medio punto que se redirecciona a salud, serán distribuidos por el Conpes, durante el meses (sic) de enero de 2011, de acuerdo con el per cápita resultante de dividir el monto de recursos a distribuir entre la población afectada de cada municipio, distrito o corregimiento departamental, ajustada por la capacidad de generación de ingresos propios de la respectiva entidad territorial.

Para estos efectos, se utilizará la información de población afectada definida por el Gobierno Nacional con corte a diciembre 31 de 2010 y la capacidad de generación de ingresos propios según la categoría municipal adoptada para la vigencia 2010.

ART. 6º—En el evento en que durante el primer trimestre de 2011 la información de población afectada determine la necesidad de redistribuir recursos entre municipios o distritos o corregimientos departamentales, en el mes de abril de 2011 se deberá ajustar, la distribución anual de los recursos de que trata este artículo, usando los mismos criterios y actualizando el corte de información de población afectada a 31 de marzo de 2011.

ART. 7º—De la inversión o uso de los recursos. La inversión de los recursos que se adicionan para prevención en salud con el fin de atender la emergencia invernal se destinará a acciones preventivas y a la intensificación de las acciones colectivas de vigilancia y control en la población damnificada, priorizando aquella ubicada en alojamientos y albergues temporales, conforme a los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio de la Protección Social.

ART. 8º—Recursos adicionales para prevención y otros usos. El parágrafo transitorio 1º del artículo 12 de la Ley 1393 de 2010 que trata sobre premios no reclamados se modifica con el siguiente texto:

“PAR. TRANS.—Durante el término de seis meses contados a partir de la vigencia del presente decreto, el 75% de los recursos de que trata el inciso 3º del presente artículo se destinarán a acciones preventivas y a la intensificación de las acciones colectivas de vigilancia y control en la población damnificada, priorizando aquella ubicada en alojamientos y albergues temporales o, en su defecto, para el soporte logístico de los equipos de salud en la zona de desastre incluida la contratación de transporte (cualquier modalidad), alimentación, hospedaje, dotación de personal especial para zonas con afectación o para acciones de inspección y vigilancia en salud pública, conforme a los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio de la Protección Social.

Tales recursos serán transferidos a la entidad concedente y/o al Fondo Territorial de Salud respectivo que usufructúe el juego de suerte y azar”.

Medidas en salud pública

ART.9º—Emergencia sanitaria. El Ministerio de la Protección Social, por motivos de salubridad pública como consecuencia del fenómeno de La Niña, podrá decretar la emergencia sanitaria en todo o en parte del territorio nacional.

ART. 10.—Medidas sanitarias. Las autoridades sanitarias del nivel nacional y/o territorial y todas aquellas que, de acuerdo con la ley, ejerzan funciones de vigilancia y control sanitarios, con el fin de prevenir y controlar enfermedades y factores de riesgo producidos, como consecuencia del fenómeno de La Niña, deben adoptar las medidas sanitarias necesarias de carácter preventivo, de seguridad y control, en especial, las establecidas en el artículo 41 del Decreto 3518 de 2006 e informar oportunamente al sistema de vigilancia en salud pública.

ART. 11.—Importación de insumos y medicamentos. El Ministerio de la Protección Social determinará la importación de insumos y medicamentos de interés en salud pública, para lo cual el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, mediante acto administrativo motivado, podrá autorizar la importación de los mismos sin surtir el procedimiento y los requisitos establecidos en las normas sanitarias vigentes en la materia. Para la importación de estos productos, se debe presentar la siguiente información:

a) En el evento de no contar con registro sanitario en Colombia, adjuntar el correspondiente certificado de venta libre o su equivalente, emitido por la autoridad sanitaria del país de origen. Cuando se trate de medicamentos, como mínimo la información sobre ingrediente activo en denominación común internacional, forma farmacéutica y concentración;

b) Certificado de cumplimiento de la buenas prácticas de manufactura aceptadas por la Organización Mundial de la Salud, cuando se trate de medicamentos e insumos.

c) Rotulado con información mínima en idioma castellano que indique, nombre del fabricante; número de lote; fecha de vencimiento; condiciones de almacenamiento, cuando sea del caso; una leyenda que indique la condición de ingreso de estos productos al país;

d) Certificado de calidad expedido por el fabricante, cuando se trate de medicamentos e insumos.

PAR.—En todo caso, los productos que se importen con destino a la atención de la población damnificada por el fenómeno de La Niña, será sujeto de acciones de inspección, vigilancia y control por parte de las autoridades sanitarias competentes.

ART. 12.—Importación de plaguicidas de uso en salud pública. En caso de desabastecimiento en el país, el Ministerio de la Protección Social importará plaguicidas para uso en salud pública, sin los requisitos establecidos en las normas sanitarias y ambientales vigentes, previo concepto favorable de la dirección de licencias, permisos y trámites ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

PAR.—En el evento en que el producto a importar no disponga de etiqueta en idioma castellano, se deberá etiquetar el mismo indicando la composición del producto, instrucciones de uso y manejo adecuado.

Medidas de acceso al servicio de salud

ART.13.—De la portabilidad del aseguramiento y/o el servicio. Todas las entidades promotoras de salud y/o las entidades territoriales, en lo de su competencia, deberán garantizar el acceso a los servicios de salud en el territorio nacional a la población afectada por la emergencia invernal, acudiendo, de ser necesario, a convenios entre ellas o con prestadores, preservando los criterios de resolutividad, proximidad e integralidad y garantizando la referencia a IPS de mayor complejidad en caso necesario.

La atención de salud será a través de la cédula de ciudadanía, tarjeta de identidad o registro civil de nacimiento, u otro documento de identidad que contenga dicho número; en defecto de todo lo anterior, será válido el número de uno de dichos documentos que el demandante del servicio1 (sic) o su acudiente exprese.

ART. 14.—Del reconocimiento y pago de los servicios prestados y capitados en municipios diferentes al de residencia. En el caso de población que, en virtud de la catástrofe invernal, se ha trasladado de residencia y opere la capitación como forma de contratación de los servicios del plan obligatorio de salud a cargo de las EPS, estas o las IPS respectivas deben realizar convenios de transferencia de la capitación de manera que se garantice el servicio.

Para los casos de los servicios con cargo a los recursos de oferta de las entidades territoriales, las IPS o empresas sociales del Estado involucradas deben realizar convenios de cruce de pago de dichos servicios, independiente del mecanismo de pago.

El Ministerio de la Protección Social reglamentará lo pertinente.

ART. 15.—Movilización de personal de sector salud. Adiciónese el artículo 3º de la Ley 1164 de 2007 con los siguientes incisos:

“De manera excepcional, el Ministerio de la Protección Social podrá movilizar temporalmente al talento humano asistencial del área de la salud a lugares diferentes de su sitio habitual de trabajo o residencia para atender población afectada por emergencias o desastres.

Al personal que se traslade en cumplimiento del presente artículo se le reconocerán y pagarán gastos de transporte, alojamiento y manutención, con cargo a los excedentes de la subcuenta ECAT del Fosyga”.

ART. 16.—Priorización para el acceso de recursos destinados al rediseño, reorganización y modernización de las redes de prestación de servicios de salud. Con el fin de garantizar el acceso los servicios de salud de la población afectada por la emergencia invernal, las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud ubicadas en los departamentos afectados se considerarán prioritarias por un año a partir de la expedición del presente decreto para la asignación de recursos de la Nación destinados al rediseño, reorganización y modernización de las redes de prestación de servicios de salud.

Durante el año de vigencia de la presente disposición, las entidades territoriales afectadas por la emergencia invernal que, en 2010, de manera debidamente justificada no hubieran podido demostrar el cumplimiento de los compromisos pactados en los convenios de desempeño suscritos en el marco del programa de reorganización, rediseño y modernización de las redes de prestación de servicios de salud, podrán ser objeto de asignación de nuevos recursos.

ART. 17.—Condiciones para la prestación de servicios de salud en albergues y otros. Las instituciones prestadoras de servicios de salud que se encontraban habilitadas antes del 6 de diciembre de 2010 y que deban prestar servicios de salud a la población afectada en virtud de la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 en sitio alternos como albergues, escuelas u otros lugares similares, no serán sujetos de verificación de condiciones de habilitación por parte de las autoridades competentes. No obstante, deben cumplir los requisitos mínimos para la prestación de servicios que señale el Ministerio de la Protección Social. Así mismo, las actividades o procedimientos que se presten en dichos lugares no podrán ser glosados por los pagadores, por la causal de no estar habilitado el servicio.

ART. 18.—Afiliación al régimen subsidiado. Las personas que en el momento de haber sido afectadas por la emergencia invernal estaban afiliadas al régimen contributivo del sistema de seguridad social en salud, serán afiliadas al régimen subsidiado. Esta afiliación se mantendrá durante un término máximo de seis meses, a quienes acrediten simultáneamente los siguientes requisitos:

a) Haber estado afiliado al régimen contributivo de seguridad social;

b) Ser residente en los municipios críticamente afectados. Para el efecto, el Ministerio de la Protección Social determinará los criterios de afectación;

c) Haber perdido la posibilidad de desempeñar su trabajo habitual o el empleo que realizaba con contrato de trabajo.

Para tal afiliación no se requerirá la aplicación del instrumento Sisbén. En todo caso se debe garantizar el derecho de libre lección.

PAR. 1º—Para los servicios no incluidos en el POSS se accederá con los recursos de oferta del departamento al cual pertenezca el municipio en el cual se afilie al subsidiado, si el mismo no se encuentra aún con POS unificado.

PAR. 2º—La afiliación al régimen subsidiado se perderá en el momento en que la persona celebre un contrato de trabajo, tome posesión de un cargo público o tenga capacidad de pago. En todo caso, la afiliación al régimen subsidiado no afectará la continuidad ni antigüedad del afilado en el régimen contributivo.

ART. 19.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 6 de enero de 2011.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro del Interior y de Justicia,

Germán Vargas Lleras.

La Ministra de Relaciones Exteriores,

María Ángela Holguín Cuéllar.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Juan Carlos Echeverry Garzón.

El Ministro de Defensa Nacional,

Rodrigo Rivera Salazar.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Juan Camilo Restrepo Salazar.

La Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la Protección Social, encargada de las funciones del despacho del Ministro de la Protección Social,

Beatriz Londoño Soto.

El Ministro de Minas y Energía,

Carlos Rodado Noriega.

El Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del despacho el Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Carlos Andrés de Hart Pinto.

La Ministra de Educación Nacional,

María Fernanda Campo Saavedra.

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Beatriz Elena Uribe Botero.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Diego Ernesto Molano Vega.

El Ministro de Transporte,

Germán Cardona Gutiérrez.

La Ministra de Cultura,

Mariana Garcés Córdoba”.

III. Información allegada durante el trámite de revisión constitucional del Decreto-Legislativo 017 De 2011

Durante el trámite de revisión constitucional del citado decreto, la secretaría general de esta corporación remitió al despacho del magistrado sustanciador, oficio suscrito por el doctor Juan Carlos Pinzón Bueno, director administrativo del departamento administrativo de la Presidencia de la República, quien con base en la información suministrada por el Ministerio de la Protección Social, atendió la solicitud efectuada a través de la providencia del 20 de enero del presente año.

Para tal efecto, anexó dos oficios con fecha del 25 y 26 de enero de 2011, suscritos por la doctora Beatriz Londoño Soto, Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la Protección Social, en los que se resuelven cada uno de los interrogantes formulados, de la manera como a continuación se expone:

1. ¿A cuanto asciende, discriminado por departamentos, el 0.5% de los recursos adicionales que se destinan al sector salud en la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones?

Para dar respuesta a este punto específico, la Viceministra de Salud y Bienestar del Ministerio de la Protección Social comienza por destacar que los artículos 4º y 5º del decreto legislativo sometido a revisión, que abordan el tema de los recursos adicionales para prevención en salud de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña y los criterios a tener en cuenta para su asignación, modifican por un año la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones, en el sentido de adicionar un 0.5% de participación para el sector salud que será restado del porcentaje de participación de propósito general, para financiar el componente de salud pública. Sin embargo, hace la precisión de que estos recursos serán distribuidos por el Conpes —Consejo Nacional de Política Económica y Social—, teniendo en cuenta la población afectada de cada municipio, distrito o corregimiento departamental, ajustada a la capacidad de generación de ingresos propios de la respectiva entidad territorial, evento que en su oportunidad será informado a la Corte Constitucional.

Concretamente, señala que el Decreto-Legislativo 017 de 2011 modificó para la presente anualidad la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones prevista en el artículo 4º de la Ley 715 de 2001(1), modificado por el artículo 4º de la Ley 1176 de 2007, en los siguientes términos:

Participación
Ley 1176 de 2007
Decreto-Legislativo-017 de 2011
Educación
58.5%
58.5%
Salud
24.5%
25.0%
Agua potable y saneamiento
5.4%
5.4%
Propósito general
11.6%
11.1%

De acuerdo con el anterior cuadro ilustrativo, informa que el 0.5% que se sumó a la participación en salud, se estima para el año 2011 en ciento quince mil trescientos sesenta y nueve millones de pesos ($ 115.369.000.000), monto que será destinado a financiar programas de prevención de eventos en salud de las personas afectadas por la emergencia invernal.

Adicionalmente, indica que los recursos así destinados guardan correspondencia con el análisis de los fondos disponibles en el sistema general de seguridad social en salud y con la posibilidad de redireccionar recursos ordinarios. Por ejemplo, pone de presente que existen recursos de la subcuenta ECAT —eventos catastróficos y accidentes de tránsito—, que estaban asignados a proyectos de menor prioridad pero que en virtud de circunstancias excepcionales pueden entrar a financiar recursos de oferta de los departamentos, si se tiene en cuenta que las urgencias en infraestructura serán asumidas por el Fondo Nacional de Calamidades. Así mismo, menciona que revisada la ejecución presupuestal de la subcuenta ECAT se determinó que, “estimado el comportamiento de las reclamaciones que se atienden con cargo a esa subcuenta y los índices de aprobación, durante esta vigencia no se ejecutará la totalidad de los recursos, razón por la cual es posible su redireccionamiento”.

En consecuencia, informa que mediante la Resolución 5531 de 2010, se realizaron las adecuaciones necesarias para transferir al Fondo Nacional de Calamidades, la suma de cincuenta mil seiscientos cuarenta y dos millones de pesos ($ 50.642.000.000), como resultado de la redistribución del presupuesto de la vigencia 2010, lo cual, en su sentir, refleja el esfuerzo del Gobierno Nacional para reorientar los recursos disponibles para la atención urgente de las necesidades derivadas de los efectos de la catástrofe invernal.

Así las cosas, concluye que el 0.5% que se adiciona a salud en virtud del mencionado decreto es de carácter transitorio y su monto permite a los alcaldes de cada municipio ajustar sus obligaciones o acudir a recursos de libre destinación e inversión previstos en el Acto Legislativo 04 de 2007, para atender las demás competencias asignadas en la Ley 715 de 2001.

Siendo así, estima un gasto per cápita promedio en recursos adicionales de noventa mil millones de pesos ($ 90.000.000.000), con la advertencia de que algunos sectores requerirán menos recursos, mientras que otros superarán la cifra establecida. Ello, si se tiene en cuenta que para 2.2. millones de colombianos afectados por la emergencia invernal se requieren doscientos mil millones de pesos ($ 200.000.000.000), cifra que se obtiene a través de las fuentes establecidas en el decreto objeto de control constitucional.

2. ¿Cuáles son los municipios afectados por la emergencia invernal, y por qué razón se considera necesario hacer una modificación general de la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones?

En cuanto hace a la primera parte del interrogante, informa la Viceministra de Salud y Bienestar, que el listado de los municipios afectados por la tragedia invernal, que obligó a declarar el estado de emergencia, aparece en la información publicada por la dirección de riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, a 21 de enero de 2011(2).

Respecto de las razones que justifican la necesidad de modificar la distribución sectorial de los recursos del sistema general de participaciones, expone de manera principal, la necesidad de disponer del capital financiero suficiente para garantizar la atención básica en salud de toda la población que resultó afectada por la ola invernal, lo cual implica inversión en componente tales como: infraestructura pública, vigilancia en salud pública, laboratorios de salud, desarrollo de actividades de prevención y control, atención de enfermedades de interés en salud pública y suministro de medicamentos e insumos para emergencias.

IV. Intervenciones

1. Secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Mediante escrito allegado oportunamente a esta corporación, la secretaria jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente asunto, con el propósito de defender la constitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 de 2011.

Tras realizar un estudio formal de la norma sometida a control, la interviniente arriba a la conclusión según la cual, en su proceso de formación se cumplieron todas las exigencias previstas en la Constitución Política y en la Ley Estatutaria 137 de 1994 para su expedición.

En efecto, advierte que el Decreto-Legislativo 017 de 2011: (i) fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los ministros del despacho; (iii) se encuentra debidamente motivado; (iv) fue dictado el 6 de enero de 2011, durante la vigencia del estado de emergencia declarado a través del Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión.

Por otra parte, estima que las medidas legislativas adoptadas se encuentran directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación que dio origen a la declaratoria del estado de emergencia, esto es, la intensificación de las precipitaciones asociadas al fenómeno de La Niña que, particularmente, afectó de manera significativa la salud de los colombianos, así como a impedir la extensión de sus efectos.

Ello, sobre la base de que se pretende obtener recursos financieros adicionales que permitan satisfacer la necesidades que en materia de salud demanda la población damnificada y reorganizar el sistema general de seguridad social en salud de modo tal que se garantice el total aseguramiento de las personas afectadas y se les facilite el acceso al servicio en forma oportuna y eficiente.

Así mismo, considera que las disposiciones adoptadas son necesarias para conjurar la crisis, en la medida en que, ante una catástrofe que dejó un promedio de “311 víctimas mortales, 2.234.154 personas afectadas, 289 heridos, 64 desaparecidos”(3) y cuantiosas pérdidas de animales, cultivos, carreteras, bienes muebles e inmuebles, las competencias ordinarias asignadas al ejecutivo resultan insuficientes para hacer frente a la emergencia, pues no cuenta con mecanismos que permitan modificar la destinación de recursos públicos establecida en la Ley 715 de 2001(4) y en la Ley 1393 de 2010(5), así como tampoco la organización y el funcionamiento del sistema general de seguridad social en salud. Aspectos regulados de manera extraordinaria en el Decreto-Legislativo 017 de 2011.

Con las modificaciones introducidas a través de la citada norma se pretende, además, facilitar el flujo de recursos para invertir en la prevención, vigilancia, control y reducción de eventos de interés en salud pública de aparición más frecuente con posterioridad a desastres naturales, es decir, en aquellas enfermedades que pueden surgir con ocasión de la emergencia invernal y que de no ser controladas oportunamente conllevan la aparición de epidemias que usualmente se presentan a medida que disminuye el nivel del agua en las zonas de inundación. De conformidad con la información suministrada por el sistema nacional del vigilancia, informa que a la semana epidemiológica Nº 52 se registraron en el país casos alarmantes de dengue, paludismo, accidente ofídico y leptospirosis, cuyo tratamiento deber ser asumido por el sistema general de seguridad social en salud.

No sobra agregar, además, que las medidas adoptadas guardan proporcionalidad con la situación que buscan revertir, pues son el medio más expedito para alcanzar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud de la población afectada, garantizando la continuidad en la prestación del servicio.

Finalmente, una vez analizado el contenido del decreto objeto de revisión desde el punto de vista material, la interviniente se limita a realizar un repaso de su eje temático, refiriéndose concretamente a cada una de las disposiciones que lo integran, en cuanto hace a las medidas adoptadas, las autoridades intervinientes para los propósitos trazados, los fines que se pretenden alcanzar y los medios adecuados para lograrlos.

V. Intervenciones ciudadanas

Durante el término de fijación en lista los siguientes ciudadanos expresaron su concepto en relación con el proceso de la referencia:

Gilberto Toro Giraldo, en calidad de director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, se pronunció sobre la presente causa por medio de escrito de intervención en el que instó a esta corporación para que declarara la inexequibilidad del decreto legislativo sometido a control, únicamente respecto del contenido del artículo 4º, sobre la base de estimar que la reducción del 0.5% de participación de propósito general dentro del sistema general de participaciones, con destino a aumentar el porcentaje de participación en salud, es una medida irracional que no se compadece con las finanzas locales, pues resulta un realidad cierta que los recursos propios de cada municipio, más la participación que obtienen de las rentas nacionales con destinación específica, por lo general, son insuficientes para atender todas las necesidades de diversa índole de la población, más aún si se avala lo dispuesto en dicho sentido por el Decreto-Legislativo 017 de 2011.

A su turno, el ciudadano Hernando Robles Villa intervino en el proceso de la referencia con el objeto, no de defender o de impugnar la constitucionalidad del decreto legislativo objeto de control, sino para exponer sus consideraciones en torno a aspectos generales relacionados con las causas de la emergencia invernal. Concretamente, se refirió a la organización y adecuación del dominio de las aguas y sus cauces, dentro de una política de manejo ambiental que, a su juicio, se debe implementarse a partir de los hechos generadores de la emergencia económica, social y ecológica decretada por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros.

Entre tanto, el ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava se hizo partícipe de la causa suscitada a propósito del control automático de constitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 de 2011 y, en consecuencia, solicitó a esta corporación que declarara la inexequibilidad de dicho precepto, por el hecho de haberse expedido excediendo el límite temporal establecido en el artículo 215 de la Constitución Política, en consonancia con el período de vigencia del estado de emergencia, previsto en el Decreto 4580 de 2010.

Para efectos de una mayor ilustración, pone de presente que el estado de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública fue declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto-Legislativo 4580, expedido el 7 de diciembre de 2010. En su parte resolutiva se dispuso, en primer lugar, que el estado de emergencia tendría una duración de treinta (30) días contados a partir de la fecha de expedición del citado decreto y, en segundo lugar, que este empezaría a regir a partir de su expedición.

Siendo así, advierte que el cálculo de los treinta (30) días empezaba a contarse a partir del mismo día en que fue expedido, esto es, del 7 de diciembre de 2010, de manera que el estado de emergencia decretado estaría vigente solo hasta el 5 de enero de 2011, fecha en la cual se cumplía el plazo establecido por la Carta Política y por el mencionado decreto.

Teniendo en cuenta que el Decreto-Legislativo 017 fue expedido el 6 de enero de 2011, resulta palmario que con ello se desconocen los artículos 121 y 215 de la Constitución Política, razón por la cual, en su sentir, debe ser declarado inexequible por este alto tribunal.

VI. Concepto del Procurador General de la Nación

El señor Procurador General de la Nación, mediante Concepto 5106 del veintiocho (28) de febrero de dos mil once (2011), al pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, le solicitó a esta corporación declarar su inexequibilidad con efectos retroactivos al momento de su promulgación, bajo las siguientes consideraciones:

De manera preliminar, la vista fiscal puso de presente que, en Concepto 5080, del 2 de febrero de 2011, solicitó a este tribunal que declarara exequible el Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”. Menciona que al abordar el asunto se dejó en claro que, como el estado de excepción quedó definido por el término de treinta (30) días, contados a partir del 7 de diciembre de 2010, el citado decreto estuvo vigente hasta el 5 de enero de 2011.

Ello impone, sin lugar a dudas, la inconstitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, pues al momento de ser dictado el Gobierno Nacional no tenía competencia para legislar de manera extraordinaria y al haberlo hecho, desconoció mandatos superiores que, ante la obligación de preservar la vigencia de un orden justo, el control judicial no puede prohijar sus efectos en el tiempo.

VII. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, expedido en desarrollo del Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica, en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “estados de excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el estado de guerra exterior (C.P., art. 212), (ii) el estado de conmoción interior (C.P., art. 213), y (iii) el estado de emergencia (C.P., art. 215).

2.2. Según lo ha puesto de presente esta corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción, le otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a este adoptar las medias(sic) necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.

2.3. Como respuesta al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente de 1991 decidió introducirle importantes modificaciones con el fin de ajustar dicha institución a los condicionamientos propios del Estado social de derecho. Se configuró así una nueva regulación para los estados de excepción, dirigida a garantizar su carácter restrictivo, excepcional y transitorio y, además, se determinaron expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Esto, por cuanto el Constituyente tuvo claro “que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo. Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta”(6).

2.4. Dentro del propósito de ajustar los estados de excepción a la nueva concepción de Estado, la propia Constitución de 1991 se ocupó de fijar las directrices principales para su aplicación, e igualmente, de señalar los límites institucionales, formales y materiales para su ejercicio (arts. 212 a 215). Con ese mismo objetivo, le reconoció facultades precisas al legislador para que, por medio de una ley de naturaleza estatutaria (C.P., art. 154), procediera a desarrollar y fijar el ámbito de aplicación material de los estados de excepción, cometido que se cumplió con la expedición de la Ley 137 de 1994.

2.5. En cuanto hace a los límites institucionales, estos se constituyeron a través de un control político, a cargo del Congreso de la República, y de un control jurídico, a cargo de la Corte Constitucional. La doctrina y la propia jurisprudencia han calificado dichos sistemas de control como de carácter mixto, que no necesariamente son incompatibles o excluyentes, si se tiene en cuenta que los mismos están dirigidos a examinar aspectos diferentes del ejercicio de las facultades excepcionales(7). El control político se dirige a “deducir la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales (C.P., art. 215)”(8). Por su parte, el control jurídico, que le corresponde a la Corte Constitucional, recae sobre los actos jurídicos adoptados por el ejecutivo en virtud del estado de excepción, y está llamado a operar, “en aras de asegurar que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta”(9).

2.6. Conforme lo ha señalado esta corporación, el control jurídico, que como se ha expresado es de naturaleza constitucional, debe ejercerse, tanto sobre el decreto que declara el estado de excepción, como sobre los decretos legislativos que lo desarrollan, revistiendo el mismo un carácter integral, automático u oficioso(10), con el que se busca determinar, tanto por su aspecto formal como material, si efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos contenidos en las normas que los regulan, o si, por el contrario, a través de ellas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y condiciones establecidas.

2.7. En relación con esto último, la propia jurisprudencia constitucional ha precisado que los decretos que se expidan al amparo de los estados de excepción, están sujetos a los requisitos y limitaciones, formales y materiales, que se desprenden de la propia Constitución (arts. 212 a 215), de la ley estatutaria de los estados de excepción (L. 137/94, arts. 1º a 21 y 46 a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción.

2.8. En la medida en que la regulación de excepción reviste tres modalidades, como son la guerra exterior, la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades o rasgos distintivos previstos para cada situación.

2.9. Tratándose del estado de emergencia, que interesa a esta causa, la Constitución, en el artículo 215, le ha establecido unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta de interés destacar los siguientes:

• El estado de emergencia se puede declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.

• En el decreto declarativo, el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si este no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas de la declaratoria de emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas.

• Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

• Los decretos legislativos que expida el gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia(11), lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes(12), en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”(13).

• Los decretos legislativos que se dicten al amparo del estado de emergencia, “deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

• Mediante los decretos de desarrollo del estado de emergencia, el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

2.9.(sic) A partir de las citadas reglas, tal y como fueron desarrolladas por la ley estatutaria de estados de excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el estado de emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.

2.9.(sic) En lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta corporación establecer: (i) si existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y si estas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de incompatibilidad).

2.10. Adicionalmente, también le compete al juez constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i) que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de haber sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que las mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.

3. Análisis de los requisitos formales.

3.1. Alcance del análisis sobre los requisitos de forma.

3.1.1. En relación con el decreto legislativo que es objeto de estudio en esta causa, el 017 de 2011, algunos de los intervinientes, y el señor Procurador General de la Nación, en el concepto de rigor, le solicitan a la Corte que lo declare inexequible por vicios de formas, precisamente, por considerar que el mismo fue expedido por fuera del término de vigencia del estado de emergencia que le sirvió de sustento.

Al respecto, coinciden en afirmar que el Gobierno Nacional, a través del Decreto-Legislativo 4580 de 2010, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, que corrieron entre el 7 de diciembre de 2010 y el 5 de enero de 20101. Bajo tales condiciones, sostienen que el Gobierno carecía de competencia para proferir el Decreto-Legislativo 017, toda vez que este se expidió el día 6 de enero de 2011, es decir, un día después de vencido el término de vigencia del referido estado de excepción.

3.1.2. A partir de la solicitud especial que formulan el señor Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes en este juicio, debe iniciar la Corte el estudio de constitucionalidad sobre los vicios de forma del Decreto-Legislativo 017 de 2011, estableciendo si el mismo fue o no expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia que le dio origen.

3.1.3. En caso de encontrar que el Decreto-Legislativo 017 de 2011 fue expedido por fuera del término de vigencia del estado de emergencia que le dio origen, la Corte se abstendrá de analizar los restantes requisitos de forma y los presupuestos de orden material, en razón a que la aludida irregularidad constituye un vicio de competencia insubsanable, que da lugar a la declaratoria de inexequibilidad del citado decreto.

3.2. El término de vigencia de los estados de excepción se deben contar en días calendario.

3.2.1. Según quedo anotado en el punto anterior, los decretos legislativos que se expidan al amparo de la declaratoria de un estado de emergencia, deben cumplir con ciertos requisitos formales, que se concretan en las siguientes exigencias: (i) que hayan sido dictados y promulgados en desarrollo del decreto que declaró el estado de emergencia; (ii) que lleven la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que se encuentren debidamente motivados, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición, y (iv) que hubieren sido expedidos dentro del término de vigencia del estado de emergencia.

3.2.2. El último de los requisitos citados, el que exige que los decretos de desarrollo se expidan dentro del término de vigencia del estado de emergencia, encuentra fundamento en el artículo 215 de la Carta, en el cual se establecen los rasgos distintivos para ese tipo de estado de excepción, y que a su vez se constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del gobierno durante su invocación. A este respecto, la citada norma prevé que el estado de emergencia se puede declarar por períodos hasta de treinta (30) días, en cada caso, que sumados no excederán noventa (90) días en el año calendario, debiendo el gobierno señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias. De tal mandato, surge entonces la obligación para el gobierno de expedir los decretos de desarrollo dentro del término de vigencia del estado de excepción, toda vez que los poderes excepcionales y transitorios, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, solo son reconocidos para ser ejercidos dentro de dicho lapso.

3.2.3. Ahora bien, la verificación del requisito que exige que los decretos de desarrollo se expidan dentro del término de vigencia del estado de emergencia, impone definir previamente, cómo se debe contabilizar dicho término y desde cuándo empieza a correr.

3.2.4. Aun cuando resulte obvio, debe precisar la Corte que, tratándose de los estados de excepción, sea de conmoción interior o de emergencia, el término de su duración, previsto en los respectivos decretos declaratorios, se debe contar en días corridos o calendario. Distintas razones permiten arribar a esa conclusión.

3.2.5. Inicialmente, habrá de señalarse que contar el término de vigencia de los estados de excepción en días calendario, respeta los principios de temporalidad e interpretación restrictiva, los cuales están llamados a gobernar las situaciones de crisis extraordinarias. Como lo ha destacado esta corporación, el ejercicio de las atribuciones presidenciales de excepción, debe ajustarse a una serie de principios que se derivan de la propia Constitución Política, de los tratados de derechos humanos y de la respectiva ley estatutaria, entre los que se cuentan los de temporalidad e interpretación restrictiva.

Tratándose del principio de temporalidad, este se dirige, fundamentalmente, a señalar la necesaria limitación en el tiempo de los estados de excepción y a evitar su indebida prolongación. Su objetivo es, entonces, procurar que la situación de crisis tenga una duración limitada, la mínima que sea posible. Dicho principio fue recogido por el artículo 215 de la Carta para el estado de emergencia, al establecer este que el estado de emergencia económica, social o ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. De igual manera, el artículo 27 de la convención americana lo consagra expresamente, al prever que las medidas extraordinarias que se adopten deben serlo “por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación”. En lo que toca con el principio de interpretación restrictiva, el mismo se encuentra en íntima relación con el anterior, en el sentido que, por su intermedio, se busca que durante la situación de crisis existente, las facultades que se asuman, lo sean con un criterio restringido, limitado, y estén dirigidas exclusivamente a atender, con la prontitud y eficiencia requeridas, la circunstancia específica objeto de alarma.

Frente a la situación que se analiza, acudir a una contabilización distinta a la de días corridos o calendario, como sería la de los días hábiles, afectaría sustancialmente los citados principios, en cuanto que, frente a dos interpretaciones posibles, se estaría optando por aquella que hace más extenso y duradero el estado de excepción. De igual manera, la contabilización en días hábiles del instituto de excepción, estaría ampliando el espectro de aplicación de las facultades en él reconocidas, y de las medidas adoptadas, aumentándose considerablemente su uso en el tiempo, en claro perjuicio de la normalidad institucional y de la separación de poderes, entendidos estos, como objetivos institucionales que se buscan preservar dentro del Estado social de derecho que nos rige.

3.2.6. Adicional a lo anterior, debe señalarse, que el propósito que se persigue con los regímenes de excepción, cual es el de conjurar una determinada situación de crisis e impedir la extensión de sus efectos, no puede tener solución de continuidad, por ejemplo en los días festivos, pues ello iría en contra del sentido de urgencia, eficacia y coherencia que caracteriza y justifica la existencia de las situaciones de crisis extraordinarias.

En efecto, si a través de los estados de excepción se busca superar una situación de crisis extraordinaria y sobreviniente, que exige la adopción de medidas inmediatas y urgentes para conjurarla, y que no puede ser enfrentada con los medios ordinarios de que disponen las autoridades, los términos de vigencia de los mismos deben correr de forma continua e ininterrumpida, dentro de los plazos perentorios fijados por el propio Constituyente, para asegurar de esa forma, no solo la efectividad de las medidas que en él se adopten, sino también el carácter restrictivo, urgente, extraordinario y transitorio que identifica y gobierna el instituto de los estados de excepción. La jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que durante los estados de excepción, el Presidente de la República adquiere transitoriamente la facultad legislativa, “pero solo con la justificación de la crisis existente, por causa y con ocasión de ella, y con el exclusivo propósito de atender con la prontitud y eficiencia requeridas el imperativo urgente e ineludible dentro de su quehacer constitucional, de ofrecer solución inmediata y real a la circunstancia específica objeto de alarma, por lo cual apenas puede asumir facultades restringidas, circunscritas a ese definido y delimitado propósito, preservándose en lo demás el principio constitucional que confiere al Congreso la potestad de expedir las leyes”(14) (negrillas y subrayas fuera de texto).

3.2.7. En esas condiciones, la vigencia de los estados de excepción se cuentan en días calendario y no hábiles. Sostener lo contrario, llevaría a la conclusión equivocada de que el régimen de excepción rige en forma intermitente o discontinua, produciendo efectos solo determinados días y dejando de producirlo en otros, en claro detrimento de la efectividad y coherencia de las medidas y de la filosofía que inspira el comentado instituto. Resulta inconcebible pensar, que las circunstancias extraordinarias que han dado lugar a la declaratoria de un estado de excepción, dejan de manifestarse los días no hábiles, como domingos y festivos, o que, igualmente, en esos mismos días, el Presidente de la República no está facultado para adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar la crisis declarada. O lo que resultaría aun más absurdo, que en los días no hábiles, el estado de excepción no tiene vigencia ni aplicación, o que en tales días el mismo se suspende transitoriamente.

3.2.8. Es claro que, una vez declarado el estado de excepción y definido su término de vigencia, el Presidente de la República queda plenamente habilitado para adoptar, en cualquiera de los días en que este rija, sean hábiles o no hábiles, las medidas que considere pertinentes para enfrentar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Por eso debe entenderse que los términos de la declaratoria de un estado de excepción se cuentan en días calendario.

3.2.9. La jurisprudencia constitucional ya había tenido oportunidad de referirse al punto, precisando que los términos de la declaratoria de los estados de excepción se cuentan en días calendario y no hábiles. Sobre este particular, en la Sentencia C-154 de 1993, la Corte hizo la siguiente precisión:

“9. El decreto revisado contempla una prórroga por un término de noventa días calendario. La Corte encuentra que este término se ajusta a la Carta. En efecto, otra modalidad de contabilización —como sería la de tomar en consideración únicamente los días hábiles— desconocería el principio de interpretación restrictiva referido al alcance de las facultades presidenciales bajo los estados de excepción. De otra parte, debe tenerse en cuenta que la función de conservar y restablecer el orden público no puede tener solución de continuidad durante los días festivos. Una interpretación diferente, en fin, aumentaría notoriamente el cómputo del tiempo de las facultades excepcionales en detrimento de la normalidad constitucional y de la idea de eficacia y de limitación temporal que inspira la normativa constitucional en esta materia”.

3.2.9. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica, el artículo 215 de la Carta que lo consagra, dispone expresamente en su inciso primero, que dicho estado podrá declararse “por periodos hasta de treinta días en cada caso”, agregando que esos periodos sumados, “no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. La circunstancia específica de que la norma haga referencia precisa a la expresión “calendario”, coadyuva la argumentación que se ha explicado, y no deja duda sobre el interés del Constituyente, de que el término de la declaratoria de los estados de excepción, y en particular de estado de emergencia, se cuenten en días calendario y no hábiles.

3.3. En el decreto declaratorio del estado de emergencia se debe indicar la fecha en que dicho estado entra a regir.

3.3.1. Ahora bien, en cuanto hace a la fecha a partir de la cual debe empezar a regir el estado de emergencia, habrá de señalarse que esta debe ser definida en el propio decreto declaratorio. A esta conclusión se llega, a partir de una interpretación sistemática y armónica de los artículos 215 de la Carta y 46 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción.

3.3.2. Ciertamente, tal y como ha sido mencionado, el artículo 215 de la Constitución Política, además de consagrar el periodo máximo de duración del estado de emergencia, en el inciso cuarto, le ordena al Gobierno Nacional señalar en el propio decreto declaratorio “el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias”. En concordancia con dicho mandato, el artículo 46 de la ley estatutaria de estados de excepción, prevé que “[e]n el decreto declarativo el gobierno deberá establecer la duración del estado de emergencia”.

3.3.3. Con respecto a estas normas, en la Sentencia C-179 de 1994, en la que la Corte llevó a cabo el control previo y oficioso de constitucionalidad de la citada ley, la corporación precisó que: “es obligación del gobierno en el decreto que declare el régimen exceptivo, indicar el término dentro del cual va a ejercer las facultades extraordinarias que le confiere la Constitución”.

3.3.4. En relación con dicho mandato, la misma jurisprudencia ha señalado que, por su intermedio, se le impone al gobierno una exigencia formal, de ineludible cumplimiento, que a su vez desarrolla el principio de temporalidad inherente a los estados de excepción, y que se materializa en el deber expreso de tener que señalar, en el decreto declaratorio de la emergencia y no en otro, el término de duración de dicho estado.

3.3.5. Bajo esos parámetros, tratándose del cómputo de los términos del estado de emergencia, la interpretación que se impone es que el propio decreto declaratorio determina la fecha a partir de la cual dicho estado debe entrar a regir. Ello, en razón a que es deber del gobierno indicar en el decreto que declara el estado de excepción, el término dentro del cual va a ejercer las facultades extraordinarias, lo que conlleva, necesariamente, también la obligación de tener que definir su fecha de iniciación. Este último aspecto, se constituye en elemento definitorio de la precitada exigencia, por cuanto solo a partir de indicar la fecha de iniciación de la emergencia es que puede precisarse su tiempo de duración.

3.3.6. La fijación de la fecha en que debe entrar a operar el estado de emergencia, es, entonces, requisito sine qua non para dar cumplimiento a la obligación constitucional de establecer la duración de la situación excepcional dentro de los plazos señalados en la Carta, razón por la cual, uno y otro aspecto constituyen un sí mismo un acto complejo, que, como tal, se complementan y deben coincidir en una misma actuación, el respectivo decreto declaratorio.

3.3.7. En el entendido que los términos de la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica se cuentan en días calendario, y que el propio decreto declaratorio debe definir la fecha a partir de la cual dicho estado ha de entrar a regir, pasa la Corte a determinar si el Decreto-Legislativo 017 de 2011, fue o no expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia que le dio origen.

3.4. Declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto-Legislativo 017 de 2011, por haber sido expedido por fuera del término de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica que le dio origen.

3.4.1. Mediante el Decreto-Legislativo 4580 de 2010, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, con el fin de enfrentar el desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, generado por el fenómeno climático de precipitaciones conocido como la Niña, el cual trajo consigo, durante el segundo semestre del año 2010, las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, que se agudizaron, de forma inusitada e irresistible, durante el mes de noviembre, y que produjo como consecuencia graves perturbaciones constitutivas de calamidad pública, y que afectan de manera traumática el ejercicio de los derechos de miles de personas y el orden social, económico y ecológico del país.

3.4.2. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1º y 4º, el estado de emergencia se declaró en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días, los cuales empezarían a contarse a partir de la fecha de expedición del citado decreto. Al respecto, señala expresamente la norma:

“ART. 1º—Declárese el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de expedición del presente decreto, con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos”.

(...).

“ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición” (negrillas y subrayas fuera de texto).

3.4.3. El Decreto-Legislativo 4580, se expidió el día siete (7) de diciembre de 2010 y se publicó en el Diario Oficial 47.916 de la misma fecha. Ello significa que el estado de emergencia, al haber sido declarado por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha de su expedición, rigió entre los días 7 de diciembre de 2010 y cinco (5) de enero de 2011.

3.4.4. Ahora bien, el Decreto-Legislativo 017 sometido a juicio, fue expedido el día 6 de enero de 2011, en el contexto de las medidas tomadas para enfrentar la grave crisis económica, social y ecológica que inspiró la declaratoria del estado de emergencia en tales órdenes, adoptado mediante el Decreto-Legislativo 4580 de 2010.

3.4.5. Siendo ello así, la Corte encuentra que el Decreto-Legislativo 017, del seis (6) de enero de 2011, se profirió por el Gobierno Nacional en forma extemporánea, esto es, por fuera del estado de emergencia que fue declarado mediante el Decreto-Legislativo 4580 del siete (7) de diciembre 2010, pues, como se explicó, dicho estado de excepción estuvo vigente hasta el día cinco (5) de enero de 2011.

3.4.6. Al haber sido proferido un día después de que perdió vigencia el decreto declaratorio de la emergencia, el Decreto-Legislativo 017 de 2011 carece de total validez, pues, para el momento de su expedición, el día seis (6) de enero de 2011, el Gobierno Nacional no gozaba ya de atribuciones legislativas extraordinarias que le permitiesen adoptar medidas de excepción con fuerza de ley.

3.4.7. En virtud de lo expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del Decreto-Legislativo 017 del seis (6) de enero de 2011, por haberse excedido el Gobierno Nacional, en el uso de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 de la Constitución Política. Tal y como se manifestó en el aparatado anterior, de la citada disposición constitucional surge para el Gobierno Nacional la obligación de expedir los decretos de desarrollo dentro del término de vigencia del estado de emergencia, toda vez que los poderes excepcionales y transitorios, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, solo son reconocidos para ser ejercidos dentro de dicho lapso.

3.4.8. Dado que el Decreto-Legislativo 017 de 2011 fue expedido por el Gobierno Nacional sin estar facultado para ello, se ha configurado un vicio de competencia insubsanable, que da lugar a su declaratoria de inexequibilidad.

VII. Decision

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto-Legislativo 017 del 6 de enero de 2011, “por medio del cual se adoptan medidas en materia de salud con el fin de hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Juan Carlos Henao PérezMaría Victoria Calle CorreaMauricio Gonzalez CuervoGabriel Eduardo Mendoza MarteloNilson Pinilla Pinilla— Jorge Ivan Palacio PalacioJorge Ignacio Pretelt ChaljubHumberto Antonio Sierra PortoLuis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sachica De Moncaleano. Secretaria general.

(1) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

(2) Aun cuando en el oficio presentado por la Viceministra de Salud y Bienestar se anuncia el anexo del listado de los municipios afectados con la tragedia invernal, el mismo no fue remitido a la Corte con el citado escrito.

(3) Información registrada por el sistema nacional para la prevención y atención de desastres, a 18 de enero de 2011.

(4) “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 01/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

(5) “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.

(6) Sentencia C-802 de 2002.

(7) Sentencia C-135 de 2009.

(8) Sentencia Ibidem.

(9) Sentencia Ibidem.

(10) Cfr. entre otras, las sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009.

(11) C-136 de 1999.

(12) C-179 de 1994 (abr. 13), M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(13) La jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que es constitucionalmente admisible que en los estados de emergencia se adopten medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia C-224 de 2009, la Corte precisó que “la creación, adición o modificación de tipos penales o el aumento de penas durante el estado de emergencia, tienen vigencia de un año después de la expedición del decreto legislativo correspondiente, a no ser que el Congreso de la República les ‘otorgue carácter permanente’”.

(14) Sentencia C-136 de 1999.