Sentencia C-222 de mayo 18 de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

POTESTAD IMPOSITIVA

AUTONOMÍA DEL CONGRESO

EXTRACTOS: «Según el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, es el Congreso, por medio de leyes, el autorizado para establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales.

El artículo 338 ibídem dispone que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

Por su parte, el artículo 345 de la Carta señala que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Así, pues, en principio, son los cuerpos colegiados de representación popular —el Congreso, en el caso de la Nación— los que pueden imponer a los asociados cargas tributarias, por lo cual las posibilidades de que tal función quede en cabeza del ejecutivo resultan ser excepcionales y, en consecuencia, de alcance restrictivo, como puede verse en normas como la del artículo 215 de la Constitución.

También es claro que todo tributo del orden nacional debe estar contemplado en el correspondiente presupuesto de rentas, principio que debe complementarse con el plasmado en el artículo 363, en el que se prohíbe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias, y con el inciso final del artículo 338, a cuyo tenor las leyes que regulen contribuciones nacionales en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciada la vigencia de la respectiva ley.

El sistema tributario, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 363 de la Constitución, se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

De todo lo dicho resulta que, si bien encuentra límites y restricciones que se desprenden del mismo texto constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal.

Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.

Ahora bien, los gobernados, como súbditos del Estado y beneficiarios de su acción, asumen frente a los tributos, con arreglo a la Carta Política, una obligación genérica —la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (C.P., art. 95)— y contraen obligaciones específicas, dentro de las normas que dicte el legislador, que se traducen en trasladar al tesoro público parte proporcional de los recursos que son de su propiedad.

Pero los deberes tributarios no se concretan en cabeza de las personas sin norma legal previa que los establezca y que defina los componentes del correspondiente gravamen.

En otras palabras, se tiene la obligación de pagar un determinado impuesto, una tasa o una contribución porque la situación concreta del contribuyente encaja dentro de la normatividad dictada en ejercicio de la aludida función legislativa.

No hay, entonces, tributo sin ley. El deber de pagarlo desaparece si deja de existir la ley que lo establece.

Cuando el legislador, en desarrollo de sus atribuciones, estima necesario o aconsejable eliminar un tributo, sencillamente lo hace y con ello, en tanto cumpla las exigencias formales respectivas, no viola la Constitución Política sino que la desarrolla, toda vez que cristaliza por la vía negativa, la función confiada al órgano representativo.

Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (C.P., arts. 150-12 y 338).

Desde luego, no puede olvidarse que tales atribuciones deben ejercerse en algunos casos —como el de las exenciones tributarias— bajo la condición de que la iniciativa provenga del ejecutivo, pudiendo afirmarse que el Congreso en tales aspectos encuentra límites constitucionales expresos e inevitables, tanto en la expedición como en la adición o reforma de las leyes correspondientes, si bien las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno (C.P., art. 154).

Nada de ello rompe el principio que se viene subrayando, en el sentido de que la supresión de tributos es competencia implícita al ejercicio de la función propia del Congreso.

De lo anterior es fácil colegir que no puede sindicarse al legislador de vulnerar la Carta Política por el hecho de decretar la extinción de un impuesto, ni tampoco por unificar dos o más de los tributos preexistentes, basado en consideraciones de conveniencia u oportunidad que encuadran dentro de la atribución que le es propia».

(Sentencia C-222 de mayo 18 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).