Sentencia C-225 de marzo 29 de 2011 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-187

Magistrado Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Asunto: Revisión Constitucional del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010 “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”.

Bogotá, D.C., veintinueve de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto legislativo objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:

“DECRETO 4827 DE 2010

(Diciembre 29)

“Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y el Decreto 4580 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días.

Que con ocasión del fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual ha impactado el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo; por lo que, se hace necesaria la expedición de normas que permitan tomar medidas tendientes a garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación.

Que las proyecciones sobre el impacto que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos, requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del servicio.

Que el ordenamiento jurídico contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración.

DECRETA:

ART. 1º— Para conjurar en materia educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, la autoridad territorial administradora del servicio educativo podrá autorizar, mientras subsistan las condiciones de afectación del mismo, la utilización de las instalaciones escolares públicas de su jurisdicción para el funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo, según las necesidades.

El Ministerio de Educación Nacional reglamentará el uso de la infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación.

ART. 2º—El calendario académico en la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media tendrá la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas y se organizará por periodos anuales que comprendan un número de horas efectivas equivalente a 40 semanas de duración mínima, pero mientras se conjura en materia educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, podrá ser modificado por el Ministerio de Educación Nacional para garantizar el derecho a la educación.

Para conjurar en materia educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, el calendario académico comprenderá un mínimo de horas efectivas de clase al año, al igual que promoverá el uso de métodos pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de Educación Nacional.

ART. 3º—El presente decreto rige a partir de su publicación, modifica el artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y las demás disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D C., a 29 de diciembre de 2010.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro del Interior y de Justicia,

Germán Vargas Lleras.

La Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

Patti Londoño Jaramillo.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Juan Carlos Echeverry Garzón

El Ministro de Defensa Nacional,

Rodrigo Rivera Salazar

El Ministro de Agricultura y de Desarrollo Rural,

Juan Camilo Restrepo Salazar

El Ministro de la Protección Social,

Mauricio Santamaría Salamanca

El Ministro de Minas y Energía,

Carlos Enrique Rodado Noriega.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Sergio Díaz-Granados Guida

La Ministra de Educación Nacional,

María Fernanda Campo Saavedra

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Beatriz Elena Uribe Botero

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Diego Ernesto Molano Vega.

El Ministro de Transporte,

Germán Cardona Gutiérrez

La Ministra de la Cultura,

Mariana Garcés Córdoba”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

1. Competencia.

Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, expedido en desarrollo del Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en virtud de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

2.1. Como es sabido, los artículos 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P., art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P., art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P., art. 215). Las mismas disposiciones Superiores se ocupan de fijar los criterios dentro de los cuales los mismos están llamados a operar, señalando a su vez las particularidades o rasgos distintivos que identifican a cada uno.

2.2. Según lo ha puesto de presente esta corporación, la regulación constitucional de los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción otorga poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.

2.3. Los estados de excepción se convierten así, en la respuesta jurídica que se brinda a la sociedad “ante situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las causas de perturbación con la preservación de los principios esenciales del Estado social de derecho, cuya primacía es la que se pretende proteger”.

2.4. En consideración al uso abusivo que históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el Constituyente del 91 decidió introducirle importantes modificaciones, dirigidas a regular su funcionamiento, a garantizar su carácter excepcional y transitorio y a limitar las facultades del gobierno a las estrictamente necesarias para atender, repeler y superar la crisis surgida. Con ese propósito, además de las directrices fijadas en la propia Carta Política (arts. 215), “se facultó al legislador para que, a través de una ley de naturaleza estatutaria, procediera a regular y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de excepción, como en efecto lo hizo a través de la Ley 137 de(1).

2.5. La circunstancia de que los Estados de Excepción sean entonces una potestad reglada, conlleva que, tanto el acto de declaratoria como las medidas legislativas que lo desarrollen, deban someterse al cumplimiento de los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación fijados por el ordenamiento jurídico, “los cuales a su vez tienen que ser verificados por el órgano a quien se asigna la función de ejercer el control de constitucionalidad, en aras de asegurar que, con ocasión de la imposición de un régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y se mantenga la racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Carta”(2).

2.6. Conforme lo ha señalado la jurisprudencia, el control constitucional que se ejerce sobre el decreto declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un carácter integral, automático u oficioso(3), buscando determinar, tanto por su aspecto formal como material, si efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos contenidos en las normas que los regulan, o si por el contrario, a través de las mismas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los límites y condiciones establecidas.

En relación con esto último, la propia jurisprudencia constitucional ha precisado que los decretos que se expidan al amparo de los estados de excepción, están sujetos a los requisitos y limitaciones —formales y materiales— que se desprenden de la propia Constitución (arts. 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (L. 137/94, arts. 1º a 21 y 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden interno y no pueden limitarse durante los estados de excepción.

2.7. En la medida en que la regulación de excepción reviste tres modalidades, como son la Guerra Exterior, la Conmoción Interior y la Emergencia Económica, Social y Ecológica o de Calamidad Pública, el control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades o rasgos distintivos previstos para cada situación.

2.8. Tratándose del estado de emergencia, que interesa a esta causa, la Constitución, en el artículo 215, le ha establecido unos rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las facultades del gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta de interés destacar los siguientes:

• El estado de Emergencia se puede declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.

• En el decreto declarativo, el gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si este no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas.

• Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

• Los decretos legislativos que expida el gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia(4), lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes(5), en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”(6).

• Los decretos legislativos que se dicten al amparo del Estado de Emergencia, “deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

• Mediante los decretos de desarrollo del Estado de Emergencia, el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

2.9. Con base en las reglas citadas, tal y como las mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en el caso de las medidas adoptadas bajo el estado de emergencia, le corresponde a la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii) que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de Emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento de las razones o causas que condujeron a su expedición.

2.9.(sic) En lo que hace a los requerimientos de orden sustancial o material, es deber de esta corporación establecer: (i) si existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de conexidad); (ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y específicamente dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii) si en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de emergencia (juicio de necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de incompatibilidad).

2.10. Adicionalmente, también le compete al juez constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos legislativos que desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a ello: (i) que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de haber sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que las mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.

2.11. Dentro de este contexto, entra pues la Corte a determinar si el Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, se ajusta o no a la Constitución Política.

3. Análisis de constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 de 2010. Metodología a utilizar.

3.1. Para efectos de adelantar el control oficioso de constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto-Legislativo 4827 de 2010, la Corte procederá de la siguiente manera: (i) inicialmente, entrará a verificar si el decreto fue expedido con el cumplimiento de los requisitos formales; (ii) superada dicha instancia, se abordará el examen material de las normas que integran el decreto. Para ello, se establecerá, en primer lugar, el contenido y alcance de las disposiciones objeto de estudio, para luego entrar a determinar si las medidas en ellas adoptadas satisfacen los requisitos previstos en la Constitución, los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.

4. Análisis de constitucionalidad de los requisitos formales.

4.1. Revisado el texto del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”, encuentra esta corporación que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos de forma a los que se ha hecho expresa referencia, por las siguientes razones:

a. Se dictó y promulgó en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado mediante Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, el cual fue a su vez declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-156 de 2011.

b.Fue expedido por el Gobierno Nacional, y lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho(7).

c.Se profirió el día 29 de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual fue declarado en el Decreto-Legislativo 4580 de 2010, por el término de treinta (30) días, para el periodo comprendido entre el siete (7) de diciembre de 2010 y el 5 de enero de 2011.

d. Finalmente, el decreto se encuentra brevemente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”, y en él se expresan las razones y causas que justificaron su expedición.

4.2. Así las cosas, como quiera que en relación con el Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico, procede la Corte a llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado decreto.

5. Contenido y alcance del Decreto-Legislativo 4827 de 2010

5.1. El Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, sometido a juicio, fue expedido en el contexto de las medidas tomadas para enfrentar la grave crisis económica, social y ecológica que inspiró la declaratoria del Estado de Emergencia en tales órdenes, adoptado mediante el Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010.

5.2. De acuerdo con el decreto declaratorio, el citado Estado de Emergencia se declaró a finales del año anterior, con el fin de enfrentar el desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, generado por el fenómeno climático de precipitaciones conocido como la Niña, el cual trajo consigo durante el segundo semestre del año 2010, las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, que se agudizaron de forma inusitada e irresistible durante el mes de noviembre, y que produjo como consecuencia graves perturbaciones y amenazas de perturbaciones inminentes, constitutivas de calamidad pública, y que afectan de manera traumática el ejercicio de los derechos de miles de personas y el orden social, económico y ecológico del país, causando también graves daños a la estructura e infraestructura pública y privada.

5.3. Dentro de los motivos que adujo el Gobierno Nacional para declarar el precitado estado de excepción, se cuentan aquellos relacionados con una considerable inundación y destrucción de inmuebles, que ha interrumpido la prestación de algunos servicios públicos esenciales, entre los que se cuenta el servicio de educación en los niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Se sostuvo al respecto, en el considerando 2.c del decreto declaratorio, “que como consecuencia del extraordinario fenómeno de la Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional”. En concordancia con tal premisa, se afirmó en el considerando 2.h del mismo decreto: “que por el fenómeno de la Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual impactará el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y niños, con grave impacto en cobertura y deserción”.

5.4. Sobre el particular, es menester precisar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-156 de 2011, en la que se declaró la exequibilidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia, encontró plenamente acreditadas todas las circunstancias extraordinarias de perturbación del orden económico, social y ecológico, invocadas por el Presidente de la República, entre las que se encuentran las citadas. En esa orientación, dijo la Corte “que no resulta ni arbitraria ni manifiestamente errada la apreciación realizada por el Gobierno Nacional respecto de las consecuencias producidas por el fenómeno de la Niña en el territorio Nacional”.

5.5. Frente a las circunstancias de perturbación en el sector educativo, sostuvo esta Corporación en el citado fallo, que las abundantes e intensas precipitaciones causaron daños protuberantes en dicho sector, dejando a miles de niños sin la posibilidad de iniciar clases en el año lectivo 2011, de no adoptarse con carácter urgente las medidas necesarias que permitan reactivar el servicio. Destacó la Corte, que la consecuencia negativa de mayor gravedad para la educación, es precisamente la afectación de la continuidad del servicio, en cuanto los daños sufridos por la infraestructura del sector no permiten el uso de más de 500 de estos establecimientos, quedando sin estudio un número de estudiantes que supera los 320.000, en su mayoría menores de edad —niños, niñas y jóvenes—. Se aclaró que la crisis del sector generada por el fenómeno de la Niña, proviene no solo de la destrucción o inundación de un número considerable de establecimientos educativos, sino también del uso dado a algunos de tales establecimientos, los cuales debieron ser destinados como albergues para recibir a grupos poblacionales afectados con las precipitaciones, que tuvieron que abandonar presurosamente sus lugares de residencia sin un destino determinado. Con respecto a este punto, se expresó en algunos apartes de la sentencia:

“Específicamente, la gravedad de la perturbación y en algunos casos la inminencia de ella, se ve reflejada de la siguiente manera: (i) Sector educación, se encuentren afectados por la ola invernal más de 500 establecimientos educativos. Dado que un establecimiento educativo consta de varias sedes la cifra de infraestructuras educativas afectadas corresponde a 813 sedes educativas. Lo anterior significa que las matrículas de 241.000 niños, niñas y jóvenes se encuentran en riesgo de no poder continuar sus estudios en el 2011. Adicionalmente, existen sedes que están siendo utilizadas como albergues temporales y cuya matrícula se estima en 79.000 estudiantes. Lo anterior implica que cerca de 320.000 niños, niñas y jóvenes no podrían continuar con su proceso educativo durante el año lectivo 2011 de no tomarse la medidas necesarias que permitan iniciar la prestación del servicio educativo en aulas temporales y se intervengan todas las infraestructuras afectadas por la ola invernal. En consecuencia, la principal secuela negativa para el sector educativo es que se ve afectada la continuidad de la prestación del servicio educativo a los estudiantes mencionados. Las infraestructuras educativas oficiales no podrán ser usadas hasta tanto sean intervenidas y adicionalmente, las sedes que están siendo utilizadas como albergues también requerirán acondicionamiento y mejoramiento para poder prestar el servicio educativo”.

5.6. El grave daño causado por el invierno a la infraestructura educativa y las consecuencias derivadas del mismo, se confirma en el reporte remitido al Ministerio de Educación por las diferentes secretarías de educación que a nivel territorial se encuentran certificadas, el cual fue objeto de verificación por parte del equipo técnico de dicho ministerio, en el que se afirma que, a diciembre 29 de 2010, se encontraban afectadas por la ola invernal, alrededor de 1397 sedes educativas, lo que conlleva que la matrícula de 402.209 niños, niñas y jóvenes está en riesgo al no poder continuar los estudios para el periodo lectivo de lo anterior se suma que 188 sedes más estaban siendo utilizadas como albergues temporales, arrojando una pérdida de matrícula equivalente a 41.000 estudiantes.

Significa lo dicho, que de acuerdo con el citado reporte, a 29 de diciembre de 2010, y a causa de las lluvias extraordinarias, cerca de 443.000 niños, niñas y jóvenes muy posiblemente no podrán continuar con su proceso educativo durante el periodo lectivo 2011. En el siguiente cuadro, contenido en el reporte al que se ha hecho referencia, se detallan el número de establecimientos educativos afectados con el fenómeno de la Niña, los departamentos y municipios de ubicación, indicándose también el número de matrículas afectadas en cada uno de ellos.

 

Reporte sedes afectadas

Diciembre 29 de 2010

Diciembre 29 de 2010
DepartamentoMunicipioNº sedes afectadasMatrícula afectada
AntioquiaTurbo103.406
Envigado1595
AtlánticoBarranquilla1211.759
Campo de la Cruz95.438
Candelaria62.848
Manatí94.137
Ponedera104.343
Repelón84.445
Sabanalarga158.156
Santa Lucía62.593
Suan42.056
Tubará1659
BolívarCartagena, D.T. y C.1222.583
Achí245.786
Altos del Rosario193.278
Arenal5106
Arjona1428
Barranco de Loba52.070
Calamar31.914
Cantagallo272.508
Cartagena2318.805
Cicuco1728
Córdoba21.006
El Guamo1507
El Peñon52.035
Hatillo de Loba41.724
Margarita182.632
Mompóx149.277
Montecristo81.774
Morales113.083
Norosí1853
Pinillos83.591
Regidor31.121
Río Viejo12.059
San Estanislao1570
San Fernando233.573
San Jacinto del Cauca43.142
San Martín de Loba3939
San Pablo44.572
Simití31.244
Soplaviento21.168
Talaigua nuevo83.175
Tiquisio (Puerto Rico)183.345
Zambrano73.843
CaldasAnserma3286
Aránzazu294
Belarcázar2321
Filadelfia237
Manzanares244
Marquetalia4167
Pensilvania2119
Riosucio115
Risaralda4202
San José146
Supía258
Victoria1283
Villamaría173
Viterbo283
CaucaBelmira125
Guapí21.080
López (Micay)2205
ChocóAlto Baudó (Pie de Pato)8387
Bahía Solano (Mutis)1385
Bojayá (Bellavista)8899
Cantón del San Pablo1131
Carmen del Darién91.545
Itsmina1968
Juradó3414
Litoral de San Juan423.292
Medio Atrato13705
Medio Baudó5730
Medio San Juan6587
Quibdó62.543
Riosucio686.964
Unguía71.435
CórdobaAyapel177.590
Puerto Escondido1540
Montería11241.429
CundinamarcaAnapoima243
Bituima8116
Cabrera1664
Cáqueza2166
Chaguaní217
Choachí131
Granada1692
Guachetá157
Guataquí1191
Guayabal de Siquima131
Guayabetal122
La Mesa22.032
Mosquera85.426
Nilo110
Soacha74.625
Pacho115
Puerto Salgar3326
Quetame1130
Quipile5390
San Bernardo144
San Cayetano2294
Tibacuy178
Ubaté279
Útica19
Venecia 119
Villagómez19
Yacopí5137
Zipaquirá21.282
GuajiraRiohacha11.487
HuilaPitalito17433.500
MagdalenaAriguaní (El Difícil)1205
Cerro de San Antonio1232
Concordia2543
El Banco277.886
Fundación42.029
Guamal1525
Pedraza3322
Plato117.391
San Sebastián de Buenavista1220
San Zenón101.926
Santa Ana6799
Sitio Nuevo11.209
Tenerife41.486
Zapayán41.527
Zona Bananera126.989
NariñoBarbacoas6489
El Charco7820
Francisco Pizarro1711
Magüí (Payán)6564
Mosquera140
Olaya Herrera51.462
Roberto Payán (San José)4448
Santa Bárbara (Iscuandé)10479
Norte de SantanderÁbrego9373
Arboledas128
Chinácota1158
Cucutilla372
Durania1574
El Carmen3636
El Zulia22.848
Gramalote271.680
La Esperanza124
La Playa8372
Los Patios5821
Ocaña1248
Pamplona1278
Pamplonita1264
Puerto Santander51.588
Teorama121.008
Tibú2674
Toledo224
Villa Caro1217
Villa del Rosario32.654
QuindíoArmenia67.750
RisaraldaApía10243
Balboa91.534
Belén de Umbría412.232
Guática355
La Celia4726
La Virginia2714.188
Marsella3260
Mistrató4952
Puerto Rico225
Quinchía524.309
Santa Rosa de Cabal35.910
Santuario201.720
SucreCaimito71.455
San Benito Abad5756
San Marcos1911.502
TolimaCoyaima1292
Espinal12.328
Falan1712
Flandes21.233
Honda1801
Ibagué1610
Líbano279
Villahermosa1146
ValleCartago257
Tuluá1 13
Total 181771.397402.209

5.7. Dentro del escenario descrito, fue entonces que el Gobierno Nacional, a través del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, decidió adoptar medidas extraordinarias, tendientes a conjurar la crisis en el sector educativo y controlar la extensión de sus efectos, dirigidas a flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario académico, la jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles, dentro del propósito específico de enfrentar el déficit de establecimientos educativos adecuados y aptos para la prestación del servicio de educación durante el periodo 2011, de manera que se pudiera garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación de los estudiantes situados en las zonas afectadas. Esta intención del gobierno quedó consignada expresamente en los considerandos del decreto, al señalarse en tal acápite:

“Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días.

Que con ocasión del fenómeno de La Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual ha impactado el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo; por lo que, se hace necesaria la expedición de normas que permitan tomar medidas tendientes a garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación.

Que las proyecciones sobre el impacto que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos, requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del servicio.

Que el ordenamiento jurídico contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración”.

5.8. Sobre esa base, las medidas adoptadas se concretaron a través de tres artículos en los siguientes términos:

Diciembre 29 de 2010En el artículo primero, se adoptaron las medidas relacionadas con el uso y aprovechamiento de las infraestructuras educativas que se encontraran en buenas condiciones y que no habían sido ocupadas. Con ese propósito, se facultó a las autoridades territoriales que tuvieran a su cargo la administración del servicio educativo, para autorizar que las instalaciones escolares públicas de su jurisdicción se utilicen para el funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo, según las necesidades, y mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio. En la misma norma, se le otorgó al Ministerio de Educación Nacional, la competencia para reglamentar el uso de la infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación.

En el artículo segundo, las medidas tomadas se dirigen a la flexibilización del calendario académico, de manera que este pueda adaptarse a las condiciones de afectación del servicio sufrido por las entidades territoriales, buscando en todo caso garantizar el cumplimiento de las horas mínimas a las que tienen derecho los estudiantes. En ese contexto, se dispuso en el mismo, que el calendario académico en la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, tendrá la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas, organizándose por periodos anuales que comprendan un número de horas efectivas equivalente a 40 semanas de duración mínima. La misma norma prevé que el calendario académico debe comprender un mínimo de horas efectivas de clase al año, sin perjuicio de que se pueda promover el uso de métodos pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las comunicaciones. Para efectos de implementar tales medidas, la citada disposición faculta al Ministerio de Educación para modificar el calendario académico y para reglamentar la materia en ella prevista.

• Finalmente, para permitir la aplicación de las medidas señaladas, el artículo tercero, además de referirse a la vigencia del decreto, dispuso la modificación del artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y de las demás disposiciones que le fueran contrarias.

5.9. En los términos expuestos, está acreditado que la dimensiones del fenómeno de la Niña durante el segundo semestre del año 2010 fueron devastadoras, y que a causa de dicho fenómeno, se produjeron graves daños a una importante franja de la infraestructura educativa pública en los niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, hasta el punto de que miles de niños, niñas y jóvenes se han quedado sin posibilidades de iniciar clases durante el periodo lectivo 2011, pues los establecimientos educativos oficiales afectados no podrán ser utilizados hasta tanto sean intervenidos y recuperados.

5.10. Para enfrentar dicha calamidad, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica invocada por el gobierno, se expidió el Decreto-Legislativo 4827 de 20101(sic). A partir del contenido de las disposiciones en él contenidas, queda claro que el propósito del Gobierno Nacional, de garantizar el acceso a la educación de los estudiantes damnificados con el invierno, se busca cumplir por dos vías que se complementan entre sí: (i) dejando abierta la posibilidad de que varios establecimientos educativos puedan funcionar en una misma instalación, y (ii) flexibilizando las condiciones en que operan la jornada escolar y el calendario académico, permitiendo que este último pueda fijarse en horas, de acuerdo con las circunstancias locales.

5.11. Para tales efectos, las medidas modifican las disposiciones de la Ley 115 de 1994, conocida como Ley General de Educación, que regulan la materia para tiempos de normalidad institucional.

6. Análisis de constitucionalidad de los requisitos materiales.

6.1. Para la Corte, el Decreto 4827 de 2010, cumple también con los requerimientos de orden sustancial o material exigidos por el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional, como pasa a explicarse:

6.2. Análisis de conexidad. Inicialmente, las medidas en él adoptadas guardan una relación directa y específica con las causas de perturbación y amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que las mismas se expidieron con el fin de afrontar los daños significativos que las precipitaciones inusitadas, derivadas del fenómeno de La Niña, causaron a la infraestructura del sector educativo en todo el territorio nacional. Es claro que intensificar el uso de la infraestructura escolar disponible, y flexibilizar el calendario académico y la jornada escolar, que es en lo que se concretan las medidas objeto de estudio, no tiene un interés distinto al de afrontar una de las causas de la amenaza institucional, cuál es la relacionada con la interrupción del servicio de educación a causa de la tragedia invernal referida.

6.2.1. En efecto, según se ha explicado, la emergencia económica, social y ecológica se decretó para enfrentar la crisis generada por el fenómeno climático conocido como la Niña, que produjo durante el segundo semestre del año 2010, las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en Colombia. Tal situación generó, entre otros tantos efectos, serios daños a más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios, desescolarizando un promedio de más de trescientos veinte mil estudiantes para el año lectivo 2011, en su mayoría niños, niñas y jóvenes. Siendo ello así, la adopción de medidas legislativas dirigidas a enfrentar y superar tal situación, se encuentra inmersa dentro de las causas de la emergencia.

6.2.2. La relación de conexidad entre las medidas de desarrollo previstas en el Decreto 4827 de 2010 y los hechos que motivaron el estado de emergencia, surge directamente del considerando 2.h incorporado al decreto declaratorio, a su vez reproducido en el citado Decreto 4827, en el que se expresó: “que por el fenómeno de la Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual impactará el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y niños, con grave impacto en cobertura y deserción”.

6.2.3. Como ya se mencionó, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-156 de 2011, en la que declaró la exequibilidad del Decreto-Legislativo 4580 de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia, avaló plenamente los hechos contenido en el considerando 2.h del citado decreto, sobre la base de haberse demostrado el daño que las abundantes e intensas precipitaciones causaron a la infraestructura física del sector educativo en distintas regiones del territorio nacional, lo que a su vez exigía la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a minimizar y enfrentar el impacto de esos daños, que fue lo que finalmente se hizo a través de Decreto 4827 de 2010, donde se adoptaron medidas tendientes a impedir que los estudiantes cuyas sedes fueron afectadas se queden sin recibir clases.

6.2.4. De este modo, resulta incuestionable la coincidencia temática y teleológica entre una de las causales que motivó la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica y las medidas adoptadas en el Decreto 4827 de 2010.

6.3. Análisis de finalidad. Además, las medidas legislativas previstas en el Decreto 4827 de 2010, se encuentran directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Resulta indiscutible que la decisión de permitirles a las autoridades competentes maximizar el uso de la infraestructura escolar disponible y flexibilizar el calendario académico y la jornada escolar, se encamina a contrarrestar y superar de forma específica una de las causas de la emergencia, como es el daño significativo causado a la infraestructura educativa, que conduce a la suspensión del servicio de educación.

6.3.1. Ciertamente, a través de las normas bajo análisis, se busca optimizar y aprovechar de una mejor manera la utilización de los establecimientos educativos que no sufrieron daño a causa del desastre invernal, permitiendo que los mismos puedan usarse a doble turno para facilitar el cumplimiento de la jornada escolar de aquellos grupos de estudiantes cuyas sedes sí resultaron afectadas por el invierno, durante el tiempo necesario para su reparación, reconstrucción o reubicación. De esa forma, se pretende garantizar el derecho a la educación de quienes no pueden acceder a los establecimientos educativos propios, permitiéndoles que, de manera organizada, reciban sus clases en sedes alternas pertenecientes a otras comunidades educativas, de acuerdo con un calendario académico y una jornada escolar acorde con las condiciones de afectación del servicio. Con la flexibilización del calendario académico, fijado como se propone, por el sistema de horas efectivas para atender la situación de crisis extraordinaria, se busca adecuar la utilización del tiempo de estudio de una mejor forma, permitiendo que el servicio de educación que deben recibir los estudiantes sea el necesario para cumplir con las metas académicas propuestas.

6.4. Análisis de necesidad. En concordancia con lo expuesto, las medidas legislativas bajo estudio son necesarias para superar las causas de la crisis que condujo a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. La aludida necesidad surge, precisamente, de los daños sufridos por la infraestructura física del sector educativo público, producto, tanto de la destrucción e inundación de un número considerable de sus establecimientos educativos, como de la destinación que debió darse a algunos de ellos, en el sentido de utilizarlos como albergues para recibir a grupos poblacionales afectados con las precipitaciones, y que se vieron forzados a abandonar sus lugares de residencia para poner a salvo sus vidas.

6.4.1. La situación descrita, condujo, forzosamente, a una reducción significativa de establecimientos educativos aptos para recibir a la población estudiantil y garantizarles el servicio de educación, circunstancia que implicaba, a su vez, poner en riesgo la recepción de clases a un número significativo de estudiantes para el periodo lectivo 2011, por falta de espacios físicos para ello. Ante las consecuencias nefastas que podían derivarse de los daños sufridos a la infraestructura física del sector educativo, se hacía imprescindible y necesario, la adopción de medidas tendientes a garantizar a los estudiantes que resultaron damnificados con el desastre invernal, su derecho a la educación, lo cual se hizo a través de la expedición del Decreto 4827 de 20010, en cuyos artículos se dispuso maximizar el uso de la infraestructura escolar disponible y flexibilizar el calendario académico y la jornada escolar, mientras subsistan las condiciones de afectación referidas, es decir, mientras se llevan a cabo las labores de reparación y adaptación de los bienes que sufrieron daños físicos.

6.4.2. En el propio decreto quedaron consignadas las razones por las cuales las medidas adoptadas eran indispensables para afrontar la crisis descrita. A este respecto, en el acápite correspondiente a los considerandos, se mencionó “que las proyecciones sobre el impacto que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos, requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes”. Aclarándose también en los mismos considerandos que tales decisiones se adoptaban, “con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del servicio”.

6.4.3. Así las cosas, autorizar a las autoridades territoriales que tiene a su cargo la administración del servicio de educación para usar las sedes públicas en doble jornada y en beneficio de distintas comunidades educativas, y facultar al Ministerio de Educación para modificar el calendario académico y la jornada escolar, son medidas necesarias para enfrentar la crisis del sector. Sin tales medidas, la educación en 18 departamentos y 150 municipios, se vería seriamente comprometida, pues los daños causados a la infraestructura física en más de 500 establecimientos a causa del fenómeno de la Niña, no permite que en los mimos se pueda prestar de forma permanente el servicio de educación a un número aproximado de 320.000 estudiantes, quienes se verían abocados a abandonar las aulas para el periodo lectivo 2011.

6.5. Análisis de incompatibilidad e insuficiencia de medios ordinarios. Se ha insistido en este fallo, que el objetivo principal del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, es establecer una estrategia para enfrentar el déficit de establecimientos educativos adecuados y aptos para la prestación del servicio de educación durante el periodo 2011, en razón al daño sufrido por muchos de ellos, como consecuencia del efecto devastador ocasionado por la ola invernal. Para dar cumplimiento a dicho propósito, se adoptaron medidas dirigidas a flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario académico, la jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles, de manera que se pudiera garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación de los estudiantes situados en las zonas afectadas.

6.5.1. Cabe destacar, que las medidas en él adoptadas implican una modificación a los artículos 85 y 86 de la Ley General de Educación, la Ley 115 de 1994, los cuales son los llamados a regular lo referente al uso de los establecimientos educativos y lo concerniente a la jornada escolar y el calendario académico, para tiempos de normalidad institucional.

6.5.2. En lo que respecta al uso de los establecimientos educativos y la jornada escolar, el artículo 85(8) de la citada Ley General de Educación consagra como regla general, que las instituciones educativas deben prestar el servicio de educación en una sola jornada diurna. De manera excepcional, la norma contempla la posibilidad de que se ofrezcan dos jornadas escolares, una diurna y otra nocturna, lo cual debe ocurrir bajo la responsabilidad de una misma administración y sólo cuando las necesidades del servicio lo requieran, debiendo, en todo caso, destinarse la jornada nocturna preferentemente a la educación de adultos.

6.5.3. Por su parte, en lo que se refiere al calendario académico, el artículo 86(9) del citado ordenamiento, si bien dispone que los calendarios tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas, de manera precisa, prevé que, para la educación básica secundaria y media, el calendario académico debe organizarse por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestrales de 20 semanas mínimo.

6.5.4. Dichas normas, establecen claras restricciones en lo referente al uso de los establecimientos educativos, la jornada escolar y el calendario académico, las cuales resultan razonables y proporcionales para tiempos de normalidad, en cuanto que, por su intermedio, se busca que el servicio de educación se preste en óptimas condiciones de comodidad y calidad para los estudiantes, evitando que se puedan presentar situaciones que tiendan a afectar tales propósitos. Las referidas medidas, han sido edificadas sobre la base de que toda la infraestructura del sector educativo a nivel nacional, o por lo menos gran parte de ella, se encuentra en condiciones adecuadas para prestar el servicio, razón por la cual, las mismas fijan limitaciones claras en lo que tiene que ver con el uso de las propias instalaciones y con la flexibilidad del calendario académico.

Así, por ejemplo, de acuerdo con las citadas normas, no es permitido que dos instituciones educativas utilicen unas mismas instalaciones, al tiempo que no autoriza la flexibilización del calendario escolar para que la educación sea recibida en periodos organizados por horas. A lo anterior se suma, que sólo es posible la doble jornada escolar —diurna y nocturna— con carácter excepcional, debiendo direccionarse la jornada nocturna en esos casos, para el servicio de la educación en adultos.

6.5.5. Tales medidas, por haber sido diseñadas para tiempos de normalidad, no permiten enfrentar la situación de crisis extraordinaria producida por el fenómeno de la Niña, que, como ha quedado probado, generó serios daños a más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios, desescolarizando a una población que supera los trescientos veinte mil estudiantes para el año lectivo 2011, en su mayoría niños, niñas y jóvenes. Así, en los lugares donde el fuerte invierno afectó la infraestructura educativa, se hacía necesario e imprescindible maximizar el uso de los bienes disponibles y flexibilizar aún más el calendario académico y la jornada escolar, mientras se superan las condiciones de afectación referidas. Ello, dentro del propósito de garantizar a los estudiantes que resultaron damnificados con el desastre invernal, el goce efectivo de su derecho a la educación.

6.5.6. La necesidad de adoptar medidas extraordinarias, surge, entonces, del hecho de que las disposiciones ordinarias vigentes que regulan los temas referentes al uso de los establecimientos educativos, y a la fijación de la jornada escolar y el calendario académico, no permiten llevar a cabo acciones efectivas para garantizarle a los estudiantes de las zonas afectadas la posibilidad de recibir las clases, por lo cual se requería hacerles algunos ajustes que permitieran su flexibilización. Así quedó expresado en los considerandos del Decreto-Legislativo 4827 de 20101, al señalarse en él: “el ordenamiento jurídico contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración”. Por eso, para enfrentar el impacto generado por el fenómeno de la Niña en el sector educativo, se “requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del servicio”.

6.5.7. Con ese objetivo, el artículo 85 de la Ley 115 de 1994 fue modificado por el artículo 1º del Decreto-Legislativo 4827 de 2010, en el sentido de facultar a las autoridades territoriales que tengan a su cargo la administración del servicio educativo, para autorizar que las instalaciones escolares públicas de su jurisdicción sean utilizadas para el funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo, según las necesidades, y mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio, atribuyéndole al Ministerio de Educación Nacional, la competencia para reglamentar el uso de la infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación.

6.5.8. De la misma manera, el artículo 86 de la citada ley fue modificado por el artículo 2º del Decreto Legislativo 4827 de 2010, el cual amplía la flexibilidad del calendario académico, en el sentido de permitir que éste se organice ya no por semanas como lo preveía el citado artículo, sino por número de horas efectivas, facultando a su vez al Ministerio de Educación para que introduzca las modificaciones al calendario académico que sean necesarias en aras de hacer efectiva la implementación de la medida, pudiendo hacer uso de nuevos elementos de caracterización del calendario, a partir del uso de métodos pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las comunicaciones.

6.5.9. De este modo, a partir de las reformas introducidas por el Decreto-Legislativo 4827 de los artículos 85 y 86 de la Ley General de Educación, se pretende intensificar el uso de la infraestructura escolar que se encuentra disponible y que no sufrió daños a causa del fuerte invierno, e igualmente, utilizar de una mejor manera el tiempo disponible de estudio, permitiendo que la educación que deben recibir los estudiantes sea la necesaria para cumplir con las metas académicas definidas por las autoridades competentes en los distintos niveles de la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Todo ello, dentro del contexto de una situación de emergencia extraordinaria en el sector, que exigía la adopción de medidas urgentes para enfrentar la crisis surgida, dada la insuficiencia de las normas ordinarias para conjurarla y superarla.

6.5.10. Ahora bien, las medidas contenidas en el Decreto-Legislativo 4827 de 2010, al tiempo que contemplan las excepciones a las reglas que son aplicables al servicio de educación en situaciones de normalidad, también fijan controles o criterios de autorregulación —generales y especiales— para asegurar que en su aplicación se garantice el derecho a la educación y no se produzcan excesos que redunden en perjuicio del citado derecho. De manera general, las medidas previstas en los artículos 1º y 2º del Decreto 4827 de 2010, que persiguen flexibilizar el uso de la infraestructura física educativa, la jornada escolar y el calendario académico, presentan los siguiente criterios generales de aplicación: (i) tienen un alcance temporal y transitorio, en cuanto se aplican en las zonas afectadas y sólo tendrán vigencia mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio, de manera que en la medida en que la infraestructura se vaya restableciendo, se debe regresar a las condiciones ordinarias de prestación del servicio, en los términos de lo previsto en los artículos 85 y 86 de Ley General de Educación; (ii) de la misma manera, tales medidas están llamadas a cumplirse parcialmente, pues si ellas son adoptadas para conjurar la situación que dio origen a la declaratoria de emergencia en todo el territorio nacional, no resultan aplicables en aquellas zonas en las que no se presentó ninguna afectación del servicio; las mismas, (iii) deben estar orientadas a perseguir la finalidad de garantizar a los estudiantes afectados el servicio de educación, con lo cual, la autoridad responsable tendrá que abstenerse de adoptarlas si con ellas se persigue un propósito distinto. Finalmente, (iv) las medidas deben llevarse a cabo dentro del marco de la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Educación, lo que garantiza que se apliquen con un criterio uniforme en las distintas zonas afectadas y bajo reglas específicas y adecuadas a la situación.

6.5.11. En el caso particular del artículo 1º, con el que se persigue maximizar el uso de los establecimientos educativos y flexibilizar la jornada escolar, a los controles generales se agregan los siguientes: (i) la norma prevé que se trata de una facultad otorgada a la autoridad territorial, por lo que se entiende que le reconoce a ésta un margen de apreciación para que la utilización del espacio y de la jornada se lleve a cabo de acuerdo con las circunstancias locales, en aras de preservar la calidad del servicio prestado a las dos comunidades educativas en una misma instalación; de igual manera, tal preceptiva señala que (ii) el uso de más de un establecimiento educativo en un mismo plantel o instalación escolar será decido según las necesidades, por lo que se le impone a la autoridad local el deber de valorar si realmente es indispensable aplicar o no la medida.

6.5.12. Con respecto al artículo 2º, que busca flexibilizar el calendario académico, los criterios especiales de autorregulación se concretan en que la norma otorga al Ministerio de Educación la facultad para modificar el calendario académico —pudiendo introducir nuevos criterios para su caracterización—, lo cual le reconoce a dicha entidad un margen de apreciación para precisar y determinar el sentido de la medida, dentro del propósito específico de preservar las condiciones del servicio de educación, de manera que no puede ésta introducir cambios en el calendario académico que no se dirijan a satisfacer tal necesidad.

6.5.13. Las referidas medidas, en los términos expuestos, no se oponen a la Carta Política. Por el contrario, las mismas persiguen un fin constitucionalmente legítimo, como es el de garantizar el ejercicio del derecho al educación de los niños, niñas y jóvenes, que por efecto del desastre invernal, han visto comprometida la posibilidad de recibir clases en más de 500 establecimientos educativos de 18 departamentos y 150 municipios, conforme lo prevé el propio Decreto-Legislativo 4580 de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia.

6.5.14. Bajo esas premisas, las reglas dirigidas a flexibilizar el uso de la infraestructura física educativa, la jornada escolar y el calendario académico, se enmarcan dentro del mandato consagrado en el artículo 44 de la Constitución, que le reconoce a la educación el carácter de derecho fundamental autónomo para el caso de los niños, niñas y jóvenes menores de edad. De igual manera, las mismas desarrollan el contenido del artículo 67 del mismo ordenamiento Superior, el cual, además de definir la educación como un derecho de la persona y un servicio público que cumple una función social, le impone al Estado el deber de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre dicho sector, con el fin de velar por la calidad de la educación y por el cumplimiento de sus fines, atribuyéndole también a éste la obligación de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio, y de asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

6.5.15. El propósito que persiguen las citadas medidas, de garantizar el derecho a la educación frente a la situación de desastre natural que ha venido afectando el sector, también se inscribe en el ámbito de los deberes de protección que el artículo 2º de la Carta le impone al Estado. De acuerdo con dicho mandato, constituye un fin esencial del Estado —a través de sus autoridades— proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus derechos y libertades, fin que resultan ser más exigentes frente a situaciones de riesgo extraordinarias e imprevistas, como las que han dado lugar a la declaratoria de emergencia, en cuanto ellas implican un mayor grado de afectación de los derechos de los habitantes del territorio nacional.

6.5.16. Conforme con lo dicho, a juicio de la Corte, las modificaciones introducidas por los artículos 1º y 2º del Decreto-Legislativo 4827 de los artículos 85 y 86 de la Ley 115 de 1994, eran absolutamente necesarias, dada la insuficiencia de estas últimas para conjurar las causas de la grave perturbación surgida en el sector de educación, derivada de la fuerte ola invernal que afectó al país durante el segundo semestre del año 2010. Las referidas modificaciones, antes que contrariar la Carta Política, desarrollan los mandatos contenidos en los artículos 2º, 42 y 67 del mismo ordenamiento Superior, que le reconocen a la educación el carácter de derecho fundamental, y que le imponen al Estado el deber de garantizar el ejercicio pleno del citado derecho.

6.6. Análisis de proporcionalidad. Finalmente, también encuentra la Corte que las medidas adoptadas son adecuadas para cumplir la finalidad que se proponen y guardan proporción con la gravedad de los hechos que se buscan superar, sin que su aplicación conlleve limitaciones o restricciones a otros derechos y libertades.

6.6.1. La maximización del uso de la infraestructura escolar disponible y la flexibilización del calendario académico y la jornada escolar, son medidas idóneas para enfrentar la escasez de establecimientos educativos, consecuencia del daño sufrido por muchos de ellos a causa del fenómeno de la niña. Las mismas responden proporcionalmente al bien jurídico que se busca proteger, como es el derecho a la educación, pues, por su intermedio, se pretende evitar que la disminución sustancial de instalaciones educativas aptas para prestar el servicio, impida a miles de estudiantes recibir clases en el periodo lectivo 2011. Con su puesta en marcha, se asegura que los estudiantes cuyas sedes han resultado afectadas, reciban el servicio en aquellos lugares donde hay instalaciones adecuadas para ser utilizadas por dos comunidades educativas distintas, sin que se advierta que con tales propósitos se sacrifiquen otros intereses.

6.6.2. Frente a la medida contenida en el artículo primero del decreto bajo estudio, que permite aprovechar de mejor manera las instalaciones educativas que se encuentran en buen estado, habrá de precisarse que, si bien por su intermedio se impone una carga mayor al uso de dichas instalaciones —en proporción a la prevista en la legislación ordinaria—, esto se hace con el propósito específico de proteger el derecho a la educación de los estudiantes residentes en las zonas azotadas por el fuerte invierno, el cual resultaría seriamente comprometido y amenazado de no haberse adoptado la misma, y sin que ello implique una afectación a las condiciones de comodidad y seguridad del servicio, o a otros intereses constitucionalmente protegidos.

6.6.3. En punto a la regla contenida en el artículo segundo, que posibilita la flexibilización del calendario académico, y que permite que éste se organice ya no por semanas sino por número de horas efectivas, no considera la Corte que le misma incida negativamente en la calidad de la educación. Según quedó anotado, la flexibilización propuesta en la norma bajo estudio, si bien busca atender una situación de emergencia, dentro de ese objetivo, mantiene el propósito de utilizar de mejor manera el tiempo disponible de estudio, garantizando en todo caso que la educación que reciban los estudiantes sea la necesaria para cumplir con las metas académicas definidas por las autoridades competentes. Además, según se mencionó, la propia norma contiene mecanismos de control o autorregulación que inciden favorablemente en la preservación del aludido factor de calidad. En efecto, al tiempo que la medida mantiene una vigencia transitoria y eventual, lo que significa que sólo se aplica mientras subsistan las condiciones de afectación y únicamente en las zonas que sufrieron daños, también le reconoce a las autoridades responsables un margen de apreciación en la implementación de la flexibilización, precisamente, dentro del propósito de preservar un estándar mínimo de calidad en el servicio de educación y de mantener condiciones de comodidad y seguridad en la población destinataria de las medidas.

6.6.4. Así entendidas, la puesta en marcha de las medidas contenidas en el Decreto-Legislativo 4827 de 2010, son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden enfrentar, y no sacrifican ni comprometen valores, principios o derechos reconocidos en la Constitución Política y en los Tratados de Derechos Humanos, siendo su único objetivo garantizar el ejercicio del derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes cuyos establecimientos educativos resultaron afectados con el desastre invernal causado por el fenómeno de La Niña.

7. Constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 de 2010.

7.1. Adelantada la revisión constitucional del Decreto-Legislativo 4827 de 2010, concluye la Corte que las medidas en él adoptadas, contenidas en los artículos 1º y 2º y orientadas a flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario académico, la jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles, satisfacen plenamente los requisitos formales y materiales que se desprenden de la propia Constitución (art. 215) y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (L. 137/94).

7.2. De la misma manera, las citadas disposiciones se ajustan a la Constitución y a los tratados sobre derechos humanos, en cuanto que, (i) no establecen limitaciones y restricciones a los derechos y libertades; (ii) no entrañan discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii) no suspenden los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, (v) no suprimen ni modifican los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y, tampoco (vi) desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.

7.3. A través de las medidas contenidas en los artículos 1º y 2º del Decreto-Legislativo 4827 de 2010, se busca garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes, que por efecto del desastre invernal, han visto comprometida la posibilidad de recibir clases en más de 500 establecimientos educativos de 18 departamentos y 150 municipios, conforme lo prevé el propio Decreto-Legislativo 4580 de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia. Su puesta en marcha permite que los estudiantes cuyas sedes han resultado afectadas, reciban el servicio en aquellos lugares donde hay instalaciones adecuadas para ser utilizadas por dos comunidades educativas distintas, sin que se advierta que con tales propósitos se sacrifiquen otros intereses constitucionales.

7.3.(sic) Las propias normas bajo análisis prevén mecanismos de autorregulación, dirigidos a impedir que se produzcan excesos en su utilización que redunden en perjuicio del derecho a la educación. Sus medidas tienen un alcance temporal y transitorio, y solo están llamadas a cumplirse parcialmente, lo que significa que se aplican únicamente en las zonas que sufrieron daños y mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio. Ello, sin perjuicio de que, por razones de necesidad, comodidad y proximidad o cercanía, se puedan utilizar establecimientos educativos de zonas no afectadas para atender las necesidades de los establecimientos de zonas afectadas que sufrieron daños y que se encuentran imposibilitados para prestar el servicio de educación

7.5. En cuanto hace al artículo 3º del Decreto-Legislativo 4827 de 2010, el mismo no ofrece problema alguno de constitucionalidad, ya que se refiere a la vigencia del decreto y a la modificación de las disposiciones de la Ley General de Educación, aspectos que fueron analizados en los puntos correspondientes al cumplimiento de los requisitos de forma y a la insuficiencia de los medios ordinarios.

7.4. Así las cosas, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”, aplicables en las zonas y municipios indicados en el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”, en el entendido que las medias en él contenidas se aplican en las zonas afectadas por la emergencia invernal, en los términos del Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

Juan Carlos Henao Pérez, presidente—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Iván Palacio Palacio—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva.

Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaria General.

(1) Sentencia C-008 de 2003.

(2) Sentencia ibídem.

(3) Cfr., entre otras, las sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009.

(4) C-136 de 1999.

(5) C-179 de 1994, abril 13, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(6) La jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que es constitucionalmente admisible que en los Estados de Emergencia se adopten medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia C-224 de 2009, la Corte precisó que “la creación, adición o modificación de tipos penales o el aumento de penas durante el estado de emergencia, tienen vigencia de un año después de la expedición del decreto legislativo correspondiente, a no ser que el Congreso de la República les ‘otorgue carácter permanente’”.

(7) En el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Decreto-Legislativo 4827 de 2010, fue firmado por la Viceministra de Asuntos Multilaterales del citado ministerio, quien estaba encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, para el momento en que se expidió el citado decreto.

(8) “ART. 85.—Jornadas en los establecimientos educativos. El servicio público educativo se prestará en las instituciones educativas en una sola jornada diurna.

Cuando las necesidades del servicio educativo lo requieran, podrán ofrecer dos jornadas escolares, una diurna y otra nocturna bajo la responsabilidad de una misma administración.

La jornada escolar nocturna se destinará, preferentemente, a la educación de adultos de que trata el Título III de la presente ley.

PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará una evaluación de las jornadas existentes en los establecimientos educativos de sus respectivas jurisdicciones, con el fin de reglamentar el programa y los plazos dentro de los cuales deberán ajustarse a lo dispuesto en este artículo”.

(9) ART. 86.—Flexibilidad del calendario académico. Los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas. El calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará por períodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestral de 20 semanas mínimo.

La educación básica (primaria y secundaria) y media comprende un mínimo de horas efectivas de clase al año, según el reglamento que expida el Ministerio de Educación Nacional.

PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, dentro del plazo máximo de cinco (5) años, reglamentará los calendarios académicos de tal manera que contemplen dos (2) períodos vocacionales uniformes que amplíen las posibilidades de formación integral escolarizada o desescolarizada y, además faciliten el aprovechamiento del tiempo libre y la recreación en familia.