SENTENCIA C-228 DE MARZO 5 DE 2008

 

Sentencia C-228 de marzo 5 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-228 de 2008 

Ref.: Expedientes D-6834 y D-6852 (acumulados)

Magistrado Sustanciador:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demandantes: Carlos Andrés Araújo Oviedo, María Julieta López Gómez, Darío Gaitán García y Francisco Efrén Ortega Ruales

Bogotá, D.C., cinco de marzo de dos mil ocho.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 48 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial), 100 (parcial), 102 (parcial), 111, 120 (parcial), 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006.

EXTRACTOS: «LEY 1098 DE 2006

(Noviembre 8)

“Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

ART. 48.—Espacios para mensajes de garantía y restablecimiento de derechos. Los contratos de concesión de los servicios de radiodifusión, televisión y espacios electromagnéticos incluirán la obligación del concesionario de ceder espacios de su programación para transmitir mensajes de garantía y restablecimiento de derechos que para tal fin determine el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dirigidos a los niños, las niñas y los adolescentes y a sus familias.

En alguno de estos espacios y por lo menos una vez a la semana, se presentarán con nombres completos y foto reciente, las personas que hayan sido condenadas en el último mes por cualquiera de los delitos contemplados en el título IV, “Delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales”, cuando la víctima haya sido un menor de edad.

(...).

ART. 96.—Autoridades competentes. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente código.

El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

(...).

ART. 98.—Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya defensor de familia, las funciones que este código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía.

La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al defensor de familia.

(...).

ART. 100.—Trámite. Cuando se trate de asuntos que puedan conciliarse, el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía citará a las partes, por el medio más expedito, a audiencia de conciliación que deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos. Si las partes concilian se levantará acta y en ella se dejará constancia de lo conciliado y de su aprobación.

Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido el plazo previsto en el inciso anterior sin haberse realizado la audiencia, y cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado procederá establecer mediante resolución motivada las obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia.

El funcionario correrá traslado de la solicitud, por cinco días, a las demás personas interesadas o implicadas de la solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron en la misma, y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.

Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para homologar el fallo, si dentro de los cinco días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad, el juez resolverá en un término no superior a 10 días.

PAR. 1º—Cuando lo estime aconsejable para la averiguación de los hechos, el defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, podrán ordenar que el equipo técnico interdisciplinario de la defensoría o de la comisaría, o alguno de sus integrantes, rinda dictamen pericial.

PAR. 2º—En todo caso, la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Excepcionalmente y por solicitud razonada del defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, el director regional podrá ampliar el término para fallar la actuación administrativa hasta por dos meses más, contados a partir del vencimiento de los cuatro meses iniciales, sin que exista en ningún caso nueva prórroga.

(...).

ART. 102.—Citaciones y notificaciones. La citación ordenada en la providencia de apertura de investigación se practicará en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil para la notificación personal, siempre que se conozca la identidad y la dirección de las personas que deban ser citadas. Cuando se ignore la identidad o la dirección de quienes deban ser citados, la citación se realizará mediante publicación en una página de internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco días, o por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del niño, si fuere posible.

Las providencias que se dicten en el curso de las audiencias y diligencias se consideran notificadas en estrados inmediatamente después de proferidas, aun cuando las partes no hayan concurrido.

Las demás notificaciones se surtirán mediante aviso que se remitirá por medio de servicio postal autorizado, acompañado de una copia de la providencia correspondiente.

(...).

ART. 111.—Alimentos. Para la fijación de cuota alimentaria se observarán las siguientes reglas:

1. La mujer grávida podrá reclamar alimentos a favor del hijo que está por nacer, respecto del padre legítimo o del extramatrimonial que haya reconocido la paternidad.

2. Siempre que se conozca la dirección donde puede recibir notificaciones el obligado a suministrar alimentos, el defensor o comisario de familia lo citará a audiencia de conciliación. En caso contrario, elaborará informe que suplirá la demanda y lo remitirá al juez de familia para que inicie el respectivo proceso. Cuando habiendo sido debidamente citado a la audiencia el obligado no haya concurrido, o habiendo concurrido no se haya logrado la conciliación, fijará cuota provisional de alimentos, pero solo se remitirá el informe al juez si alguna de las partes lo solicita dentro de los cinco días hábiles siguientes.

3. Cuando se logre conciliación se levantará acta en la que se indicará: el monto de la cuota alimentaria y la fórmula para su reajuste periódico; el lugar y la forma de su cumplimento; la persona a quien debe hacerse el pago, los descuentos salariales, las garantías que ofrece el obligado y demás aspectos que se estimen necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de la obligación alimentaria. De ser el caso, la autoridad promoverá la conciliación sobre custodia, régimen de visitas y demás aspectos conexos.

4. Lo dispuesto en este artículo se aplicará también al ofrecimiento de alimentos a niños, las niñas o los adolescentes.

5. El procedimiento para la fijación de la cuota alimentaria será el especial previsto actualmente en el Decreto 2737 de 1989.

(...).

ART. 120.—Competencia del juez municipal. El juez civil municipal o promiscuo municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este.

(...).

ART. 129.—Alimentos. En el auto que corre traslado de la demanda o del informe del defensor de familia, el juez fijará cuota provisional de alimentos, siempre que haya prueba del vínculo que origina la obligación alimentaria. Si no tiene la prueba sobre la solvencia económica del alimentante, el juez podrá establecerlo tomando en cuenta su patrimonio, posición social, costumbres y en general todos los antecedentes y circunstancias que sirvan para evaluar su capacidad económica. En todo caso se presumirá que devenga al menos el salario mínimo legal.

La sentencia podrá disponer que los alimentos se paguen y aseguren mediante la constitución de un capital cuya renta los satisfaga. En tal caso, si el obligado no cumple la orden dentro de los diez días hábiles siguientes, el juez procederá en la forma indicada en el inciso siguiente.

El juez deberá adoptar las medidas necesarias para que el obligado cumpla lo dispuesto en el auto que fije la cuota provisional de alimentos, en la conciliación o en la sentencia que los señale. Con dicho fin decretará embargo, secuestro, avalúo y remate de los bienes o derechos de aquel, los cuales se practicarán con sujeción a las reglas del proceso ejecutivo.

El embargo se levantará si el obligado paga las cuotas atrasadas y presta caución que garantice el pago de las cuotas correspondientes a los dos años siguientes.

Cuando se trate de arreglo privado o de conciliación extrajudicial, con la copia de aquel o del acta de la diligencia el interesado podrá adelantar proceso ejecutivo ante el juez de familia para el cobro de las cuotas vencidas y las que en lo sucesivo se causen.

Cuando se tenga información de que el obligado a suministrar alimentos ha incurrido en mora de pagar la cuota alimentaria por más de un mes, el juez que conozca o haya conocido del proceso de alimentos o el que adelante el ejecutivo dará aviso al Departamento Administrativo de Seguridad ordenando impedirle la salida del país hasta tanto preste garantía suficiente del cumplimiento de la obligación alimentaria y será reportado a las centrales de riesgo.

La cuota alimentaria fijada en providencia judicial, en audiencia de conciliación o en acuerdo privado se entenderá reajustada a partir del 1º de enero siguiente y anualmente en la misma fecha, en porcentaje igual al índice de precios al consumidor, sin perjuicio de que el juez, o las partes de común acuerdo, establezcan otra fórmula de reajuste periódico.

Con todo, cuando haya variado la capacidad económica del alimentante o las necesidades del alimentario, las partes de común acuerdo podrán modificar la cuota alimentaria, y cualquiera de ellas podrá pedirle al juez su modificación. En este último caso el interesado deberá aportar con la demanda por lo menos una copia informal de la providencia, del acta de conciliación o del acuerdo privado en que haya sido señalada.

Mientras el deudor no cumpla o se allane a cumplir la obligación alimentaria que tenga respecto del niño, niña o adolescente, no será escuchado en la reclamación de su custodia y cuidado personal ni en ejercicio de otros derechos sobre él o ella.

Lo dispuesto en este artículo se aplicará también al ofrecimiento de alimentos a niños, niñas o adolescentes.

El incumplimiento de la obligación alimentaria genera responsabilidad penal.

ART. 130.—Medidas especiales para el cumplimiento de la obligación alimentaria. Sin perjuicio de las garantías de cumplimiento de cualquier clase que convengan las partes o establezcan las leyes, el juez tomará las siguientes medidas durante el proceso o en la sentencia, tendientes a asegurar la oportuna satisfacción de la obligación alimentaria:

1. Cuando el obligado a suministrar alimentos fuere asalariado, el juez podrá ordenar al respectivo pagador o al patrono descontar y consignar a órdenes del juzgado, hasta el cincuenta por ciento (50%) de lo que legalmente compone el salario mensual del demandado, y hasta el mismo porcentaje de sus prestaciones sociales, luego de las deducciones de ley. El incumplimiento de la orden anterior, hace al empleador o al pagador en su caso, responsable solidario de las cantidades no descontadas. Para estos efectos, previo incidente dentro del mismo proceso, en contra de aquel o de este se extenderá la orden de pago.

2. Cuando no sea posible el embargo del salario y de las prestaciones, pero se demuestre el derecho de dominio sobre bienes muebles o inmuebles, o la titularidad sobre bienes o derechos patrimoniales de cualquier otra naturaleza, en cabeza del demandado, el juez podrá decretar medidas cautelares sobre ellos, en cantidad suficiente para garantizar el pago de la obligación y hasta el cincuenta por ciento (50%) de los frutos que produzcan. Del embargo y secuestro quedarán excluidos los útiles e implementos de trabajo de la persona llamada a cumplir con la obligación alimentaria.

ART. 131.—Acumulación de procesos de alimentos. Si los bienes de la persona obligada o sus ingresos se hallaren embargados por virtud de una acción anterior fundada en alimentos o afectos al cumplimiento de una sentencia de alimentos, el juez, de oficio o a solicitud de parte, al tener conocimiento del hecho en un proceso concurrente, asumirá el conocimiento de los distintos procesos para el solo efecto de señalar la cuantía de las varias pensiones alimentarias, tomando en cuenta las condiciones del alimentante y las necesidades de los diferentes alimentarios”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de una ley.

Consideraciones preliminares. Declaración de inhibición respecto de la demanda contra el segmento normativo “de la solicitud” contenido en el artículo 100, inciso 3º, y contra los artículos 111, 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006. Existencia de cosa juzgada constitucional acerca del artículo 48, inciso 2º, de la misma ley.

2. Plantean los demandantes que el segmento normativo “de la solicitud” contenido en el artículo 100, inciso 3º, de la Ley 1098 de 2006 es contrario a la Constitución porque el traslado a las partes allí previsto debe referirse a las decisiones adoptadas por el funcionario competente y no a la solicitud con la cual se inicia la actuación.

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que señala los requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad contra las normas legales, la Corte Constitucional ha indicado que en las mismas se deben expresar las razones por las cuales se presenta oposición entre la norma legal demandada y los preceptos constitucionales, de modo que esta corporación pueda determinar si existe conformidad o inconformidad entre aquella y estos y consecuentemente adoptar su decisión.

En el presente caso, como es evidente, dicho requisito no se cumple, por lo cual la Corte se inhibirá de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

3. Así mismo, los demandantes afirman que los artículos 111, 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006 establecen un procedimiento para ordenar la prestación de alimentos y que, de otro lado, mantiene su vigencia el procedimiento establecido con el mismo objeto en el Decreto-Ley 2737 de 1989 (Código del Menor), conforme a lo dispuesto en el artículo 217 de dicha ley, por lo cual aquellas disposiciones son contrarias a los derechos al debido proceso y de defensa, en conexidad con los principios de neutralidad procesal y de universalidad de los procedimientos, según los cuales el legislador debe abstenerse, en cuanto sea posible, de multiplicar el número de juicios y procedimientos y solo debe hacerlo cuando se justifique según los criterios de razonabilidad y proporcionabilidad, por exigirlo la seguridad jurídica.

Relativamente a este cargo debe señalarse que no está dirigido contra las disposiciones demandadas, que establecen un procedimiento para ordenar la prestación de alimentos, sino contra el artículo 217 de la misma ley, que mantiene la vigencia del procedimiento establecido en el Decreto-Ley 2737 de 1989 (Código del Menor) y que no fue señalado en la demanda. En consecuencia, por ausencia de cargos contra aquellas normas, la Corte se declarará inhibida para decidir de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

4. Así mismo, esta corporación, mediante la Sentencia C-061 de 2008 (1) resolvió declarar inexequible el artículo 48, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006, por lo cual en relación con este aparte normativo se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.

Problemas jurídicos planteados

5. Corresponde a la Corte establecer:

i) Si el artículo 96, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006 viola los artículos 121 y 122 de la Constitución al disponer que el coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá la función de hacer el seguimiento de las medidas de protección adoptadas por los defensores o los comisarios de familia, sin existir dicho cargo en la planta de personal del instituto.

ii) Si el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez natural (C.P., art. 29) y el artículo 116 de la Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los inspectores de policía para conocer de los asuntos a cargo de los defensores o comisarios de familia, en ausencia de estos.

iii) Si los artículos 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006 quebrantan los derechos de defensa (C.P., art. 29) y de impugnación (C.P., art. 31) al no consagrar el recurso de apelación contra la decisión del defensor de familia, del juez de familia y del juez municipal.

iv) Si el artículo 100, parágrafo 2º, de la Ley 1098 de 2006 quebranta el derecho de defensa (C.P., art. 29) de los interesados en la actuación, al disponer la pérdida de competencia del defensor de familia y el envío del expediente al juez de familia para que de oficio adelante aquella, en caso de que el primero no resuelva la solicitud o el recurso de reposición en los términos señalados.

v) Si el artículo 102 de la Ley 1098 de 2006, al establecer la citación de los interesados en la actuación mediante publicación en una página de internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en caso de desconocerse su identidad o su dirección, vulnera los derechos de defensa (C.P., art. 29) e igualdad (C.P., art. 13) de los mismos.

Para tal efecto, la Corte hará unas consideraciones sobre la protección especial del menor en el derecho internacional y en la Constitución Política y a continuación examinará los cargos formulados.

Protección especial de los niños en el derecho internacional y en la Constitución Política

6. Desde hace un tiempo amplio, los niños han concentrado la atención de los Estados y de los organismos internacionales, que han consagrado en diversos instrumentos de derecho internacional su protección especial por parte de la familia, la sociedad y el Estado, por su falta de madurez y consiguiente vulnerabilidad o indefensión, la necesidad de garantizarles un proceso de formación o desarrollo en condiciones adecuadas y ser quienes representan el futuro de los pueblos.

En este sentido, la necesidad de proporcionar a los niños una protección especial fue enunciada en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los derechos del niño.

Por su parte, la Declaración universal de derechos humanos de 1948, en su artículo 25, numeral 2º, establece que “la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados de asistencia especiales”, y que “todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social”.

Así mismo, el Principio 2º de la Declaración de los derechos del niño, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959, establece que “el niño gozará de una protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño” (se resalta).

Igualmente, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966 y aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, dispone en su artículo 24, numeral 1º, que “todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado”.

A su vez, el artículo 10, numeral 3º, del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966 y aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, prevé que “se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia a favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier otra condición”.

En el mismo sentido, el artículo 19 de la Convención americana de derechos humanos, suscrita en San José, Costa Rica, en 1969 y aprobada en Colombia mediante la Ley 16 de 1972, contempla que “todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”.

Posteriormente, en la Convención sobre los derechos del niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y aprobada en Colombia mediante la Ley 12 de 1991, se convino:

“Artículo 1º

Para los efectos de la presente convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad (se resalta).

Artículo 3º

1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño (se resalta).

2. Los Estados partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.

Artículo 19.

1. Los Estados partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.

2. Esas medidas de .protección deberían comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial”.

7. En concordancia con las normas citadas del derecho internacional, la Constitución Política de 1991 consagró la protección especial de los niños, al disponer en su artículo 44 que son derechos fundamentales de los mismos la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.

Así mismo estableció que serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos.

También, señaló que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos y que estos prevalecen sobre los derechos de los demás.

De igual modo, en el artículo 45 prescribió que el adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral y que el Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud.

En relación con la protección constitucional a los adolescentes, la Corte ha considerado que ellos están comprendidos en el concepto de “niños” de que trata el artículo 44 de la Constitución y por tanto gozan de protección especial por parte de la familia, la sociedad y el Estado y son titulares de los derechos fundamentales en él consagrados, que prevalecen sobre los derechos de los demás. En este sentido ha señalado que la distinción constitucional entre niños y adolescentes no tiene como finalidad otorgar a estos últimos distinta protección, sino otorgarles participación en los organismos públicos y privados que adopten decisiones que les conciernen, teniendo en cuenta su mayor grado de desarrollo. Sobre el particular ha expresado:

“(...) El concepto de adolescente no se encuentra claramente definido. En los debates de la comisión quinta de la Asamblea Nacional Constituyente se discutió sobre la necesidad de señalar el límite de edad para efectos de la protección contenida en el artículo 44 superior, lo cual finalmente no fue objeto de consideración alguna, apareciendo simplemente breves alusiones al tema, existiendo una serie de variables que dificultan tal delimitación. En este sentido, se expresó:

“¿Quién es joven en el mundo? Joven es aquel niño pasado de 10 años, según dicen algunos países hasta que otros, en su extremo, dicen que joven es aquel que, no pasando los 40 años, se conserva aún soltero; extremos en donde es difícil ubicarnos, pero nosotros decimos simplemente que jóvenes son todos los que están sometidos a la protección y formación moral, física, psicológica, intelectual, sexual y social por parte del Estado y la sociedad” (2) .

“De este modo, la Carta utiliza el término adolescentes para referirse a aquellos jóvenes que no han alcanzado aún la mayoría de edad, pero que tienen capacidad y madurez para participar en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud, sin definir cuándo comienza y a qué edad termina la adolescencia. Lo que se buscó con tal consagración fue pues garantizar la protección y la formación física, psicológica, intelectual y social, así como la participación activa de los jóvenes en la vida cultural, deportiva, política, laboral y económica del país, promoviendo su intervención en las decisiones de los organismos que tienen a su cargo políticas respecto de ese grupo de la población. Así, la distinción entre niño y adolescente, no se hizo para efectos de la prevalencia de sus derechos, sino de la participación. La intención del Constituyente no fue excluir a los adolescentes de la protección especial otorgada a la niñez, sino hacerla más participativa respecto de las decisiones que les conciernen”.

“(...).

“(...) la Corte, con un gran sentido garantista y proteccionista ha considerado que es niño, todo ser humano menor de 18 años, siguiendo los parámetros de la Convención sobre los derechos del niño (...).

“(...).

“Con base en lo anterior, esta corporación ha sostenido que “en Colombia, los adolescentes poseen garantías propias de su edad y nivel de madurez, pero gozan de los mismos privilegios y derechos fundamentales que los niños, y son, por lo tanto, “menores” (siempre y cuando no hayan cumplido los 18 años)” (3) . En consecuencia, la protección constitucional estatuida en el artículo 44 C.P. en favor de los “niños” ha de entenderse referida a todo menor de dieciocho años” (4)(5) .

Por su parte, la Ley 1098 de 2006, por la cual se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, de la que forman parte las normas demandadas, establece en su artículo 3º, no demandado, lo siguiente:

“Para todos los efectos de esta ley son sujetos titulares de derechos todas las personas menores de 18 años. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 34 del Código Civil (6) , se entiende por niño o niña las personas entre los 0 y los 12 años, y por adolescente las personas entre 12 y 18 años de edad”.

Examen de los cargos formulados

Cargo contra el artículo 96, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006

8. Consideran los demandantes que el artículo 96, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006 viola los artículos 121 y 122 de la Constitución, al disponer que el coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá la función de hacer el seguimiento de las medidas de protección adoptadas por los defensores o los comisarios de familia, sin existir dicho cargo en la planta de personal del instituto.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Por su parte, el artículo 122 ibídem establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento.

Estas disposiciones concuerdan con lo preceptuado en el artículo 6º de la Constitución, según el cual los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

El aparte demandado dispone que el seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Se observa que en esta norma el legislador, en desarrollo de su atribución de regular el ejercicio de las funciones públicas (C.P., art. 150, num. 23), asigna expresa o explícitamente una competencia a un cargo de la mencionada entidad, con lo cual claramente cumple el citado principio constitucional de legalidad de la función pública.

El hecho de que dicho cargo no exista en la planta de personal respectiva, como lo afirman los demandantes, no vulnera el citado principio, y en tal situación lo que lógicamente debe hacerse es crearlo en aquella, para cumplir la ley que asigna esa competencia, mediante la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables.

En este sentido deben tenerse en cuenta en particular los artículos 150, numeral 7º, de la Constitución, en virtud del cual corresponde al Congreso de la República determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; el artículo 189, numeral 14, según el cual corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, que dispone que el Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la misma ley de manera global; en todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Por estas razones el cargo formulado no puede prosperar y la Corte declarará exequible la expresión demandada, por dicho cargo.

Cargo contra el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006

9. Plantean los demandantes que el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez natural (C.P., art. 29) y el artículo 116 de la Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los inspectores de policía para conocer de los asuntos a cargo de los defensores o comisarios de familia, en ausencia de estos.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, el principio del juez natural es uno de los componentes del principio del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, en virtud del cual el juzgamiento de los delitos y la imposición de las penas deben realizarse por el juez competente señalado en la ley en forma previa a la comisión de los primeros.

De otro lado, el artículo 116 superior trata de los órganos que administran justicia en el Estado colombiano.

Como es manifiesto, las funciones administrativas que ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con el contenido de las leyes 75 de 1968 (7) y 7ª de 1979 (8) y las disposiciones complementarias, son totalmente extrañas al principio del juez natural, por lo cual el cargo resulta sin fundamento. En consecuencia, el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 será declarado exequible por este cargo.

Cargos contra los artículos 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006

10. Expresan los demandantes que los artículos 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006 quebrantan los derechos de defensa (C.P., art. 29) y de impugnación (C.P., art. 31) al no consagrar el recurso de apelación contra la decisión del defensor de familia, del juez de familia y del juez municipal.

El artículo 29 de la Constitución consagra el principio del debido proceso, uno de cuyos principales elementos es el derecho de defensa, esto es, el derecho a formular peticiones, pedir o aportar pruebas, controvertir las pruebas que pidan o aporten las otras partes del proceso, impugnar las decisiones y presentar alegaciones.

Por su parte, el artículo 31 ibídem establece que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

En las normas demandadas no se prevé el recurso de apelación en relación con las decisiones del defensor de familia, por una parte, ni respecto de las decisiones del juez de familia, o del juez municipal en los lugares donde no exista juez de familia, por otra parte.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, en materia procedimental el legislador goza de potestad de configuración normativa, siempre y cuando respete los límites impuestos por los valores, principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución y por el principio de proporcionalidad.

Así mismo, con referencia a la segunda instancia en materia judicial, en virtud de apelación o consulta de las sentencias, ha expresado que la Constitución solo exige en forma obligatoria la impugnación ante el superior respecto de las sentencias de tutela (C.P., art. 86) y en relación con las sentencias de condena en materia penal (C.P., art. 29), y que además el citado artículo 31 superior autoriza al legislador para establecer excepciones, por lo cual en los demás casos el mismo puede establecer o no la segunda instancia, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, con los límites constitucionales indicados.

Sobre esta base, la falta de previsión de la segunda instancia en relación con las sentencias dictadas por los jueces de familia y los jueces municipales no se revela contraria a los preceptos constitucionales, ni al principio de proporcionalidad, en cuanto permite una decisión pronta y definitiva, con valor de cosa juzgada, de los conflictos relativos a la asistencia y protección de los niños, niñas y adolescentes, como lo requiere el interés superior que la Constitución y el derecho internacional les reconocen.

De otro lado, la ausencia de previsión de dicha segunda instancia en relación con las decisiones de los defensores de familia se justifica por la misma urgencia indicada y porque el artículo 100 demandado contempla que resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al juez de familia para que homologue el fallo, si dentro de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad. En esta forma, se establece un control judicial de legalidad de las decisiones administrativas en esa materia, que ostensiblemente amplía la protección especial de los niños, niñas y adolescentes.

Por estas razones, el cargo resulta infundado y la Corte declarará exequibles las expresiones acusadas de los artículos 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006, por dichos cargos.

Cargo contra el artículo 100, parágrafo 2º, de la Ley 1098 de 2006

11. Manifiestan los demandantes que el artículo 100, parágrafo 2º, de la Ley 1098 de 2006 quebranta el derecho de defensa (C.P., art. 29) de los interesados en la actuación, al disponer la pérdida de competencia del defensor de familia y el envío del expediente al juez de familia para que de oficio adelante aquella, en caso de que el primero no resuelva la solicitud o el recurso de reposición en los términos señalados.

El aparte demandado estatuye que la actuación administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente deberá ser resuelto dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término para interponerlo. Agrega que vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo.

Según lo dispuesto en el artículo 29 superior, el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y una de sus características es que no tenga dilaciones injustificadas.

Por otra parte, el interés superior de los niños, niñas y adolescentes y la protección especial que debe dispensarles el Estado, además de la familia y la sociedad, exige celeridad, oportunidad y eficacia en el desarrollo de las actuaciones estatales y la adopción de las decisiones correspondientes. Por ello es razonable que la expresión demandada señale los términos mencionados para resolver tanto la actuación administrativa como el recurso de reposición que procede contra dicha resolución.

En el mismo sentido, también es razonable que si el funcionario administrativo competente incumple esos términos, el legislador disponga un mecanismo sustitutivo que permita resolver la solicitud formulada, la investigación oficiosa o el recurso de reposición en las citadas condiciones de celeridad, oportunidad y eficacia, y para tal efecto su asignación a la jurisdicción especializada es claramente adecuada. Ante ella, como está contemplado en las normas procedimentales respectivas, los interesados podrán hacer valer sus derechos y ejercer el derecho de defensa.

Por consiguiente, dicha expresión no vulnera el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución y será declarada exequible, por el cargo planteado.

Cargo contra el artículo 102 de la Ley 1098 de 2006

12. Manifiestan los demandantes que el artículo 102 de la Ley 1098 de 2006, al establecer la citación de los interesados en la actuación administrativa mediante publicación en una página de internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en caso de desconocerse su identidad o su dirección, vulnera los derechos de defensa (C.P., art. 29) e igualdad (C.P., art. 13) de los mismos.

La norma demandada establece que la citación ordenada en la providencia de apertura de investigación se practicará en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil para la notificación personal, siempre que se conozca la identidad y la dirección de las personas que deban ser citadas. Cuando se ignore la identidad o la dirección de quienes deban ser citados, la citación se realizará mediante publicación en una página de internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco (5) días, o por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del niño, si fuere posible.

Uno de los elementos del debido proceso es la publicidad de las actuaciones y decisiones, que permite su conocimiento por las partes e interesados en el proceso o actuación, lo cual es condición indispensable para que puedan ejercer el derecho de defensa. Ello explica que el artículo 209 de la Constitución lo contemple como uno de los principios que deben regir la función administrativa, junto con la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad.

Dicho principio se materializa en forma general mediante las citaciones, notificaciones y publicaciones dirigidas a las partes e interesados, en las formas y por los medios previstos en las normas legales. Lógicamente, cuando aquellos son indeterminados, o cuando siendo determinados no se conoce su lugar de residencia o de trabajo, la única posibilidad para darles a conocer las decisiones es la publicación del acto respectivo, como lo dispone la expresión acusada.

La inconformidad planteada se refiere al medio empleado, con la consideración de que el servicio de internet, a pesar de su notable desarrollo, no es accesible a todas las personas, principalmente a las de escasos recursos económicos, y, en consecuencia, gran parte de los interesados citados por ese medio no tendrían la posibilidad real de conocer la existencia de la actuación y hacer valer sus derechos y ejercer el derecho de defensa, con desconocimiento de sus condiciones socioeconómicas desiguales en relación con los interesados que sí tendrían esa posibilidad.

Aunque el servicio de internet no es el único medio previsto por la norma demandada para la mencionada citación, pues en ella se establece que dicha citación podrá hacerse alternativamente mediante transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del niño, si fuere posible, el cual, de acuerdo con el desarrollo actual de las comunicaciones, puede ser la radio, la televisión o la prensa escrita, se observa que, por tratarse de una alternativa librada al arbitrio de la autoridad administrativa, existe la posibilidad de que esta disponga la citación en el servicio de internet en casos en los que este medio no garantiza el ejercicio del derecho de defensa, desconociendo así mismo las condiciones socioeconómicas desiguales de tales interesados y la imposibilidad de gran parte de ellos de acceder al servicio de internet.

Por estas razones, la Corte considera que para garantizar los derechos de defensa e igualdad de los interesados en la actuación administrativa, la citación de estos deberá realizarse mediante publicación en una página de internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco días, y por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del niño, si fuere posible.

En consecuencia, hará integración normativa de la partícula “o” contenida en el inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1098 de 2006 a continuación de la expresión demandada, la cual no fue objeto de la demanda, la declarará inexequible y declarará exequible en forma condicionada la expresión demandada, por los cargos formulados y en los términos indicados.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARARSE INHIBIDA para tomar decisión de mérito en relación con el segmento normativo “de la solicitud” contenido en el artículo 100, inciso 3º, de la Ley 1098 de 2006 y contra los artículos 111, 129, 130 y 131 de la misma ley.

2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-061 de 2008 dictada por esta corporación, que declaró INEXEQUIBLE el artículo 48, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006.

3. DECLARAR EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las expresiones demandadas contenidas en los artículos 96, 98, 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006.

4. DECLARAR INEXEQUIBLE la partícula “o” contenida en el inciso 1º del artículo 102 de la Ley 1098 de 2006 a continuación de la expresión demandada, y DECLARAR EXEQUIBLE en forma condicionada, por los cargos examinados, la expresión demandada, en el entendido de que cuando se ignore la identidad o la dirección de quienes deban ser citados, la citación deberá realizarse mediante publicación en una página de internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco días, y por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del niño, si fuere posible.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Aclaración de voto de los magistrados Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández.

(2) Actas de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, transcripción de sesiones, Presidencia de la República, plenaria, junio 10 de 1991, pág. 68.

(3) Sentencia C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.

(4) Ver también sentencias T-415 y T-727 de 1998, M.P. Alejandro Martínez.

(5) Sentencia C-092 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(6) Según lo previsto en el artículo 34 del Código Civil, “llámase infante o niño, todo el que no ha cumplido siete años; impúber, el que no ha cumplido catorce años; adulto, el que ha dejado de ser impúber; mayor de edad, o simplemente mayor, el que ha cumplido veintiún años, y menor de edad, o simplemente menor, el que no ha llegado a cumplirlos”.

Esta disposición fue modificada por el artículo 1º de la Ley 27 de 1977, en virtud del cual “para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o simplemente mayor, a quien ha cumplido diez y ocho (18) años”.

(7) Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

(8) Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.

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