Sentencia C-222 de marzo 29 de 2011 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-175

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Revisión oficiosa del Decreto 4673 de 2010 “Por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”.

Bogotá, D.C., veintinueve de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto objeto de revisión

A continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.929 del 20 de diciembre de 2010.

República de Colombia

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Decreto 4673 de 2010

17 de diciembre de 2010

Por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional

El Presidente de la República de Colombia,

En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de diciembre 7 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública desatada en todo el país por cuenta del incremento extraordinario de las lluvias motivado por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.

Que de conformidad con lo establecido en dicho decreto, el Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, las medidas que se requieran en desarrollo del presente estado de emergencia económica, social y ecológica y dispondrá las operaciones presupuestales necesarias.

Que como consecuencia del extraordinario Fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.

Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010, señaló que la situación presentada a causa del Fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de los servicios públicos.

Que a causa del Fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como mallas de diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, etc.

Que las graves inundaciones han afectado tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente. Igualmente han provocado delicados problemas fitosanitarios, tanto en lo vegetal como en lo animal y han hecho manifiesta la urgencia de reconstruir varios distritos de riego que se han visto severamente estropeados.

Que las extraordinarias precipitaciones en las zonas donde se realizan actividades de minería ilegal, construcciones de infraestructura sin la observancia de las normas ambientales y de urbanismo requeridas, así como otras actividades de aprovechamiento ilegal de recursos naturales renovables, tales como la deforestación y degradación de suelos, están produciendo efectos en la sedimentación en los cauces de los ríos, con grave repercusión medioambiental y sobre las comunidades aledañas.

Que resulta urgente contar con recursos físicos que permitan contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre nacional y de emergencia social, económica y ecológica en todo el territorio nacional, que sirvan de apoyo para la operación y ejecución del plan de acción específico para el manejo de la situación de que trata el artículo 3º del Decreto 4579 de diciembre 7 de 2010.

Que por cuenta de los procesos sancionatorios en curso ante autoridades ambientales, se encuentran a órdenes de estas sin ningún tipo de uso, bienes sobre los que pesan medidas preventivas en los términos del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, lo cual resulta incompatible con la situación de emergencia y desastre que ha sido decretada.

Que así mismo, dadas las dimensiones de la situación, es posible que se vea restringida en forma sensible la oferta de maquinaria, medios y herramientas necesarias para conjurar la situación de calamidad pública y desastre e impedir la extensión de sus efectos.

Que el Gobierno Nacional no cuenta con estos recursos propios en materia de maquinaria, medios y herramientas necesarias para conjurar la situación de calamidad pública y desastre e impedir la extensión de sus efectos.

Que, en consecuencia y en desarrollo además de la función social y ecológica de la propiedad prevista en el artículo 58 de la Constitución Política, se hace necesario adoptar una norma que viabilice el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos, o implementos afectados con medidas de decomiso preventivo en el marco de procedimientos administrativos sancionatorios de carácter ambiental.

DECRETA:

ART. 1º—Adicionar los siguientes parágrafos al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009:

PAR. 1º—La autoridad ambiental podrá disponer en forma directa o a través de convenios interinstitucionales con terceras entidades, el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo en los términos del presente artículo, con el exclusivo fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010 y, en particular, para:

— La construcción y/o rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación de las áreas hidrográficas citadas.

— La restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas citadas.

— Rehabilitación de la red vial afectada por situaciones de desastre.

— Labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios.

— Recuperación de vivienda (averiada y destruida), y

— Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona.

— Construcción y/o rehabilitación de obras de acueducto y saneamiento básico ambiental.

PAR. 2º—El uso de los elementos decomisados se comunicará previamente a los sujetos involucrados en el trámite sancionatorio, sin que frente a esta decisión proceda recurso alguno en la vía gubernativa. El uso se suspenderá en forma inmediata en caso de que la autoridad ambiental decida levantar la medida preventiva, o por la terminación del procedimiento sancionatorio sin que se declare la responsabilidad administrativa del presunto infractor. Lo anterior, sin perjuicio de que se acuerde con el titular del bien la prolongación del uso a cualquier título en la atención de la obra o necesidad respectiva.

PAR. 3º—A partir del momento en que se autorice el uso, la entidad pública o privada que utilice los bienes decomisados deberá hacerse cargo de los gastos de transporte, combustible, parqueadero, cuidado, impuestos y mantenimiento-preventivo y correctivo que se requieran, los cuales en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución.

Así mismo, la entidad pública o privada que haga uso de los bienes decomisados asumirá, en forma obligatoria, los gastos que genere la toma de las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos, en beneficio de los titulares de tales bienes. La devolución de los mismos, cuando la medida se levante o cuando se dé la terminación del procedimiento administrativo sancionatorio sin declaración de responsabilidad administrativa del presunto infractor, se hará en el estado en que le fueron entregados, salvo el desgaste normal de las cosas.

ART. 2º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 17 de diciembre de 2010.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a los 17 días del mes de diciembre del año 2010.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro del Interior y de Justicia

Germán Vargas Lleras

La Ministra de Relaciones Exteriores

María Ángela Holguín Cuéllar

El Ministro de Hacienda y Crédito Público

Juan Carlos Echeverry Garzón

El Ministro de Defensa Nacional

Rodrigo Rivera Salazar

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Juan Camilo Restrepo Salazar

El Ministro de la Protección Social

Mauricio Santamaría Salamanca

El Ministro de Minas y Energía

Carlos Enrique Rodado Noriega

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo

Sergio Diazgranados Guida

La Ministra de Educación Nacional

María Fernanda Campo Saavedra

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Beatriz Elena Uribe Botero

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Diego Ernesto Molano Vega

El Ministro de Transporte

Germán Cardona Gutiérrez

La Ministra de Cultura

Mariana Garcés Córdoba

(...)”.

VI. Fundamentos y consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución, según lo dispuesto en los artículos 214, numeral 6º y 241 numeral 7º de la Carta Política.

2. Cumplimiento de los requisitos de forma del Decreto 4673 de 2010.

El Decreto Legislativo 4673 de 2010 fue dictado y promulgado en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante Decreto 4580 de 2010, que fue, a su vez, declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-156 de 2011, razón por la cual se cumple con el primer presupuesto formal exigido por la Carta Política para su expedición.

El decreto fue firmado por el Presidente y por todos sus ministros y en su texto aparecen de manera explícita las razones orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas y la relación de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la declaratoria del estado de emergencia.

Adicionalmente, se observa que el decreto fue expedido el día 17 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que fue decretado para el período de treinta días contados a partir de 7 de diciembre de 2010.

La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto 4673 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 de la Constitución.

3. Análisis material.

3.1. Tal como se expuso por la Corte en la Sentencia C-226 de 2009, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los decretos que se expidan al amparo del estado de emergencia económica, social o ecológica están sujetos a un conjunto de requisitos y de limitaciones que se desprenden de la propia Constitución, de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, prevalecen en el orden interno.

Ha señalado la Corte que, “(...) por un lado, el juicio de constitucionalidad; de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho juicio, cuando sea del caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades”(3).

Por otra parte, “(...) a través del juicio de constitucionalidad es preciso verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicción específica con la Constitución y no desconozcan las prohibiciones generales contenidas en el ordenamiento superior, que comprenden las de suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales, interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público, suprimir o modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y desmejorar los derechos sociales de los trabajadores”(4).

3.2. Para el análisis de la constitucionalidad del decreto de la referencia la Corte procederá de la siguiente manera: (i) Se establecerá, en primer lugar, el contenido y el alcance de la disposición objeto de examen; (ii) a continuación se examinará si la medida adoptada satisface los requisitos de conexidad, especificidad, y necesidad, y (iv) si se supera la anterior condición, la Corte procederá a determinar si la medida se ajusta en su contenido a la Constitución, para lo cual será preciso establecer, por un lado, si respeta los límites materiales a los que, de acuerdo con la jurisprudencia, se encuentran sujetos este tipo de decretos y, en particular, si el gobierno excedió o no el ámbito previsto para los mismos y, por otro, que no comporte una contradicción específica con la Constitución.

3.3. Contenido y alcance de la disposición objeto de control.

A través del Decreto 4673 de 2010 “por el cual se adiciona el artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”, el gobierno adicionó unos parágrafos al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, dirigidos a permitir a las autoridades ambientales disponer el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo, en los términos del procedimiento previsto en esa ley, con el exclusivo fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010.

De este modo, en el decreto se señala de manera general cuál es el destino exclusivo de los bienes cuyo uso se permite transitoriamente, y, luego, a título enunciativo, se señalan las actividades a las que puede destinarse esos bienes y que comprenden: a. La construcción o la rehabilitación de obras de infraestructura y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia, regulación de cauces y corrientes de agua y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación de las áreas hidrográficas citadas; b. La restauración, recuperación, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural de las áreas citadas; c. La rehabilitación de la red vial afectada por situaciones de desastre; d. Labores de búsqueda y rescate y primeros auxilios; e. Recuperación de vivienda (averiada y destruida); f. Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona y, g. Construcción y rehabilitación de obras de acueducto y saneamiento básico ambiental.

Cebe anotar que en la Ley 1333 de 2009, se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y que, en su artículo primero, en previsión que fue declarada exequible por la Corte mediante Sentencia C-595 de 2010, se dispone que en materia ambiental se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a la aplicación de las medidas preventivas contempladas en la misma ley, así como a sanciones definitivas, si el infractor no desvirtúa la presunción de culpa o dolo.

En el artículo 4º de la Ley se señala que la función de las medidas preventivas consiste en “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana” y, en el artículo 36 se establece que las medidas preventivas que la autoridad ambiental puede imponer son la amonestación escrita, el decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción, la aprehensión preventiva de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres y la suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.

La medida de decomiso regulada en el artículo 38 de la ley, tiene el objeto de “prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana” (L. 1333/2009, art. 12), y consiste en la “aprehensión material y temporal de los especímenes de fauna, flora, recursos hidrobiológicos y demás especies silvestres exóticas y el de productos, elementos, medios, equipos, vehículos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infracción ambiental o producido como resultado de la misma”, aspectos sobre cuya exequibilidad se pronunció la Corte Constitucional en sentencias C-595 y C­703 de 2010.

En la Sentencia C-703 de 2010 la Corte puntualizó que, en razón de las circunstancias y del momento en que se adoptan, las medidas preventivas no son sanciones, y agregó que, “(...) en un estado de incertidumbre y aunque no haya una plena certeza acerca de una situación, el principio de precaución le permite a la administración, como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectación derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que amenaza con dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil tratamiento, mientras que la sanción se impone al culminar el procedimiento administrativo regulado por la ley y siempre que se haya demostrado la infracción ambiental y establecido la correspondiente responsabilidad”. Agregó la corporación que “(...) la adopción de medidas preventivas debía apoyarse en el principio de precaución que permite a las autoridades ambientales tomar decisiones gravosas y restrictivas que, en la práctica, comportan una suspensión del régimen jurídico aplicable en condiciones de normalidad”.

En el parágrafo segundo adicionado al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 se contienen tres previsiones: conforme a la primera, el uso de los elementos decomisados se comunicará previamente a los sujetos involucrados en el trámite sancionatorio, sin que frente a esta decisión proceda recurso alguno en la vía gubernativa; de acuerdo con la segunda, el uso se suspenderá en forma inmediata en caso de que la autoridad ambiental decida levantar la medida preventiva o dar por terminado el procedimiento sancionatorio sin que se declare la responsabilidad administrativa del presunto infractor; finalmente, la tercera previsión alude a la posibilidad de que, en el evento anterior, se acuerde con el titular del bien la prolongación del uso a cualquier título en la atención de la obra o necesidad respectiva.

El parágrafo tercero regula dos situaciones distintas, relacionadas con los costos derivados de la utilización de los bienes y con los riesgos implícitos en dicha utilización. Así, por un lado, se dispone que los gastos de transporte, combustible, parqueadero, cuidado, impuestos y mantenimiento preventivo y correctivo que se requieran estarán a cargo de la entidad que utilice los bienes decomisados. Esta previsión concluye con la advertencia según la cual, en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, tales costos no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución. Por otro lado se dispone que la entidad que haga uso de los bienes decomisados estará en la obligación de tomar, a su costo, las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos, en beneficio de los titulares de tales bienes.

En el mismo parágrafo tercero se establece también que la devolución de los bienes, cuando la medida se levante o cuando se dé la terminación del procedimiento administrativo sancionatorio sin declaración de responsabilidad administrativa del presunto infractor, se hará en el estado en que le fueron entregados, salvo el desgaste normal de las cosas.

3.4. Análisis de conexidad.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el examen de conexidad de los decretos legislativos se orienta a establecer si existe correspondencia entre los hechos invocados por el decreto legislativo y aquellos con base en los cuales se declaró el estado de excepción, así como entre la motivación del decreto y las medidas adoptadas. Adicionalmente es preciso evaluar, la especificidad de las medidas, esto es, que las mismas estén orientadas única y exclusivamente a conjurar la crisis o a impedir la extensión de sus efectos.

El Decreto 4580 de 2010, en sus considerandos, entre los hechos sobrevinientes que constituyen grave calamidad pública, se refiere al fenómeno de La Niña desatado en todo el país, que constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, que se agudizó en forma inusitada en el mes de noviembre de 2010. Destaca el decreto la gravedad de la crisis, dado que, como consecuencia del fenómeno invernal, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles; se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional. Así mismo, al declarar el estado de emergencia, el gobierno puso de presente la insuficiencia de los medios ordinarios para hacer frente a la situación.

Por su parte, los hechos en los que se sustenta la medida adoptada en el Decreto 4673 de 2010, aluden a esas mismas circunstancias, razón por la cual se encuentra satisfecho el requisito de conexidad externa.

Del mismo modo, la medida de permitir el uso transitorio de la maquinaria y equipo sobre el que pese una medida de decomiso preventivo, a efectos de atender los requerimientos de la crisis, tiene una correspondencia adecuada con las motivaciones del Decreto 4673 de 2010, dado que las mismas relacionan, por un lado, un conjunto de consecuencias atribuibles al impacto, de la ola invernal y entre las cuales se cuentan destrucción de inmuebles, interrupción en la prestación de servicios públicos esenciales, afectación de vías de comunicación, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, daños en diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, etc.; dan cuenta luego de la insuficiencia de la maquinaria disponible y, se refieren, finalmente, a la constatación sobre la existencia de un conjunto de maquinaria y equipo, que podría resultar útil en la atención de los requerimientos de la emergencia, bienes sobre los que ha sido expedida medida preventiva dentro de un proceso pro infracción de normas ambientales, pero que, de acuerdo con el régimen legal aplicable a esos procesos, se encuentran ociosos.

Establecidos esos presupuestos fácticos, la medida se orienta a permitir la utilización de esa maquinaria y equipo, efecto para el cual fija de manera precisa las finalidades a las cuales podrá destinarse de manera transitoria, todas relacionadas con la atención de la emergencia.

Es clara, entonces la relación de conexidad tanto externa como interna entre la medida y los elementos de la emergencia.

Finalmente, también queda establecida la especificidad de la medida, comoquiera que la autorización contemplada en el decreto, tiene como finalidad única y exclusiva, la atención de las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de la emergencia.

3.5. Presupuesto de necesidad.

Tal como se desprende de las consideraciones contenidas, tanto en el decreto por medio del cual se declaró la emergencia, como en el que adopta la medida que es objeto de control, las graves consecuencias provocadas por la ola invernal hacen imperativo acudir a distintos tipos de instrumentos que permitan atender con prontitud la situación. De este modo, la necesidad, por un lado, de atender de manera urgente unos daños que tienen graves repercusiones sociales y económicas, y por otro, la falta de maquinaria y equipos adecuados a disposición de las autoridades, justifican desde la perspectiva fáctica la adopción de la medida contenida en el Decreto 4673 de 2010.

Por otra parte el hecho de que, no obstante que los bienes que ha sido objeto de decomiso preventivo, en los términos de la Ley 1333 de 2009, se encuentran, mientras permanezcan en esa condición, ociosos, el gobierno carecía de la posibilidad de disponer su destinación a la atención de la emergencia, por cuanto en la Ley 1333 no está previsto el uso de los bienes decomisados por las entidades depositarias, mientras se decide de manera definitiva sobre su destino. Para ello se requería de una autorización de tipo legal, que es la que se aporta por el decreto objeto de control. De este modo, en cuanto, por la vía ordinaria, el gobierno no podía autorizar la disposición de los bienes, se demuestra la insuficiencia de los instrumentos jurídicos al alcance del gobierno, y la necesidad de acudir a los decretos de emergencia para la adopción de una medida que, como se ha mostrado, puede contribuir a enfrentar la crisis ocasionada por el Fenómeno de La Niña.

Para la Corte, entonces, se encuentra, de manera general, satisfecho el presupuesto de la necesidad de la medida, sin perjuicio de las consideraciones que quepa hacer en el examen particularizado de las disposiciones del Decreto 4673 de 2010.

3.4.(sic) Proporcionalidad.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad está orientado a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son excesivas(5), para lo cual es preciso determinar si las mismas cumplen un fin constitucionalmente legítimo, si son idóneas para obtener el objetivo perseguido, y si no son desproporcionadas en sentido estricto, esto es, si el beneficio obtenido con la medida es claramente superior a las limitaciones que la misma impone a los derechos que se vean afectados por ella.

En este caso, como se ha dicho, la medida adoptada mediante el decreto se orienta a permitir que una maquinaria que ha sido decomisada preventivamente se utilice en la atención de las consecuencias de la ola invernal que exigen una acción inmediata. La medida se justifica con tres consideraciones básicas: las entidades públicas encargadas de hacer frente a las consecuencias de la ola invernal, carecen de la maquinaria y los equipos; existen requerimientos urgentes cuya atención no da espera al trámite por las vías ordinarias; las autoridades ambientales tienen bajo su custodia una serie de equipos que han sido decomisados preventivamente, que en la actualidad se encuentran ociosos y que resultan idóneos para los fines requeridos.

Estima la Corte que las anteriores consideraciones muestran con claridad que la medida atiende a un fin constitucionalmente legítimo y que son idóneas para obtenerlo.

Por otra parte, el decreto adopta una serie de previsiones para evitar que se produzca un daño si el proceso administrativo concluye sin que se imponga una sanción, razón por la cual no se produce una afectación de derechos. Así, se dispone que, a partir del momento en el que se disponga el uso de los bienes, la respectiva entidad deber correr con los correspondientes costos, y contratar una póliza que ampare los bienes contra todo riesgo.

Así, al paso que la medida se orienta a satisfacer necesidades que pueden ser importantes, la afectación de los derechos de los titulares de los bienes es, eventual, puesto que solo se materializará en caso de que no se establezca la responsabilidad del presunto infractor de las normas ambientales, y, en cualquier caso, es solo marginal, porque se establece la obligación de devolver los bienes en el estado en el que se encontraban, salvo el desgaste normal de las cosas, sin que el titular de los mismos deba asumir ninguno de los costos que se hayan generado a partir del momento en el que se autorizó el uso de los bienes. En esos términos, y salvo lo que resulte del examen particularizado, encuentra la Corte que se satisface el requisito de proporcionalidad.

3.5. Análisis particular del articulado del Decreto 4673 de 2010.

3.5.1. El parágrafo primero que se agrega al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, establece que la autoridad ambiental puede disponer “(...) el uso de los elementos, medios, equipos, vehículos o implementos respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo (...)”; fija, de manera general, la finalidad que habilita dicho uso y relaciona el tipo de actividades en las cuales podrán emplearse los referidos bienes.

Para el examen particular de esta disposición estima del caso la Corte hacer alusión a las fases que, de conformidad con la información suministrada por el Departamento Nacional de Planeación, se han previsto en el marco de la emergencia económica social y ecológica. Así, en una primera fase de “atención humanitaria de emergencia”, se ha previsto realizar, entre otras labores, en lo que tiene que ver con el decreto que ahora es objeto de estudio, las necesarias para permitir, con carácter urgente, la transitabilidad de los corredores viales afectados; la reparación de los puentes dañados; el levantamiento de escombros y la reconstrucción de infraestructura. La fase de rehabilitación comprende, en lo pertinente, la rehabilitación en el corto plazo de los corredores viales, con inversiones en la red vial terciaria, estructura aeroportuaria y férrea; rehabilitación de distritos de riego, que conlleva la rehabilitación de diques y canales así como protección de la infraestructura, y la rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado. Finalmente, la fase de reconstrucción y prevención, se orienta a enfrentar de manera integral los problemas que se pusieron en evidencia con la crisis invernal, con la ejecución de proyectos estratégicos tendientes a obtener soluciones definitivas y que se ejecutarán en el mediano y el largo plazo.

Observa la Corte que la disposición que es objeto de estudio no fija un horizonte temporal para la aplicación de la medida. En principio, dicho horizonte vendría dado por la naturaleza de las actividades que es posible acometer en el marco de la autorización prevista en la norma. Sin embargo, como la misma alude, de manera general, a las necesidades relacionadas con los motivos de la declaratoria de emergencia, allí se encuentran comprendidas las tres fases que se han identificado en el marco de la misma, esto es, actividades a cumplirse en el corto, el mediano y el largo plazo.

Como se ha visto, la justificación constitucional de la medida, desde la perspectiva de la necesidad, está atada a la urgencia con la que se requiere usar la maquinaria con el objeto de enfrentar las consecuencias de la crisis. Tal urgencia se predica únicamente de la fase I, porque, sin desconocer la trascendencia de las otras dos fases y la necesidad de que las acciones previstas dentro de las mismas se lleven a cabo con la mayor celeridad, no se advierte que para ese efecto se requiera acudir a una medida exceptiva como la que se estudia, dado que, para las actividades de rehabilitación y de reconstrucción y prevención, el gobierno puede acudir a los canales ordinarios, con el fin de disponer de la maquinaria que se requiera para tales labores.

En consecuencia, se declarará la exequibilidad del parágrafo primero, en el entendido de que la autorización allí prevista solo será aplicable para las actividades que se desarrollen, en las zonas y municipios afectados, dentro de la fase I de las contempladas en el marco de la emergencia económica social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010.

3.5.2. El parágrafo segundo de los que se adicionan por el decreto en estudio al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 comprende la comunicación previa del uso de los elementos decomisados a los sujetos involucrados en el trámite sancionatorio; el hecho de que la decisión de utilizar estos elementos no es susceptible de recurso alguno en la vía gubernativa, y la suspensión en forma inmediata del uso de los elementos decomisados, si la medida preventiva es levantada o el procedimiento termina sin que se declare la responsabilidad del presunto infractor.

Observa la Corte que la información a quienes se encuentren involucrados en el trámite sancionatorio, es un presupuesto indispensable para la garantía del debido proceso, en la medida en que, si bien la decisión de disponer el uso de los bienes no admite ningún recurso, sí les permite adoptar las previsiones orientadas a asegurarse de que resultarán indemnes en el evento de que no se declare la responsabilidad. Por otra parte, como se puso de presente en la Sentencia C-703 de 2010, “(...) la previsión de recursos o de la segunda instancia no han sido exigidas como condiciones esenciales de la constitucionalidad de procedimientos que no las establecen respecto de algunas decisiones, incluso judiciales, a lo cual cabría agregar que la decisión motivada puede ser demandada ante la respectiva jurisdicción o que el procedimiento sancionatorio ofrece suficientes condiciones para dilucidar, lo concerniente a las medidas preventivas”. Precisó la Corte que cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a enfrentar una situación o hecho o a evitar un peligro de daño grave, “sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho”(6). Así, siempre que exista justificación suficiente, la ausencia de recursos en la vía administrativa no constituye una violación del debido proceso. En este caso, la no inclusión de recursos de vía gubernativa tiene una justificación específica en la urgencia de las medidas, cuyo trámite podría verse dilatado por el trámite de distintos recursos de la vía gubernativa.

El parágrafo segundo además dispone la suspensión “en forma inmediata” del uso de los elementos decomisados si la medida preventiva es levantada o el procedimiento termina sin que se declare la responsabilidad del presunto infractor. Esta cláusula provee una garantía del derecho de uso del titular del bien, pues el uso solamente puede durar en tanto que dure la medida de decomiso. Por otra parte, de acuerdo con el condicionamiento que se hará a la exequibilidad del parágrafo primero, es claro que el uso autorizado en el Decreto 4673 solo podrá prolongarse por el tiempo necesario para hacer frente a las necesidades urgentes dentro de la fase I de la atención de la emergencia.

En estos términos, estima la Corte que los distintos componentes de esta disposición se ajustan a la Constitución.

3.5.3. El parágrafo tercero de los que se adicionan por el decreto en estudio al artículo 38 de la Ley 1333 de 2009 establece que (i) la entidad que use los bienes debe hacerse cargo de los gastos que sea necesario realizar a partir del momento en el que se autorice el uso; (ii) en caso de que el procedimiento administrativo sancionatorio concluya sin la declaratoria de responsabilidad del presunto infractor, tales gastos no podrán ser cobrados al titular del bien como condición para su devolución; (iii) la entidad que use tos bienes deberá tomar las pólizas que aseguren todo tipo de riesgos, en beneficio de los titulares de tales bienes, y (iv) la entidad deberá devolver los bienes en el estado en que le fueron entregados, salvo el desgaste normal de las cosas.

Estima la Corte que las previsiones de este parágrafo son consecuencia necesaria del estado de incertidumbre en el que se encuentran los bienes e implican que los titulares de los mismos no tienen por qué asumir los costos de su utilización para atender la emergencia. En ese sentido no existiría reparo alguno de inconstitucionalidad. Sin embargo, como cabe interpretar, tal como de hecho se hace por la secretaría jurídica de la Presidencia de la República, que existe una hipótesis bajo la cual el titular de los bienes tendría que correr con gastos, que sería aquella en la que el procedimiento sancionatorio concluye con una declaratoria de responsabilidad, considera la Corte que, tal como se solicita por el Ministerio Público, debe condicionarse la exequibilidad de esta disposición, porque en ese evento, se estaría imponiendo sin justificación, por la vía de un decreto de emergencia, un gravamen especial a una persona que no tiene por qué soportarlo. Si como culminación del proceso sancionatorio el bien es decomisado de manera definitiva, no se ve la razón por la cual, y menos aun tratándose de una medida de excepción, el particular declarado responsable deba asumir, en todo o en parte, los gastos derivados del uso que el Estado haya hecho de los bienes.

Por otra parte, la previsión de una póliza que ampare contra toda clase de riesgos a los bienes que son usados para la atención de la emergencia, resulta razonable para la protección de los derechos del titular de los mismos en el evento en el que no se declare su responsabilidad.

3.5.4. El artículo 2º del Decreto 4673 de 2010, en la medida en la que se limita a disponer que el referido decreto rige a partir de la fecha de su publicación, no ofrece reparo alguno de constitucionalidad.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la(sic)

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la adición del Parágrafo primero del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada por el artículo 1º del Decreto 4673 de 2010, en el entendido de que la autorización allí prevista solo será aplicable para las actividades relacionadas con la fase I de las contempladas en el marco de la emergencia económica social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 de 2010, en las zonas y municipios afectados, según este decreto.

2. Declarar EXEQUIBLE la adición del Parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada por el artículo 10 del Decreto 4673 de 2010.

3. Declarar EXEQUIBLE la adición del parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 1333 de 2009, realizada mediante Decreto 4673 de 2010, en el entendido de que en ningún caso el infractor o el presunto infractor será responsable por los gastos en que se incurra en relación con los bienes decomisados a partir del momento en el que se autorice su uso.

4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Decreto 4673 de 2010.

Notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase».

(3) Sentencia C-226 de 2009.

(4) Ibíd.

(5) Cfr. Sentencia C-225 de 2009.

(6) Cfr. Sentencia C-293 de 2002.