Sentencia C-243 de marzo 22 de 2012

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expedientes acumulados D-8655 y D-8665

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Actores: Germán Puentes González y Álvaro Montoya Naranjo, respectivamente.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 4 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia”.

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil doce.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto-Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 1º de la Constitución y mediante demandas separadas, los ciudadanos Germán Puentes González y Álvaro Montoya Naranjo, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del Acto Legislativo 4 de 2011 “por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. Norma demandada

A continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 48.123 del 7 de julio de 2011:

“Acto Legislativo 4 de 2011

(Julio 7)

“Por medio del cual se incorpora un artículo transitorio a la Constitución Política de Colombia”.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Adiciónese un artículo transitorio a la Constitución Política, así:

ART. TRANS.—Con el fin de determinar las calidades de los aspirantes a ingresar y actualizar a los cargos de carrera, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, de quienes en la actualidad los están ocupando en calidad de provisionales o en encargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil, homologará las pruebas de conocimiento establecidas en el concurso público, preservando el principio del mérito, por la experiencia y los estudios adicionales a los requeridos para ejercer el cargo, para lo cual se calificará de la siguiente manera:

5 o más años de servicio70 puntos

 

La experiencia homologada, no se tendrá en cuenta para la prueba de análisis de antecedentes.

Los estudios adicionales, a los requeridos para el ejercicio del cargo, otorgarán un puntaje así:

1. Título de especialización 3 puntos

2. Título de maestría 6 puntos

3. Título de doctorado 10 puntos

Para el nivel técnico y asistencial, los estudios adicionales se tomarán por las horas totales debidamente certificadas así:

1. De 50 a 100 horas 3 puntos

2. De 101 a 150 horas 6 puntos

3. De 151 o más horas 10 puntos

Los puntajes reconocidos por calidades académicas, no serán acumulables entre sí.

Agotada esta etapa de homologación, el empleado provisional o en encargo cumplirá lo establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, esto es, el análisis comportamental, lo que finalmente posibilitará la cuantificación del puntaje y su ubicación en la lista de elegibles.

Para que opere esta homologación, el servidor público debe haber estado ejerciendo el empleo en provisionalidad o en encargo al 31 de diciembre de 2010 y cumplir con las calidades y requisitos exigidos en la convocatoria del respectivo concurso.

La Comisión Nacional del Servicio Civil y quien haga sus veces en otros sistemas de carrera expedirán los actos administrativos necesarios tendientes a dar cumplimiento a lo establecido en el presente acto legislativo.

Para los empleados que se encuentren inscritos en carrera administrativa y que a la fecha estén ocupando en encargo por más de tres (3) años de manera ininterrumpida un cargo que se encuentre vacante definitivamente, y que hayan obtenido calificación de servicios sobresaliente en el último año, al momento de realizar los concursos respectivos se le calificará con la misma tabla establecida en el presente artículo transitorio.

Quedan exceptuados los procesos de selección para jueces y magistrados que se surtan en desarrollo del numeral 1º del artículo 256 de la Constitución Política, relativo a la carrera judicial y docentes y directivos docentes oficiales.

ART. 2º—El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación”.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional

Competencia de la Corte

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241-1 de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación, relacionados con la presunta extralimitación de la competencia del Congreso en el ejercicio del poder de reforma de la Carta Política.

Problema jurídico

2. Los ciudadanos que instauraron la presente demanda de inconstitucionalidad sostienen que el Acto Legislativo 4 de 2011 fue expedido por el Congreso excediendo su competencia constitucional para reformar la Constitución. Aducen que la norma introduce un régimen excepcional para los empleados que se encuentran ocupando cargos de carrera en provisionalidad o en encargo, que los excluye de las exigencias propias del régimen de mérito para acceder a cargos públicos, puesto que dispone la equiparación del examen de conocimientos al tiempo de experiencia. Esta sustracción desnaturaliza el concurso público que está ligado inescindiblemente a la comprobación de los conocimientos de los aspirantes, e introduce un trato privilegiado para un sector de la población, basado en criterios que carecen de objetividad.

El Acto Legislativo 4 de 2011 constituye así, para los accionantes, una proposición normativa análoga a la estudiada en la Sentencia C-588 de 2009, porque las condiciones que prevé quebrantan de la misma forma el principio constitucional de la carrera administrativa, al menoscabar la prevalencia que tiene para la Constitución de 1991 el derecho a acceder en iguales condiciones a la carrera administrativa mediante un concurso público fundado en el mérito.

3. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico que debe abordar la Corte consiste en establecer si el Congreso incurrió en vicio de competencia al expedir el Acto Legislativo 4 de 2011, pues no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó, al subvertir integralmente el principio constitucional relativo al mérito como criterio esencial de ingreso a la carrera administrativa.

Pero antes de adentrarse en el problema de fondo que plantean las demandas, debe la Corte empezar por examinar si los cargos presentados cumplen con los requisitos mínimos exigidos en el artículo 2º del Decreto-Ley 2067 de 1991 y, teniendo en cuenta que los actores solicitan la realización de un juicio de sustitución, si los cargos contienen los requisitos argumentativos básicos que este tipo de análisis requiere.

Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad y su especificidad en la demanda contra reformas a la Constitución.

4. La acción pública de inconstitucionalidad exige al ciudadano que la ejerce el cumplimiento de unos requisitos formales y sustantivos dirigidos a preservar el carácter dispositivo del mecanismo constitucional, y a garantizar la presencia de razones conducentes que hagan posible que la Corte profiera una decisión de fondo sobre los preceptos acusados, con rigor y suficiencia(1). En primer término, la verificación de estos requerimientos tiene lugar dentro del trámite de admisibilidad de la demanda dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. En este escenario inicial, la Corte ha reiterado que es natural que “la Corte no acuda a un criterio en extremo riguroso para determinar si la demanda cumple o no con las exigencias impuestas por la Constitución y la ley sino a un criterio amplio que sea consecuente con esa naturaleza pública de la acción y que le permita al ciudadano ejercer un verdadero control sobre la producción del derecho”(2).

Sin embargo, también ha dicho que “esa fundada amplitud de criterio no puede llevar a la Corte a emitir pronunciamientos de fondo con base en demandas que no satisfacen unas mínimas exigencias, con mayor razón cuando se trata de demandas que no formulan cargo alguno contra las disposiciones demandadas”(3). Por ende, en segundo término, nada obsta para que la Corte evalúe la observancia de los requisitos argumentativos mínimos de la demanda antes de entrar al problema jurídico de fondo pues, de lo contrario, la corporación se vería abocada a adoptar una decisión con base en un debate inexistente o planteado en términos evidentemente insuficientes.

5. De acuerdo con lo anterior, y de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad debe delimitar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación e indicar la competencia de la Corte para conocer del asunto. Además, las razones en que sustenta la demanda deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

5.1. La claridad de la demanda se predica de aquella que tiene una coherencia argumentativa tal que le permita a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque debido al carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de forma coherente y comprensible.

5.2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, tiene que ver con que los cargos se dirijan contra una proposición normativa “real y existente”(4). Esto es, que esté efectivamente contenida en la disposición acusada y no sea inferida por el demandante, implícita o construida a partir de normas que no fueron objeto de demanda. La certeza exige que la norma que se acusa tenga un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto.

5.3. El requisito de especificidad hace referencia a que la demanda contenga al menos un cargo concreto contra las normas demandadas. En este orden de ideas, se oponen a la especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’(5) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”(6). Los argumentos expuestos por el demandante deben establecer una oposición objetiva entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constitución Política.

5.4. La pertinencia de los argumentos de la demanda de inconstitucionalidad está relacionada con que el reproche formulado por el peticionario sea de naturaleza constitucional, y no fundado solamente en consideraciones legales y doctrinarias. Por ello, son impertinentes los cargos que se sustenten en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un problema particular y concreto, o en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras.

5.5. Por último, la suficiencia se predica de las razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”(7) y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la demanda que, “aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”(8).

6. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha concluido que tratándose de un acto reformatorio de la Constitución, la competencia de la Corte se reduce al examen de vicios de procedimiento en su formación, ámbito que puede comportar la evaluación de la competencia del Congreso para expedir la reforma, como supuesto previo a su trámite. Por ello, con el fin de garantizar que no se incurra en un desbordamiento de estas competencias, por ejemplo, ejerciendo un análisis material sobre los actos legislativos, la jurisprudencia en torno al juicio de sustitución ha considerado tres dispositivos concretos: la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, la necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y la sujeción a una metodología particular para adelantar el juicio de sustitución.

6.1 Para los fines del presente pronunciamiento importa referirse a la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, toda vez que es este primer dispositivo el que atañe directamente a los deberes del accionante al momento de presentar la demanda de inconstitucionalidad.

La jurisprudencia insiste que sin perjuicio del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar (i) el parámetro de control conformado por un eje definitorio de la Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se buscaría es que la Corte ejerza un control material; y (ii) cómo la norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad de la Carta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo orden constitucional que sustituye al reformado.

Sobre el particular resulta ilustrativo lo previsto por la Corte en la Sentencia C-1200 de 2003 al definir la regla según la cual “…cuando un ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional”.

De este modo, existe una carga argumentativa particular para las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la presunta sustitución de la misma. Contrario a como sucede con la acción de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la Constitución, sino que es imprescindible que determine adecuada y suficientemente la índole del eje estructural que se estima subvertido y el modo como el acto reformatorio genera esa sustitución. En otras palabras, “el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma. (…)”(9).Estos parámetros específicos en materia de argumentación deben ser verificados por la Corte de forma previa al juicio de sustitución, en la medida en que su cabal cumplimiento garantiza la presencia de argumentos suficientes para que pueda tomar una decisión de fondo en relación con la reforma constitucional estudiada, sin convertirse en juez de su contenido material.

Ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia del cumplimiento de los requisitos descritos.

7. El examen de las razones expuestas por los demandantes, Germán Puentes González y Álvaro Montoya Naranjo, con el fin de solicitar a la Corte declarar inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011 por sustituir la Carta Política, lleva a la conclusión que (i) los cargos que presentan las demandas carecen de certeza y (ii) no establecen cómo la reforma acusada subvierte de forma integral un parámetro constitucional que otorgue identidad a la Carta Política, de suerte que el texto resultante sea un orden constitucional que sustituya al reformado.

8. En cuanto a lo primero, los demandantes parten del supuesto según el cual el Acto Legislativo 4 de 2011 dispone la inscripción extraordinaria y transitoria de los empleados que se encuentran ocupando cargos de carrera en provisionalidad o en encargo eximiéndolos del concurso público, entendiendo por este un certamen que califica los méritos con base en el examen de conocimientos. Resultado de esta comprensión de la norma, la demanda transcribe extensos apartes de la Sentencia C-588 de 2009, que declaró inexequible el Acto Legislativo 1 de 2008, y sugiere que, tratándose ambos actos legislativos de reformas que prevén la inclusión de los empleados públicos en provisionalidad o en encargo sin concurso alguno, debe la Corte realizar el mismo razonamiento que se llevó a cabo en esa oportunidad para concluir de igual modo que el precepto acusado constituye una verdadera sustitución de la Constitución.

Sin embargo, no es evidente que pueda atribuírsele al Acto Legislativo 4 de 2011 el contenido que le endilgan los demandantes. Sin entrar a hacer un análisis exhaustivo de la norma, observa la Corte que el texto no establece que los empleados provisionales y en encargo están eximidos del concurso público. Por el contrario, estatuye de manera expresa que las personas a las que se dirige pueden acceder a los cargos de carrera administrativa únicamente luego de su postulación mediante concurso. Solo con referencia a dicho certamen se entiende que el Acto Legislativo 4 de 2011 asigne un número de puntos a los años de servicio y a los estudios adicionales a los requeridos para el ejercicio del cargo.

Es cierto que el pronunciamiento hecho por el pleno de esta corporación a propósito del Acto Legislativo 1 de 2008, se fundó en que el tenor literal de esta reforma que ordenaba la implementación de “mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público” a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados, bajo ciertas condiciones. Así, la Corte examinó un precepto en el cual se excluía de forma expresa a ciertos ciudadanos del concurso público y se ordenaba su inclusión automática dentro de la carrera administrativa. En contraste, la norma acusada por los demandantes somete a los actuales servidores públicos provisionales y en encargo a un proceso de selección, en el que se asigna un valor numérico a la experiencia y a los estudios adicionales requeridos para ejercer el cargo. Por ende no se deduce del tenor literal del texto, como lo sostienen los demandantes, que lo dispuesto por el Acto Legislativo 4 de 2011 sustraiga de manera absoluta del concurso público a un determinado sector de la población. De este modo, el cargo propuesto contraría las exigencias del requisito de certeza, al recaer en una proposición normativa que no se desprende de la literalidad del Acto Legislativo 4 de 2011 sino que, por el contrario, deriva su contenido del texto de otra enmienda declarada inexequible por la Corte. En este escenario, mal haría la corporación en estudiar la reforma introducida a la Constitución por el Congreso en los términos propuestos por los ciudadanos, pues los elementos de los que parte no se desprenden necesariamente de la norma.

9. Por otra parte, al revisar las exigencias argumentativas necesarias para que la Corte pueda adelantar el juicio de sustitución, es evidente que los demandantes proponen que uno de los ejes que definen la Constitución es el principio de la carrera administrativa, como regla general para acceder de manera igualitaria a los cargos públicos mediante concurso de méritos. Pese a ello, la precisión de la premisa mayor no es seguida de raciocinios que permitan establecer de qué modo el Acto Legislativo 4 de 2011 subvierte en tal grado el principio de la carrera administrativa que este postulado sea sustituido por otro distinto.

Las razones por las que se alega que el Acto Legislativo 4 de 2011 sustituye la Constitución consisten en que la norma introduce en la Carta Política un régimen de ingreso a los cargos públicos diferente al del artículo 125 C.P. Además, subrayan que dichas diferencias establecen un trato privilegiado para los empleados provisionales; impiden que estos servidores sean eliminados en las primeras fases del concurso público; y hacen equivalentes dos categorías diferentes, a saber, el tiempo de servicio y los conocimientos específicos.

Ambos argumentos se dirigen a demostrar que el acto legislativo introdujo un cambio en la Constitución, que establece un trato privilegiado, impide la eliminación de los provisionales en las primeras fases del concurso público, desconoce el contenido actualmente existente de la carrera administrativa, y hace equivalente aspectos diferenciables del concurso público. Además, señalan que estas modificaciones desconocen el principio de la carrera administrativa. Sin embargo, las razones llegan hasta aquí y no apuntan a establecer por qué la introducción de las diferencias anotadas es de tal magnitud y trascendencia que, no solo desconoce, sino que subvierte el postulado constitucional de la carrera administrativa, convirtiéndolo en otro distinto o suprimiéndolo.

Indudablemente todos los vocablos resaltados, y los demás empleados por los accionantes, advierten sobre el hecho de que el Acto Legislativo 4 de 2011 modificó la Constitución. No obstante, todas las reformas a la Carta Política introducen en ella elementos que antes no se encontraban, modifican los ya existentes, incluyen restricciones frente a los artículos contenidos en la Carta, e incluso pueden contemplar disposiciones que contradigan en todo aspectos que ya habían sido objeto de regulación(10). Pero no todos los cambios tienen la entidad de sustituir la Constitución por sí mismas. Solo lo hacen aquellos que quebrantan, destruyen o suprimen un aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su inclusión supone que la Carta ya no es la que era, antes de la reforma, sino otra distinta.

Ha dicho la Corte sobre este punto que “incluso, puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se encuentran en la Carta”(11).

Por eso, conforme se ha insistido en la jurisprudencia constitucional, para que la Corte pueda entrar a estudiar si asiste razón al demandante al señalar que el Congreso excedió su poder de reforma a la Constitución, es preciso que indique de qué manera dichos cambios suponen un cambio sustancial y trascendental frente a postulados que delinean la identidad de la Constitución. Empero, la Corte extraña cualquier consideración de este orden en la sustentación de los demandantes.

10. Tal como están desarrollados los cargos, los demandantes reclaman de la Corte una comparación entre la reforma y la Constitución, con miras a establecer si la primera desconoce la segunda. Sin embargo, ello no es posible en el juicio de sustitución, pues implicaría ejercer control material sobre la reforma, ámbito que, como ha quedado expuesto, está vedado a la competencia de la Corte. Esta misma insuficiencia se encuentra en las intervenciones de quienes coadyuvaron la solicitud de los demandantes, ya que tampoco en ellas se encuentra que establezcan argumentos suficientes para que esta corporación entre a estudiar si el Acto Legislativo tiene la entidad de subvertir algún aspecto esencial de la identidad de la Constitución.

En ausencia de los requisitos mínimos requeridos para la acción pública de inconstitucionalidad en relación con el exceso de competencia del Congreso para reformar la Constitución, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda de la referencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para proferir pronunciamiento de fondo en relación con el Acto Legislativo 4 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.»

(1) Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-033 de 2011, C-102 de 2010, C-251 de 2004 y C-1052 de 2001.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-652 de 2001.

(3) Ibídem.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

(5) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

(7) Ibídem.

(8) Ibídem.

(9) Corte Constitucional, Sentencia C-888 de 2004.

(10) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009 y C-1200 de 2003.

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 2007.