Sentencia C-234 de abril 2 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

REGLAMENTOS ESPECIALES EN MATERIA LABORAL

ES INEXEQUIBLE LA FACULTAD QUE CONCEDÍA AL GOBIERNO LA LEY 48 DE 1968

Ref.: Expediente D-3702

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Montealegre Lynett

Demandante: Benjamín Ochoa Moreno

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 48 de 1968, “por la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al presidente de la república y a las asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., dos de abril de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 32.679 del 11 de diciembre de 1968, resaltando el aparte acusado:

"LEY 48 DE 1968

(Diciembre 16)

“Por la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la República y a las asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.

(...).

ART. 3º—Los decretos legislativos 2351 de 1965 y 939 de 1966, seguirán rigiendo como leyes después de levantado el estado de sitio, con las modificaciones y adiciones siguientes:

1. El gobierno, previo concepto favorable del Consejo Nacional del Trabajo, cuya emisión es suficiente para justificarlos, podrá dictar reglamentos especiales destinados a incrementar las exportaciones; el empleo de mano de obra en determinadas actividades o empresas, principalmente en la industria de la construcción y el mantenimiento regular de servicios esenciales o enderezados al fomento de regiones en donde imperen condiciones de desempleo y de bajo desarrollo económico.

Tales reglamentos podrán exceptuar las actividades, empresas y regiones económicas a que se refiere este numeral, de la aplicación de algunas disposiciones legales que normalmente regulan las actividades laborales y de cuya no aplicación pueda deducirse con la mayor certidumbre posible, que facilitará notoriamente el logro de los objetivos a que se refiere el inciso primero de este numeral (...)”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia.

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la República.

El asunto bajo revisión.

2. El actor ataca los dos incisos del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 48 de 1968. Ahora bien, aunque pareciera que cada uno de estos incisos corresponde a facultades autónomas y distintas, una interpretación sistemática de la norma revela que los párrafos acusados se encuentran estrechamente relacionados. En efecto, observa la Corte que todo el texto demandado se refiere a un mismo asunto: los llamados “reglamentos especiales”. Así, el primero de los párrafos acusados se ocupa de autorizar al gobierno para que expida reglamentos especiales a fin de cumplir los objetivos mencionados en la norma, mientras que el segundo inciso establece que por medio de dichos reglamentos el gobierno podrá determinar excepciones a normas laborales de carácter legal. Por tanto, ambos párrafos se refieren a una misma facultad gubernamental: la de expedir reglamentos especiales, de suerte que el primer inciso describe las finalidades de los reglamentos, y el segundo establece la posibilidad de que éstos determinen excepciones a las normas legales laborales.

En tales circunstancias, la demanda plantea que la posibilidad de expedir esos “reglamentos especiales” viola la Constitución principalmente por dos razones: de un lado, el actor alega que la disposición faculta al gobierno para modificar asuntos de competencia de legislador, tales como los derechos fundamentales laborales. De otro lado, el demandante arguye que la norma desconoce los principio rectores de la Constitución en materia laboral, ya que establece la posibilidad de que algunos trabajadores sean excluidos del goce de sus derechos mínimos.

Para el Ministerio de Trabajo, la norma debe ser declarada exequible por cuanto intenta solucionar el problema de desempleo que aqueja al país. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, por el contrario, apoya los argumentos de la demanda en cuanto al otorgamiento de facultades intemporales al ejecutivo para modificar leyes o incluso códigos. Con todo, piensa que los reglamentos especiales pueden ser decretos reglamentarios y que la potencialidad de daño —exclusión de algunos trabajadores frente a ciertos beneficios— no puede confundirse con un perjuicio real, causado sólo si el presidente llegase a reformar un código, evento en el cual la norma sería inexequible.

Por su parte, el Ministerio Público considera que la norma acusada debe ser declarada inexequible, ya que desconoce la distribución de competencias señalada en la Constitución respecto de la posibilidad de legislar. Además, para la procuraduría, la norma bajo examen viola el derecho a la igualdad ya que una ley no puede permitir al gobierno disponer de las normas laborales.

3. Conforme a lo anterior, el problema que la Corte debe resolver es si el ejecutivo está facultado por la Constitución para expedir los “reglamentos especiales” a que hace referencia la norma acusada, teniendo en cuenta que éstos pueden exceptuar ciertas actividades de la aplicación de normas legales de derecho laboral. Para resolver el interrogante planteado, la Corte deberá analizar en qué pueden consistir, desde el punto de vista constitucional, los llamados reglamentos especiales. Para ello esta corporación comenzará por recordar brevemente el reparto de competencias, establecido en la Constitución, entre la ley y el reglamento.

Reparto general de competencias en la Constitución de 1991.

4. Esta corporación ha señalado, en forma reiterada, que la facultad legislativa está atribuida expresamente al Congreso, quien goza además de la cláusula general de competencia para crear normas jurídicas vinculantes (C.P., art. 150 ords. 1º y 2º) (1) . Esto significa que en principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la debida ejecución de las leyes.

(1) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-710 de 2001, C-1191 de 2000, C-543 de 1998, C-568 de 1997, C-473 de 1997, C-398 de 1995 y C-417 de 1992.

Este reparto general de competencias normativas entre la ley y el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a finalidades profundas. Por ello, la Sentencia C-710 de 2001 indicó que esa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea legítimo. La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad.

5. La Carta de 1991 protege este reparto de competencias entre la ley y el reglamento, y entre el Congreso y el gobierno, por diversos mecanismos. Así, y por sólo mencionar algunos, la Constitución establece la reserva de ley en ciertas materias, a fin de que éstas no sean definidas a través de la facultad reglamentaria del gobierno. Por ejemplo, sólo la ley puede establecer los motivos por los cuales una persona puede ser privada de la libertad (C.P., art. 28). Existe además un principio que podría denominarse como el de “reserva formal de ley”, según el cual, ciertas materias no sólo deben ser desarrolladas por la ley sino que además la regulación debe ser directamente realizada por el Congreso, quien no puede otorgar al Presidente facultades extraordinarias para legislar sobre algunos asuntos. En efecto, el artículo 150 numeral 10 de la Constitución establece que el poder legislativo no podrá conceder facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, normas por medio de las cuales se crean servicios administrativos y técnicos de las cámaras, y leyes marco (2) .

(2) Ver entre otras C-021 de 1994, C-111 de 2000.

6. Con todo, el anterior reparto general de competencias entre el Congreso y el gobierno admite matices y excepciones. De un lado, en ciertos casos, la Constitución amplía la facultad del Presidente para dictar normas generales, en la medida en que incrementa el ámbito de acción de su potestad reglamentaria. Y de otro lado, la Carta también autoriza que, en ciertas hipótesis, el gobierno expida decretos que tienen materialmente la jerarquía y la fuerza de una ley.

La potestad de reglamentación es mayor frente a aquellas leyes que, por mandato constitucional, tienen un contenido general, como sucede con las leyes marco y las leyes de intervención económica. En cambio, la potestad reglamentaria ordinaria (C.P., art. 189, ord. 11) suele tener una posibilidad más restringida, pues se trata de desarrollar leyes con un contenido normativo más concreto y preciso.

7. De otro lado, la Constitución autoriza al gobierno a expedir decretos con fuerza de ley, situación que puede presentarse en los siguientes casos: (i) una vez decretado un estado de excepción, el ejecutivo puede expedir decretos con fuerza de ley, que tienen vocación temporal (estado de guerra exterior o de conmoción interior), o carácter permanente (estado de emergencia) (C.P., arts. 212 y ss.); (ii) el Congreso puede conferir facultades extraordinarias temporales al gobierno para que legisle sobre determinadas materias (C.P., art. 15, ord. 10); (iii) finalmente, el Presidente puede expedir decretos que tienen fuerza legislativa en otras situaciones puntuales.

8. Una vez sintetizado el reparto de competencias entre ley y reglamento, y precisadas las posibilidades con que cuenta el ejecutivo para dictar normas generales, entra la Corte a determinar si los “reglamentos especiales” previstos por la disposición acusada encuadran en el diseño establecido por la Carta de 1991 y cumplen con los requisitos propios de los distintos tipos de decretos que puede expedir el gobierno, sin entrar a analizar las disposiciones constitucionales de 1886, ya que la facultad para expedir reglamentos puede ser utilizada en la actualidad y por tanto se rige por el reparto de competencias legislativas ahora vigente.

Inconstitucionalidad de la figura de los reglamentos especiales.

9. La Corte considera que no está en presencia de una ley marco que requiera reglamentación, pues no se trata de las leyes que regulan los aspectos mencionados en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. En realidad los reglamentos especiales hacen referencia a un código, como lo es el Sustantivo del Trabajo, que contiene las normas de derecho laboral que tales reglamentos especiales pretenden inaplicar. En ese mismo orden de ideas, la facultad concedida en los partes acusados no se encamina a desarrollar una ley de intervención económica, pues su naturaleza (exceptuar la aplicación de normas legales a algunas personas) y la materia que regula (ámbito laboral) no corresponden a los asuntos que deben regular este tipo de leyes. Y en todo caso, un decreto que desarrolla una ley marco o una ley de intervención económica no puede tampoco exceptuar la aplicación de una norma legal, pues esos decretos están sujetos a la ley.

10. Podría entonces tratarse de decretos reglamentarios, en los términos del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución. Sin embargo, luego de revisar los rasgos de este tipo de decretos, encuentra la Corte que los apartes acusados no autorizan al gobierno para expedir decretos reglamentarios. Estos decretos reglamentarios se encuentran sujetos a la ley que reglamentan, y en el caso bajo examen no hay ninguna ley a reglamentar. Además, la norma faculta para hacer una excepción a la ley, lo cual no es una reglamentación sino el ejercicio de una potestad legislativa. En efecto, en virtud de estos decretos especiales, el legislador le transfiere al ejecutivo potestades para inaplicar la ley por una vía reglamentaria y, fuera del caso de la excepción de inconstitucionalidad (C.P., art. 4º), sólo una norma con fuerza de ley puede autorizar la inaplicación de una ley. Y es que el señalamiento de en qué casos se aplica o no se aplica una disposición legislativa es en sí mismo el ejercicio de una potestad legislativa, pues se trata de nada más y nada menos que de la delimitación del ámbito de regulación de una ley específica.

11. Queda entonces la posibilidad de que los reglamentos especiales sean decretos con fuerza de ley, ya que sólo así éstos podrían inaplicar una ley. Comienza pues la Corte por verificar si se trata de una habilitación derivada de la declaratoria de un estado de excepción. Ahora bien, del texto constitucional se colige que la declaración de los estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o varias de las circunstancias que consagra la misma Carta, y como último recurso del Estado, frente a situaciones de especial gravedad, que no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la Constitución y la ley para períodos de normalidad. En tales circunstancias, los reglamentos especiales no son un desarrollo de algún estado de excepción, pues pueden ser expedidos en cualquier momento. La posibilidad de que esos reglamentos puedan ser dictados en un estado de normalidad descarta entonces que ellos sean decretos legislativos expedidos durante estados de excepción.

12. Entra entonces la Corte a examinar si eventualmente se trata de la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley, en desarrollo de las facultades extraordinarias previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. Y es obvio que no es así, pues un requisito esencial de las facultades extraordinarias es su temporalidad, mientras que la disposición acusada habilita al gobierno a expedir esos reglamentos especiales sin limitación temporal alguna.

13. Finalmente, la Corte destaca que la norma demandada se refiere a un asunto de derecho laboral. Es pues claro que ella no tiene nada que ver con la expedición gubernamental, por decreto, del presupuesto o del plan nacional de desarrollo, en los eventos previstos en la Carta.

14. Concluye la Corte que el legislador se desprendió de la potestad de inaplicar la ley, y se la cedió al gobierno. Por tanto le otorgó facultades para expedir normas con fuerza de ley e inaplicar normas legales laborales, por fuera de los casos previstos en la Carta de 1991. Esa posibilidad de delegación no está prevista en la Constitución. Así, la conclusión se impone: el numeral primero del artículo 3º de la Ley 48 de 1968 es inexequible y deberá entonces ser retirado del ordenamiento.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 3º de la Ley 48 de 1968.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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