Sentencia C-221 de abril 14 de 1999 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2187

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz.

Actores: Juan Carlos Hincapié Mejía y Marco Marín Vélez.

Acción pública de inconstitucionalidad en contra del inciso 3º parcial del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 (2) y del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

Temas:

• El derecho de participación ciudadana en el control de la actividad contractual de la administración, a la luz de la exigencia para el tercero que incoa la acción de nulidad absoluta del contrato estatal, que “acredite un interés directo”.

• Las restricciones legislativas a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y la libertad de configuración legislativa.

• La interpretación constitucional de la noción de tercero con “interés directo”.

• La restricción legislativa a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y el derecho de acceso a la administración de justicia.

Santafé de Bogotá, D.C., abril catorce de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

II. El texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, de acuerdo a su publicación en el Diario Oficial 43.335 del 8 de julio de 1998, subrayándose el aparte parcialmente acusado:

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

...

PARTE II

De la eficiencia en la justicia

TÍTULO III

De la eficiencia en materia administrativa

CAPÍTULO I

De la jurisdicción de lo contencioso administrativo

SECCIÓN 2ª.

Acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

ART. 32.—De las controversias contractuales. El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

“ART. 87.—De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes en un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.

En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.

(...).

(...).

VI. Consideraciones de la Corte

1. La competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que dieron lugar al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra apartes del inciso 3º del artículo 32 de la Ley 446 de 1998.

2. El problema jurídico planteado

En primer término la Corte debe analizar si al consagrar la exigencia según la cual los terceros deben demostrar un “interés directo” para que puedan demandar la nulidad absoluta de un contrato estatal, el legislador rebasó o no sus competencias constitucionales (i); si el derecho constitucional de participación política mediante la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, le impide al legislador restringir la titularidad de esta acción (ii); si la misma desconoce o no el derecho de participación en la vigilancia y control de la actividad contractual de la administración que la Constitución Política garantiza a los ciudadanos (iii) y, si a causa de ello la disposición objeto del proceso contraría o no el estatuto superior. La Corte debe, asimismo, examinar si la exigencia en comento, acarrea o no la transgresión del derecho de acceso a la administración de justicia.

3. El Examen de las acusaciones

• El derecho de participación política y la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales.

Esta corporación, considera necesario iniciar su examen haciendo claridad acerca de algunos yerros en que incurren los actores al referirse a los temas constitucionales concernidos en la problemática que plantean.

En primer lugar, es errónea la asimilación que, en aras de la prosperidad de su argumento acusatorio, los demandantes hacen, entre el derecho que la Carta Política concede a los ciudadanos para participar en el ejercicio del control político, mediante la interposición “de las acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (art. 40-6 C.), con el deber legal de asegurar a cualquier persona el derecho de entablar ante la jurisdicción contencioso-administrativa la acción de nulidad absoluta de un contrato estatal. Los accionantes privilegian este último criterio interpretativo, por considerar que es el congruente con el interés público inmanente en la actividad contractual estatal.

En segundo término tampoco es cierta la equiparación que, para favorecer su argumento acusatorio, los demandantes hacen entre la negación del derecho de interposición de la acción y, su condicionamiento por la vía de la cualificación de la legitimación activa —que es el elemento que reintroduce la disposición acusada— al exigir que el tercero acredite un interés directo.

La corporación estima inexistente la contradicción que los accionantes aseveran que ocasiona la limitación que consagra la norma en estudio, con el derecho de participación política, por una parte, y el derecho de acceso a la administración de justicia, por la otra.

A esa conclusión se llega del examen que seguidamente se hace:

El carácter legal de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y la libertad configurativa del legislador.

Como ya se reseñó en acápite precedente, la norma acusada dispone que la nulidad absoluta de un contrato estatal podrá ser solicitada, además de las partes y el Ministerio Público, por cualquier tercero que acredite un interés directo. Retorna, pues, al régimen que, al efecto, había previsto el legislador en el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989 que, tratándose de terceros, limitaba la titularidad de la acción de nulidad absoluta de un contrato estatal a quienes acreditasen un interés directo.

Con el precepto cuestionado, el legislador ciertamente modificó el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, que había ampliado la titularidad de la acción de nulidad absoluta(1) de los contratos estatales, al haber dispuesto que podía ser alegada “... por las partes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona o declarada de oficio ...”.

El anterior recuento permite concluir que, históricamente se registran sucesivas variaciones en la regulación normativa que el legislador ha hecho en relación con la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, y que la definición de ésta ha sido o de total amplitud —como durante la vigencia del artículo 45 de la Ley 80 de 1993— o de moderada restricción —como durante la vigencia del Decreto 01 de 1984 y como lo prevé el cuestionado artículo 32 de la Ley 446 de 1998, sub examine.

A juicio de esta Corte, bien puede el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, restringir esta acción a las partes, sus causahabientes, al Ministerio Público y al tercero que acredite un interés directo en el contrato, pues, si bien es cierto que la Constitución Política concede a todo ciudadano el derecho de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (C.P., art. 40-6), no lo es menos que el carácter público o popular de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no deriva de la Carta Política.

En otros términos, no es de origen constitucional sino legal, por lo cual no actúa como limitante de la libertad configurativa que ésta concede al legislador, como sí acontece, por ejemplo con la acción de inconstitucionalidad, cuyo carácter público y ciudadano fue determinado por el propio constituyente y consignado en forma expresa, en la Constitución.

No siendo una acción pública de rango constitucional, bien puede el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de política legislativa, en aras de la efectividad de otros principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna decisión por la justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales que le son sometidas.

• La interpretación constitucional de la noción de “interés directo”.

En cuanto concierne al aspecto que es materia de controversia en este estrado, el precepto faculta a la persona que ostente un interés directo, aunque no sea parte contractual, para demandar la nulidad absoluta del contrato.

Ello significa que en el régimen actual, el legislador no habilita a interponer la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, a quienes no tengan un interés directo que los conduzca a impetrar la nulidad del contrato; ni a quienes simplemente persigan tutelar la legalidad abstracta de la actuación de la administración.

Discrepa la Corte del entender de los demandantes, quienes sostienen que interés directo es sinónimo de interés económico y que, por ello sólo pueden tenerlo quienes participaron en el proceso licitatorio o de oferta, pues, aseveran que este se deriva “exclusivamente de haber participado en la actuación tendiente a la selección del contratista... lo que es inconstitucional ... porque ya el interés en impugnarlo es puramente patrimonial...”.

Entiende la Corte que “el interés directo” connota la legitimación que puede derivarse del hecho o circunstancia que lo vincula a la necesidad, no de. promover un proceso para definir lo relativo a la nulidad, sino para intervenir en el mismo en razón de que las resultas pueden incidir, repercutir o afectar en cualquier forma o modo su situación e intereses, o el goce o efectividad de sus derechos —no sólo económicamente.

Es obvio que dicho interés directo radica esencialmente en quienes intervinieron en el proceso licitatorio. Empero, no puede considerarse que el interés directo se circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente patrimonial y exclusivo, porque, repárese bien, en que al demandarse la nulidad se protege igualmente el interés general.

• Las restricciones a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y la libertad configurativa de que goza el legislador.

En sentencia C-135 de 1999 la corporación, con ocasión de demanda que planteaba análogos cargos a los que en esta oportunidad se examinan, en ese entonces referidos a la inadmisibilidad de la intervención de terceros en los procesos de pérdida de investidura, también cuestionada por supuesta violación al derecho de participación política, tuvo oportunidad de fijar el alcance de este derecho en punto a la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución Política y de la ley, dejando claramente sentado que su alcance y contenido no es absoluto, pues, en esta materia, el legislador goza de una amplia facultad constitucional de valoración y regulación normativa.

Acerca de la libertad de configuración legislativa, esta corporación(2), en la ya citada sentencia C-135 de marzo 3 de 1999, que sintetiza su pensamiento sobre el tema, expresó:

“... el legislador goza de amplia libertad para definir el régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera que el constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Carta, le ha conferido en esa materia, un amplio margen de apreciación discrecional.

Como lo ha señalado esta corporación en numerosas decisiones(3), en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir códigos en todos los ramos de la legislación”, éste goza de una importante “libertad de configuración legislativa”, a la que son inherentes mayores prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería posible que, mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes”, pudiese atender los requerimientos y·particularidades propias de las cambiantes exigencias de la realidad nacional.

Esto no significa obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera caprichosa los procesos, pues —ciertamente— la Constitución reconoce a todo ciudadano el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta corporación ya lo ha señalado en numerosas sentencias(4).

Ahora bien, en la medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la atribución de legislar en esta materia, es entendido que el Congreso tiene amplia discrecionalidad para regular los procesos y procedimientos judiciales, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política.

Así, pues, corresponde a ese órgano político evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos integrantes de los procedimientos mediante los cuales se adelanten los procesos judiciales.

...”.

Desde esta perspectiva, la Corte estima pertinente observar que, la restricción establecida por la norma impugnada es razonable pues pretende alcanzar una finalidad constitucionalmente importante, en tanto busca evitar que la amplitud de la titularidad de la acción de lugar a que se planteen controversias contractuales con fines y propósitos ajenos a los que inspiran la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, con perjuicio para las partes, pues el derecho de éstas a obtener una decisión definitiva sobre la validez del contrato en un tiempo razonable, es igualmente digno de protección constitucional.

La restricción de la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que demuestren un interés directo en el contrato, cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que la acción pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que inspiraron su consagración legal.

Por ello, desde este ángulo complementario, la Corte halla el aparte cuestionado también ajustado a la Carta, en cuanto propende por la efectividad de varios principios inherentes a la administración de justicia, todo lo cual redunda en la rectitud y probidad con que se debe dispensar en todos los campos.

En suma, se trata de un requisito razonable y proporcional que propende por hacer efectivo el derecho que tienen las partes del contrato a obtener una decisión definitiva de parte del juez contencioso; busca evitar que la acción se emplee con propósitos dilatorios o distintos de los que inspiran la acción de nulidad absoluta del contrato estatal y apunta a hacer efectivos varios principios de la administración de justicia. Por todo ello, esta Corte estima que antes que violar la Carta, el legislador al expedir el precepto acusado, le ha dado cabal desarrollo a sus preceptos.

En conclusión, la norma acusada desarrolla tanto el artículo 184 de la Constitución Política, como el derecho al debido proceso; sin ella, resultarían inefectivos varios principios de la administración de justicia, como los de economía, celeridad y de cumplimiento diligente de los términos. Por todo lo anterior, esta Corte la juzga conforme a los postulados y preceptos constitucionales.

Así lo declarará.

• El derecho de participación ciudadana en el control de la actividad contractual de la administración.

De otra parte, tampoco halla la corporación que el derecho de participación ciudadana en la vigilancia y control de la gestión contractual de las autoridades estatales haya sufrido mengua por la circunstancia de haber restringido el legislador la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que acrediten un interés directo, pues, advierte que subsisten los mecanismos e instrumentos que permiten hacerla efectiva, entre ellos, los previstos en el artículo 66 del estatuto contractual, el cual, no sufrió modificaciones.

No se olvide además que, para facilitar la participación comunitaria en el control y en la vigilancia de la gestión contractual de las autoridades estatales, el estatuto anticorrupción(5) y el Código Único Disciplinario(6) —artículo 40, numeral 27— las obligan a publicar la información relevante, relativa a los contratos estatales, en el diario único de contratación.

Acerca de la participación comunitaria en el control de la actividad contractual de la administración, el artículo 66 de la Ley 80 de (sic) preceptúa:

“...

Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.

Las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.

Las autoridades brindarán especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e información que requieran para el cumplimiento de tales tareas.

El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.

Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas.

En sentencia T-154 de 1998, la Sala Segunda de Revisión sostuvo:

“...

En punto a la procedencia de las acciones contencioso administrativas, en relación directa o indirecta con los contratos estatales, son ilustrativos el auto del 6 de agosto de 1997(7) y la sentencia del 18 de septiembre de 1997(8), proferidos por la Sección III del Consejo de Estado. Conforme a estas providencias las referidas acciones son: la de nulidad, que es viable frente a los actos previos a la celebración del contrato (CCA, art. 84); la contractual (CCA, art. 87, y L. 80/93, art. 77), en relación con “los actos administrativos expedidos con ocasión del contrato —previos, concomitantes o posteriores a su celebración o ejecución”; las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, a que alude la Ley 80 de 1993 en las siguientes normas: en el artículo 22 numeral 5º, contra el acto administrativo proferido por las cámaras de comercio que decide la impugnación de la calificación y clasificación de los proponentes; en el artículo 77 parágrafo 1º, contra el acto de adjudicación y, en el artículo 77, en armonía con el artículo 50 inciso 1º y final del Código Contencioso Administrativo, con respecto al acto que declara desierta la licitación o concurso.

Igualmente, según los términos de la sentencia citada, procede la acción de nulidad del contrato en los términos de los artículos 45 y 47 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, y se reconoce el derecho de participación ciudadana en la vigilancia y control de la actividad contractual de la administración, en el sentido de legitimar a las asociaciones cívicas, comunitarias o de profesionales, benéficas o de utilidad común para “denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal”.

Lo expuesto, permite concluir que la efectividad de la participación ciudadana en materia de contratación estatal, continúa estando garantizada, y que en nada desconoce la regulación cuya constitucionalidad se cuestiona, ni el interés público ínsito en la actividad contractual estatal, ni el cumplimiento de los fines estatales, ni la eficiente prestación de los servicios públicos, como dan a entenderlo los demandantes.

Por lo anterior, para esta Corte no es de recibo el argumento que esgrimen los demandantes y que comparte la vista fiscal, pues no hay mengua en la capacidad de control a la gestión contractual, porque se exija al tercero que quiera demandar la nulidad absoluta de un contrato estatal, que acredite cuál es el interés que le representa la cuestión que se debate al cuestionarse la validez del contrato.

Las restricciones legislativas a la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales y el derecho de acceso a la administración de justicia.

Juzga esta Corte que tampoco es correcto el alcance que los accionantes pretenden predicar del derecho de acceso a la administración de justicia que conciben como absoluto y, por ende, no susceptible de condicionamientos ni de requisitos para su ejercicio.

Es reiterada y abundante la jurisprudencia(9) en que esta Corte ha dicho que el derecho de acceso a la administración de justicia no es incompatible con el establecimiento por el legislador de condiciones y requisitos que deban satisfacer los sujetos procesales para que sus solicitudes y acciones sean procedentes, pues no se trata de un derecho absoluto, ya que su correcto alcance obliga a visualizarlo en inescindible relación dinámica con el cumplimiento de los deberes que a los ciudadanos fija el artículo 95 constitucional, y que, en este caso se concretan en la obligación constitucional de que el tercero observe el deber de satisfacer el requisito legal de procedibilidad de la acción relativo a la acreditación de su interés directo en la cuestión de nulidad absoluta que pretende ventilar a través de la acción que dirige en contra del contrato estatal, el cual busca evitar distorsiones que riñan o comprometan la administración de justicia recta, oportuna y eficaz.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “que acredite un interés directo” contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 446 de 1998.

Cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

(1) El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra las causales de nulidad absoluta, preceptúa:

Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:

1. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley.

2. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal.

3. Se celebren con abuso o desviación de poder.

4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten.

5. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley.

(2) M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.

(3) Véase las sentencias C-38 de 1995; C-032 y C-081 de 1996; C-327, C-429 y C-470 de 1997 y C-198 de 1998.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.

(5) Ley 190 de 1995.

“ART. 51.—Con fines de control social y de participación ciudadana, que permitan vigilar la gestión pública, a partir de la vigencia de la presente ley, las alcaldías municipales y distritales y las oficinas o secciones de compras de las gobernaciones y demás dependencias estatales, estarán obligadas a publicar en sitio visible de las dependencias de la respectiva entidad, una vez al mes, en lenguaje sencillo y asequible al ciudadano común, una relación singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados, el objeto y el valor de los mismos, su destino y el nombre del adjudicatario, así como las licitaciones declaradas desiertas.

“...

“ART. 60.—Será requisito indispensable para la legalización de los contratos de que trata el artículo anterior la publicación en el diario único de contratación pública, requisito que se entenderá cumplido con la presentación del recibo de pago por parte del contratista o de la parte obligada contractualmente para tal efecto.

“...

“ART. 61.—Mensualmente las entidades públicas de todos los órdenes enviarán a la Imprenta Nacional una relación de los contratos celebrados que superen el 50% de su menor cuantía en la cual deberán detallarse las personas contratantes, el objeto, el valor total y los costos unitarios; el plazo, los adicionales y modificaciones que hubiesen celebrado, el interventor y toda la información necesaria a fin de comparar y evaluar dicha contratación”.

(6) Código Único Disciplinario.

“ART. 40.—Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los siguientes:

...

27. Con fines de control social y de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública, a partir de la vigencia de la presente ley, todas las entidades de derecho público, de cualquier orden estarán obligadas a publicar en sitio visible en las dependencias de la respectiva entidad, una vez por semestre, en lenguaje sencillo y accesible al ciudadano común, los contratos adjudicados, el objeto y valor de los mismos y el nombre del adjudicatario, así como las licitaciones declaradas desiertas.

...”

(7) C.P. Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 13495.

(8) C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(9) Cfr., entre otras, la sentencia C-37 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

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