Sentencia C-230 de mayo 11 de 2016

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: exp. D-10918

Magistrado Ponente

Dr. Alberto Rojas Ríos

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz.

Bogotá, D.C., once de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto normativo acusado, se subraya y resalta en negrilla el aparte demandado:

“Acto Legislativo 2 de 2015

(Julio 1º)

Diario Oficial 49.560 de 1º de julio de 2015

Congreso de la República 

‘Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones’

ART. 9º—El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

ART. 197.—No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7º del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, director de departamento administrativo, magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, miembro de la comisión de aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, comandantes de las fuerzas militares, auditor general de la República, Director General de la Policía, gobernador de departamento o alcalde”.

(…).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Oportunidad.

Como es sabido, el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos sólo pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es aplicable siempre que se demande la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución.

En el presente caso la Corte constata que ese requisito de procedibilidad se cumple sin dificultad, ya que el acto legislativo demandado fue publicado el 1º de julio de 2015, mientras que la demanda fue presentada el 27 de julio del mismo año. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre esta demanda.

3. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por vicios de competencia.

El ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal Constitucional.

Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.

El artículo 2º del decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas.

La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad(19), deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.

Por ello, esta corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes(20). Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).

En los términos de la Sentencia C-433 de 2013, “cuando una demanda de inconstitucionalidad se dirige a cuestionar la conformidad de un acto legislativo con la Carta por un supuesto desbordamiento de la competencia del constituyente derivado, debe cumplir estos requisitos, adaptando además su argumentación a las especiales características del juicio de sustitución”.

Sobre la cualificación de la acción de inconstitucionalidad, en los términos de la Sentencia C-084 de 2016, la jurisprudencia insiste en que “sin perjuicio del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar cómo (i) el parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se buscaría es que la Corte ejerza un control material; y que (ii) la norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad de la Corta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado”(21).

En la misma Sentencia C-084 de 2016, esta corporación se pronunció sobre el carácter público de la acción pública de inconstitucionalidad de inconstitucionalidad, en materia de acusaciones por sustitución de la Constitución:

“Destaca la Corte, sin embargo, que en consideración al carácter ciudadano y público de la acción de inconstitucionalidad, el examen de la aptitud de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser tan extremadamente rígido al punto que imponga al ciudadano cargas desproporcionadas como la de presentar una exhaustiva argumentación sobre el eje definitorio que considera reemplazado, o la de demostrar de manera concluyente la alteración de la identidad de la Constitución después de la reforma. Sin embargo, tampoco puede ser tan flexible que conduzca al análisis de fondo de cualquier discrepancia ciudadana con una decisión constituyente que por su naturaleza ha sido sometida a un procedimiento cualificado en el Congreso de la República”.

4. Examen sobre el cumplimiento de los requisitos mínimos.

Los ciudadanos inician su demanda de inconstitucionalidad afirmando:

“El artículo 197, inciso 1º oración final de la Constitución Política de Colombia de 1991, modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015, sustituye el modelo de rigidez constitucional adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente en la Constitución Política (en adelante Const. Pol.), al excluir la posibilidad de reformar el artículo 197, inciso 1º, Const. Pol. a través del legislador”.

Luego de traer a colación varios pronunciamientos de la Corte sobre la estructura del test de sustitución, los demandantes identifican como elemento definitorio —desconocido por la norma acusada— el “modelo de rigidez constitucional”.

Al respecto explican la existencia de tres modelos teóricos de reforma constitucional: (i) el rígido (constituciones irreformables o cláusulas pétreas); (ii) semirrígido (texto fundamentales reformables mediante un procedimiento especial o agravado); y (iii) flexible (fácil enmienda).

En su sentir, la Constitución de 1991 acogió un modelo de reforma semirrígido, ya que no existen como tales cláusulas pétreas o irreformables. De allí que, su concepto, el constituyente derivado no puede modificar o cambiar dicho modelo, incrementando el grado de rigidez, tal como sucede en el caso concreto de la prohibición de la reelección presidencial.

Aplicando el test de sustitución, los demandantes afirman que la premisa mayor está integrada por la “rigidez constitucional como elemento axial de la Constitución”.

En lo que atañe a la “identificación del elemento definitorio”, los ciudadanos afirman que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Asamblea Nacional Constituyente acogió un modelo semirrígido de reforma. De allí que el artículo 374 constitucional prevea tres mecanismos de reforma: acto legislativo, asamblea nacional constituyente y referendo constitucional.

Adicionalmente, en punto a la “existencia de referentes múltiples”, indican los actores que diversas cláusulas constitucionales apuntan al modelo semirrígido de reforma constitucional, y en especial, a la participación del pueblo y de diversas instancias en la puesta en marcha de cada uno de los mecanismos de enmienda.

En cuanto a la importancia que ofrece la rigidez en la identidad de la Constitución de 1991, señalan que “las normas que regulan la reforma constitucional se orientan a garantizar que los cambios constitucionales respeten el principio democrático

A manera de síntesis afirman: “el principio identificado —modelo de rigidez constitucional— además de permear varias normas constitucionales, constituye una garantía, establecida por el poder constituyente, a favor del principio democrático y de colaboración armónica de poderes”.

Pasando a la premisa menor, los demandantes explican que el Acto Legislativo 2 de 2015 tuvo como finalidad hacerle frente a un desequilibrio de poderes, ocasionado por la reelección presidencial. En su sentir, la enmienda constitucional no sólo modifica el artículo referente a la elección presidencial, sino que afecta otras disposiciones referidas a las facultades del Congreso de la República.

A manera de conclusión, explican que el Acto Legislativo 2 de 2015 sustituyó el elemento esencial de la rigidez constitucional y, correlativamente, afectó la vigencia del principio democrático.

La Corte encuentra que, al examinar los requisitos que debe cumplir una acción pública de inconstitucionalidad formulada contra un acto legislativo por vicios de competencia, en el presente caso, aunque la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de sustitución de la Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de rigidez constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial de rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante referendo de iniciativa popular o de asamblea constituyente, sustituye la Constitución y por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un vicio de competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición acusada contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.

Aunado a lo anterior, en la formulación de la premisa menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la reforma constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y los artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y claridad en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue consagrado por el constituyente de 1991 y porqué ese modelo es inmodificable. En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.

Así las cosas, la Corte se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda

VII. Síntesis

1. Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz, demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.”, del artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, por sustituir uno de los pilares fundamentales de la Constitución de 1991, cual es, su rigidez.

2. La Corte Constitucional, luego de examinar el contenido de la demanda, de las intervenciones ciudadanas y de la vista fiscal, concluyó que los ciudadanos incumplieron los requisitos mínimos para proferir un fallo de fondo en la materia.

3. Aunque la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de sustitución de la Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de rigidez constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial de rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante referendo de iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye la Constitución y por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un vicio de competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición acusada contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.

4. Aunado a lo anterior, en la formulación de la premisa menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la reforma constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y los artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y claridad en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue consagrado por el constituyente de 1991 y por qué ese modelo es inmodificable. En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.

VII. (sic) Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente».

19 Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.

20 Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.

21 En la sentencia C-888 de 2004, la Corte manifestó que: “el ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma. (…) La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional”.