Sentencia C-226 de mayo 5 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-1467

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales D, E, F, H e I del artículo 49 de la Ley 49 de 1993.

Actor: Carlos Enrique Marín Vélez

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Santafé de Bogotá, D.C., mayo 5 de 1997.

Aprobado según Acta 18

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

El tenor literal de las disposiciones legales es el siguiente, con la advertencia de que se subraya lo demandado:

“LEY 49 DE 1993

“Por la cual se establece el régimen disciplinario del deporte”.

ART. 49.—Funciones del tribunal nacional del deporte. El tribunal nacional del deporte tendrá las siguientes funciones:

(...).

D. Tramitar y resolver en única instancia sobre las faltas cometidas por los miembros de los tribunales deportivos de las federaciones de oficio o a solicitud de parte.

E. Conocer y decidir en única instancia de los asuntos disciplinarios que no correspondan a otra autoridad deportiva de oficio o en virtud de queja de cualquier persona.

F. Revisar los procesos disciplinarios tramitados por los tribunales deportivos de los clubes, ligas y federaciones y las decisiones de las autoridades disciplinarias de competiciones o eventos deportivos específicos, cuando el interés público y las circunstancias propios de la falta así lo ameriten. En este caso, el tribunal aprehenderá el conocimiento del asunto y podrá modificar la sanción impuesta.

(...).

H. Servir como órgano de consulta de los demás tribunales deportivos autoridades disciplinarias y del gobierno.

I. Conocer y resolver en única instancia sobre las faltas de los miembros de delegaciones deportivas nacionales a certámenes internacionales”.

VI. Fundamentos

1. Las disposiciones demandadas guardan íntima relación con las normas que regulan la creación, composición, funciones y naturaleza del tribunal nacional del deporte. La Corte, en efecto, deberá establecer el alcance de los poderes asignados al tribunal en el campo del deporte, para lo cual necesariamente la revisión constitucional habrá de extenderse a las restantes disposiciones que en el evento de un fallo de inexequibilidad no podrían mantenerse en vigor so pena de que aquél se tornase inocuo. A continuación se transcribe el texto de las normas que, en razón de la unidad de materia, serán objeto del análisis constitucional.

Del Decreto 2743 de 1968

ART. 13.—Son funciones de la junta directiva:

(...).

9. Proponer al Ministro de Educación Nacional candidatos para la integración del tribunal del deporte.

ART. 26.—Adscrito al instituto funcionará el tribunal del deporte, integrado por cinco (5) miembros nombrados por el Ministro de Educación Nacional, de listas propuestas por la junta directiva, y que serán personas de reconocida solvencia moral, no vinculados actualmente a cargos directivos de ninguna asociación deportiva. Dicho tribunal, según lo que determine por reglamentación el ministerio, será tribunal de última instancia y tendrá la potestad de aplicar sanciones disciplinarias o recomendar al gobierno las que correspondan a aquél en los casos de violación de las normas que regulan la organización nacional, según las normas legales, las reglamentaciones del instituto y los convenios internacionales.

Del Decreto 2845 de 1984

ART. 56.—Se establecen los siguientes organismos dentro del régimen disciplinario.

4. El tribunal nacional del deporte, que será competente para conocer en única instancia sobre las faltas que el director ejecutivo del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes someta expresamente a su consideración. En segunda instancia conocerá de los recursos contra las decisiones del tribunal deportivo de las federaciones. (La parte subrayada fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia Nº 60 de agosto 15 de 1985).

De la Ley 49 de 1993

ART. 8º—Competencia para aplicar el régimen disciplinario.

(...).

A.E. Al tribunal nacional del deporte sobre las mismas personas y entidades que los tribunales de las federaciones deportivas colombianas, sobre estas mismas y sus directivas y sobre los tribunales deportivos en las divisiones profesionales, en segunda instancia.

ART. 29.—Tribunal nacional del deporte. El tribunal nacional del deporte, es el órgano creado por el Decreto-Ley 2743 de 1968 y previsto en los decretos 2845 de 1984 y 1421 de 1985, funcionará adscrito al Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, y contará con su apoyo administrativo y presupuestal.

Actuará como secretario, el funcionario designado por el director general del instituto.

Es el órgano disciplinario de ámbito estatal, adscrito orgánicamente al Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, que, actuando con independencia de éste, decide en última instancia, por vía administrativa, las cuestiones disciplinarias de su competencia.

ART. 30.—El tribunal nacional del deporte estará integrado por cinco (5) magistrados nombrados por el Ministerio de Educación Nacional de ternas presentadas por la junta directiva del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, todos deberán ser personas de reconocida solvencia moral y por lo menos tres (3) serán abogados titulados y residir en Santafé de Bogotá, domicilio del tribunal.

ART. 31.—Tramitación de expedientes ante el tribunal nacional del deporte. El procedimiento de tramitación y resolución de los expedientes disciplinarios ante el tribunal nacional del deporte, se ajustará sustancialmente a lo previsto en los artículos 44 a 48 de esta ley y en el Decreto 1 de 1984, salvo las consecuencias derivadas de la violación de las reglas de juego y competición, que se regirán por las disposiciones específicas deportivas.

PAR.—Las resoluciones del tribunal nacional del deporte se ejecutarán, en su caso por medio de la correspondiente federación deportiva o división profesional, que serán responsables de su estricto y efectivo cumplimiento.

ART. 32.—Infracciones de los miembros del tribunal nacional del deporte. En el caso de que los miembros del tribunal incurran en manifiestas actuaciones irregulares, en infracciones a la legislación deportiva de manera grave, o en alguna de las causas que impidan el ejercicio de funciones públicas, podrán ser suspendidos, o en su caso, desvinculados de conformidad con lo previsto en la legislación general.

ART. 34.—Trámite de la acción disciplinaria.

(...).

PAR.—Los tribunales deportivos de los clubes, ligas, divisiones, federaciones y tribunal nacional del deporte, formarán listas de personas que pueden ser designadas defensores de oficio. (La parte subrayada del artículo 34).

ART. 49.—Funciones del tribunal nacional del deporte. El tribunal nacional del deporte tendrá las siguientes funciones:

a) Reglamentar su funcionamiento;

b) Elegir presidente y vicepresidente para períodos de un año;

c) Tramitar y resolver los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones proferidas por los tribunales deportivos de las federaciones en primera instancia, casos en los cuales su fallo será definitivo;

(...), y

g) Resolver los conflictos de competencia que se presenten entre tribunales deportivos de inferior jerarquía.

ART. 52.—Solamente el Ministro de Educación Nacional, a instancia del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, Coldeportes, o del comité olímpico colombiano, previo concepto favorable del tribunal nacional del deporte, podrá conceder indulto por sanciones de carácter deportivo.

2. Se deduce del conjunto de competencias confiadas al tribunal nacional del deporte, que éstas básicamente versan sobre la materia disciplinaria. A este respecto, el tribunal se constituye en instancia juzgadora de asuntos disciplinarios, previamente decididos por los tribunales deportivos, ligas, federaciones y demás autoridades de competiciones o eventos deportivos. En relación con determinadas faltas disciplinarias, el tribunal nacional del deporte, conoce y decide en única instancia. Se agrega a las anteriores funciones, la competencia consultiva que le reconoce la ley, la cual se desprende de su conocimiento especializado en el campo de la disciplina deportiva.

Las actuaciones del tribunal nacional del deporte, reflejan el ejercicio de una típica función pública. La ejecución de las competencias atribuidas al tribunal, incide en la actividad deportiva. De una parte, el tribunal impone sanciones disciplinarias a particulares que se desempeñan como miembros de los tribunales deportivos de las federaciones y a cualquier miembro de una federación, liga, club o participante de un evento competitivo, cuando no exista una específica autoridad habilitada para aplicar el ordenamiento deportivo. De otra parte, el tribunal en sede de instancia o de revisión, confirma, modifica o revoca sanciones proferidas por los respectivos órganos deportivos.

La Corte debe entrar a analizar si la intervención del Estado en la función disciplinaria desempeñada por las organizaciones deportivas privadas, tiene suficiente fundamento constitucional. En este orden de ideas, es conveniente ubicar el deporte en el marco de los derechos fundamentales y determinar el alcance y las manifestaciones del poder estatal en dicha actividad.

3. El artículo 52 de la Constitución Política, reconoce el derecho de todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre. En el marco del capítulo 2 del título II de la Constitución Política, el deporte se revela como un estimulante quehacer que como tal es objeto de reconocimiento constitucional como referente de un derecho de naturaleza social y cultural. No obstante, la práctica del deporte se encuentra estrechamente ligada a derechos que tienen la naturaleza de fundamentales. En efecto, la opción por una concreta práctica deportiva, en el nivel aficionado o profesional, corresponde a una decisión del sujeto que encuentra amparo en el derecho al libre desarrollo de la personalidad. De otro lado, el derecho de libre asociación se encuentra en la base de las organizaciones deportivas creadas por los particulares con el objeto de promover y regular la práctica social e individual del deporte.

Adicionalmente, el ejercicio del deporte, en cualquiera de sus ramos, por su valor formativo para la personalidad, no es ajeno a la educación como derecho y como servicio público. En fin, la práctica deportiva puede significar para algunas personas el medio del propio sustento vital y la forma de entrar al mundo del trabajo.

La práctica del deporte, desde distintos ángulos, es objeto de protección constitucional. La circunstancia de que la misma pueda postularse como pretensión cobijada por diversos derechos constitucionales, obliga a examinar la validez constitucional de las intervenciones legislativas, las cuales no podrán afectar el núcleo esencial de aquéllos. La jurisprudencia de la Corte ha establecido los límites de la función reguladora de los derechos constitucionales atribuida a la ley. En este sentido, se ha puesto de presente que las restricciones a los derechos constitucionales deben propender una finalidad anclada en un bien constitucional de igual o de superior jerarquía al que es materia de regulación legal y, además, se ha insistido en la preservación del principio pro libertate, lo que se traduce en la exigencia de que la norma cumpla con los requisitos de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad.

4. La ley pretende que el Estado garantice y prohíje la observancia de las reglas del deporte y los reglamentos de las organizaciones deportivas. Las denominadas “faltas deportivas” se refieren a la violación de deberes que las organizaciones imponen a sus miembros y cuyo cumplimiento asegura que la respectiva práctica deportiva pueda desenvolverse normalmente. No solamente las reglas del deporte son constitutivas del juego, sino que, adicionalmente, se precisa de otras categorías de pautas de comportamiento que definen las responsabilidades de quienes participan en los eventos deportivos. Unas y otras son necesarias para conformar y desarrollar una relación o práctica deportiva y, por tanto, son fuentes de conductas obligatorias cuya vulneración puede dar lugar a diversa suerte de sanciones disciplinarias de orden privado.

No resulta bajo ningún punto de vista censurable que el Estado auspicie el estricto cumplimiento de los reglamentos deportivos y, por ende, demande de las personas obligadas por los mismos el fiel desempeño de sus responsabilidades. No obstante, la finalidad de la ley, así ella se justifique plenamente y consulte el interés general, debe perseguirse a través de medios idóneos a los cuales el Estado pueda válidamente recurrir.

Ofrecer a los operadores privados del deporte, la coerción propia del Estado, con el fin de promover el acatamiento de los reglamentos deportivos que configuran en cabeza de ciertas personas responsabilidades disciplinarias, representa un mecanismo que prima facie exhibe la capacidad de lograr el propósito trazado. Más aún, el procedimiento que se ha identificado, es capaz de transformar una sanción puramente privada —fundada en la adhesión voluntaria a un trámite de autorregulación comunitaria—, en sanción pública impuesta por una fracción del aparato estatal. La mutación que por esta vía se produce, garantiza en un nivel superior la eficacia y validez de las reglas privadas que usualmente se asumen sobre bases consensuales.

La idoneidad del medio empleado para realizar la finalidad que la norma legal se propone, sin embargo, rebasa de manera manifiesta y ostensible el marco de los poderes que el Estado puede, en un momento dado, articular y ejercitar en el campo de las prácticas deportivas. Al Estado corresponde, en los propios términos de la Constitución Política, fomentar estas actividades [recreación, práctica del deporte y aprovechamiento del tiempo libre] e inspeccionar las organizaciones deportivas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas (C.P., art. 52). La asunción estatal de competencias disciplinarias, originariamente privadas, lejos de ejemplificar una función de inspección subvierte la estructura “vigilante-vigilado” propia de aquélla, y, en su lugar, el primero simple y llanamente sustituye al segundo.

Obsérvese cómo la inspección que autoriza la Constitución, la cual prioritariamente debe velar por la democratización de la estructura y propiedad de las organizaciones deportivas, en este caso, se desvía de su objeto tutelar y se manifiesta en la expropiación de los poderes disciplinarios de los clubes, federaciones y ligas deportivas. Correlativamente a la pérdida que sufren los órganos privados, se acrecienta el poder del Estado.

El acotamiento de nuevas parcelas de acción pública, no es per se inconstitucional. La relación entre el poder público y la esfera de los particulares, en todas las actividades, es fluida y cambiante. Empero, el reconocimiento de derechos fundamentales a las personas, introduce límites a la expansión del poder público. Algunos derechos fundamentales se realizan merced al concurso de organizaciones colectivas —como es el caso de las “organizaciones deportivas”—, de suerte que se torna indispensable reconocer un reducto mínimo de autonomía a éstas, si no se quiere coartar el despliegue de las propias autonomías individuales constitucionalmente reconocidas. Por esta razón, la exigencia de un margen mínimo de autonomía, también debe reivindicarse en favor de ciertos colectivos cuyo funcionamiento independiente tiene relevancia directa para el ejercicio de los derechos fundamentales de sus miembros.

La Corte no sostiene que frente a ciertos organismos cuya actividad y objeto propios estén íntimamente relacionados con el ejercicio de derechos fundamentales, no quepa regulación estatal alguna o que ésta necesariamente habrá de ser la que emane de sus órganos internos. Por el contrario, la regulación podría ser densa, puesto que los colectivos y la actividad que desarrollan, no constituyen zonas vedadas para la ley. Lo que la Corte si enfatiza, a propósito de agrupaciones del tipo examinado, es que la ley no debe desvirtuar, hasta anular, su potencial de autonomía social o comunitaria, la cual de reducirse más allá de una cierta medida, podría restarles toda eficacia, utilidad y fisonomía propias.

La autonomía social de una organización colectiva describe un espacio relativamente dilatado dentro del cual se toman decisiones y se conforma el espíritu que la anima. Las regulaciones estatales, dictadas conforme a la Constitución Política, al establecer condiciones y requisitos organizativos o funcionales, restringe válidamente y en distinto grado la autodeterminación colectiva. Tratándose de colectivos cuya autonomía haya sido objeto de expreso reconocimiento constitucional o respecto de los cuales este rasgo se impone por su inseparabilidad del ejercicio plural de derechos fundamentales, al núcleo de aquélla pertenecen las decisiones que tienen un claro sentido fundacional en cuanto que se enderecen primariamente a definir la misión básica que más que cualquiera otra contribuye a conferirles su propia singularidad. En el caso de las organizaciones deportivas, cuya relevancia constitucional está fuera de discusión, es evidente que la definición de su marco más elemental de acción tiene que ver con la definición y fijación de las reglas y responsabilidades, en ausencia de las cuales, las prácticas y eventos deportivos, no podrían desarrollarse correctamente. La ley, justamente, penetra en el ámbito más sensible y vital de la autonomía de dichas organizaciones, recortando su función disciplinaria y, en ciertas hipótesis, operando su tránsito a la esfera de lo público. En realidad, la ley no se circunscribe a establecer una restricción a la autonomía de las organizaciones deportivas, la cual por definición es relativa. La ley ha ido más allá, estatizando un ámbito de la vida de relación vinculado al núcleo de la autonomía de un colectivo reconocido constitucionalmente y cuyo objeto esencial está íntimamente asociado a la actividad que pretende colonizar el poder público.

Las organizaciones deportivas, junto a los sindicatos, universidades, partidos políticos, asociaciones, organizaciones no gubernamentales y demás cuerpos intermedios, integran la sociedad civil, y reciben expreso reconocimiento constitucional. La referencia que a estos organismos hace la Constitución Política no es casual ni carente de propósitos o consecuencias jurídicas. La Carta parte de la premisa de que una sociedad civil activa y rica, determina una profundización de la vida democrática y se constituye en fuente inapreciable de estímulos para el desarrollo personal y comunitario. De hecho, una parte significativa del proceso de socialización del ser humano toma lugar en estos grupos y en ellos se modela y perfila el ciudadano responsable que más tarde —o simultáneamente— se inserta en la vida pública. Igualmente, en el interior de estos grupos se dan relaciones de poder y posibilidades de afectación de los derechos de las personas, lo que hace necesario que desde la órbita del poder público se impongan exigencias particularmente dirigidas a lograr la democratización de sus estructuras y el comportamiento equitativo frente a los sujetos privados cuyos derechos sean lesionados. De ahí que el reconocimiento constitucional de los colectivos a que se ha hecho mención se concrete en la garantía institucional de un núcleo irreductible, así sea mínimo, de autonomía —necesario con el objeto de que estos cuerpos puedan preservar su específico y reconocible ser social—, y, de otra parte, en la posibilidad, siempre abierta, de que el Estado dicte regulaciones enderezadas a potenciar su función social y evitar la comisión de abusos en detrimento de las personas que entran en su campo de acción. La ley, se reitera, no puede, por lo expuesto injerir de manera indebida en el ámbito de la autonomía de estos entes. Sus disposiciones, por lo tanto, deberán sujetarse al escrutinio de la razonabilidad y de la proporcionalidad, si ellas restringen un espacio de autonomía social estrechamente ligado con el ejercicio de derechos fundamentales.

Ni los derechos fundamentales ni la autonomía de las organizaciones sociales, son absolutas. Tampoco su reconocimiento inhibe la actuación del Estado. En el Estado social de derecho, sus fines comprometen tanto a los actores públicos como a los privados. Las fronteras de lo público y lo privado, en muchos ámbitos, acusan notables influencias recíprocas y, consiguientemente, así como el Estado interviene de manera intensa en la esfera privada, los particulares hacen lo propio en la pública. En uno y otro caso, desde luego, la tendencia descrita se sujeta al respeto a los derechos fundamentales y a la correlativa autonomía que ellos configuran en cabeza de los sujetos.

De ahí que no quepa predicar el abstencionismo del Estado frente a la actividad que realizan los cuerpos sociales a los que se vinculan las personas con el propósito de materializar acciones relacionadas con el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, el Estado no podrá extremar sus intervenciones hasta el punto de suprimir el mínimo de autonomía que es necesario preservar para que la práxis social colectiva pueda conformarse y operar satisfactoriamente. El pluralismo no se limita a permitir que diferentes creencias, costumbres, planes de vida y cosmovisiones, puedan sostenerse, profesarse y divulgarse por parte de quienes las comparten. Así mismo, comprende la existencia de una amplia variedad de organizaciones e instituciones que potencien al individuo y que le permiten asumir un sinnúmero de papeles que enriquecen su existencia y multiplican sus oportunidades de efectiva participación. La vigencia del pluralismo exige que las organizaciones sociales, en particular aquellas que tienen relevancia constitucional, conserven un mínimo de autodeterminación interna, la cual se reitera, no se erige en obstáculo frente a la actuación del Estado, aunque sí en barrera infranqueable respecto de sus actos arbitrarios, irrazonables o desproporcionados.

No puede, en este orden de ideas, considerarse arbitraria o desproporcionada la intervención del Estado dirigida a imponer a las organizaciones deportivas el respeto a los derechos fundamentales de sus miembros o de terceros lesionados con sus acciones o abstenciones. Las organizaciones privadas pueden abusar de su condición y someter a una persona o a una minoría a un tratamiento indigno, y, en este evento, la autonomía no podría oponerse a la actuación pública. La carencia de una estructura democrática interna o la presencia de prácticas de corrupción, son hipótesis, entre otras, en las que se torna legítima la injerencia del Estado. Sin embargo, la indiscriminada asunción estatal de la función disciplinaria a través de la cual se manifiesta de manera originaria la autodeterminación de la organización deportiva, a juicio de la Corte, no se justifica en ningún argumento válido diferente del propósito de expandir de manera absoluta el poder del Estado, teniendo presente que para aquélla la mencionada función resulta esencial como que el juego se constituye básicamente por las reglas que lo rigen.

La ley examinada apela a un recurso de poder que, por lo visto, desvirtúa el concepto mismo de inspección. Pero, además, la alternativa adoptada por el legislador es la que más sacrifica la autonomía de las organizaciones deportivas, pese a que objetivamente podía haberse realizado el fin de la norma a través de medios igualmente eficaces y menos lesivos de la misma. En verdad, a través de mecanismos propios de policía deportiva consagrados por la ley, los clubes, federaciones o ligas, conjuntamente con sus miembros, podrían ser objeto de variadas sanciones y medidas administrativas, cuando quiera que los reglamentos internos sean violados y la organización deportiva se abstenga de sancionar su incumplimiento o internamente no garantice a los sancionados el debido proceso. Si el propósito de la ley era el de obligar a las organizaciones deportivas a que promovieran el acatamiento a los reglamentos deportivos, no era estrictamente necesario que las faltas disciplinarias fuesen conocidas y falladas directamente por un órgano del Estado. La inspección que el Estado lleva a cabo sobre el deporte y las organizaciones de este sector, se realiza en los términos de la ley, la cual bien había podido erigir la conducta omisiva o arbitraria de estas últimas en un supuesto autónomo de infracción administrativa sancionable por el Estado. De este modo, la competencia estatal habría quedado cobijada por la técnica de la inspección, sin desconocer de otro lado el núcleo esencial de la autonomía de las organizaciones deportivas.

Los argumentos expuestos son suficientes para declarar la inexequibilidad de las disposiciones examinadas. Adicionalmente, desde el punto de vista orgánico, resultan violados los artículos 52, 150-8 y 211 de la Constitución Política. Las normas que dicta el Congreso en materia deportiva, precisan el contenido y alcance de la inspección y vigilancia que debe asumir el Presidente de la República o su delegatario. En este caso, al margen de las indicadas autoridades, inclusive con absoluta independencia de éstas, se crea un órgano estatal cuya misión consiste justamente en inspeccionar las prácticas deportivas desde el punto de vista disciplinario. Aparte de que la técnica misma de intervención, por las razones anotadas viola los derechos fundamentales mencionados y el reducto mínimo de autodeterminación de las organizaciones deportivas, su atribución directa a un órgano estatal funcionalmente desligado del gobierno, no es de recibo ni siquiera abundando en razones sobre la naturaleza disciplinaria de las competencias asignadas, puesto que finalmente ellas se remiten al concepto de inspección y, en todo caso, el Congreso no puede por este camino cercenar las funciones y responsabilidades del ejecutivo.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar Inexequibles el numeral 9º del artículo 13 y el artículo 26 del Decreto 2743 de 1968, la expresión “El tribunal nacional del deporte... En segunda instancia conocerá de los recursos contra las decisiones del tribunal deportivo de las federaciones” del (numeral 4º del Decreto 2845 de 1984)*, el literal A.E. del artículo 8º, los artículos 29, 30, 31, 32, 49, 52 y la expresión “y tribunal nacional del deporte” del parágrafo del artículo 34 de la Ley 49 de 1993.

*(Nota: La Corte Constitucional en Auto del 10 de julio de 1997, Expediente D-1467 aclaró que el numeral 4º declarado inexequible corresponde al numeral 4º del artículo 56 del Decreto 2845 de 1984)

_______________________________