Sentencia C-242 de 1º de abril de 2009 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-242 de 2009 

Ref.: Expediente D-7388

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Actores: Migdonio Mosquera Murillo y Keeny Luango Mosquera

Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 113 (parcial) de la Ley 50 de 1990 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., primero de abril de dos mil nueve.

I. Antecedentes

1. Texto normativo demandado.

Los ciudadanos Migdonio Mosquera Murillo y Keeny Luango Mosquera, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 113 (parcial) de la Ley 50 de 1990, cuyo texto es el siguiente (lo demandado con negrilla):

“LEY 50 DE 1990(1)

(Diciembre 28)

Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones

“ART. 113.—Créase el Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, como una cuenta sin personería jurídica, que será administrado por el Instituto de Seguros Sociales para atender exclusivamente el pago de las pensiones a los trabajadores que cumplan los requisitos para obtener la respectiva pensión, con anterioridad a la vigencia de la presente ley y el pago de las correspondientes mesadas a los actuales pensionados de dichas empresas, previa reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Para ser beneficiario de este Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos se requiere:

1. Que la empresa de la cual se hubiere obtenido la pensión o en la cual se cumpla con los requisitos para obtenerla antes de la vigencia de esta ley, se encuentre en proceso de liquidación y disolución o haya sido liquidada.

2. Que la respectiva empresa no haya efectuado las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales y que a criterio de la Superintendencia de Sociedades no pueda atender la cancelación (sic) de dichas pensiones.

PAR.—Facúltase al Presidente de la República para reglamentar el Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos de que trata el presente artículo dentro de los tres (3) meses siguientes contados a partir de la vigencia de esta ley; y para que provea, en el mismo término, los recursos de su financiación”(2).

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, por dirigirse contra una disposición legal —L. 50/90, art. 113 (parcial)—, de acuerdo con el artículo 241.4 de la Constitución Política de Colombia.

2. La cuestión de constitucionalidad.

2.1. Corresponde a la Corte determinar si la creación del Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos para atender el pago de las pensiones de los extrabajadores de estas empresas liquidadas o en proceso de liquidación o disolución —que no hubiesen efectuado las cotizaciones al Instituto de los Seguros Sociales y que a criterio de la Superintendencia de Sociedades no pudiesen atender su pasivo pensional—, vulnera la Constitución, al excluir como beneficiarios del mismo a los trabajadores que cumpliesen los requisitos para adquirir su derecho pensional con posterioridad al 1º de enero de 1991 —inicio de vigencia de la L. 50/90—, quienes resultarían discriminados frente a los trabajadores definidos como beneficiarios del fondo por haber adquirido el derecho pensional con anterioridad a la mencionada fecha.

2.2. La Corte abordará el problema jurídico planteado, así: (i) finalidad constitucional de la norma acusada; (ii) cambio normativo del ente titular del deber de pago pensional y el régimen pensional; (iii) diferenciación entre la situación de los trabajadores titulares de derechos adquiridos y de meras expectativas.

3. Finalidad constitucional en la norma acusada.

3.1. La creación del Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos se encaminó a la garantía del pago de las pensiones de los trabajadores de empresas del sector, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990 registraban como cumplidos los requisitos para obtener la correspondiente pensión.

3.2. A juicio del legislador, estos trabajadores se encontraban desamparados por la situación económica por la que atravesaban las empresas del sector, que arriesgaba el efectivo cumplimiento de las obligaciones pensionales. Así, la Ley 50 de 1990, en su artículo 113 demandado, desarrolló el principio constitucional general de protección de los “derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles”, esto es, el deber de garantía de los derechos subjetivos previsto en el artículo 58 de la Constitución Política. Y específicamente, la disposición demandada da aplicación a la garantía “del derecho al pago oportuno (...) de las pensiones legales”, prevista en el artículo 53 de la Constitución Política, y al deber constitucional de respeto de los derechos pensionales “adquiridos con arreglo a la ley”, establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.

3.3. Dado lo anterior, la norma demandada cumple una finalidad constitucionalmente establecida.

4. Cambio normativo de la Ley 50 de 1990 y régimen pensional de los trabajadores no incluidos como beneficiarios del fondo prestacional creado.

4.1. La norma acusada, más que introducir un cambio en el régimen pensional de los trabajadores de las citadas empresas, lo que hace es determinar el nuevo ente responsable de pagar las pensiones de los extrabajadores de las empresas productoras de metales preciosos. En efecto, el artículo 113 de la Ley 50 de 1990 constituyó un fondo prestacional cuya única función consiste en el pago de pensiones a los trabajadores de las empresas productoras de metales preciosos que estuviesen pensionados al momento de la vigencia de tal ley o cuyo derecho estuviera pendiente de reconocimiento en virtud de haber cumplido los requisitos pensionales antes de tal fecha.

4.2. La norma demandada no introdujo cambio alguno en lo referente al régimen pensional de los trabajadores que al 1º de enero de 1991 —fecha de entrada en vigencia de la ley— no hubiesen reunido los requisitos para la obtención de la pensión correspondiente. En efecto, la edad de las mujeres y los hombres trabajadores para acceder a la pensión no fue modificada; tampoco lo relativo al tiempo de servicio o las semanas de cotización requeridas; ni en relación con el porcentaje aplicable al promedio del salario base de cotización u otra variable que pudiera ser relevante en la causación de la pensión de dichos trabajadores. En suma, la expresión normativa demandada, no introduce cambios en los requisitos de configuración del derecho pensional de los trabajadores: los que no alcanzaron a consolidar su derecho de pensión antes del 1º de enero de 1991, continuaron cobijados por los mismos requisitos para obtenerlo al entrar en vigencia la disposición acusada.

4.3. Con todo, la norma acusada evidentemente excluye, como beneficiarios del fondo, a los trabajadores que contaban con meras expectativas del derecho pensional al entrar en vigencia la Ley 50 de 1990. Por eso, a continuación se examinará si tal exclusión se traduce en un trato diferenciado discriminatorio, más que para efectos de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión, para efectos de la garantía del pago efectivo de la misma.

5. Igualdad y trato diferenciado a los trabajadores titulares de derechos adquiridos frente a los trabajadores en situación de mera expectativa de derecho. Garantías de pago pensional a estos trabajadores.

5.1. Esta corporación ha expresado que en el plano constitucional la igualdad presenta varios significados. Así “la igualdad como valor (preámbulo) implica la imposición de un componente fundamental del ordenamiento; la igualdad en la ley y ante la ley (art. 13, inc. 1º, desarrollado en varias normas específicas) fija un límite para la actuación promocional de los poderes públicos; y la igualdad promocional (art. 13, incs. 2º y 3º) señala un horizonte para la actuación de los poderes públicos”(11).

Pero la igualdad también constituye un derecho subjetivo relacional y genérico, pues su violación va acompañada del desconocimiento de otro derecho y además se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, condicionando la actuación de las autoridades públicas como límite al ejercicio del poder público(12).

La importancia de la igualdad de trato radica en determinar si existe o no violación a este derecho fundamental, para lo cual el juez constitucional acude a un instrumento metodológico denominado test de igualdad, mediante el cual evalúa la razón que tuvo en cuenta quien con cierta medida afectó dicho derecho en forma negativa o positiva.

Sobre el test de igualdad esta corporación ha expresado que el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada. Cada una de estas condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos —fáctico, legal o administrativo y constitucional— en la relación que se interpreta. Por eso, la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo valorativo (constitución)(13).

En este sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos, ha sostenido que la igualdad de trato queda violada cuando carece de justificación objetiva y razonable. “La existencia de una justificación semejante —dice la Corte— debe apreciarse en relación con la finalidad y con los efectos de la medida examinada, sin desconocer los principios que generalmente prevalecen en las sociedades democráticas. Una diferencia de trato en el ejercicio de un derecho consagrado por el convenio no solo debe perseguir una finalidad legítima: el artículo 14 se ve también violado cuando resulta claramente que no existe una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida”.

Sobre la razonabilidad la corporación ha señalado:

“Al juez constitucional no le basta oponer su “razón” a la del legislador, menos cuando se trata de juzgar la constitucionalidad de una norma legal. La jurisdicción es un modo de producción cultural del derecho; el poder del juez deriva exclusivamente de la comunidad y solo la conciencia jurídica de esta permite al juez pronunciarse sobre la irrazonabilidad o no de la voluntad del legislador“. “(...) Los medios escogidos por el legislador no solo deben guardar proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad. El principio de proporcionalidad busca que la medida no solo tenga un fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado mínimo”(14).

Según pasa a examinarse, la norma acusada satisface cabalmente el test de igualdad, habida cuenta de que: (i) los supuestos fácticos son diferentes: una es la situación jurídica en que se encuentran los trabajadores que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 eran titulares de derechos adquiridos; otra, la de los trabajadores que para entonces tenían una mera expectativa; (ii) la decisión de tratarlos de manera diferente está fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada.

En efecto:

(i) La Corte Constitucional ha precisado que los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una ley anterior. Existe un derecho adquirido cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento. Por contraste, las meras expectativas, consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad.

En reiteradas ocasiones(15) esta corporación se ha referido a las diferencias entre estas dos instituciones jurídicas, entre otras, a propósito de la aplicación de los regímenes de pensiones a personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no cumplían los requisitos para acceder a la pensión(16). Ha estimado que los derechos adquiridos presuponen la consolidación de una serie de condiciones contempladas en la ley, que permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento. En cambio, en las expectativas, tales presupuestos no se han consolidado conforme a la ley, mas resulta probable que lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico.

En la Sentencia C-147 de 1997, la Corte diferenció los derechos adquiridos de las meras expectativas, en cuanto al ámbito de protección constitucional. Sostuvo que estas últimas reciben una protección más precaria, puesto que “la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva”. Aclaró que las “expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social”.

(ii) El criterio de diferenciación establecido está permitido por la Constitución, pues se trata de dar un tratamiento diferente a personas que pertenecen a categorías distintas. De un lado los pensionados, y del otro, quienes aspiran a serlo. El criterio de distinción es válido y razonable comoquiera que se establece entre quienes tienen un derecho adquirido y quienes no lo poseen, teniendo en cuenta el respeto al derecho del primer grupo mencionado.

(iii) Las reformas a los regímenes pensionales, en particular, garantizan la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la financiabilidad de otros potenciales pensionados. Estas finalidades constitucionalmente relevantes obligan a la ponderación entre sacrificios individuales y beneficios al sistema (C.P., art. 48, adicionado por el A.L. 1/2005). Ello explica que esta Corte haya puesto de presente que el legislador no está obligado a sostener en el tiempo las expectativas que tienen las personas, conforme a las leyes vigentes, en un momento determinado. Su potestad de configuración legislativa le habilita a modificar los regímenes jurídicos en función de nuevas variables, razones de oportunidad o conveniencia, y a otros intereses y circunstancias contingentes que deba priorizar para lograr los fines del Estado social de derecho, desde luego, consultando parámetros de justicia y equidad, y con sujeción a criterios de razonabilidad y proporcionalidad(17).

5.3. Se concluye: Las diferencias existentes entre los derechos pensionales consolidados y las meras expectativas de adquirirlos justifican constitucionalmente el tratamiento legislativo diferenciado dado a unos y a otros, esto es, a los trabajadores que habían cumplido los requisitos pensionales al 1º de enero de 1991 y a los trabajadores que a tal fecha no los podían acreditar, respectivamente.

5.4. Resta por examinar si la exclusión de los trabajadores que no cumplieron los requisitos pensionales antes del 1º de enero de 1991 involucra una discriminación que se expresa en la desprotección de los mismos respecto del pago efectivo de la pensión, quienes, a diferencia de los trabajadores titulares del derecho pensional adquirido, quedan en situación de incertidumbre pensional al no haber sido incorporados como beneficiarios del fondo.

Como se vio, la Ley 50 de 1990 se ocupó del pago de las pensiones de los trabajadores de estas empresas que adquirieron el derecho con anterioridad al 1º de enero de 1991, a través del Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, creado en el artículo 113 (las que posteriormente serían pagadas por el ISS con partidas apropiadas anualmente en el presupuesto por el Gobierno Nacional, en virtud de los dispuesto en la L. 100/93, art. 149(18)). Contra lo que sostienen los demandantes, también se ocupó de la suerte pensional de los trabajadores de las empresas productoras de metales preciosos que a 1º de enero de 1991 tenían la expectativa de adquirir el derecho pensional, así:

(i) Si la empresa productora de metales preciosos, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 50, no se había liquidado o no había entrado en proceso liquidatorio, la obligación pensional sería necesariamente patronal. Si bien la ley quiso ayudar a las empresas en el pago del pasivo pensional para entonces causado, en forma alguna pretendió liberarlas de sus obligaciones patronales ni incluir a las empresas que en el futuro se liquidaran. Tratamiento diferenciado que, como se analizó, es constitucionalmente admisible y no significa trato discriminatorio alguno.

(ii) Con todo, en garantía del pago efectivo de las mesadas de los trabajadores no incorporados como beneficiarios del fondo prestacional del artículo 113 de la Ley 50 de 1991, el ejecutivo expidió el Decreto 1296 de 1994(19) que estableció el régimen general de los fondos de prestaciones de las empresas productoras de metales preciosos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, que sustituyen el pago de las pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales públicos y de las empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales (en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la L. 100/93, art. 139, num. 3º(20)). Al tenor de lo preceptuado en su artículo 4º, los fondos pensionales de las entidades territoriales reemplazarían, entre otras, a las empresas productoras de metales preciosos insolventes, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellos trabajadores que hubiesen cumplido el tiempo de servicio pero no hubiesen llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, siempre que no se encontraren afiliados a ninguna otra administradora del régimen de pensiones de cualquier orden.

(iii) Ahora bien, si la empresa productora de metales preciosos cotizó al ISS, la obligación pensional recae directamente sobre el ISS que reconocerá la pensión de acuerdo con lo previsto en los reglamentos de invalidez, vejez y muerte.

(iv) Además, en los artículos 4º y 11 del Decreto 1296 de 1994 se previó que cuando estos trabajadores afiliados a las entidades de previsión sustituidas por los fondos de prestaciones de las empresas productoras de metales preciosos de las entidades territoriales decidieran afiliarse al régimen de prima media con prestación definida, automáticamente serían trasladadas al ISS, entidad a la que le correspondería el reconocimiento y pago de las pensiones una vez cumplidos los requisitos legales.

Se concluye: el cargo formulado contra el artículo 113 de la Ley 50 es infundado, toda vez que no hubo omisión legal alguna, en cuanto a la situación prestacional de quienes causaran el derecho pensional con posterioridad al 1º de enero de 1991, que fundamente una discriminación.

6. Conclusión.

La disposición acusada desarrolla, en lo que le atañe, los fines sociales previstos en los artículos 58, 53 y 48 de la Constitución Política. Al prever la constitución del Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, cuyos beneficiarios son trabajadores de tales empresas con derecho adquirido a la pensión sin incluir a los que a 1º de enero de 1991 no habían cumplido con los requisitos pensionales, no desconoce principio de igualdad alguno ya que : (i) el tratamiento diferenciado no versa sobre los requisitos para adquirir el derecho pensional, sino sobre el titular del deber de pago de las pensiones; (ii) recae sobre grupos diferentes de trabajadores, el primero de los cuales tiene derechos adquiridos en la materia mientras el segundo, meras expectativas de pensión; (iii) no entraña la desprotección de los trabajadores que llegaren a cumplir los requisitos pensionales con posterioridad al 1º de enero de 1991. En suma, no establece diferenciaciones injustificadas que vulneren el derecho de igualdad.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Decláranse EXEQUIBLES las expresiones “con anterioridad a la vigencia de la presente ley” y “antes de la vigencia de esta ley” contenidas en el artículo 113 de la Ley 50 de 1990.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Diario Oficial 39.618 de 1991 (ene. 1º).

(2) Parágrafo declarado exequible por la Corte Suprema de justicia, mediante Sentencia 088 de 25 de julio de 1991.

(11) Sentencia C-530 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(12) Sentencia C-530 de 1993.

(13) Sentencia C-1110 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(14) Sentencia T-422 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(15) Cfr., entre otras la Sentencia C-754 de 2004.

(16) En la Sentencia C-596 de 1997, la Corte determinó que las personas que habían cotizado a pensiones en los sistemas anteriores a la Ley 100 de 1993 pero que, cuando entró en vigencia el sistema de pensiones conforme al artículo 151, no habían cumplido los requisitos para acceder a la pensión conforme al sistema anterior, tenían una expectativa, no un derecho adquirido a que se les aplicara el régimen de transición consagrado en el artículo 36.

(17) Sentencia C-613 de 1996.

(18) Ley 100 de 1993. “ART. 149.—Beneficiarios del Fondo de Pensiones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos y Empos. Las pensiones de los beneficiarios del Fondo de Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos creado mediante la Ley 50 de 1990, y las de las empresas de obras sanitarias liquidadas serán pagadas en adelante por el Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la prestación del servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado cotice para salud. El Gobierno Nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará las correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales”.

(19) Declarado exequible por Sentencia C-376 de 1995, en cuanto al cargo de extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias.

(20) “ART. 139.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para: [...] 3. Establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. Se podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones, solo mediante acuerdo con su representante legal”. Declarado exequible mediante Sentencia C-376 de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía).