•Sentencia C-222 de abril 14 de 1999

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2197

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 71, literal e), de la Ley 201 de 1995.

Actores: María Cristina Riveros Ruiz y Yolanda Obando Montes.

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta del catorce de abril de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS:

II. Texto

A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto del proceso:

“LEY 201 DE 1995

(Julio 28)

Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 71.—Funciones. Las procuradurías provinciales tendrán las siguientes funciones:

(...).

e) Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios del orden municipal de su comprensión territorial excepto los alcaldes y personeros y contra quienes sin tener el carácter de servidores públicos ejerzan funciones públicas transitorias del orden municipal”.

(...).

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia

Esta Corte es competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, según lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política.

2. Unidad de materia

La demanda recae sobre una sola palabra del precepto transcrito. Ella no tiene por sí misma un sentido jurídico susceptible de ser confrontado con la Constitución, y adicionalmente, si la Corte accediera a declarar su inexequibilidad, el contenido restante devendría en incomprensible.

Al respecto, debe reiterarse lo siguiente:

“Para que la Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.

Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia.

Es necesario que, por una parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos.

En principio, el hecho de que el objeto de la decisión de la Corte esté compuesto sólo por palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohiben ni permiten, debería conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla.

Pero, en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del ciudadano (C.P., art. 40), esta Corte prefiere interpretar la demanda, en búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya decidido en anteriores sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, la proposición jurídica completa, es decir, la regla de derecho sobre la cual habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-565, oct. 7/98, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

“Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquel apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de análisis.

Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos, desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-560, nov. 6/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

La Corte estima necesario integrar la proposición jurídica completa y, por tanto, ya que el asunto abordado por las demandantes es el relacionado con la competencia de las procuradurías provinciales, en lo cual reside la esencia del precepto, el fallo se referirá a todo el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995.

3. Competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación

La Constitución Política consagra en su artículo 275 que el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público y señala en el 277 las funciones que a él corresponden. En el numeral 6º de este último precepto se establece que el mencionado funcionario, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá, entre otras, la función de:

(...).

“6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (subraya la Corte); ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a ley”.

Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República.

El criterio que la Constitución acoge para atribuir tales funciones al Procurador y a sus agentes es de carácter material. Se refiere al contenido de la actividad de las personas. Se trata de vigilar el desempeño de la función pública, independientemente de la calidad del sujeto que la ejerza, lo que permite afirmar que el radio de las competencias constitucionales de la Procuraduría, con las excepciones que la propia Carta Política contempla, es de una amplitud proporcional al del ejercicio de la función pública, considerada desde el punto de vista sustancial y no desde el subjetivo. Por tanto, abarca tanto a quienes tengan la calidad de servidores públicos como a los particulares que, sin serlo cumplan funciones públicas.

Ya lo había expresado esta Corte:

“Ahora bien, siendo indudable que todo servidor público, por el hecho de serlo, queda sometido automáticamente a un régimen disciplinario, según los términos previstos por la Constitución y por la ley, el fundamento de su aplicación es subjetivo, pues tiene lugar con motivo y a partir de la investidura correspondiente radicada en el sujeto, en cuanto es titular genérico de las funciones públicas que su cargo implica, con total independencia de si las ha ejercido o no.

A la inversa, el particular, quien precisamente no se encuentra en la condición del servidor público, toda vez que no ha establecido un vínculo de dependencia o subordinación frente al Estado —en cualquiera de los cargos, organismos, entidades o corporaciones que hacen parte de su estructura—, ni percibe de él asignación o salario, está en principio exento del régimen disciplinario estatal y su responsabilidad ante las autoridades únicamente puede surgir de las transgresiones en que incurra en relación con los preceptos constitucionales y legales, tal como lo pregona el artículo 6º de la Carta Política.

Sin embargo, de nuestro sistema jurídico ha desaparecido hace mucho tiempo la separación absoluta y extrema entre las órbitas pública y privada en lo relacionado con las actividades que tienen por objeto la realización de los fines perseguidos por la sociedad y la satisfacción efectiva de sus necesidades.

La distinción subsiste, como corresponde al Estado de derecho, pero la complejidad de las relaciones que deben establecerse en el seno de la colectividad y el necesario acomodamiento de las instituciones a las exigencias reales impuestas por la convivencia, han dejado atrás los moldes formalistas y los criterios herméticos, para dar paso a la concepción material de la cosa pública, a la creciente participación de todos en las decisiones que los afectan y al cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, con miras al servicio efectivo de la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º).

De allí resulta que, sin desconocer la libertad de las personas en su iniciativa y en sus actividades económicas y laborales, la Constitución haya previsto formas de vinculación de los particulares a la gestión de intereses y asuntos públicos sin que en virtud de ella pierdan su condición privada.

Así lo contemplan, entre otras normas, los artículos 2º, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto Legislativo Nº 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. S. Plena. Sent. C-015, ene. 23/96) y 365 de la Constitución, que autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en ciertas situaciones y previos determinados requisitos que la propia Carta o las leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión de esa misma índole.

Desde luego, tal ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica.

En los señalados eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material y la aplicación del régimen disciplinario objetiva, ya que ni una ni otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la función pública que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a ella es inherente.

Cambia así sustancialmente la lectura del artículo 6º de la Constitución Política, que ya no admite una interpretación literal sino sistemática: a la luz del conjunto de principios y preceptos constitucionales, el particular que se halla en cualquiera de las situaciones en las que el orden jurídico lo faculta para cumplir papeles que en principio corresponderían a organismos y funcionarios estatales, no puede ser mirado de modo absoluto bajo la óptica de una responsabilidad igual a la de los demás particulares, circunscrita apenas a su condición privada, ya que por razón de la tarea que efectivamente desarrolla, en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés colectivo, es públicamente responsable por su actividad, sin que llegue por eso a convertirse —se repite— en servidor del Estado desde el punto de vista subjetivo”. (Cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-286, jun. 27/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

No cabe duda en el sentido de que, por su carácter de servidores públicos, la función de vigilancia de la Procuraduría se extiende a quienes desempeñan cargos de elección popular, entre los cuales se encuentran los miembros de las corporaciones administrativas de las entidades territoriales y, claro está, cobija a los diputados y concejales y a todos aquellos que laboran para las asambleas y concejos.

La norma del artículo 71, literal e), de la Ley 201 de 1995, que se acusa por violación de los artículos 13 y 123 de la Carta, se refiere a los procesos disciplinarios que adelanten las procuradurías provinciales contra los “funcionarios” del orden municipal de su comprensión territorial, con excepción de los alcaldes y personeros, y contra quienes, sin tener el carácter de servidores públicos, ejerzan funciones públicas transitorias del orden municipal.

El cargo de las demandantes se dirige a atacar la palabra “funcionarios”, por considerar que con ella se excluye a los concejales municipales, discriminándolos respecto de los demás servidores públicos municipales.

Se hace necesario entonces precisar el alcance del aludido término, en el contexto de la disposición legal, con el fin de determinar si efectivamente los concejales municipales están excluidos del ámbito de competencia específica que allí se estatuye para la Procuraduría.

El análisis de la norma impugnada implica la consideración de su contenido frente al artículo 123 de la Constitución Política, a cuyo tenor “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.

Respecto de los concejales municipales, la Constitución consagra en forma enfática (C.P., art. 312) que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos”. No obstante, en el artículo 123 ibídem sí se establece con claridad que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. Y es que no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) —que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual— que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos.

Esto significa que los concejales municipales, aun no siendo empleados públicos, sí son servidores del Estado y, en realidad, puesto que desempeñan funciones al servicio del mismo, son “funcionarios”. Con este término se define en general a quien cumple una función y, en la materia de la que aquí se trata —la disciplinaria— comprende a quienes, por su vínculo laboral con el Estado y en razón de las responsabilidades que contraen (C.P., art. 123), están sujetos a la vigilancia de la Procuraduría General de la Nación.

La Constitución de 1991 ha utilizado la expresión genérica ya mencionada —servidores públicos— para resaltar que quienes pertenecen a esta categoría están al servicio del Estado y de la comunidad (C.P., art. 123) y que no desempeñan los cargos o empleos —por importantes que ellos sean— en su propio beneficio e interés, sino en el colectivo, siendo por tanto depositarios de la confianza pública, que no pueden defraudar, respondiendo en consecuencia por sus acciones u omisiones (C.P., art. 6º).

Pero con ello no se quiere decir que en la terminología legal esté proscrita la utilización del vocablo “funcionarios”, como sinónimo de “servidores públicos”, que es justamente lo que ocurre en este caso.

Ahora bien, del hecho de que la Constitución Política manifieste en forma clara e inequívoca que los concejales municipales no son empleados públicos no se desprende que les pueda ser suprimido o ignorado su carácter de “funcionarios”, término que utiliza la norma demandada en el entendido de que alude a “servidores públicos”, de lo cual surge con meridiana claridad que están sujetos a la vigilancia del Ministerio Público, a cargo de la dependencia del mismo que la ley señale.

Las procuradurías provinciales tienen, pues, competencia para conducir los procesos disciplinarios que hayan de seguirse contra los concejales, y ello no se opone a la Carta Política sino que la desarrolla. Además, existe concordancia entre esta regla y la consagrada en el literal g) del artículo 68 de la misma Ley 201 de 1995, que atribuye, en cuanto a los concejales, una competencia supletiva o residual a la que se ha asignado para las departamentales.

La disposición en comento dice:

“ART. 68.—Funciones. Las procuradurías departamentales tendrán las siguientes funciones:

(...).

g) Conocer en primera instancia de los procesos que se adelanten contra los directores o gerentes de entidades u organismos descentralizados del orden municipal y los miembros de sus juntas directivas cualquiera que sea el nivel de la administración al que pertenezcan, contra concejales municipales, contra personeros, contra los demás servidores públicos del orden municipal y contra quienes sin tener el carácter de servidores públicos ejerzan la función pública donde no haya procuraduría distrital, metropolitana o provincial” (se subraya).

Como se observa, en relación con los concejales, sólo actúa la procuraduría departamental a falta de las distritales, metropolitanas o provinciales.

Carecen de fundamento las acusaciones de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995, que será declarado exequible por la Sala Plena, toda vez que corresponde simplemente al ejercicio de una competencia legislativa referente a la asignación de unas determinadas atribuciones en cabeza de dependencias integrantes del Ministerio Público, específicamente de la Procuraduría General de la Nación.

No se olvide que, según el artículo 279 de la Constitución, es la ley la encargada de determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de dicho organismo y puede, por tanto, distribuir, entre sus dependencias, oficinas y niveles, las competencias específicas para el ejercicio de las delicadas funciones que le corresponden, mientras no hayan sido reservadas directamente de manera expresa por la Carta Política al propio Procurador General de la Nación.

Por otra parte, no se advierte discriminación alguna en relación con los demás servidores públicos municipales. Todos, al fin y al cabo, están sujetos a la vigilancia del Ministerio Público aunque la ley —como le corresponde hacerlo— establezca en el interior del mismo las competencias necesarias, con miras a distribuir territorial y funcionalmente el trabajo del órgano de control.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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