Sentencia C-227 de abril 2 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-227 de 2002 

Ref.: Expediente D-3699.

Magistrado sustanciador:

Jaime Córdoba Triviño

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 645 de 2001 “por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla pro-hospitales universitarios".

Actor: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz.

Bogotá, D.C., dos de abril de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la ley demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 44.334, del veinte (20) de febrero de 2001.

"LEY 645 de 2001

(febrero 19)

por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla pro- hospitales universitarios

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Autorízase a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios públicos.

ART. 2º—El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para:

a) Inversión y mantenimiento de planta física;

b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las instituciones;

c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento;

d) Inversión en personal especializado.

ART. 3º—Autorízase a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios públicos para que determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos.

ART. 4º—Las providencias que expidan las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios públicos en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ART. 5º—Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos.

ART. 6º—El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2º de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar.

ART. 7º—Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará a cargo de las respectivas contralorías departamentales.

ART. 8º—La emisión de las estampillas cuya creación se autoriza por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil millones de pesos moneda corriente ($ 6.000.000.000.00) anuales por departamento y hasta por diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 1222 de 1986.

ART. 9º—La presente ley rige a partir de su promulgación.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una ley de la República.

Cuestión previa: Inexistencia de cosa juzgada

2. La Ley 645 de 2001 fue tramitada como Proyecto 120/98 Cámara - 09/99 Senado. Una vez aprobado, el gobierno lo objetó por razones de inconstitucionalidad, pero como el Congreso insistió en su sanción, fue remitido a la Corte para que se pronunciara sobre su constitucionalidad conforme a lo previsto en el artículo 167 de la Carta.

Mediante Sentencia C-922 de 2000, la Corte declaró infundadas las objeciones por desconocimiento de los artículos 157 y 161 de la Constitución, pero fundada una por violación del artículo 355 superior, y otra por vulneración de los artículos 267 y 272 ibídem (art. 7º parcial). Respecto de la primera, la Corte consideró que los beneficios del tributo no podían extenderse a los hospitales universitarios privados; y con relación a la segunda señaló que el traslado de los recaudos a los beneficiarios no era una función propia de las contralorías departamentales. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del proyecto, pero dando aplicación al artículo 167 de la Carta lo remitió al Congreso para que lo rehiciera según los planteamientos de la Corte.

Una vez reformado y aprobado en el Congreso, el proyecto regresó nuevamente a la Corte para que se pronunciara definitivamente sobre su constitucionalidad y, en Sentencia C-1706 de 2000, la Corte lo declaró exequible, al encontrar subsanados los vicios por los cuales fue objetado.

3. Teniendo en cuenta que no opera la revisión oficiosa de los proyectos de ley, sino únicamente sobre las objeciones propuestas (1) , y que en aquella oportunidad el análisis versó sobre los artículos 157, 161, 267, 272 y 355 de la Constitución (específicamente en torno a la prohibición de auxilios en favor de los hospitales privados y de las funciones de las contralorías departamentales), la Corte considera que no existe cosa juzgada en relación con los cargos formulados en esta demanda (por violación de los arts. 287, 313, 338 y 356 de la Constitución) y que por tal motivo es necesario el análisis material de la Ley 645 de 2001.

(1) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

El asunto materia de examen

4. A juicio del actor la leyes indeterminada al momento de señalar el sujeto activo del tributo, pues se refiere a los hospitales universitarios, entidades que no tienen existencia jurídica. Así mismo, considera que no puede el Congreso autorizar la creación de una estampilla para suplir las deficiencias de recursos en la atención de servicios a cargo de la Nación, ni puede llegarse al extremo de permitir la creación de un impuesto con la simple voluntad política del Congreso. De otro lado, estima que en el evento de aceptar que cuando la ley habla de hospitales universitarios se refiere a instituciones de tercer nivel, las asambleas departamentales estarían invadiendo la órbita autonómica de los concejos distritales, según lo previsto en la Ley 60 de 1993.

Por su parte, el interviniente estima que la Ley 645 de 2001 debe ser declarada inexequible, aun cuando no comparte los planteamientos del actor. En su sentir, los hospitales universitarios no son los sujetos pasivos del tributo sino, a lo sumo, las dependencias liquidadoras, pues la titularidad está en cabeza de las entidades territoriales. Sin embargo, advierte que como la ley no define ni el sujeto pasivo, ni el hecho gravable, ni la forma de determinar la base, afecta los principios de unidad y planeación tributaria y con ello la identidad del tributo, todo lo cual conlleva su inconstitucionalidad. Así mismo, señala que al determinar la destinación de los recursos la autonomía de las entidades territoriales resulta afectada.

Por su parte, el Procurador General considera que la ley se ajusta a la Constitución, pues teniendo en cuenta la naturaleza compartida de funciones entre el Congreso y las asambleas departamentales, deja a estas últimas el señalamiento de algunos elementos del tributo, advirtiendo que los destinatarios serán las empresas sociales del Estado que dispongan las ordenanzas. Disiente del actor en el sentido que la única fuente de financiación de la salud es el situado fiscal, porque éste es tan solo una garantía institucional mínima. Y por último, en relación con los distritos, no encuentra violación de su autonomía en tanto que su régimen es, por regla general, el de los municipios, a tal punto que sus habitantes participan en la elección de las asambleas departamentales, con la única excepción del Distrito Capital, que requiere normas especiales en el manejo tributario.

De acuerdo con lo anterior, la Corte observa que el principal problema jurídico que se plantea consiste en determinar si la ley demandada respeta o no el principio de legalidad tributaria. Para ello, la Corte analizará (i) el alcance del principio de legalidad del tributo y su relación con la autonomía territorial, y (ii) si una ley que autoriza la creación de un tributo requiere la determinación de cada uno de sus componentes. Con esos elementos de juicio, abordará luego el estudio de las disposiciones acusadas.

El principio de legalidad tributaria

5. El principio de legalidad, como requisito para la creación de un tributo, comprende distintas funciones: (i) no es solamente fruto de la exigencia de representación popular, sino que, además, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones, y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado. Nace en el medioevo como una forma de contrarrestar el poder del monarca, para asegurar la participación de los ciudadanos en materia económica, porque “la historia muestra, en efecto, que el valladar más firme que los súbditos han opuesto siempre a la expansión del mando ha sido el de sus economías privadas. Curiosa enseñanza: la más enérgica resistencia al poder de los déspotas ha provenido, por lo general, de los contribuyentes" (2) . Sin embargo, su nacimiento no fue aislado, sino que hizo parte de un proceso mucho más amplio, donde “el contribuyente comprendió que su participación en el ejercicio del poder era requisito indispensable para no ser víctima de la opresión fiscal, y de que, a la inversa, su participación en el manejo de los caudales públicos constituía el modo más eficaz de contribuir a la dirección política del Estado” (3) .

(2) Fernando Sainz de Bujanda, “Hacienda y derecho”, Instituto de Estudios Políticos de Madrid, tomo I,1975, pág. 194.

(3) Ibídem, pág. 195.

Tal vez sea la Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: “no taxation without representation" (4) (no puede haber tributo sin representación), reconocido universalmente como fundamento de un Estado democrático (5) , también bajo el aforismo “nullum tributum sine lege" (6) . Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad de precisarlo esta corporación (7) .

(4) La cláusula XII dispuso lo siguiente: “Ningún impuesto o contribución será aplicado en nuestro reino a menos que se fije por deliberación conjunta, excepto para rescatar a nuestra persona, para hacer caballero a nuestro hijo mayor y para casar por una sola vez a nuestra hija mayor y por esto se pagará únicamente una contribución razonable. Así se hará con respecto a contribuciones de la ciudad de Londres". Citado por Alfredo Lewin Figueroa en: “Principios Constitucionales de Derecho Tributario”, Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Universidad de los Andes, Bogotá, 2002, pág. 20.

(5) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-583 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(6) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-569 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(7) Cfr., entre otras, las sentencias C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón y C-084 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

6. También en el derecho comparado esta cualidad constituye el fundamento para la creación de cualquier carga económica, sin importar que el modelo de Estado sea unitario o federal. Así, la Constitución Española establece en su artículo 31-3 que “[S]ólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales con arreglo a la ley”, y agrega varios artículos más adelante: “la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley” (art. 133-3). En el mismo sentido se orientan la Constitución Italiana y la del Brasil, por sólo citar algunos ejemplos (8) .

(8) El artículo 23 de la Carta Italiana señala: “No se podrá imponer prestación social o patrimonial alguna sino en virtud de lo dispuesto en la ley". (“Nessuna prestazione personale o patrimoniale puó essere imposta se non in base alla legge”). Por su parte, el artículo 150 de la Constitución de Brasil establece lo siguiente: “ART. 150. Sin perjuicio de otras garantías aseguradas al contribuyente, está prohibido a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal y a los municipios: I. Exigir o aumentar tributos sin ley que los establezca (….)" “ART. 150.-Sem prejuizo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, e vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios: I. exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça (...)”.

7. La segunda característica del principio de legalidad consiste en la predeterminación del tributo, según el cual “una lex previa y certa” debe señalar los elementos de la obligación fiscal (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). De esta manera, además de garantizar la representación popular, se brinda certeza a los contribuyentes sobre sus obligaciones de naturaleza fiscal (seguridad jurídica) (9) .

(9) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-987 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamento 5, entre otras.

8. Por último, la necesidad de diseñar y coordinar la política fiscal del Estado, encuentra en el principio de legalidad un sólido fundamento, especialmente en cuanto tiene que ver con las competencias que puede atribuirse a las entidades territoriales, siempre bajo un criterio de “unidad económica”.

9. Con todo, el principio de legalidad ha sido objeto de ajustes y transformaciones históricas que demuestran la necesidad de precisar su alcance en un modelo de Estado unitario pero descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1º de la C. P.).

En cuanto a la representación, en todo caso será necesaria la intervención del órgano político por excelencia, el Congreso (art. 150 nums. 11 y 12), aunque no siempre se agota en él la determinación del tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales o distritales pueden acudir en forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos. Así, el artículo 300-4 de la Constitución atribuye a las asambleas la tarea de “decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”, que también se asigna a los concejos municipales para los gastos locales (C.P., art. 313-4). Desde esta perspectiva, el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos casos, de la representación local (10) .

(10) La condición soberana en materia tributaria del Congreso de la República cuenta con limitaciones, inherentes al respeto de los derechos fundamentales y a lo dispuesto en los artículos 287, 294, 317 y 362 de la Constitución, sobre autonomía fiscal territorial, protección de los tributos territoriales, gravamen de la propiedad inmueble e intangibilidad de los bienes e ingresos de las entidades territoriales. Cfr. Sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

10. Sobre la predeterminación o certeza existe una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa (C.P., art. 338) (11) ; pero, de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos. Entonces, “la predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válidos” (12) .

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) Sentencia C-084 de 1995 M.P. Alejandro Muñoz Caballero.

11. Acerca del poder impositivo del Estado y el papel asignado al Congreso de la República y a las corporaciones públicas territoriales esta corporación expuso lo siguiente:

La potestad impositiva del Estado se halla ligada al principio de legalidad (13) en cuanto fundamento de competencia y poder creador de tributos, para cuyo ejercicio se hace indispensable la participación eminente de corporaciones de elección popular, habida consideración de la vocación democrática que usualmente las anima y de la estructura de poder que informa al Estado. Por ello mismo cabe esperar que, con apoyo en las normas constitucionales y legales la competencia impositiva se halle primeramente en cabeza de una corporación con poderes legislativos, en orden a garantizar el surgimiento y desarrollo del tributo a partir de una génesis legal.

(13) Con Adam Smith a la cabeza se enuncia el principio de la legalidad como uno de los varios principios reguladores de la tributación.

Ese principio de legalidad, aunque con diferentes alcances, ya figuraba en el artículo 43 de la Constitución de 1886 (acto legislativo 3 de 1910). La nueva Carta Política retomó su contenido y avanzó hacia una preceptiva mucho más comprensiva, tal como puede apreciarse en términos del artículo 338 superior, en consonancia con el artículo 150-12 ibídem. En este sentido el artículo 338 preservó el principio de legalidad del tributo señalando que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Cierto es también que el nuevo texto constitucional (el antiguo igualmente) adolece de una antitécnica redacción en lo que hace a la expresión “contribuciones fiscales y parafiscales”, toda vez que la norma debió referirse al género tributo que de suyo engloba los impuestos, las tasas y las contribuciones. Empero, dentro de un análisis sistemático que incorpora los artículos 150, numerales 10 y 12; 313-4; y 300-4 de la Carta, imperioso es entender que la configuración normativa en comento alude al género tributo, que sin duda se realiza a través de las especies: impuesto, tasa y contribución.

Bajo esta perspectiva el Congreso de la República aparece como el órgano soberano en materia impositiva. Vale decir, el Congreso a través de ley crea los tributos de estirpe nacional o territorial, pudiendo frente a estos últimos fijar unos parámetros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos dentro de sus respectivas jurisdicciones. Sin perjuicio, claro es, de las facultades reglamentarias que con arreglo a la Constitución y la ley correspondan a las asambleas y concejos.

En relación con el Presidente de la República la Constitución también reivindica esa soberanía fiscal que informa la acción del Congreso, toda vez que en términos del artículo 150-10 superior el Legislativo no le puede otorgar al Presidente facultades extraordinarias para decretar impuestos (14) . Cosa distinta es que con fundamento en el estado de emergencia económica pueda el Presidente, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, medidas tales que dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal. Siendo patente que en esta hipótesis el Presidente no actúa por delegación del Congreso, que sí en virtud de las atribuciones propias que en forma directa y expresa le concede el Estatuto Supremo. Lo que a su turno, lejos de poner en entredicho la soberanía impositiva del Legislador, por el contrario, la refrenda, pues según se desprende del artículo 215 superior, la vigencia de las medidas impositivas tomadas por el Ejecutivo sólo podrá pasar de transitoria a permanente a voluntad del Congreso (15) . Por otra parte, no sería dable soslayar la importancia que esa soberanía impositiva tiene frente a la subsiguiente configuración de los ingresos corrientes del presupuesto público, y por tanto, frente a la actualización del principio de la legalidad de los ingresos públicos (C.P., art. 345). Finalmente debe observarse que ese poder soberano tiene unos límites constitucionales y legales, tal como lo destacan, entre otros, los artículos 294 y 317 de la Constitución, al igual que las leyes contentivas de la preceptiva rectora de la actividad legislativa, dentro del amplio espectro de las funciones separadas y de la colaboración armónica que demanda la efectiva realización de los fines del Estado (C.P., arts. 1º, 2º, 113 y 121) (16) .

(14) Históricamente el expediente de los tributos de origen presidencial en virtud de facultades extraordinarias puede apreciarse, por ejemplo, al tenor de la Ley 21 de 1963, por la cual se le otorgaron dichas facultades a Guillermo León Valencia para crear el impuesto sobre las ventas en Colombia. Tal como en efecto ocurrió a través del Decreto 3288 de 1963, donde al respecto se previó su cobro a partir del 1º de enero de 1965, salvo en lo concerniente a la gasolina.

(15) Así ocurrió, por ejemplo, en el caso del impuesto del 2 por 1.000, que luego se transformó en el 3 por 1.000 a términos de la Ley 633 de 2000.

(16) Sentencia C-711 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

De lo expuesto se desprende que el principio político según el cual no hay tributo sin representación también está garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del orden territorial pues las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de las respectivas entidades territoriales. Sin embargo, “estas corporaciones electivas realizan esa representatividad con apoyo en el principio de la legalidad del tributo, plasmando sus mandamientos bajo la guía del principio de la certeza tributaria en tanto el artículo 338 prescribe que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos” (17) .

(17) Sentencia C-1097 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería.

12. Finalmente, sobre la unidad económica y coordinación, la Corte observa que si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (C. arts. 287-3 y 313-4 C.N.)” (18) . En este último aspecto, es necesario diferenciar las leyes sobre tributos nacionales y las que recaen sobre tributos territoriales, según se señala en el siguiente acápite.

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

La autonomía territorial y el principio de legalidad tributaria

13. En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado que cuando el legislador establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes (19) , de manera clara e inequívoca (20) . Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autorizar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto (21) y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular, en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley (22) . Sin embargo, surge entonces una pregunta: ¿Cuál es el grado de generalidad que puede tener la ley de autorizaciones? En otras palabras, la pregunta está orientada a determinar cuál es el contenido mínimo de una ley de autorizaciones.

(19) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993, C-084 de 1995 y C-978 de 1999, entre otras.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(21) Esta condición fue expuesta en la Sentencia C-1087 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, en la cual se señalo: “En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal o voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”.

(22) Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En la jurisprudencia de esta corporación ya se ha dado respuesta a los anteriores interrogantes, criterios que son reiterados en esta oportunidad para señalar que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal, pues en aplicación del contenido del artículo 338 superior, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales y con las funciones asignadas a las autoridades territoriales, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales disponen de competencia tanto para determinar los elementos del tributo no fijados expresamente en la ley de autorización como para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio.

Corresponderá entonces al Congreso de la República la creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de autorización.

Entendida así la articulación de los principios superiores mencionados en los artículos 1º, 150 nls. 11 y 12, 287-3, 300-4 y 313-4, tendrá sentido y aplicación el artículo 338 de la Constitución cuando señala que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o para fiscales”.

De lo contrario, si correspondiera únicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos del orden territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el inciso primero del artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.

Sobre estas características de los tributos en el orden territorial, la Corte Constitucional se pronunció, de la siguiente manera, en la Sentencia C-413 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo:

Ahora bien, la exigencia de los enunciados que componen el precepto tributario, al tenor del artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y hacerse efectiva en relación con el nivel del gravamen correspondiente, pues de la norma constitucional no surge una sola competencia en cuanto al ejercicio de la potestad impositiva ni tampoco un solo grado de tributos.

Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluidos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios.

Al contrario, elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886 (art. 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 1º), entre cuyos derechos básicos está el de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (art. 287, num. 3º, en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.).

Particularmente los artículos 300, numeral 4º, y 313, numeral 4º, confieren a asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.

Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Éste, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.

Por eso, el mismo artículo 338 de la Constitución, que el demandante estima violado, dispone con claridad que no solamente la ley sino las ordenanzas y los acuerdos son los actos que consagrarán directamente los elementos de los tributos. Tal competencia está deferida, pues, según que el gravamen sea nacional, departamental, distrital o municipal, al Congreso, a las asambleas y a los concejos.

Dicho mandato constitucional no se agota, entonces, en la previsión de los poderes del Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los requisitos que deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que reconoce la existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su autonomía.

Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (arts. 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios —como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales—, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución.

Así lo puso de presente esta Corte en la Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), en la cual se sostuvo:

“Conforme a lo anterior, estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los tributos creados por la ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas”.

De acuerdo con lo expuesto, opera el principio de legalidad en materia tributaria. Pero este principio no significa que corresponda con exclusividad al Congreso de la República la determinación de todos y cada uno de los elementos constitucionales del tributo y señalados en el artículo 338 de la Carta Política, pues en aras del principio según el cual no hay contribución sin representación también las corporaciones públicas del orden territorial están facultadas por la Constitución para participar en la determinación de los elementos de los tributos de orden departamental, distrital o municipal. Luego, la intervención del Congreso de la República no es exclusiva cuando se trata de la determinación de los tributos territoriales. Sólo así, puede darse aplicación a los principios de la autonomía de las entidades territoriales, al derecho que les permite “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y a la competencia de las corporaciones públicas del orden territorial para “Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” o “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales” (C.P., arts. 1º, 287-3, 300-4 y 313-4).

Corresponde ahora adelantar el análisis material de la ley demandada para determinar si cumple con las exigencias del principio de legalidad.

La estampilla pro-hospitales universitarios públicos

15. Estima la Corte que la serie de elementos inherentes a la estampilla y señalados por el Congreso de la República en la ley demandada son suficientes para garantizar el principio de legalidad del tributo a que se ha hecho referencia.

En efecto, al analizar el contenido de la Ley 645 se encuentra que en ella se consagran los siguientes elementos propios: 1. Señala los destinatarios de la autorización: las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios (art. 1º); 2. indica el objeto de la autorización: la emisión de la estampilla pro-hospitales universitarios públicos (art. 1º); 3. señala las actividades a las que se destinarán los recaudos por la venta de las estampillas (arts. 2º y 6º); 4. fija los límites materiales a la autorización dada a las asambleas departamentales: la determinación de las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla (art. 3º); 5. se refiere al objeto del gravamen: las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos (art. 3º); 6. consagra una modalidad de seguimiento de las decisiones adoptadas por las asambleas departamentales por parte del Gobierno Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público; 7. señala quiénes son los encargados de adherir y anular las estampillas: los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos (art. 5º); 8. fija un límite máximo a la tarifa con que se graven los distintos actos, la cual no podrá exceder del 2% del valor de los hechos a gravar (art. 6º); 9. indica cuáles serán las dependencias que tendrán a su cargo el recaudo por la venta de las estampillas: las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales (art. 7º); 10. dice que el control de los recaudos estará a cargo de las contralorías departamentales; y 11. señala dos límites al monto total de recaudo por la emisión de las estampillas: hasta seis mil millones de pesos moneda corriente por departamento y hasta por 10% del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 122 de 1986.

Como se observa, al evaluar la ley demandada no se encuentra ninguna dificultad para determinar e individualizar el gravamen pues en su contenido hace referencia a los elementos constitucionales propios de un tributo (23) 1. El sujeto activo es el departamento en su calidad de entidad territorial. Este hecho se evidencia en el artículo 7º de la Ley 645 donde se establece que los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las secretarías de hacienda departamentales, 2. El hecho gravable está indicado en los artículos 3º, 5º y 6º en donde se dice que serán las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos y que impliquen la realización de actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales (24) ; 3. El sujeto pasivo tendrá que estar relacionado con las actividades y operaciones señaladas como hecho gravable; 4. la tarifa, según el artículo 6º, no podrá exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar; y 5. la base gravable será el valor de los hechos a gravar (art. 6º).

(23) El artículo 338 de la Constitución señala que son elementos del tributo el sujeto activo, el sujeto pasivo, los hechos, las bases gravables y las tarifas.

(24) En Colombia la emisión de estampillas se ha empleado en la prestación del servicio de correo, como instrumento para mejorar los ingresos públicos y como mecanismo comprobatorio del pago de tasas e impuestos. Estas características fueron puestas de presente en la Sentencia C-1097 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 397 de 1997, en el cual se crea la estampilla pro-cultura. En aquella ocasión dijo la Corte:

“A través de la Ley 90 de 1880 Colombia se afilió a la Unión Postal Universal, UPU, quedando en poder del Ejecutivo el monopolio de la emisión de estampillas de correo. Mediante la Ley 68 de 1916 se organizó el Servicio de Giros Postales, que en 1963 cambió su denominación por la de Administración Postal Nacional, contando entre sus objetivos los de “Emitir, en nombre de la Nación y en forma privativa las especies postales, custodiarlas, tutelarlas y comercializarlas”, siguiendo al efecto las reglamentaciones de carácter universal dictadas por la UPU.

"La necesidad de mejorar el ingreso público territorial para el logro de ciertos propósitos que haciendo de la estampilla un medio de creciente de aplicación —trascendiendo la esfera del correo— en objetivos tales como el desarrollo departamental, la electrificación rural, la universidad, los servicios hospitalarios, etc. Al punto de que en abril del año en curso, según informe de la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, existían en los departamentos alrededor de 70 estampillas, observándose además que en varios de ellos opera simultáneamente más de una estampilla, siendo patente que por regla general tales estampillas militan como gravámenes en sí mismos. Situación que a su vez no ha encontrado diques definitorios, pues al decir del Ministerio de Hacienda hoy son multitud las leyes y proyectos de ley relativos a estampillas.

“Con arreglo a este proceso histórico, al trascender los dominios del correo la estampilla fue incursionando como documento comprobatorio de pago tanto de tasas como de impuestos al lado de los sellos secos y el papel sellado; no correspondiendo en tales hipótesis a un gravamen en sí mismo. “En la práctica colombiana se encuentran unas viñetas denominadas comúnmente estampillas para certificar el pago del impuesto al consumo o tránsito de determinados bienes como los licores y el cigarrillo". Constituyendo al efecto “un mecanismo de fiscalización impositivo".

"Igualmente recuerda el Ministerio de Hacienda que las diferentes reglamentaciones territoriales sobre estampillas hacen referencia al cobro que practica la administración por la realización, expedición o certificación de un acto jurídico. Agregando que con tales usos este tipo de estampillas converge en su origen con el impuesto de sellos, el cual hace referencia al medio físico comprobatorio del pago de una obligación fiscal como la “estampilla fiscal o el papel sellado que se adquiere para hacer efectivo el tributo”.

La norma demandada incluso fue más allá de la determinación de los elementos del tributo al precisar, en el artículo 7º, la autoridad que ejercerá el control de los recaudos por la venta de las estampillas; fijar, en el artículo 8º, una suma tope para la emisión de las estampillas; y, para mantener la coherencia y unidad de la hacienda pública, ordenar en el artículo 4º el envío al Gobierno Nacional de las providencias que expidan las asambleas departamentales en desarrollo de la ley.

Así, carecen de fundamento las afirmaciones del demandante y del interviniente referentes a la generalidad de la Ley 645. Como se aprecia, la Ley 645, en consideración a la particular naturaleza de la estampilla, indica cuál es el hecho gravable, el sujeto activo, la tarifa y la base gravable. A partir de los límites fijados por el legislador, corresponderá a las asambleas departamentales decretar, de conformidad con la ley, el tributo necesario para el cumplimiento de las funciones departamentales en el sector de la salud (C.P., art. 300-4).

16. Además, por tratarse de un tributo del orden departamental, es admisible constitucionalmente que la ley que crea el tributo autorice a las asambleas departamentales para precisar algunos de los elementos a que hace referencia el artículo 338 de la Carta, lo cual corresponde a la condiciones que plantea la autonomía de las entidades territoriales y permite que, en aplicación de este principio y de acuerdo con sus propias especificidades y actividades económicas que allí se desarrollen, cada departamento pueda señalar los actos específicos que serán objeto de la estampilla.

17. Los demás argumentos de inconstitucionalidad tampoco son procedentes:

a) En relación con el cargo contra la Ley 645 por vulneración del artículo 338 de la Constitución, por la indeterminación del sujeto activo del tributo en cuanto los hospitales universitarios no tienen existencia jurídica, la Corte precisa lo siguiente: 1. el sujeto activo del tributo creado por la Ley 645 no son los hospitales universitarios sino los departamentos como entidades territoriales; 2, los hospitales universitarios públicos, por desarrollo legislativo, hacen parte de la categoría de empresas sociales del Estado, “que constituyen una categoría jurídica especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa” (L. 100/93, art. 194). Por lo tanto, carece de fundamento constitucional este cargo contra Ley 645.

b) Acerca de la vulneración de la Constitución invocada por el demandante debido a que la Ley 645 de 2001 desconoce la competencia de los distritos para la prestación de los servicios de salud del tercer nivel de atención, señalada en el artículo 4º de la Ley 60 de 1993, se precisan dos aspectos: 1. la Ley 645 no modifica en manera alguna la regulación que contenía la Ley 60 de 1993, pues el hecho de no mencionar expresamente a los concejos distritales dentro de la autorización para crear la estampilla, no significa que la norma demandada haya modificado la ley que asigna funciones en esta materia a los distritos; 2. la formulación del cargo expresa un asunto de interpretación y aplicación de la Ley 645 en los distritos, asunto ajeno al control de constitucionalidad que corresponde ejercer a esta corporación. Entonces, desde esta perspectiva no hay vulneración de norma alguna de la Carta.

c) Con la creación de la estampilla pro-hospitales universitarios públicos tampoco se vulnera el artículo 356 de la Constitución pues, como lo señala el Procurador General, la Constitución Política no señala que la única fuente de financiamiento para la prestación del servicio de salud en los departamentos sea, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2001, los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. Contrario a lo afirmado por el actor, la Constitución consagra otras fuentes de recursos dirigidos a la prestación del servicio de salud, como son las rentas por el ejercicio de monopolios de licores y de suerte y azar, además de establecer los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, con los cuales podrían afectarse recursos de otras entidades en la prestación del servicio de salud a cargo de departamento (C.P ., arts. 336 y 288). Por ello, se considera igualmente infundado este argumento de inconstitucionalidad.

d) Finalmente, en relación con el reparo de constitucionalidad expuesto por el interviniente contra los artículos 2º y 6º de la Ley 645, la Corte estima necesario señalar que si bien el artículo 2º en referencia menciona las actividades a que se podrán destinar los recaudos por la venta de las estampillas, esta circunstancia en manera alguna desconoce la autonomía de las entidades territoriales pues tal relación tiene un carácter meramente indicativo según se menciona expresamente en dicho artículo. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el contenido del artículo 6º en el cual se expresa que “el recaudo de estas estampillas se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2º...”. La expresión “exclusivamente" es contraria a la finalidad expuesta en el artículo 2º de la ley acusada y afecta indebidamente la capacidad de decisión que la Carta reconoce a las autoridades del nivel territorial, razón por la cual se declarará la inexequibilidad de este vocablo.

23. De este modo, la Ley 645 de 2001 no vulnera los principios constitucionales sobre la legalidad del tributo ni de reparto de competencias entre las autoridades nacionales y territoriales. En consecuencia, se declarará su exequibilidad, con excepción del vocablo “exclusivamente” contenido en el artículo 6º, el cual se declarará inexequible.

Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequible la Ley 645 de 2001, excepto el vocablo “exclusivamente” contenido en el artículo 6º de esta ley, el cual se declara inexequible.

Cópiese, notifíquese y comuníquese al Presidente de la República y al presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».

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