Sentencia C-225 de marzo 5 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-225 de 2008 

Ref.: Expediente D-6897

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la sección 5ª al capítulo IV del título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las comisiones regionales interparlamentarias”.

Actor: David Ricardo Rodríguez Navarro

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Normas demandadas

A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 46.542 del 14 de febrero de 2007:

LEY 1127 DE 2007 

(febrero 14)

por medio de la cual se adiciona la sección 5ª al capítulo IV del título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las comisiones regionales interparlamentarias.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—El artículo 53 de la Ley 5ª de 1992 quedará así:

ART. 53.—Clases. Durante el periodo constitucional funcionarán, en cada una de las cámaras, las comisiones constitucionales permanentes, las comisiones legales, las comisiones especiales, las comisiones accidentales y las comisiones regionales interparlamentarias.

ART. 2º—Adiciónase la sección 5ª al capítulo IV del título II de la Ley 5ª de 1992, el siguiente artículo:

ART. NUEVO.—Composición. Habrá una comisión regional interparlamentaria, por cada circunscripción electoral territorial de Cámara de Representantes. Estará integrada por senadores y representantes a la Cámara. Los senadores harán parte de la comisión regional de conformidad con la circunscripción donde hayan obtenido el mayor número de votos para su elección, los representantes por la circunscripción que hayan sido elegidos.

Los representantes de circunscripción especial de grupos étnicos y minorías políticas harán parte de la comisión regional de conformidad con la circunscripción donde haya obtenido el mayor número de votos para su elección.

Al inicio de cada legislatura los presidentes del Senado y la Cámara de representantes expedirán una resolución conjunta en la cual se establezca la composición nominal de las comisiones regionales interparlamentarias.

ART. NUEVO.—Funciones. Las comisiones regionales interparlamentarias tendrán el carácter de deliberatorias y para ello ejercerán las siguientes funciones:

1. Adelantar debates, audiencias públicas, foros, conversatorios y deliberaciones relacionadas exclusivamente con la problemática de cada una de las circunscripciones territoriales del orden nacional.

2. Citar, requerir o invitar, a los ministros del despacho, a los directores de departamentos administrativos, a los presidentes o directores o gerentes de entidades descentralizadas nacionales o territoriales y funcionarios de la rama ejecutiva nacional o territorial para que informen de manera exclusiva y específica sobre asuntos regionales relacionados con sus funciones. Con todo nadie podrá ser citado el mismo día para más de una comisión y tendrán prioridad las citaciones a las comisiones constitucionales permanentes.

3. Invitar a personas naturales o jurídicas que tengan relación con asuntos regionales para que participen de las deliberaciones en los casos pertinentes.

4. Pronunciarse, si lo considera necesario, sobre proyectos de ley o de acto legislativo en cuanto afecte el interés regional.

5. Emitir un concepto sobre las leyes que adopten el plan nacional de desarrollo y presupuesto general de rentas y gastos en cuanto a su impacto regional.

6. Solicitar la intervención del Gobierno Nacional o territorial, del Ministerio Público, de la Contraloría General de la República o de las contralorías territoriales, de los organismos de la rama judicial, de la fuerza pública, de la Defensoría del Pueblo, en la solución de asuntos que afecten a la respectiva región.

7. Formular recomendaciones respetuosas a los gobiernos nacional o territoriales sobre la adopción de decisiones, medidas, políticas públicas, que estén orientadas a las soluciones de problemas regionales.

ART. NUEVO.—Reunión y funcionamiento.

Convocatoria. Las comisiones regionales se reunirán cuando la convoquen la mitad más uno de los integrantes.

Lugar de reunión. Podrá reunirse en salón de sesiones de cualquier comisión constitucional o legal u otro recinto del Congreso. Si la comisión legal así lo decide podrá deliberar en el respectivo departamento, válidamente, sin que ello ocasione gasto público alguno.

Secretaría. Actuará como secretario un congresista miembro de la comisión regional, designada por los mismos integrantes para tal fin en cada una de las sesiones.

Presidencia. La presidencia de la comisión regional se rotará en cada sesión entre cada uno de los integrantes de manera alternativa.

Actas. Se levantarán actas de las deliberaciones y estas deberán publicarse en las Gacetas del Congreso y en la página web del Senado de la República y la Cámara de Representantes.

Transmisión por televisión. Mediante el procedimiento adoptado para aprobación de debates televisados se podrá autorizar la publicidad de los debates en las comisiones regionales. Estas no tendrán prioridad sobre las demás comisiones.

PAR.—Varias comisiones regionales interparlamentarias podrán reunirse con los mismos propósitos y funciones que otorga esta ley.

ART. 3º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su sanción, promulgación y publicación.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una ley.

Problemas jurídicos y metodología de la decisión

2. Las censuras formuladas por el ciudadano Rodríguez Navarro versan sobre dos aspectos definidos, relativos a la presunta incompatibilidad de la Ley 1127 de 2007 con (i) el modelo constitucional de elección del Senado de la República a través de una circunscripción nacional, lo que impide que su mandato pueda comprenderse de forma regional. Del mismo modo, afecta el mandato representativo de los congresistas nombrados por comunidades étnicas o políticas, quienes agenciarían intereses regionales, distintos a los que fundamentaron dicho mandato. Por último, dentro de este nivel de análisis, resulta afectado el principio de Estado unitario, en tanto la regionalización del mandato de los senadores provocaría que sus funciones legislativas se concentrarían en la satisfacción del interés de los electores de una sola circunscripción, en perjuicio de las regiones con menor censo electoral, que no podrían constituir mayoría en la votación de un senador y, por ende, no tendrían representación senatorial en las CRI; (ii) el principio de economía, propio de la función administrativa, ya que las CRI ejercerían las mismas funciones constitucionales que actualmente ejercen los representantes a la Cámara, quienes en razón de su modo de elección, son los genuinos voceros de los intereses regionales.

Ante los problemas propuestos, un grupo de intervinientes confieren legitimidad constitucional a las CRI, pues consideran que la representación de los intereses regionales en el Congreso es una finalidad compatible con la intención de la Carta Política de fortalecer las entidades territoriales, a través de mecanismos de descentralización en el ejercicio de la representación política. Bajo esta perspectiva, las CRI reforzarían la discusión acerca de las necesidades locales y el ejercicio del control político, en aras de la satisfacción de los mencionados intereses. Con base en estos criterios, para los intervinientes es clara la legitimidad constitucional que los senadores agencien dichos intereses y necesidades respecto de las regiones en la que han obtenido mayor votación y al interior de las CRI. Antes bien, las actividades que desarrollan las CRI permiten honrar de mejor modo el mandato democrático que reciben los senadores, en tanto el sustento de la participación en la comisión regional proviene, precisamente, de la decisión del electorado. Por último, el grupo de intervinientes en cita considera que las CRI son plenamente compatibles con el principio de Estado unitario, pues la misma Carta Política otorga a las regiones un grado de autonomía que, como en el caso de la ley acusada, puede traducirse en mecanismos concretos de participación territorial al interior del Congreso.

En contraposición a lo anterior, uno de los intervinientes considera que la Ley 1127 de 2007 se opone a la Constitución Política, debido a que el diseño institucional para la elección de los senadores no permite, en todos los casos, evidenciar su origen geográfico; circunstancia que concurre en el caso de las listas únicas sin voto preferente. Por lo tanto, la norma acusada configura una discriminación injustificada, pues excluye a dichos senadores de la posibilidad de participar en las CRI.

El Procurador General desestima la censura sobre la fragmentación del mandato nacional del Senado, al considerar que la participación de los senadores en las CRI, en nada afecta el ejercicio de las competencias constitucionales de las cámaras legislativas. No obstante, la norma acusada se muestra problemática respecto del principio de economía, propio de la función pública. Ello en tanto las CRI duplican las competencias de control político regional, de las que son titulares las distintas comisiones constitucionales permanentes, al igual que las plenarias de cada Cámara. Además, la instauración de las 33 CRI, una por cada circunscripción territorial, compromete la separación funcional de las ramas del poder público, habida cuenta el aumento exponencial de las instancias de control político.

3. De acuerdo con las tesis expuestas, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

3.1. ¿Las comisiones regionales interparlamentarias, en tanto están parcialmente integradas por los senadores y los representantes a la Cámara por circunscripciones especiales de conformidad con la circunscripción electoral en la que obtuvieron la más alta votación, configuran una fragmentación del mandato democrático representativo, incompatible con el modelo institucional de elección de estos congresistas?

3.2. ¿La imposibilidad de incorporar a las comisiones regionales interparlamentarias a los congresistas elegidos en listas únicas sin voto preferente configura una discriminación injustificada y afecta los propósitos constitucionales del acto legislativo sobre reforma política?

3.3. ¿La multiplicación de las instancias de control político que contrae la creación de las comisiones regionales interparlamentarias, es contraria al principio de economía de la función pública y a la autonomía de las ramas del poder público?

Para resolver estas controversias y con el fin de otorgar un preciso orden metodológico a la decisión, la Corte hará un análisis general del contenido de la ley acusada. Luego, asumirá el estudio de las tres problemáticas citadas, según la enumeración expuesta.

Materia de la Ley 1127 de 2007

4. La Ley 1127 de 2007 tiene como propósito reformar la ley orgánica del Reglamento del Congreso en el sentido de adicionar a las comisiones existentes, las comisiones regionales interparlamentarias (art. 1º). Habrá una comisión por cada circunscripción electoral y cada una de ellas estará integrada por (i) los senadores de conformidad con la circunscripción en la que hayan obtenido el mayor número de votos; (ii) los representantes a la Cámara elegidos por cada circunscripción; (iii) los representantes a la Cámara elegidos por circunscripciones especiales, de acuerdo con la circunscripción en la que hubieran obtenido el mayor número de votos (art. 2º).

La composición nominal de cada CRI deberá determinarse a través de resolución expedida por los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al inicio de cada legislatura (art. 2º).

Las funciones de las CRI, previstas en el artículo 2º pueden agruparse en tres grupos. Aquellas relacionadas con el ejercicio del control político, otras con el agenciamiento de los intereses regionales ante las autoridades del Estado y finalmente otras de intervención en el procedimiento legislativo de iniciativas relacionadas con los mencionados intereses.

Así, dentro las (sic) funciones de control político están la posibilidad de citar, requerir o invitar a distintos funcionarios de la rama ejecutiva, en los niveles nacional y municipal, con el objeto que informen acerca de asuntos regionales relacionados con sus funciones. Igualmente, en lo que tiene que ver con la gestión de estos asuntos, se destacan las funciones de (i) adelantar audiencias sobre la problemática de cada circunscripción; (ii) solicitar la intervención de autoridades y organismos de control, a fin de solucionar la problemática de la región; y (iii) formular recomendaciones respetuosas a los gobiernos nacional y territorial, respecto de la adopción de políticas dirigidas a solucionar los problemas regionales. Por último, en lo relativo a la intervención en el procedimiento legislativo, las CRI están facultadas para pronunciarse sobre proyectos de actos de ley y de acto legislativo, en cuanto afecten el interés regional, al igual que para emitir concepto sobre las leyes que adopten el plan nacional de desarrollo y el presupuesto general de rentas y gastos, en lo referente a su impacto regional.

Finalmente, la ley acusada estipula las condiciones de reunión y funcionamiento de las CRI. Al respecto, se establecen las reglas sobre convocatoria, lugares de reunión, autoridades al interior de la comisión, actas, transmisiones por televisión y la posibilidad que varias comisiones se reúnan con los mismos fines y propósitos anteriormente enunciados.

Verificadas de esta manera las materias de que trata la disposición acusada, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos enumerados en el apartado precedente.

La integración de las comisiones regionales interparlamentarias es incompatible con el mandato democrático representativo del Congreso

5. El diseño institucional colombiano, que prevé un Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional, especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras legislativas.

Como lo ha identificado la doctrina (2) , el bicameralismo es funcional a la representación de intereses distintos en cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que pudiere incurrir.

La existencia de dos cámaras, que concurren en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de producción legislativa, en tanto cada Cámara funciona como instancia de control de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas tengan vocación de permanencia.

6. Para el caso colombiano, a los fines antes anotados debe sumarse el aumento de los espacios de representación de las entidades territoriales en las instancias nacionales de decisión política (3) , objetivo que se logra a través de la elección de los representantes a la cámara a través de circunscripciones territoriales (C.P., art. 176). A esta manera de designación se contrapone el método de composición del Senado de la República, el cual es elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción especial para comunidades indígenas (C.P., art. 171).

Tal modelo de elección de los miembros del Congreso permite afirmar, como lo ha señalado esta Corte en decisiones anteriores, que en la composición de la Cámara de Representantes concurren dos factores. Uno territorial, dirigido a ampliar las instancias de representación mínima para las regiones y otro democrático, que responde a que los habitantes de cada circunscripción territorial obtengan representación en el Congreso, proporcional a su población.

En ese sentido, la jurisprudencia de este tribunal ha considerado que un “análisis histórico de las razones que llevaron a mantener el bicameralismo en la Constitución Política de 1991, y particularmente a consagrar la forma de elección de la Cámara de Representantes según lo prescrito en el artículo 176 superior, revela que el constituyente estuvo animado del propósito de ampliar los espacios de representación con fundamento en factores territoriales. En efecto, uno de los objetivos que persiguió la Asamblea Nacional Constituyente fue el de mejorar de manera general la representatividad del Congreso de la República, para lo cual se consideró necesario revisar su sistema de elección. Con este propósito se introdujo la circunscripción nacional para la elección del Senado, estimando que así se abriría espacio a las minorías y nuevas fuerzas políticas sociales (4) , y con la misma finalidad se promovió la representación de las comunidades de las entidades territoriales que por su escasa población no tenían entonces influencia en la Cámara de Representantes (5) . Para lograr este objetivo se consagró el referido artículo 176 de la Constitución que, al asegurar que habría por lo menos dos representantes por cada circunscripción electoral, abrió un espacio para la representación permanente de las comunidades asentadas en aquellas circunscripciones que no estaban teniendo tal representación congresional. || Así pues, si bien la representación en nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de que las entidades territoriales se encuentren representadas como tales y en igualdad de condiciones dentro del órgano legislativo —a la manera en que sucede en las cámaras representativas de los Estados asociados en los Estados federales—, dicha representación democrática sí toma en consideración factores territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo legislativo” (6) .

Para el caso del Senado de la República, en cambio, el modo de elección a través de circunscripción nacional ordinaria y especial para el caso de las comunidades indígenas (C.P., art. 171), se explica en el fortalecimiento del factor democrático. En ese sentido, como lo indicó la jurisprudencia citada, el mandato representativo nacional de los senadores pretende que las minorías obtengan asiento en esa célula legislativa, superándose con ello el modelo mayoritario para la elección al interior de la circunscripción territorial, como sucedía al amparo de la Constitución anterior (7) .

7. Bajo esta perspectiva, la Carta Política de 1991 dispone un sistema mixto de representación al interior de las cámaras legislativas, mediante el cual (i) se estimula la participación de las entidades territoriales, estableciéndose una representación mínima de la población de cada circunscripción en la Cámara de Representantes, al igual que se garantiza el principio democrático representativo a través de la proporcionalidad entre el número de representantes y la población de cada circunscripción territorial; (ii) se establece un modo de representación nacional para el caso del Senado de la República, lo que facilita la participación de las minorías; (iii) se refuerza la participación de dichas minorías, en especial las étnicas y políticas, a través de la estipulación de curules especiales para estos grupos, tanto en el Senado como en la Cámara.

El régimen de composición mixto del Congreso de la República, empero, no significa que la Constitución plantee una diferencia de grado entre el nivel de representación democrática de los senadores y los representantes a la Cámara. Ello en tanto la Carta Política dispone expresamente que los miembros de cuerpos colegiados de elección directa, como es por excelencia el Congreso, representan al pueblo y deberán actuar consultando el bien común (C.P., art. 133).

Así, es necesario distinguir entre el método de composición del Congreso y la índole del mandato representativo. En cuanto a lo primero, se ha indicado que el régimen de composición está institucionalmente diseñado de modo tal que las regiones y las mayorías étnicas y políticas obtengan instancias adecuadas de participación en el legislativo. Respecto a lo segundo, es evidente que una vez conformado el Congreso, el mandato que ejercen los congresistas refiere a la Nación colombiana, sin perjuicio de las formas especiales de representación de minorías a las que se hará referencia en apartado posterior. No de otra manera se entiende que en las diversas facetas de la actividad legislativa (producción normativa, control político, elección e investigación de determinados funcionarios, etc.), los congresistas deban actuar, por expreso mandato constitucional, a favor de los intereses del pueblo soberano.

8. La Ley 1127 de 2007 adiciona el reglamento del Congreso, en el sentido de incorporar comisiones regionales interparlamentarias, cuyo objeto es la representación de los intereses de las circunscripciones territoriales. Estas comisiones ofrecen problemas jurídico-constitucionales en el aspecto concreto de su composición. Ello debido a que en la misma hacen parte congresistas que tienen un origen democrático representativo de índole nacional, como sucede con los senadores elegidos por circunscripción ordinaria, o que representan minorías étnicas o políticas, caso en el que se encuentran los senadores elegidos por circunscripción especial indígena y los representantes a la Cámara por minorías indígenas, afrocolombianas y políticas. En cada uno de estos casos, el demandante considera que opera una forma de deslegitimación del mandato representativo, a través de dos cauces diferenciados. El primero, relacionado con un fraccionamiento del mandato de los senadores elegidos por circunscripción nacional, quienes a pesar de contar entre sus electores con ciudadanos habitantes de distintas circunscripciones territoriales, concentrarían su mandato en la representación de solo una porción de su electorado, en virtud de su participación a las CRI. El segundo, que tiene que ver con los senadores y representantes a la Cámara elegidos por minorías, caso en el cual la pertenencia a las CRI desnaturalizaría el carácter de su mandato, puesto que entrarían a agenciar los intereses de la región correspondiente, en detrimento de su condición de voceros de las minorías de que se trate.

9. Para la Corte, el legislador orgánico, al estipular las CRI, confunde los planos del método de composición del Congreso y la índole del mandado democrático representativo, antes expuestos. En efecto, la existencia de circunscripciones territoriales para la elección del Congreso de manera alguna significa que exista una diferencia en el grado de representación de los senadores y representantes a la Cámara, no obstante que los primeros son elegidos por circunscripción nacional y dos de ellos, en circunscripción especial de los pueblos indígenas y los segundos en circunscripción territorial, también con representación en circunscripción especial de las minorías étnicas, políticas y de los colombianos en el exterior.

La Sala insiste que una vez definida la composición del Congreso, los parlamentarios elegidos deben actuar en representación de todos los colombianos, esto es, están llamados a agenciar el interés general en tanto parámetro esencial para el ejercicio de la actividad legislativa, en los términos previstos por el artículo 133 superior, lo que excluye la posibilidad que el ejercicio del mandato representativo se concentre en los intereses de un determinado departamento y región. Como se indicó en el fundamento jurídico 4 de esta sentencia, las CRI tienen por objeto gestionar los intereses de las regiones donde sus integrantes tuvieron mayores votaciones. Este objetivo, a la luz de la doctrina expuesta, involucra una fragmentación del mandato democrático que contradice lo consagrado en el artículo 133 de la Constitución Política.

10. Ante la posición expuesta, algunos intervinientes en el presente proceso señalan que las CRI tienen legitimidad constitucional, puesto que son expresión de la descentralización de las regiones por la que propugna el estatuto superior. Al respecto, la Corte debe precisar que de acuerdo a como lo ha considerado su jurisprudencia, la descentralización administrativa y el régimen de autonomía de las regiones versa su diferencia del principio de Estado unitario en la medida en que este “implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios. Etimológicamente, autonomía significa autonormarse, y de ella se derivan las siguientes consecuencias: a) Capacidad de dictar normas; b) Capacidad de la comunidad de designar sus órganos de gobierno; c) Poder de gestión de sus propios intereses y d) Suficiencia financiera para el desempeño de sus competencias. || Ahora bien, existen varios tipos de descentralización, a saber: territorial, funcional o por servicios, por colaboración y, finalmente, por estatuto personal. La descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. La descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. La descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas (C.P., art. 123, inc. 3º), v.gr. Las cámaras de comercio y la Federación Nacional de Cafeteros y, por último, la descentralización por estatuto personal, cuyo concepto fundamental es el destinatario de la norma jurídica” (8) .

De lo expuesto se tiene que la descentralización está relacionada con el traslado de funciones administrativas a las entidades territoriales, a partir de un diseño institucional que les confiere un grado de autonomía, el cual les permite regularse por sus propias normas para la gestión de sus intereses. Estas facultades de índole administrativa que otorga la Constitución a las entidades territoriales, no pueden confundirse con las competencias políticas que le corresponden a las autoridades y órganos nacionales, como lo es el Congreso de la República. Ello debido a que dichas autoridades y órganos son expresión del carácter unitario del Estado colombiano (C.P., art. 1º), por lo que son incompatibles con la fragmentación del mandato democrático representativo a favor de las regiones.

Por supuesto, lo aquí señalado no se contrapone a la eficacia y el carácter expansivo del principio de autonomía regional que prevé la Constitución, sino en la necesidad de hacer compatible esta previsión con las implicaciones del Estado unitario y la representación nacional del Congreso. Las regiones están plenamente facultadas para ejercer todas las competencias de autogobierno que les reconoce la Carta Política, posibilidad que en todo caso carece de un alcance tal que modifique el vínculo inescindible entre el ejercicio del mandato democrático representativo de los congresistas y la protección de los intereses nacionales.

11. De otro lado, el modo de integración de las CRI ofrece dificultades adicionales, esta vez respecto del carácter particular de la representación democrática que ejercen los parlamentarios elegidos por minorías étnicas y políticas. En este caso, debe tenerse en cuenta que para el caso de estos congresistas, su mandato no solamente está sustentado en un criterio de mayoría y elección directa, sino que contiene un vínculo identitario entre el parlamentario y la minoría étnica o política que representa.

Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado los aspectos centrales de dicho vínculo. Así, en la decisión que estudió la constitucionalidad del proyecto que culminó con la constitucionalidad de la Ley Estatutaria 649 de 2001, que regula las circunscripciones especiales en la Cámara de Representantes, la Corte advirtió, en primer término, que la consagración de dichas instancias de participación parlamentaria fortalece la participación democrática y el pluralismo. Ello en tanto “Por una parte, enriquece la composición de la Cámara de Representantes, dotando de vocería efectiva en tal corporación a cuatro categorías sociales que tienen en común el hecho de ocupar una posición marginal frente a las instancias decisorias nacionales y que, en ese sentido, se pueden definir como verdaderas “minorías”, desde el punto de vista político, étnico y social. Por otra, trasciende la noción clásica de la ciudadanía en tanto atributo formal de individuos abstractos, admitiendo que una parte esencial y constitutiva de la subjetividad humana está dada por la pertenencia a un grupo determinado, y que, en ciertos casos —como los de los pueblos indígenas y las comunidades negras—, dicha adscripción es de tal importancia para los individuos que la comparten, que constituye el marco referencial de su visión del mundo y de su identidad, por lo cual se trata de un hecho social digno de ser reconocido y protegido con medidas que, como esta, vayan más allá de la simple retórica. || Con ello se logrará un efecto doblemente benéfico. Primero, se contribuirá a consolidar al Congreso como un eje articulador de la diversidad material que caracteriza al pueblo colombiano. Segundo, se materializará una de las principales condiciones de posibilidad, no solo de la participación efectiva de los grupos étnicos en el diseño de las políticas nacionales, sino de su existencia misma en tanto agrupaciones identitarias diferenciadas, puesto que es al Congreso a quien compete, en primera instancia, adoptar las decisiones tendientes a coordinar la interrelación armónica de las distintas culturas que conviven en el país —por ejemplo, a través de la expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial—, y a tomar medidas que favorezcan a los grupos que, como estos, han sido tradicionalmente marginados de los beneficios que conlleva la inserción activa en la vida nacional (9) . Así mismo, en lo relativo a las minorías políticas, permitirá que estas ingresen al foro democrático, enriqueciendo el debate legislativo como portavoces de intereses sociales legítimos; y en lo tocante a los colombianos residentes en el exterior, no solo facilitará que se canalice la expresión de sus múltiples y diversas necesidades a través de un representante común a la Cámara, sino que fomentará su proceso organizativo, lo cual es especialmente importante en un momento histórico en el cual, por diversas causas convergentes, casi el diez por ciento de la población colombiana se encuentra en territorios foráneos (10)(11) .

El vínculo entre circunscripciones especiales y reforzamiento del pluralismo democrático exige, por ende, que los congresistas elegidos en representación de estas minorías adquieran un mandato suficientemente definido, esto es, que tenga origen en los electores que pertenezcan a dicha minoría. Este requerimiento tiene efectos concretos en cuanto al modo de circunscripción, que en todo caso deberá entenderse de carácter nacional, tanto para el caso de los senadores indígenas, como en el de los representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas. Acerca de estos últimos, la jurisprudencia en comento señaló que “de conformidad con el artículo primero del proyecto, esta es una circunscripción especial de alcance nacional. Ello implica que ha sido creada y organizada, no en función de un territorio determinado, sino de ciertos grupos sociales cuya participación se busca fomentar, y que se encuentran distribuidos por todo el país, o, como en el caso de los colombianos residentes en el exterior, por todo el globo. La cualificación de nacional, conlleva también que esta circunscripción se encuentra abierta a la participación de todo el electorado; es decir, que cualquier colombiano, pertenezca o no a alguno de los cuatro grupos que contempla la norma, puede votar por los candidatos que se postulen a través de ella, a diferencia de lo que ocurre en la circunscripción territorial ordinaria de la Cámara de Representantes, por la cual solo podrán votar los habitantes del territorio correspondiente. || La posibilidad de que cualquier ciudadano participe, como elector, en esta circunscripción, encuentra sustento constitucional, en la medida en que, si bien se pretende dotar de representación a ciertos grupos específicos, para hacerlo es indispensable, por virtud del artículo 1º de la Carta, consultar el interés general, dentro del cual se entiende incluido el interés particular de tales colectividades; por ello, es necesario que sea la totalidad de los ciudadanos la que decida quiénes habrán de ejercer este cargo” (12) .

El precedente expuesto permite concluir, entonces, que el mandato representativo para el caso de los senadores de circunscripción especial indígena y los representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas tiene una connotación identitaria, que asegura la representación de los habitantes pertenecientes a dicha minoría. Este electorado, en razón a que no responde necesariamente a un criterio geográfico sino enteramente poblacional, puede estar localizado en cualquier circunscripción territorial, lo que implica que la elección de estos dignatarios debe tener carácter nacional, a fin de asegurar la representación de la minoría en condiciones de respeto a la democracia pluralista.

Es claro que el modo de integración de las CRI impide que dicha representación fundada en la identidad se ejerza en su verdadero sentido. Las comisiones regionales, según lo dispuesto en la ley acusada, están diseñadas con el objetivo unívoco de intermediar los intereses de las entidades territoriales que conforman circunscripciones territoriales. Este diseño institucional no otorga espacio alguno para la representación de los intereses y necesidades de las minorías étnicas y políticas que, como se dijo, no responden a un criterio de distribución territorial. Por ende, lo previsto en la disposición demandada contraría los artículos 171 y 176 de la Constitución Política, previsiones constitucionales que confieren instancias de representación identitaria para dichas minorías.

La integración de las comisiones regionales interparlamentarias es incompatible con el sistema de elección fundado en las listas únicas

12. Mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, el Congreso de la República reformó algunas normas constitucionales, con el fin de implementar la denominada reforma política. Los propósitos de esta reforma, como lo consideró la exposición de motivos correspondiente y lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte, fueron el fortalecimiento y modernización de los partidos políticos y la racionalización y eficiencia del trámite legislativo.

Estos objetivos generales encuadraban en una serie de modificaciones a la Carta Política, que surgen como respuesta a la necesidad de un sistema electoral proclive a la atomización de la representación política y al privilegio de la acción individual de los congresistas, desarticulada de los programas y propósitos de las colectividades a las que pertenecen. Así, como lo ha destacado la Corte, “todas estas innovaciones, como se dijo, perseguían como designio la modernización de los partidos políticos y la reforma del sistema electoral que, en la coyuntura histórica por la que atravesaba la Nación cuando se aprobó la reforma, se consideró inaplazable ante el carácter personalista y excesivamente fragmentario que acusaba la actividad política, debido, entre otros factores, a la naturaleza del sistema electoral diseñado por las normas constitucionales entonces vigentes. Estimó el Constituyente derivado, que en el panorama político colombiano era excesivo el liderazgo local y personal, manifiesto en las llamadas “micro empresas políticas”, el “clientelismo” y las “operaciones avispa”, fenómenos todos estos que obstaculizaban la gobernabilidad y la posibilidad de adoptar políticas públicas coherentes con programas de gobierno respaldados por partidos fuertes, ideológicamente identificados y mayoritariamente respaldados. || El constituyente derivado estimó que a la raíz de los problemas de fragmentación y personalismo político que se detectaban, se encontraban las propias normas constitucionales que organizaban nuestro sistema electoral. Las reglas para la asignación de las curules en las elecciones para corporaciones públicas determinaba esta situación, y merecía su urgente reforma” (13) .

13. En consonancia con la finalidad general de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, el Congreso reformuló los artículos 263 y 264 de la Constitución Política, en el sentido que para los procesos de elección popular de miembros de las corporaciones públicas, los partidos o movimientos políticos deben presentar listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva elección. De este modo, cada lista accedería, en modo descendente, a tantos escaños tuviera derecho, de acuerdo con el sistema de cifra repartidora y a condición que el número de votos de la misma supere el umbral mínimo de participación del dos (2%) por ciento de los votos sufragados en el Senado de la República o el cincuenta (50%) por ciento del cociente electoral, en el caso de las demás corporaciones.

Ante este modo de elección, uno de los aspectos que cobra mayor relevancia es la manera en que se compone el orden de cada una de las listas únicas, pues el mismo determinará la prelación de sus miembros para el acceso a las curules. Al respecto, la Carta establece dos posibilidades. En primer término, los partidos y movimientos políticos pueden, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinar el orden de los miembros y proponer a sus electores una lista única cerrada. En consecuencia, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y de acuerdo con la votación obtenida, se distribuirán las curules en el orden fijado por el partido o movimiento político.

La alternativa a este modelo de elección es el de la lista única con voto preferente. En este caso, los partidos y movimientos políticos confeccionan su lista con una orden apenas provisional, pues los electores votan por la lista y señalarán al candidato de su preferencia. Así, los sufragios se contabilizarán a favor de la lista y la asignación hecha por los votantes será el criterio definitivo para la reordenación de la misma, de modo que la asignación de curules entre sus miembros se hará en orden descendente, empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes. En todo caso, el elector está en la libertad de hacer o no uso del voto preferente, pues en caso que se abstenga de hacerlo, su sufragio se contabilizará únicamente a favor de la lista, para los efectos de la aplicación de la cifra repartidora y umbral mínimo de participación, sin que tenga incidencia en la mencionada reordenación.

Estas dos modalidades de elección permiten concluir que solo en el caso de las listas únicas que prevean el voto preferente y el elector haga uso del mismo, será posible adscribir sufragios a un candidato en específico, pues para los demás eventos, los votos serán contabilizados a favor de la totalidad de los miembros de la lista, quienes accederán a las curules en orden de prelación previsto por el partido o movimiento político que representan. Sin embargo, tanto en uno como en otro caso, la pretensión del constituyente derivado fue fortalecer los partidos políticos, a través de la consagración de listas únicas para las corporaciones públicas. Esta disposición, aunada a la del umbral mínimo de participación, busca desestimular la práctica de las microempresas electorales, la cual se ha mostrado especialmente nociva en términos de representatividad democrática, según se tuvo oportunidad de indicar en apartado precedente.

14. Como lo indicó uno de los intervinientes en el presente proceso, el método de composición de las CRI entra en contradicción con el sistema de elección de los miembros de las corporaciones públicas. En efecto, el criterio para la designación de los senadores y los representantes a la cámara por minorías étnicas y políticas en determinada comisión regional, es el de la circunscripción territorial en la que hubiere obtenido, cada congresista individualmente considerado, el mayor número de votos. La aplicación de esta fórmula, según lo expuesto, solo sería viable para el caso de los candidatos elegidos con base en el uso del con (sic) voto preferente, pues es el único escenario donde es posible adscribir sufragios a candidatos individualmente considerados. Es evidente que la contabilización de votos individuales no es factible en las listas únicas cerradas o en las que prevén el voto preferente sin que el elector haga uso del mismo, pues en dichos eventos los ciudadanos votan únicamente a favor de la lista, sin que su sufragio corresponda con alguno de sus miembros.

15. La jurisprudencia de esta corporación ha previsto que, de ordinario, el control de constitucionalidad se dirige respecto de disposiciones efectivamente contenidas en una norma jurídica. Sin embargo, esta regla general encuentra excepción para el caso de la inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa. Esta posibilidad se configura cuando el legislador expide una disposición que confiere determinada consecuencia jurídica a un grupo de supuestos de hecho con exclusión de otros, cuando tenía el deber constitucional de extender los efectos a los grupos excluidos.

Así, para que se configure este fenómeno, la doctrina sobre el particular prevé la concurrencia de requisitos definidos. De este modo, la Corte ha señalado que “para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador” (14) .

16. A juicio de la Corte, las condiciones enunciadas concurren respecto del problema jurídico objeto de análisis en este apartado. En efecto, la omisión se predica de una norma existente, que para el caso es el primer “artículo nuevo” contenido en el artículo 2º de la ley acusada, disposición que prevé la composición de las CRI. Esta norma estipula como criterio de adscripción a las comisiones regionales, la circunscripción territorial en la que el congresista hubiera obtenido la mayor cantidad de votos. Esta fórmula, como se indicó, es incompatible con la posibilidad que los senadores y representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas, elegidos con base en listas únicas sin voto preferente, accedan a las CRI; del mismo modo que en los casos en que dichas listas contemplen el voto preferente, sin que el elector haga uso del mismo. Ello en tanto para esos eventos no es viable adscribir sufragios a los candidatos individualmente considerados, sino solamente a la lista única. Así, el segundo de los requisitos fijados en la regla jurisprudencial citada también resulta acreditado, en razón a que la norma excluye de su supuesto fáctico a los congresistas citados que son, en términos de representación democrática, en todo asimilables a los parlamentarios elegidos con base en listas únicas con voto preferente.

Precisamente, de esta última consideración se deriva la comprobación del tercer requisito de la omisión legislativa relativa. Es evidente que no existe ninguna razón de naturaleza constitucional que justifique la exclusión de los congresistas elegidos de la manera citada, de la composición de las CRI. Esto debido a que dicho grupo de parlamentarios son igualmente titulares de un mandato representativo de los habitantes de las circunscripciones electorales. Por lo tanto, el legislador no estaba cobijado por razón objetiva o suficiente que le permitiera prever un modo de composición de las CRI que excluyera al grupo de congresistas en mención. En ese sentido, se está ante una discriminación injustificada en contra de los senadores y los representantes a la Cámara por minorías étnicas y políticas quienes, debido a que por su método de elección, que no prevé votos que puedan contabilizarse a favor de cada candidato individualmente considerado, son marginados de la composición de las CRI. Esta exclusión, además, resulta contradictoria con los preceptos constitucionales que otorgan legitimidad a la posibilidad que los partidos y movimientos políticos, a través de sus mecanismos democráticos internos, determinen el orden de las listas únicas de los candidatos a las corporaciones públicas.

Conclusión

17. La fórmula de composición de las CRI es contraria a la Constitución Política, debido a que es incompatible con (i) el carácter nacional e indivisible del mandato democrático representativo de que son titulares los congresistas en el Estado unitario; (ii) la representación identitaria de los congresistas elegidos por circunscripciones especiales de minorías étnicas y políticas, inasible, por fórmulas de distribución regional; y (iii) el método de elección de los congresistas a partir de listas únicas que prescindan, merced en su composición o la decisión del elector, del mecanismo de voto preferente.

Para la Corte, el estudio adelantado en esta decisión otorga los elementos de juicios suficientes para concluir que la composición de las comisiones regionales interparlamentarias es un aspecto estructural del diseño institucional propuesto por el legislador orgánico, en tanto define a dichas comisiones como instancias de representación regional al interior del Congreso. En ese sentido, cuestionada la constitucionalidad de dicha fórmula de integración, la inexequibilidad se extiende a la totalidad de la ley.

Así, no resulta necesario adentrarse en el estudio de los demás problemas jurídicos identificados en el fundamento 3 de esta sentencia, puesto que del análisis de las materias anteriormente expuestas, se concluye la inconstitucionalidad de la Ley 1127 de 2007.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1127 de 2007 “por medio de la cual se adiciona la sección 5ª al capítulo IV del título II de la Ley 5ª de 1992 Reglamento del Congreso. Creación legal de las Comisiones Regionales Interparlamentarias”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(2) Cfr. Llanos, Mariana. El bicameralismo en América Latina. En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Edición 2003. Fundación Konrad-Adenauer Stiftung. Montevideo, 2003. págs. 347-377.

(3) Sobre el particular es ilustrativa la exposición realizada ante la Asamblea Nacional Constituyente por parte del gobierno, respecto del sentido de un congreso bicameral. Al respecto, Cfr. Informe del Ministerio del Interior y el Consejero Presidencial para la Asamblea y la Reforma Constitucional. El sentido de un congreso bicameral. En: Cepeda Espinosa, Manuel José. Introducción a la Constitución de 1991. Hacia un nuevo constitucionalismo. Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá, 1993, págs. 305-307.

(4) Ibídem.

(5) Ibídem.

(6) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-759 de 2004. En este caso, la Corte declaró exequible la Ley 848 de 2003, la cual había sido demandada en razón a que durante su trámite no se contó con la participación de los representantes a la Cámara por el departamento del Vaupés, quienes habían sido suspendidos del cargo debido a lo resuelto por el Consejo de Estado. En esta sentencia se consideró que si bien los habitantes de cada circunscripción tenían un derecho de representación mínima en la Cámara, el ejercicio del mismo debía hacerse compatible con la libertad y legalidad del voto. Así, la restricción a la representación resultaba acorde a la Carta Política, puesto que estaba sustentada en el cumplimiento de decisiones judiciales que protegen intereses constitucionalmente valiosos.

(7) Al respecto, el artículo 93 de la Constitución Política de 1886 estipulaba que el Senado se compondría de dos senadores por cada departamento, y uno más por cada doscientos mil o fracción mayor de cien mil habitantes que tengan en exceso sobre primeros doscientos mil.

(8) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001.

(9) Sentencia SU-225 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(10) Ponencia para segundo debate en el Senado de la República del proyecto de ley que se revisa.

(11) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-169 de 2001.

(12) Ibídem.

(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1081 de 2005.

(14) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-427 de 2000.

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