Sentencia C-22 de enero 20 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-022 de 2004 

Ref.: Expediente D-4741

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6º y 11, parciales de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

Actor: Néstor Humberto Martínez Neira

Bogotá, D.C., veinte de enero de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 45.231 de 27 de junio de 2003.

“LEY 812 DE 2003

(Junio 26)

“Por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 6º—Proyectos de inversión regional. Los recursos establecidos en el rubro “inversiones regionales por sectorizar” del cuadro que se presenta en el anterior artículo, se distribuirán por departamentos de la siguiente manera:

Distribución con criterios de equidad
Miles de millones de pesos 2002
DepartamentoValor
Amazonas18.876
Antioquia59.888
Arauca23.221
Atlántico36.414
Bogotá70.457
Bolívar35.413
Boyacá30.400
Caldas27.812
Caquetá25.225
Casanare21.748
Cauca30.757
Cesar27.594
Chocó25.495
Córdoba32.725
Cundinamarca36.889
Guainía23.720
Guajira26.139
Guaviare27.378
Huila26.256
Magdalena29.911
Meta25.897
Nariño33.627
Norte de Santander30.851
Putumayo23.561
Quindío22.760
Risaralda25.917
San Andrés y Providencia16.391
Santander31.953
Sucre29.221
Tolima28.943
Valle del Cauca48.094
Vaupés21.400
Vichada25.068
Total Colombia 1.000.000

Teniendo en cuenta la anterior distribución de recursos por departamentos, la Nación, directa o indirectamente, adelantará proyectos de inversión conforme a los siguientes criterios:

1. Mínimo setenta y cinco por ciento (75%) de los recursos en vías, aguas potables-saneamientos básicos y distritos de riego. Los dos (2) primeros serán de obligatoria inclusión.

2. Hasta veinticinco por ciento (25%) de los recursos podrán ser invertidos en otros sectores de acuerdo con las prioridades regionales.

3. En ningún caso los sectores priorizados para un departamento podrán ser superiores a cuatro (4).

4. La definición de los proyectos específicos será el resultado de un proceso de concurrencia de los gobiernos Nacional, departamental y de Bogotá y del Congreso Nacional, con la participación de delegados de los alcaldes, previa la realización de audiencias públicas consultivas. Dicha definición se hará en conformidad con la presente ley y deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la vigencia 2004.

(...).

CAPÍTULO IV

Mecanismos para la ejecución del plan

SECCIÓN UNO

Disposiciones de carácter general

ART. 11.—Evaluación del plan de desarrollo. Para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los resultados del plan de desarrollo, el Gobierno Nacional, en el marco del sistema nacional de evaluación, reglamentará los esquemas de seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la eficiencia, eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso el Congreso de la República, a través de las comisiones económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la evaluación del plan, y presentarán a cada una de las cámaras un informe semestral de sus resultados. Así mismo, concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de —inversiones regionales por sectorizar— de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

De acuerdo con lo expuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, es la Corte Constitucional competente para conocer de la demanda de inexequibilidad interpuesta contra las expresiones acusadas del artículo 6º, numeral 4º y del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, por tratarse de normas contenidas en una ley de la República.

2. Asunto materia de debate.

Como se desprende de la demanda con la cual se inició este proceso y de la intervención del Departamento Nacional de Planeación y del concepto rendido por el Procurador General de la Nación, ha de analizarse por la Corte si las expresiones acusadas de los artículos 6º, numeral 4º y 11 de la Ley 812 de 2003 son violatorias de la Constitución Política, o no lo son.

Para este efecto habrá de analizarse si la concurrencia del Congreso Nacional para la definición de proyectos específicos y la prioridad de los mismos con anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la vigencia del año 2004, a la cual se refiere el numeral 4º del artículo 6º de la citada ley, así como la concertación a través de los dos miembros de las comisiones económicas del Congreso de la República, con el Gobierno Nacional, para incluir inversiones regionales a que se refiere el artículo 6º de la Ley 812 de 2003 que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia de 2003, en realidad constituyen una forma de otorgamiento de “auxilios parlamentarios”, lo cual sería violatorio del artículo 136, numeral 4º y del artículo 355 de la Constitución Política.

Además, habrá de establecerse si el mecanismo propuesto en los artículos 6º, numeral 4º y 11 de la ley mencionada llevan al quebranto de la autonomía de las ramas del poder público, es decir, si mediante dichos mecanismos el ejecutivo nacional, que tiene a su cargo la ejecución de la ley de presupuesto, ve mermada esa autonomía por una injerencia indebida del Congreso de la República.

Del mismo modo, tendrá que analizarse si con los mecanismos previstos en los apartes normativos de las disposiciones acusadas se quebrantan los artículos 339 y 341 de la Carta, que fijan la intervención del Congreso en la elaboración del plan nacional de desarrollo mediante una ley, sin que ello comporte inmiscuirse en las competencias de otras autoridades, según lo dispuesto por el artículo 136, numeral 1º de la Constitución.

Por otra parte, la Corte habrá de examinar si la asignación de partidas para inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la ley acusada, viola el derecho a la igualdad por la posibilidad de que los aspirantes a formar parte del Congreso queden en situación de desventaja con respecto a quienes ya forman parte del mismo, pero van a las elecciones con el privilegio de haber intervenido en la asignación de partidas regionales de inversión.

De acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación, la Corte también deberá examinar si la concertación entre el Congreso y el ejecutivo antes de la presentación del proyecto de presupuesto para la vigencia de 2003 contemplada en el artículo 11 que regula la evaluación del plan de desarrollo, así como la concurrencia del Congreso y el ejecutivo para la definición de proyectos específicos que deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la vigencia del año 2004, se ajusta a la Constitución; o, si por el contrario, de esa manera se quebrantan los artículos 150, 151, 154, 340, 346 y 351 de la Carta Política, por cuanto así se introduce un procedimiento nuevo que desconoce la participación que corresponde a cada una de las ramas del poder público mencionadas en el proceso de formación de la ley de presupuesto. Es decir, en este aspecto, tendrá que analizarse por la Corte si la iniciativa legislativa privativa del ejecutivo para elaborar el proyecto de presupuesto que deberá presentarse a consideración del Congreso, resulta afectada.

3. Análisis sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

3.1. La dirección general de la economía le corresponde al Estado.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución Política al Estado corresponde la dirección de la economía, lo que significa que ésta no queda a merced de lo que pueda suceder en la sociedad, sino que precisamente para alcanzar las altas finalidades que le competen al Estado para “promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, así como para “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo” que impone el artículo 2º de la Carta al Estado colombiano, la economía requiere que su dirección general se lleve a cabo por el Estado.

En ese orden de ideas es claro que el Congreso de la República en la Constitución de 1991 mantiene la función de dictar mediante leyes las normas conforme a las cuales ha de llevarse a efecto esa intervención en la economía. El artículo 150, numeral 21 de la Constitución exige que tales leyes regulen de manera precisa la forma como el Estado habrá de intervenir en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, al igual que en los servicios públicos y privados, con el propósito de “racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”, como expresamente se señala en el artículo 334 de la Carta Política. Además, en esta norma se le impone al Estado el deber de intervenir, “de manera especial” para “dar pleno empleo a los recursos humanos” y asegurar a todos, particularmente a quienes tienen menores ingresos, un “acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”, intervención que se extiende a la promoción de la productividad y competitividad, al igual que a buscar que las distintas regiones de Colombia alcancen un “desarrollo armónico”.

Al Congreso de la República lo invistió la Constitución de 1991 de atribuciones amplias para la regulación de la economía. Así se desprende, por ejemplo, de la función de regulación de la moneda que le atribuye el artículo 150, numeral 3º de la Carta; de la atribución para dictar la ley a la que deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, según lo dispuesto en el artículo 372 de la Constitución; de la función de expedir la ley para la regulación de las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público y de la facultad de regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora, señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución; de la atribución de regular la política comercial, los aranceles, tarifas y de expedir el régimen de aduanas (art. 150, num. 19, lit. c)); de la atribución para expedir la ley de organización del crédito público (norma citada lit. a)).

A las funciones señaladas, ha de agregarse que al Congreso de la República se le asigna por la Carta Política, como una competencia legislativa propia la de expedir el presupuesto nacional, así como la ley del plan de desarrollo y, además, la de dictar las leyes orgánicas a las cuales deben sujeción la expedición de la ley anual de presupuesto y la ley del plan, estas últimas por expreso mandato del artículo 151 de la Constitución Política.

De esta manera queda establecido por el Constituyente que el Congreso de la República, como órgano de representación popular tiene asignadas funciones específicas en la intervención del Estado en la dirección de la economía.

Con todo, el Presidente de la República no se encuentra ausente de la intervención que le compete al Estado en la dirección de la economía. Al contrario, la Constitución Política en el artículo 341 lo autoriza para expedir mediante decreto el plan nacional de inversiones públicas si el Congreso no lo expide en un término de tres meses después de presentado, decreto que tendrá por ministerio de la Constitución, “fuerza de ley”. Del mismo modo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 348 y 349 de la Carta preceptúa que si el Congreso no expide la ley de presupuesto nacional, rige entonces el que hubiere sido presentado por el gobierno dentro de los términos señalados en la Constitución. Igualmente, tiene atribución el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad que para el efecto le otorga el artículo 189 de la Carta para expedir decretos que desarrollen las leyes marco y, además, ejerce importantes facultades de inspección y vigilancia a través de las superintendencias, según lo preceptuado por el artículo 189 de la Constitución.

Adicionalmente, el Presidente de la República, con sujeción a la ley que el Congreso dicte conforme al artículo 150, numeral 19, literal e), en cuanto hace relación al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, puede luego dictar anualmente los decretos correspondientes.

A todo lo anterior, ha de agregarse que dentro de los estrictos límites que se le señalan por el artículo 215 de la Constitución, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros tiene atribución para declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica por períodos hasta de 30 días en cada caso, sin que pueda exceder de 90 días en el año calendario, declaración que le permite dictar decretos legislativos, sujetos al control automático de la Corte Constitucional.

3.2. La ley del plan de desarrollo y ley orgánica para la adopción de la ley del plan.

3.2.1. Como es suficientemente conocido, la Constitución original de 1886, carecía de normas sobre la planeación nacional y, en consecuencia, en ella no se contempló la adopción de planes nacionales o sectoriales de desarrollo.

La reforma constitucional introducida a la Carta Política en su parte orgánica mediante el Acto Legislativo 1 de 1945, dispuso en su artículo 69, numeral 4º, como una de las funciones del Congreso la de “fijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”, norma esta que en la codificación de la Constitución realizada por el Consejo de Estado de acuerdo con lo dispuesto en el acto legislativo mencionado, correspondió al artículo 76 de la Constitución anterior.

La reforma constitucional que se introdujo a la Carta mediante el Acto Legislativo 1 de 1968, reformó a su vez el numeral 4º del artículo 76 de la Constitución entonces vigente, y agregó que sería función del Congreso, además de la fijación de los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas a emprenderse o continuarse, algo que era indispensable y de lo cual no se había ocupado la reforma constitucional de 1945: “la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución, y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. Con ello, sin duda, se avanzó en cuanto el Congreso no sólo debería en adelante fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a los cuales debería sujetarse la economía nacional, sino, además, en cuanto por mandato del constituyente debería determinar no sólo las inversiones autorizadas para la ejecución de los mismos sino aquellas medidas que fueren necesarias para impulsar su cumplimiento, con la expresa determinación de los recursos que se autorizaran para el efecto.

Con todo, la reforma constitucional de 1968, estableció que el primer debate de los proyectos de ley para la fijación de los planes y programas de desarrollo económico y social a que debería someterse la economía nacional y los de las obras públicas a emprender o continuarse, deberían ser objeto de primer debate en una nueva comisión especial permanente del Congreso, integrada en la forma prevista en el artículo 80 de la Constitución, norma esta que en los trece años de su vigencia (de 1968 a 1991) no pudo cumplirse por cuanto fue imposible la integración de la citada Comisión por diversas circunstancias, que no es del caso analizar ahora.

3.2.2. La Constitución de 1991 en su título XII capítulo II se ocupa de los planes de desarrollo. En conjunto de la normatividad contenida en los artículos 339 a 344 inclusive de la Carta Política vigente, puede concluirse que ella se caracteriza, como se dijo por la Corte Constitucional en Sentencia C-478 de 6 de agosto de 1992, magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, por “tres aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente. En los consejos de planeación, a todo nivel intervendrán representantes de la ciudadanía y de los sectores en que esta se divide (art. 340); b) la participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, organismo consultivo del gobierno para la elaboración del plan nacional (art. 340), participan directamente en la elaboración del plan (C.N., art. 341/91); c) buscar convertir el instrumento de planeación en una realidad. Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones (parte del plan nacional de desarrollo), el gobierno lo pondrá en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley (C.N., art. 341/91, inc. 3º)”.

3.2.3. Como puede observarse, conforme a lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución vigente el plan de desarrollo, por expreso mandato de la Carta Política, debe contener dos partes perfectamente diferenciadas una de la otra, a saber: a) la parte general, en la cual se deben señalar los propósitos y objetivos nacionales del plan nacional de desarrollo a largo plazo; y, b) el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

En la parte general, se definirán las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental. En ella, en cuanto se refiere a la dirección general de la economía se trazarán sus orientaciones generales, es decir, se incluirá lo que hace relación a lo que interesa a toda la Nación y no a segmentos particulares de ella como pueden ser asuntos particulares referidos a las unidades territoriales. Es decir, el plan nacional de desarrollo persigue en cuanto tal la definición general de la economía conforme a la concepción del Estado unitario y al marco macroeconómico en la sociedad colombiana. Además, dentro de ese marco unitario deben incluirse las políticas concernientes al desarrollo armónico, regional y sectorial, lo que incluye que se tracen metas de largo, de mediano y de corto plazo, todas enmarcadas dentro de propósitos comunes.

3.2.4. Diferente por completo de la ley del plan de desarrollo es la ley orgánica del plan general de desarrollo. A esta se refieren, de manera específica, los artículos 151 y 342 de la Carta Política.

Conforme a las normas anteriores, la Carta Política de 1991 establece que el propósito de la ley orgánica con arreglo a la cual ha de adoptarse el plan nacional de desarrollo, es la reglamentación del procedimiento que ha de seguirse para dictar por el Congreso esta última ley, así como la determinación de las funciones de los consejos nacional y territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y garantizan la participación ciudadana en la elaboración de los planes de desarrollo.

En la ley orgánica del plan de desarrollo se señala el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, tanto nacionales como territoriales. Es una ley, que por sus finalidades señala el procedimiento que ha de seguirse para la adopción de la ley del plan de desarrollo, y persigue que haya unificación en los procedimientos que necesariamente han de seguirse en la determinación de la planeación del desarrollo.

La ley del plan de desarrollo, tanto en su parte general como en la específica de inversiones públicas, muestra claras diferencias con la ley orgánica a que ha de someterse su discusión y aprobación. En la ley del plan nacional de desarrollo, en su parte general, a tenor de lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política, deben señalarse, se repite, “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”; y, en cuanto hace relación al plan de inversiones públicas, en la ley del plan nacional de desarrollo deben aparecer claramente especificados, “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.

3.2.5. En cuanto se refiere a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, el artículo 339 de la Carta Política preceptúa que estas últimas “elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”, planes estos de desarrollo de las entidades territoriales que contendrán, a semejanza del plan nacional de desarrollo, “una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”.

3.3. La ley anual del presupuesto, la ley orgánica del presupuesto y la ley del plan nacional de desarrollo.

3.3.1. Conforme a lo preceptuado por los artículos 150, numeral 11, 345 y siguientes de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República la aprobación de la ley anual de presupuesto en la cual se establecen las rentas nacionales y se fijan los gastos del Estado por la vigencia fiscal, que es anual y se halla comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre correspondiente.

La aprobación por el Congreso del presupuesto nacional es aplicación directa del principio democrático, pues quiere la Constitución Política que, así como no puede existir impuesto sin representación, tampoco el cálculo de las rentas nacionales ni la autorización de los gastos del Estado se lleven a cabo por las autoridades sin la participación de quienes representan legítimamente al pueblo en el Congreso de la República y, en su caso, en las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales.

En la ley de presupuesto se concreta, a través de la asignación de recursos económicos la posibilidad de hacer efectivas las políticas estatales en cada uno de los distintos asuntos de trascendencia nacional. Por esa razón no es el presupuesto un simple acto de trámite de carácter administrativo para la ordenación del gasto público, sino esencialmente una decisión de carácter político a través de una ley sobre las prioridades estatales, razón esta por la cual es un axioma que la realidad de la política oficial en relación con la satisfacción de las necesidades públicas, más que en las declaraciones de los funcionarios ha de examinarse de manera concreta en los rubros que se les asignan a cada una en la ley anual de presupuesto.

3.3.2. Dada la trascendencia jurídico-política, social y económica del presupuesto nacional, el constituyente de 1991 estableció en el artículo 151 de la Carta que las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe someterse a una ley orgánica. De esta suerte, si la ley de presupuesto se tramita con desconocimiento o violación de las normas a las cuales se encuentra sujeta la actividad legislativa para su expedición, se quebranta así la Constitución Política.

Esa decisión del constituyente para someter la expedición de la ley anual de presupuesto a unas reglas preestablecidas en la ley orgánica, había sido ya planteada desde el año de 1944 en la exposición de motivos de lo que se convirtió luego en el Acto Legislativo 1 de 1945 por el Ministro de Gobierno de entonces, doctor Alberto Lleras, en el cual expresó la necesidad de la existencia de leyes “orgánicas o normativas”, a las cuales debería ceñirse el legislador para la expedición de otras, pues, según su afirmación, de no ser así, “el legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se ha de elaborar el presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio presupuesto modificando una ley normativa. El legislador, dice sabiamente que ha de haber una precisión determinada de gastos o un plan de inversión. Pero surge un gasto ocasional que no cabe dentro del programa y al dictar la ley deroga la sabia norma ordenadora”. Precisamente con ese fundamento la Asamblea Constituyente de 1991, con cita expresa del antecedente acabado de mencionar, introdujo en la Carta Política como una categoría especial la de las leyes orgánicas y como otra la de las leyes estatutarias. Las leyes orgánicas, son según la constituyente de 1991 normas de “superior jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa...” son “un mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos” (G.C. Nº 79, mayo 22/91).

3.3.3. Como resulta apenas obvio, el plan nacional de desarrollo sería inane sino se reflejara luego en las leyes anuales de presupuesto. Los planes de desarrollo trazan metas y propósitos de largo, mediano y corto plazo, que precisamente se cumplen por etapas, que requieren presupuesto. De no ser así, se tornarían en ineficaces, servirían tan sólo como catálogos de lo que podrían haber sido las políticas del Estado. La planeación del desarrollo, lo sería sólo de nombre. Se constituiría en una ilusión momentánea y coyuntural carente de seriedad y de propósitos definidos.

Precisamente por ello, la Constitución Política en su artículo 346 de manera perentoria ordena que “el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” que se formule como proyecto por el gobierno “deberá corresponder al plan nacional de desarrollo”. Y, en el inciso 2º de la norma constitucional mencionada se prohíbe que en la ley de apropiaciones se incluyan partidas no destinadas “a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo”, o gastos decretados conforme a ley anterior o propuestos por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda.

3.4. La prohibición de otorgar auxilios a todas las ramas u órganos del poder público con cargo al presupuesto del Estado.

3.4.1. La asamblea constitucional que expidió la Carta Política de 1991, con el propósito de impedir la desviación que en algunos casos ocurrió de dineros oficiales destinados en apariencia al fomento de entidades de derecho privado dignas de estímulo y apoyo o para solucionar necesidades apremiantes de pequeñas comunidades regionales, optó por prohibir, en el artículo 355, a todas “las ramas u órganos del poder público” el decreto de “auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.

En la misma norma se autorizó al Gobierno Nacional, a las autoridades departamentales, distritales y municipales la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de idoneidad reconocida para el impulso de “programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”, contratos para cuya ejecución podrán utilizarse “recursos de los respectivos presupuestos”, con arreglo a la reglamentación que se expida por el Gobierno Nacional.

3.4.2. La Corte Constitucional en Sentencia C-506 de 24 de noviembre de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz) expresó que tales “auxilios” se encuentran prohibidos por el artículo 355 de la Carta, cuando son “decretados sin fundamento en programas y actividades de interés público acorde con los planes nacional y seccional de desarrollo y por fuera de los contratos que se deban celebrar exclusivamente con dichos fines”.

En Sentencia C-230 de 25 de mayo de 1996, la Corte Constitucional reiteró la jurisprudencia anterior y expresó que las asociaciones y fundaciones que por la participación estatal en su capital puedan ser consideradas como “entidades descentralizadas indirectas de segundo grado”, pueden realizar actividades constitutivas de “modalidades de la descentralización por servicios”, razón por la cual “son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos”, doctrina reiterada luego en Sentencia C-316 de 19 de julio de 1995, en la cual se expresó que “la destinación de recursos públicos con la participación de los particulares en las actividades relativas al desarrollo y fomento de la ciencia y la tecnología, constituye una excepción a la norma del artículo 355 de la Constitución”, por lo que la destinación de recursos para ese fin encuentra entonces legitimidad constitucional en lo dispuesto por los artículos 65 inciso 2º, 69 inciso 3º, 70 aparte final del inciso 2º, 71 y 67 de la Carta.

Adicionalmente, en Sentencia C-1168 de 6 de noviembre de 2001 (M.P. Luis Eduardo Montealegre Lynett) se expresó por la Corte que el demandante en el proceso D-3432 “acierta en señalar que la prohibición de los auxilios y donaciones (C.P., art. 355) cubre también aquellos casos en que el ejecutivo utiliza la oferta de determinadas partidas presupuestales para limitar la independencia de la deliberación política del Congreso, puesto que, reitera la Corte, uno de los efectos más deleterios de los llamados auxilios parlamentarios fue precisamente permitir esas injerencias indebidas del gobierno. Así, si el ejecutivo ofrece determinadas partidas presupuestales a ciertos congresistas para obtener su apoyo para determinadas decisiones legislativas, es claro que estamos frente a una práctica inconstitucional, no sólo porque en ese evento el parlamentario ya no estaría votando “consultando la justicia y el bien común” (C.P., art. 133), sino porque se estarían reproduciendo las prácticas de auxilios parlamentarios que la Constitución intenta eliminar. Por ello, esta Corte ha precisado que la prohibición del artículo 355 superior incluye la interdicción de todas aquellas prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios (Sent. C-254/96)”. En la misma Sentencia C-1168 de 6 noviembre de 2001, se expresó por la Corte que: “25. Todo lo anterior muestra entonces que los congresistas no cuentan con discrecionalidad para definir la destinación de los dineros apropiados, contrariamente a lo sostenido por el demandante, pues esas partidas deben sujetarse a las normas orgánicas que regulan la ejecución del presupuesto y a los principios constitucionales de planeación y legalidad del gasto. Igualmente, la ejecución de esas partidas y la asignación de los proyectos específicos debe consultar criterios de equidad entre las entidades territoriales, a fin de promover un desarrollo regional armónico (C.P., art. 334).

Esa sujeción a esos principios implica que, conforme al artículo 68 del estatuto orgánico del presupuesto, los proyectos y programas que piensan ser financiados con esas partidas deben haber sido decretados en ley previa antes de que sea aprobada la correspondiente ley de presupuesto. Estos proyectos que hayan sido decretados en la ley previa no requieren de su inscripción específica en la ley que, conforme al artículo 9º del estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), “los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos”. Por su parte, aquellos proyectos y programas destinados financiados con las partidas acusadas, que pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y que no hayan sido decretadas en ley previa, deberán estar registrados en el banco de proyectos con anterioridad a la expedición de la ley del presupuesto, como lo ordena el mencionado artículo 68 del estatuto orgánico del presupuesto. Así, es cierto que esa disposición orgánica hace referencia a la fase de ejecución del presupuesto, por lo cual podría entenderse que no condiciona la validez de la aprobación de esas apropiaciones. Sin embargo, la fuerza de los principios constitucionales de planeación y legalidad del gasto, conforme a los cuales debe ser interpretada esa regulación orgánica, implican que ese registro de los programas o proyectos debe ser previo a la aprobación de las apropiaciones en la ley de presupuesto, por las siguientes dos razones: de un lado, porque si se permitiera un registro posterior, entonces el Congreso estaría aprobando partidas indeterminadas, cuyo contenido sería llenado posteriormente por las autoridades administrativas encargadas de ejecutar el presupuesto, lo cual vulnera el principio de legalidad del gasto y la fuerza restrictiva del presupuesto (C.P., arts. 345, 346 y 347). De otro lado, el registro de los proyectos en el banco de proyectos, previamente a la aprobación de las partidas, es un mecanismo mínimo de planeación del gasto, pues no tiene sentido que el Congreso apropie dineros para el desarrollo regional sin que exista un registro de determinados programas y proyectos que justifiquen la asignación de esos dineros”.

3.4. Los apartes acusados de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 son contrarios a la Constitución.

3.4.1.1. Como puede observarse el artículo 6º de la Ley 812 de 2003 preceptúa que para proyectos de inversión regional se incluirán $ 1.000.000.000 distribuidos por departamentos en miles de millones de pesos de 2002, y agrega que la Nación, directamente o indirectamente adelantará proyectos de inversión sujetos, entre otros criterios a que ellos se definan mediante la “concurrencia” del ejecutivo “y del Congreso Nacional” , con participación de los delegados de los alcaldes, “previa la realización de audiencias consultivas”, definición de los proyectos específicos respectivos que “deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la vigencia 2004”.

Por su parte, el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, destinado a regular lo atinente a la “evaluación del plan de desarrollo” a cuyo efecto dispone que dos miembros de las comisiones económicas del Congreso realizarán un informe semestral de los resultados del plan de desarrollo y, además, les asigna a ellos la función de concertar “con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de “Inversiones regionales por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.

3.4.1.2. La intervención de los miembros del Congreso en la discusión y aprobación de la ley del plan, así como su activa participación en los debates y en la aprobación de la ley anual de presupuesto, inclusive para la determinación de proyectos específicos de inversión regional, por sí misma, no resulta extraña a la Constitución.

Lo que resultaría contrario a la Carta sería el favorecimiento indirecto a miembros del Congreso para destinar a obras señaladas por ellos partidas determinadas de inversión regional, bajo la aparente constitucionalidad del destino de los fondos encomendando la ejecución de tales partidas a autoridades del ejecutivo, ya sea a nivel nacional, departamental o municipal. En tal caso, no podría alegarse en pro de la constitucionalidad del destino de esas partidas que la acción de los miembros del Congreso se limita a sugerir obras de interés público, según cupos preasignados, sin que puedan disponer de dichos recursos, que fue lo que se conoció en el pasado como “cupos indicativos”, asunto objeto de discusiones públicas sobre la naturaleza de los mismos y sobre su exequibilidad.

3.4.1.3. De las normas acusadas no podría predicarse de manera directa la violación de la prohibición contenida en el artículo 355 de la Carta, como quiera que no se trata de la asignación de recursos a personas naturales o jurídicas de derecho privado sin contraprestación alguna, sin razón constitucional que así lo justifique. Tampoco salta a la vista que con las normas acusadas se autorice de por sí la desviación de dineros del presupuesto que afecte el principio de la legalidad del gasto, como quiera que los apartes normativos objeto de la acusación no se encuentran contenidos en la ley de presupuesto sino en la ley del plan de desarrollo para los años 2003 a 2006.

3.4.1.4. De lo expuesto, no aparece demostrada la violación del artículo 355 de la Constitución, así como tampoco el quebranto del artículo 13 de la Carta, ni tampoco se observa vulneración de los numerales 4º y 1º del artículo 136 de la Constitución. Y, siendo ello así, ha de concluirse que las demás normas constitucionales que se dicen infringidas, en realidad, según las razones aducidas por el actor, no lo han sido por los textos normativos acusados. Como es claro, la Corte, en esta oportunidad, no se pronuncia sobre la integridad de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, sino, únicamente, sobre los segmentos normativos que fueron objeto de la acusación por el actor.

3.4.2. Conforme a lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, corresponde a la Corte Constitucional “confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”, deber que se acentúa en este proceso como quiera que el señor Procurador General de la Nación, como jefe del Ministerio Público y representante de la sociedad, de manera expresa solicita la declaración de inconstitucionalidad de los apartes normativos objeto de la demanda, pero por razones diferentes a las propuestas por el actor.

3.4.2.1. En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que las expresiones acusadas son contrarias a la Constitución Política por las razones que a continuación se expresan:

3.4.2.1.1. Mediante la Ley 812 de 2003 el Congreso de la República impartió aprobación al plan nacional de desarrollo para el período comprendido entre el año 2003 y el año 2006.

Como ya se advirtió, el plan nacional de desarrollo contiene dos partes perfectamente diferenciadas, a saber: a) una parte general, que contiene las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental, en la cual se señalan objetivos a largo plazo que el Congreso adopta como propósitos nacionales, así como metas a mediano y corto plazo en la que se indican las prioridades estatales en los distintos sectores de su actividad; y b) el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, así como las inversiones regionales que hayan de emprenderse o continuarse para buscar el desarrollo armónico de las entidades territoriales de la República.

Desde luego, el plan de desarrollo se adopta por el legislador en obedecimiento al artículo 339 de la Carta, y bajo el mandato constitucional establecido en el artículo 334 de la misma en el cual se prescribe que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado.

3.4.2.1.2. También se dijo ya en esta sentencia que el Presupuesto General de la Nación, como un instrumento de la intervención del Estado en la economía, ha de corresponder tanto en el cálculo de las rentas como en la ley de apropiaciones al plan nacional de desarrollo, porque así lo ordena el artículo 346 de la Carta Política. Ello explica que en esa misma norma constitucional se establezca prohibición de incluir en la Ley Anual de Presupuesto partidas para gastos que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o decretados en ley anterior, o propuestos como necesarios para atender el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

3.4.2.1.3. Se observa por la Corte que el artículo 6º de la Ley 812 de 2003 distribuye por departamentos la suma de $ 1.000.000.000 del año 2002 para que se adelanten proyectos de inversión conforme a cuatro criterios señalados en esa norma, el último de los cuales será el de “la definición de los proyectos específicos” como “resultado de un proceso de concurrencia” del ejecutivo en sus distintos niveles “y del Congreso Nacional”, con la participación de los delegados de los alcaldes y previa “realización de audiencias públicas consultivas”. Estos proyectos específicos, deberán “concretarse con anterioridad a la presentación de la Ley General de Presupuesto para la vigencia 2004”.

En armonía con la norma anterior, el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, en su parte final, preceptúa que dos miembros de cada una de las comisiones económicas del Congreso de la República, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de “inversiones regionales por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.

3.4.2.1.4. Es extraño por completo a las funciones del Congreso de la República ordenar por medio de una ley su participación con los alcaldes en la definición de proyectos específicos de inversión regional para que esta aparezca como “el resultado de su concurrencia con el ejecutivo nacional, departamental y de Bogotá”. Las funciones del Congreso de la República se ejercen directamente por él, tanto cuando ejerce la atribución de dictar las leyes como cuando realiza el control político o cualquiera otra función pública. El Congreso ejerce su competencia como legislador únicamente con sujeción a la Constitución o a las leyes orgánicas que regulan la función legislativa. No puede, en consecuencia, la ley del plan, imponerle una concurrencia obligada con el ejecutivo, ni con la participación de los delegados de los alcaldes, ni previa la realización de audiencias consultivas, para que pueda definir proyectos específicos de inversión regional.

Es de anotar que, además de que no existe disposición normativa que de manera expresa le atribuya la competencia al Congreso para intervenir en la elaboración del proyecto de ley de presupuesto —hecho que se generaría si se elabora con la concertación dispuesta en los apartes normativos demandados—, de participar en tal etapa, este organismo invadiría una competencia que la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto reservaron para el gobierno. En efecto, el artículo 346 constitucional señala que corresponde al gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para presentarlo ante el Congreso. Por su parte, la Ley Orgánica del Presupuesto (D. 111/96) —a la cual debe sujetarse el trámite de la ley de presupuesto por disposición constitucional (C.P., art. 352)— indica en su artículo 47 que compete al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación, y en ningún momento incluye la participación del Congreso en esta etapa.

El cercenamiento de las atribuciones del Congreso por vía legislativa, o el incluir en leyes distintas de su reglamento requisitos adicionales para la expedición de las leyes, es contrario al principio democrático. Cuando la Constitución así lo dispone, es ella la norma superior y bien puede, dada su jerarquía, limitar de esa manera las atribuciones del legislador. Así sucede, por ejemplo, con respecto a las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta; o, con las leyes que orden la participación en las rentas nacionales o su trasferencia a las entidades territoriales; o con aquellas que versen sobre la autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales; o con las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, porque así lo establece expresamente el artículo 154 de la Constitución; o con el proyecto de presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones, que debe ser formulado por el Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de cada legislatura, por expreso mandato del artículo 346 de la Carta.

3.4.2.1.5. De la misma manera resulta contrario a la Carta Política ordenarle al Congreso de la República la designación de dos miembros de cada una de las comisiones económicas para que, por su conducto, ellos cumplan el mandato según el cual “concertarán” con el ejecutivo nacional “la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de “inversiones regionales por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.

El Congreso de la República no tiene entre sus funciones el adelantar concertaciones sobre la ejecución de inversiones de carácter regional que deban incluirse en el presupuesto de una determinada vigencia fiscal, que, en este caso comienza con la inmediatamente siguiente al año en que se aprueba la ley del plan para un cuatrienio, y que se prolonga por los años subsiguientes, bajo el criterio según el cual la asignación de los primeros $ 1.000.000.000 millones de pesos es en pesos a valor del año 2002, lo que significa que para mantenerlo habrá de realizarse la operación matemática que corresponda en los años posteriores.

Además, ha de observarse que esa atribución otorgada por la ley al Congreso coincide con la aprobación de otros proyectos de ley de iniciativa gubernamental, entre ellos el del presupuesto anual de rentas y ley de apropiación para el año 2003 al cual en apariencia le serviría como título jurídico para decretar esos gastos la ley del plan, sin que se especifique a cuales proyectos concretos se refiere, pues se trata de partidas para inversiones regionales por sectorizar asignadas a cada departamento sin que en ninguna se señale proyecto concreto al que deba ser aplicada.

3.4.2.1.6. Mucho menos puede aceptarse como función del legislador la de designar dos delegados suyos, de unas comisiones determinadas del Congreso, para que lleven a cabo esa concertación no prevista en la Constitución. El Congreso no puede actuar a través de nuncios o representantes, ni investir a dos congresistas del carácter de plenipotenciarios suyos para convenir con el Gobierno Nacional cómo se invierten partidas para proyectos específicos de interés regional. Ninguna norma de la Constitución confiere tal atribución y, en cambio, en ella sí se indica con absoluta claridad el trámite al cual se sujetan los proyectos respectivos para ser leyes y, tratándose de la ley del plan se señala por la Carta que su expedición se debe llevar a cabo en la forma prevenida en la ley orgánica del plan.

3.4.2. Fluye entonces de lo expuesto que las expresiones acusadas de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 quebrantan el artículo 150 de la Constitución Política, así como los artículos 339, 346 y 349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta la expedición de las futuras leyes de presupuesto durante la vigencia de esa ley a requisitos no señalados en la Carta Política para el Congreso de la República, establece una concertación no prevista en ella para la ejecución de proyectos específicos de inversión regional, crea la institución novísima de unos delegados del Congreso para actuar como representantes de este en la aludida concertación con el Gobierno Nacional, nada de lo cual se encuentra previsto ni para la expedición del plan de desarrollo, ni para la expedición de la Ley Anual de Presupuesto en las normas constitucionales mencionadas, así como tampoco en la Ley 152 de 1994, que es la Ley Orgánica del plan de desarrollo, ni tampoco en el estatuto orgánico del presupuesto nacional (D. 111/96)

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º, numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “Así mismo concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

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