Sentencia C-244 de mayo 30 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

ACCIÓN DISCIPLINARIA

PRESCRIPCIÓN

EXTRACTOS: «Los apartes demandados son los que aparecen subrayados dentro de los artículos correspondientes.

"LEY 200 DE 1995

Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único

"ART. 2º—Titularidad de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria corresponde al Estado. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a las ramas y órganos del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

La acción disciplinaria es independiente de la acción penal”.

"ART. 6º—Resolución de la duda. En el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá en favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla”.

"ART. 34.—Términos de prescripción de la acción y de la sanción. La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado.

PAR. 1º—Cuando la prescripción ocurra una vez notificado en legal forma el fallo de primera instancia el término prescriptivo se prorroga por seis (6) meses más (...)”.

"ART. 61.—Competencia funcional. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia.

Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.

Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Pro-curaduría General de la Nación”.

"ART. 66.—Competencias especiales. 1. Conocerán del proceso disciplinario que se adelante contra el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este Código, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, y en el evento de que haya sido postulado por esta Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado.

La conducción del proceso estará a cargo de manera exclusiva y directa del Presidente de la respectiva corporación (...)”.

"ART. 135.—Funciones jurisdiccionales del Procurador General de la Nación. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, para efectos del ejercicio de las funciones de policía judicial establecida en el inciso final del artículo 277 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria que adelanten los funcionarios competentes de la Pro-curaduría General de la Nación”.

b) El inciso 2º del artículo 2º de la Ley 200 de 1995 y el principio “non bis in ídem”.

Dice la demandante que el inciso 2º del artículo 2º de la Ley 200 de 1995 al establecer que “la acción disciplinaria es independiente de la acción penal”, viola el artículo 29 de la Constitución, que prohíbe juzgar a una misma persona dos veces por un mismo hecho. No comparte la Corte el criterio de la actora por las siguientes razones:

El conocido principio denominado non bis in idem, según el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, se encuentra consagrado en nuestro estatuto supremo como un derecho fundamental, que hace parte de las garantías del debido proceso, contempladas en el artículo 29 de la Carta.

Este principio que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones, sólo tiene operancia en los casos en que exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.

"La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.

La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.

La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos(1)”.

Así las cosas, cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.

Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales.

La acción penal, en cambio, cubre tanto la conducta de los particulares como la de los funcionarios públicos, y su objetivo es la protección del orden jurídico social. Cabe agregar que ya no es posible diferenciar la acción penal de la acción disciplinaria por la existencia en la primera de los conceptos de dolo o culpa, pues al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, parcialmente acusada, “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.

Esta corporación se ha referido al tema objeto de debate en varias oportunidades, tanto en procesos de constitucionalidad como de tutela; valga citar, entre otras, la sentencia C-427/94(2), en cuyas consideraciones se hizo referencia a la diferenciación existente entre la acción disciplinaria y la acción penal. Dijo la Corte:

“Es cierto que existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de una conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad imputable al sindicado, y a la existencia de un procedimiento que asegure el debido proceso en la investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y la medición de las sanciones; no es menos cierto que de lo anterior no puede concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines perseguidos, la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus particulares contenidos, difieren unos de otros.

La prohibición legal de la conducta delictiva tiene por fin la defensa de la sociedad, mientras que las faltas disciplinarias buscan proteger el desempeño del servidor público, con miras al cumplimiento de la función pública.

La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión tipológica en las que se describen de manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto pasivo y·circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio europeo de derechos humanos.

Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron”:

Y en sentencia anterior (T-413/92)(3) expresó la Corte que el adelantamiento de las dos acciones precitadas no configura violación al principio non bis in idem.

“Esta Sala considera que en el presente caso no se da una violación al precepto citado —artículo 29 C.N. principio non bis in idem—, por cuanto el juicio realizado en dos jurisdicciones distintas implica una confrontación con normas de categoría, contenido y alcance distinto. El juez disciplinario evalúa el comportamiento del acusado, con relación a normas de carácter ético, contenidas principalmente en el estatuto de la abogacía. Por su parte, el juez penal hace la confrontación de la misma conducta, contra tipos penales específicos que tienen un contenido de protección de bienes jurídicamente tutelados en guarda del interés social. Así que tanto la norma aplicable, como el interés que se protege son de naturaleza distinta en cada una de las dos jurisdicciones. Por ello, es posible, como sucedió en este caso, que el juez penal haya absuelto y, por su parte, el juez disciplinario haya condenado. No hay, por tanto, violación de la norma superior invocada en este punto por el peticionario, como tampoco de otros derechos fundamentales”.

En este orden de ideas, siendo la acción disciplinaria distinta de la acción penal, cada una puede adelantarse en forma independiente, sin que de su coexistencia se pueda deducir infracción al principio non bis in idem, pues en este caso no existen dos juicios idénticos. En consecuencia, no encuentra la Corte que el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 200 de 1995, materia de acusación, vulnere precepto constitucional alguno, motivo por el cual será declarado exequible.

c) El artículo 6º de la Ley 200 de 1995 y el principio in dubio pro disciplinado.

Considera la demandante que este artículo al prescribir que “en el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá en favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla”, vulnera la presunción de inocencia contenida en el artículo 29 de la Carta, pues “si se absuelve a una persona no es por que sea inocente sino por que la duda lo favoreció”, entonces “no es entendible cómo a un inocente la duda lo favorece, cuando por encima de todo es inocente”.

El derecho fundamental que tiene toda persona a que se presuma su inocencia, mientras no haya sido declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 29, en estos términos: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”, lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su culpabilidad no haya sido plenamente demostrada.

Este principio tiene aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en todo el ordenamiento sancionador —disciplinario, administrativo, contravencio-nal, etc.—, y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado.

Ahora bien: el principio general de derecho denominado in dubio pro reo de amplia utilización en materia delictiva, y que se venía aplicando en el proceso disciplinario por analogía, llevo al legislador a consagrar en la disposición que hoy se acusa, el in dubio pro disciplinado, según el cual, toda duda que se presente en el adelantamiento de procesos de esta índole, debe resolverse en favor del disciplinado.

El in dubio pro disciplinado, al igual que el in dubio pro reo emana de la presunción de inocencia, pues ésta implica un juicio en lo que atañe a las pruebas y la obligación de dar un tratamiento especial al procesado.

Como es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado.

Siendo así, no entiende la Corte cómo se pueda vulnerar la presunción de inocencia cuando se ordena a la autoridad administrativa competente para investigar a un determinado funcionario público que en caso de duda sobre la responsabilidad del disciplinado ésta ha de resolverse en su favor. Y, por el contrario, advierte que de no procederse en esa forma sí se produciría la violación de tal presunción, pues si los hechos que constituyen una infracción administrativa no están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de certeza que permita concluir que el investigado es responsable, mal podría declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o participación en la conducta antijurídica.

Para concluir este punto, considera la Corte importante agregar que la duda debe ser razonable, esto es, concordante con la prueba existente en el proceso, pues mal harían la administración o la Procuraduría, en aducir la duda como fundamento de una decisión favorable al disciplinado, cuando del acervo probatorio recaudado se concluye que sí es responsable de los hechos que se le imputan, proceder que en caso de producirse daría lugar a las correspondientes acciones penales y disciplinarias en contra de la autoridad que así actuara.

En razón de lo anotado, el artículo 6º de la Ley 200 1995 será declarado exequible por no violar canon constitucional alguno.

d) El parágrafo 1º del artículo 34 de la Ley 200 de 1995.

En esta disposición se consagra que “cuando la prescripción ocurra una vez notificado en legal forma el fallo de primera instancia el término pescriptivo se prorroga por seis (6) meses más”, lo cual es considerado por la demandante como inconstitucional, al lesionar el artículo 29 de la Carta, precepto que ordena adelantar el proceso sin dilaciones injustificadas, pues “el procesado no tiene por qué asumir la inercia del Estado”.

Para efectos del análisis del precepto impugnado es indispensable tener en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero del mismo artículo, el término de prescripción de la acción disciplinaria es de cinco (5) años, contados a partir del día de la consumación del hecho, cuando se trata de faltas instantáneas, o desde la realización del último acto, en caso de faltas permanentes o continuadas.

La prescripción de la acción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción.

Este fenómeno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador —5 años—, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho período sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción.

El fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación. Si la acción disciplinaria tiene como objetivo resguardar el buen nombre de la administración pública, su eficiencia y moralidad, es obvio que ésta debe apresurarse a cumplir con su misión de sancionar al infractor del régimen disciplinario, pues de no hacerlo incumpliría una de sus tareas y, obviamente, desvirtuaría el poder corrector que tiene sobre los servidores estatales. “La defensa social no se ejerce dejando los procesos en suspenso, sino resolviéndolos... Si el proceso no se resuelve, no será por obra del infractor, sino, ordinariamente, por obra de la despreocupación o de la insolvencia técnica de los encargados de juzgar”.

El término de cinco años fijado por el legislador, en el inciso primero del artículo 34 de la Ley 200 de 1995, para la prescripción de la acción disciplinaria, fue considerado por éste como suficiente para que se iniciara por parte de la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación la investigación, y se adoptara la decisión pertinente, mediante providencia que ponga fin al proceso.

Así las cosas, no encuentra la Corte justificación razonable para que se extienda dicho término de prescripción, más allá de los cinco años señalados, para los casos en que se haya notificado fallo de primera instancia, como se hace en el parágrafo 1º objeto de demanda, disposición que configura una clara violación de los artículos 29 y 13 de la Constitución, como se verá en seguida.

Según el parágrafo demandado, si el fallo de primera instancia se ha notificado al procesado, el término prescriptivo se prorroga por seis meses más, lo cual quiere decir, que si a un empleado estatal a quien se le ha iniciado investigación disciplinaria en la que se ha dictado providencia de primera instancia, la cual le ha sido debidamente notificada, el lapso de prescripción de la acción será de 5 años y seis meses, mientras que para los demás empleados, esto es, a quienes no se les haya notificado la providencia de primera instancia, el término prescriptivo es tan sólo de cinco años. Discriminación a todas luces contraria al estatuto máximo, pues si el Estado no ejercita el derecho que tiene de adelantar y fallar la investigación disciplinaria en el tiempo fijado por el legislador, ya sea por desinterés, desidia o negligencia, no puede el empleado público sufrir las consecuencias que de tales hechos se derivan, sino la misma administración por incuria, incapacidad o ineficiencia.

Es que si el Estado no ejercita su potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado por el legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés o negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del infractor, de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la autoridad respectiva la quiera ejercer, de ahí que el legislador haya establecido un límite en el tiempo —5 años—.

Y como si esto fuera poco, el término para fallar también se amplía, pues el fallador de segunda instancia, dentro de cualquier proceso disciplinario cuenta con cuarenta (40) días para proferir su decisión mientras que en el caso que es objeto de demanda, puede hacerlo dentro del término de seis (6) meses, creando una desigualdad injusta e irrazonable en contra del infractor.

Si el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones, la obligación de adelantar los procesos sin dilaciones injustificadas también lo es. La justicia impartida con prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales —criminales—, sino en los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios, policivos, etc.

Con fundamento en lo expuesto, la Corte declarará inexequible el parágrafo 1º del artículo 34 de la Ley 200 de 1995, por infringir los ar-tículos 29 y 13 de la Constitución.

Pero antes de pasar a otro punto, considera la Corte pertinente anotar que esta decisión no contradice la tomada en la sentencia C-345/95, en la cual se declaró exequible el artículo 82 del Decreto Ley 100 de 1980 —Código Penal—, que establece el término de prescripción de los delitos cometidos por empIeados oficiales, pues en dicha ocasión se encontró que la diferenciación entre los particulares y los servidores estatales, para tales efectos, se encontraba plenamente justificada, debido a que por “la posición privilegiada en que se encuentran los funcionarios públicos que delinquen”, tienen mayor oportunidad de ocultar pruebas o dificultar su consecución “gracias al cargo o las funciones que desempeñan”, lo cual representaría un “mayor costo social al permitir que los delitos cometidos por servidores públicos queden en la impunidad, con la consecuente pérdida de legitimidad del Estado”.

En el caso que hoy se analiza, la desigualdad se crea entre un mismo grupo de personas —los trabajadores del Estado—; frente a un mismo acontecimiento —la prescripción de la acción disciplinaria—, por un hecho ajeno a su conducta y atribuible a la autoridad competente para decidir sobre ella, y que consiste en ampliar el término prescriptivo de la acción disciplinaria, en los procesos en que se ha notificado al procesado el fallo de primera instancia, quedando éste en cinco años y seis meses, mientras que en los procesos en que tal hecho no ha tenido ocurrencia, la prescripción se produce en cinco (5) años, lo que resulta injustificado e irrazonable, pues la incapacidad del Estado para ejercer la potestad punitiva en materia disciplinaria no puede trasladarse al empleado, sin violar su derecho a obtener en un plazo determinado una decisión que resuelva su situación jurídica.

e) Inciso 3º parte final del artículo 61 de la Ley 200 de 1995.

En el inciso tercero del artículo 61, parcialmente acusado, se le asigna a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales, según el caso, competencia para investigar y sancionar a los funcionarios de la rama judicial. Igualmente, se establece que los empleados de la misma rama serán investigados y sancionados por el respectivo superior jerárquico, “en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación”, aparte éste que es demandado por violar el inciso 3º del artículo 256 de la Constitución, pues a juicio de la actora, el único organismo competente para examinar la conducta disciplinaria de los funcionarios judiciales es el Consejo Superior de la Judicatura, por intermedio de su Sala Disciplinaria, o los Consejos Seccionales respectivos.

El punto que aquí se discute ha sido analizado por esta corporación en múltiples ocasiones, y en ellas se ha dejado claramente definida la competencia preferente o prevalente de la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta oficial de todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera que sea la rama u órgano al cual prestan sus servicios y el nivel territorial al que pertenezcan, y que se conoce como control disciplinario externo, el cual no se opone al llamado control disciplinario interno a cargo del nominador o superior inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo Superior de la Judicatura. Entonces, para resolver la acusación basta simplemente remitirse a los argumentos expuestos por la Corte en la sentencia C-417 de 1993, los cuales son íntegramente aplicables y servirán de fundamento para declarar exequible no sólo lo acusado, sino todo el inciso final, al no infringir norma constitucional alguna.

“La Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda la atribución de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” (art. 277, num 6º C.N.).

Esa competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad competente (art. 278, num. 2º, C.N.).

Con respecto a los funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral 1º, de la Constitución, que dice:

“ART. 278.—El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:

“1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.

De conformidad con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, la atribución de “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley”, sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N,). En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura —Sala Disciplinaria— o al Consejo Seccional correspondiente y al superior jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias respecto de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la nombrada norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce el Procurador.

En síntesis, las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de !a Constitución, los funcionarios de la rama judicial —esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)— pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la rama judicial —es decir aquellos servidores que no administran justicia— están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación (...).

Otro es el caso de lo empleados judiciales, es decir, el personal subalterno o de apoyo de la rama judicial, que no tiene a su cargo la función de administrar justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3º del artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6º, de la Carta dispone:

“Artículo 277.—El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (...).

“6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

Preferencia, según el Diccionario de la Academia Española de la Lengua es “primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento”; “elección de una cosa o persona, entre varias”.

Aplicado este concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una cláusula general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos estatales”(4).

En conclusión se tiene que el inciso final del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, no infringe la Constitución al atribuirle competencia a las Salas Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, para investigar a los funcionarios de la rama judicial, siempre y cuando se entienda en los mismos términos señalados en la sentencia antes transcrita (C-417/93), esto es, que tal competencia sólo recae sobre los funcionarios que administran justicia —jueces y magistrados que no gozan de fuero constitucional—. Igualmente, es exequible la competencia de los superiores jerárquicos para investigar y sancionar a sus respectivos empleados , es decir, al personal subalterno que no administra justicia.

El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el estatuto superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios dicha competencia “no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)”. No ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior jerárquico que esté adelantando el proceso.

f) El aparte acusado del artículo 66 de la Ley 200 de 1995.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 66, parcialmente demandado, los procesos disciplinarios contra el Procurador General de la Nación corresponde conocerlos a “la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y en el evento de que haya sido postulado por esta corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado”, aparte éste que es impugnado por la demandante, pues considera que no garantiza plenamente la imparcialidad e independencia del juzgador, por que a la misma persona que candidatiza al Procurador es a quien le corresponde investigarlo. Entonces, afirma que lo mejor sería asignar dicha competencia a un órgano que no haya intervenido en su elección, como el Consejo Superior de la Judicatura.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 276 y 173-7 del estatuto supremo, el Procurador General de la Nación es elegido por el Senado de la República, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.

Es función del legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla efectiva (art. 124 C.N.), como también establecer el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación, dentro de los cuales se incluye el Procurador General (art. 279 ibíd.). Dado que la Constitución no consagra fuero alguno en favor de dicho funcionario ni regula aspecto relativo a la autoridad competente para investigarlo disciplinariamente, es el legislador quien de acuerdo con las normas precitadas debe señalarlo, como en efecto lo hizo en la norma acusada.

Ante esta circunstancia, no comparte la Corte la argumentación de la demandante, la que se relaciona más con la conveniencia que con la constitucionalidad de la norma, pues de la simple lectura de la frase impugnada, se advierte el deseo del legislador de evitar un conflicto de intereses y garantizar un proceso imparcial, al asignar a un cuerpo colegiado —Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado— el conocimiento y decisión de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación, aclarando que si el investigado fue postulado por la Corte Suprema de Justicia, esta corporación no podrá conocer de dicho proceso, en cuyo caso, compete hacerlo al Consejo de Estado, y en el evento de que sea el Consejo de Estado quien lo haya postulado, será la Corte Suprema de Justicia quien deba adelantar la respectiva investigación disciplinaria.

Con este procedimiento se busca precisamente garantizar la debida imparcialidad e independencia del juzgador, como parte esencial del debido proceso.

No encuentra la Corte entonces, que lo acusado vulnere precepto constitucional alguno, motivo por el cual será declarado exequible.

g) El artículo 135 parcial de la Ley 200 de 1995.

Para el análisis del aparte demandado del artículo 135 de la Ley 200 de 1995, es indispensable referirse a la integridad del artículo. Dice así dicho precepto:

“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, para efectos del ejercicio de las funciones de policía judicial establecida en el inciso final del artículo 277 de la Constitución Política el Procurador General de la Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria que adelanten los funcionarios competentes de la Procuraduría General de la Nación”. (Se subraya lo acusado).

A juicio de la demandante esta disposición contraría los artículos 113, 116 y 117 de la Constitución, pues la Procuraduría no se encuentra dentro de los organismos que administran justicia y, por tanto, no se le pueden atribuir funciones jurisdiccionales.

En primer término debe referirse la Corte a la afirmación que hace el apoderado del Ministro del Interior en el sentido de que la Corte ha debido inadmitir la demanda dirigida contra esta disposición, por cuanto la demandante no cumplió con el requisito formal de la transcripción literal de la norma. Se equivoca el interviniente pues en la página 2 de la demanda, que corresponde al folio 2 del expediente aparece la transcripción que echa de menos.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la Carta,

“El Procurador General de la Nación por sí o por medio de sus delegados o agentes, tendrá las siguientes funciones:

1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.

2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del defensor del pueblo.

3. Defender los intereses de la sociedad.

4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.

5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.

6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.

8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.

9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.

10. Las demás que determine la ley.

Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias”. (Lo subrayado no es del texto).

Por otra parte, el artículo 117 de la ley suprema le asigna al Ministerio Público “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.

Obsérvese que es la misma Constitución la que le otorga a la Procuraduría General de la Nación, esto es, al Procurador General y a sus agentes y delegados, la facultad de ejercer funciones de policía judicial. Las que, según la norma impugnada, se dirigen exclusivamente a dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, tanto en la etapa de indagación preliminar como durante la investigación disciplinaria.

Con fundamento en estas disposiciones cabe preguntar ¿qué funciones que ordinariamente cumplen los cuerpos u organismos de policía judicial, puede ejecutar la Procuraduría General de la Nación, para efectos del aseguramiento y práctica de pruebas en los procesos disciplinarios? Para responder esta pregunta es necesario recordar que dicho cuerpo especializado en materia penal, cumple entre otras funciones, la de practicar capturas, allanamientos, interceptación de comunicaciones, registro de correspondencia, vigilancia electrónica, etc., previa orden escrita de la autoridad judicial competente.

Entonces, como para el aseguramiento de pruebas en procesos disciplinarios, se podrían cumplir actos como el registro de correspondencia, la interceptación de teléfonos, la vigilancia electrónica, etc., los cuales están íntimamente relacionados con la restricción de ciertos derechos fundamentales, es indispensable que sean ordenados por autoridad judicial; de ahí que se le haya atribuido a la Procuraduría, en la norma que es objeto de acusación, funciones jurisdiccionales, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116 del estatuto superior que prescribe: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. Requisitos que se cumplen en el caso que se examina, pues la Procuraduría General de la Nación, a pesar de ser un organismo de control, independiente y autónomo, es de carácter administrativo, y se le atribuyen funciones jurisdiccionales para un asunto concreto, como es la expedición de las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, en la indagación preliminar al igual que en la investigación disciplinaria.

Considera la Corte importante advertir al Procurador General de la Nación y los demás funcionarios de esa entidad, que en el ejercicio de las funciones a que alude la norma demandada, deben respetar y garantizar los derechos fundamentales de las personas involucradas en los procesos disciplinarios, haciendo uso de las funciones de policía judicial única y exclusivamente en casos absolutamente necesarios, para asegurar o practicar las pruebas. La arbitrariedad y el mal uso, por parte de tales funcionarios, de dichas atribuciones les acarreará las sanciones penales y disciplinarias establecidas para estos casos.

No encuentra la Corte que la norma acusada viole los artículos citados por la demandante, razón por la cual será declarada exequible en su integridad.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLES las siguientes disposiciones de la Ley 200 de 1995:

— El inciso segundo del artículo 2º;

— El artículo 6º;

— El inciso final del artículo 61, que prescribe: “Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación”.

— El aparte del numeral 1º del artículo 66, que dice: “...la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, y en el evento de que haya sido postulado por esta corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado”; y

— El artículo 135.

2. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 34 de la Ley 200 de 1995.

Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-244 de mayo 30 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

EXTRACTOS: «No puede sostenerse que en la hipótesis de la norma relativa a la extensión del término de prescripción —el que a mi juicio ha debido ser entendido como un término de caducidad, particularmente porque se refiere a la acción y no al derecho, es irrenunciable y no puede ser interrumpido ni suspendido. Además, lo aprecia el juez de oficio—, el Estado “no ejerció su potestad disciplinaria”. Por el contrario, se trata justamente del caso en que la autoridad competente profiere y notifica en tiempo la decisión. De otra parte, tampoco se puede presumir que el transcurso de cinco años sin que se hubiere producido la segunda instancia obedece a la ineficacia, al desinterés o a la negligencia de las autoridades de control. Sin desconocer que en muchos casos las razones expresadas por la sentencia son las verdaderas causas de la caducidad, lo cierto es que en otros, el tardío conocimiento de los hechos ocurre por circunstancias ajenas a la administración. Las dificultades probatorias o de evaluación técnica, etc., pueden generar una dilación justificada en la etapa de investigación y valoración previa al fallo. Por último, no es acertada la afirmación de la sentencia en virtud de la cual la prórroga, declarada inexequible, tenía el efecto de dilatar indefinidamente la potestad sancionadora. La norma fijaba un plazo perentorio de seis meses dentro del cual las autoridades de control debían culminar su tarea.

En punto a la norma parcialmente demandada, la distinción establecida por el legislador no sólo resultaba razonable sino proporcionada.

En efecto no puede afirmarse, como lo hace la sentencia, que la norma parcialmente demandada establecía una discriminación arbitraria, pues es claro que la caducidad de la acción disciplinaria, si no existe pronunciamiento de fondo de la autoridad competente, tiene un significado distinto al de la caducidad de la acción cuando los órganos de control han producido y notificado en legal forma una determinada decisión.

Si no se ha pronunciado fallo disciplinario, el plazo de caducidad, fijado por el legislador, busca armonizar el interés de la comunidad representado en la acción disciplinaria con el interés del servidor público a no ser objeto de reclamaciones extemporáneas cuando no es razonable esperarlas o cuando por el paso del tiempo se hace imposible recoger las pruebas pertinentes para la defensa. Sin embargo, una vez la administración tiene certeza sobre la conducta del funcionario y ha producido y notificado en legal forma el correspondiente fallo, resulta razonable otorgar prioridad al interés público sobre la misma seguridad jurídica. Así lo reclama la realización plena de la labor de control y, también, el interés particular del sujeto pasivo de la acción de acceder a una segunda instancia establecida para su defensa.

En efecto, una es la situación de quien es susceptible de acción disciplinaria pero cuya conducta no ha sido cuestionada o habiéndolo sido la autoridad competente no ha llegado dentro del plazo señalado por el legislador a una decisión disciplinaria. Y otra, bien distinta, es aquella en la cual los órganos de control han producido una determinada decisión, lo que acredita un grado mayor de certeza sobre la conducta del presunto infractor. En este último caso, independientemente de que el funcionario resulte absuelto o sancionado, existe un interés público específico en que la actividad de control concluya en debida forma con una decisión definitiva. Incluso, puede afirmarse que el sujeto investigado, de ser sancionado, tiene interés en una segunda instancia a fin de controvertir el fallo que lo sanciona. Actualmente, el funcionario queda impedido para defender sus derechos al buen nombre y a la honra afectados por una decisión que considera injusta y que, pese a existir una segunda instancia, no puede controvertir.

Si en la primera hipótesis se establece un plazo para ejercer a plenitud la acción disciplinaria, resulta plenamente justificable que, en el segundo caso, dicho plazo se extienda e incluso se suspenda —tal y como ocurre en materia penal— hasta tanto las autoridades competentes no resuelvan definitivamente la situación del sujeto pasivo de la acción.

Pese a que la jurisprudencia de la Corte ha sido clara al definir los elementos del juicio de igualdad, la decisión de la cual me aparto se limitó a considerar las similitudes relevantes entre las dos circunstancias reguladas de manera diversa, sin atender a las diferencias sustanciales entre las mismas, elemento necesario para estudiar el cargo de inexequibilidad planteado por el actor. A mi juicio, la diferencia existente entre las dos hipótesis determina que la decisión del legislador no obedezca a una discriminación arbitraria o caprichosa sino a una diferenciación fundada en una justificación objetiva y razonable, proporcionada a su disparidad específica.

Por las razones anteriores considero que la norma parcialmente acusada debió ser declarada exequible».

Eduardo Cifuentes Muñoz. 

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Corte Constitucional, dejo constancia de mi salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia, en cuanto hace a lo resuelto sobre el parágrafo primero del artículo 34 y sobre el inciso segundo del artículo 61 de la Ley 200 de 1995.

Las siguientes son las consideraciones en las que fundamento la constancia de mi voto particular en el presente caso:

a) Parágrafo primero del artículo 34.

Estimo que el parágrafo primero del artículo 34 debió ser declarado exequible porque no era contrario a ninguna disposición constitucional, como quiera que fue expedido por el legislador en desarrollo de sus competencias constitucionales ordinarias relacionadas con el establecimiento de las normas que rigen el debido proceso legal aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y en especial, en las actuaciones disciplinarias.

En efecto, en este caso el legislador estableció una hipótesis normativa general de carácter objetivo, con el propósito de regular algunas vicisitudes específicas que de ordinario se desarrollan en las actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria, relacionadas con el término de prescripción de la acción, que busca recoger la experiencia histórica de dichas actuaciones y salvar buena parte de los obstáculos que suelen presentarse en el trámite de los procesos disciplinarios ante la inminencia del vencimiento de los términos de prescripción.

Creo que el legislador bien puede establecer, por razones que obedecen a las enseñanzas que deja la experiencia universal, que el término de prescripción se prorrogue por un breve lapso (en este caso por seis meses), cuando la prescripción ocurra una vez notificado el fallo de primera instancia en asuntos disciplinarios; en mi opinión, tiene pleno fundamento racional y es apenas razonable y plausible que así lo disponga el legislador para asegurar los fines de la corrección y de la moralidad disciplinaria de los servidores públicos, y para garantizar la efectividad y la eficacia de la acción disciplinaria y los fines constitucionales y legales correspondientes.

Ante la inminencia de la prescripción y el inevitable efecto de la extinción de la acción por el transcurso del tiempo, nada se opone a que el legislador considere necesario disponer de unas reglas legales como la que se declaró inexequible en este caso, para evitar que se contamine la actuación de aspiraciones contrarias al correcto ejercicio del derecho de defensa y, para ello, el legislador ha entendido que la prórroga del término de seis meses, alivia de aquella carga al proceso mismo, al asegurar que éste no tenga como objeto principal en los últimos días, precisamente, la prescripción.

De otra parte, adhiero a todas y cada una de las consideraciones consignadas en el salvamento parcial de voto del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, pues comparto íntegramente sus reflexiones relacionadas con el principio de igualdad y su respeto en el caso del parágrafo del artículo 34 de la Ley 200 de 1995.

b) El artículo 61 inciso segundo.

También quiero dejar constancia de las consideraciones que me movieron a apartarme de la declaratoria de exequibilidad del inciso segundo del artículo 61 de la misma ley en el que se establecen algunas reglas relacionadas con la competencia para la investigación y la sanción de la conducta disciplinaria de los funcionarios y de los empleados de la rama judicial.

El asunto en cuestión es uno de los de mayor importancia y de los que depende el destino de las instituciones constitucionales de 1991, como quiera que se trata, de una parte, de la definición de las competencias disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura, que son parte fundamental del órgano constitucional de autogobierno y de autocontrol disciplinario regulado por los ar-tículos 254 a 257, y de otra, de la vigencia de las reglas que aseguran la independencia orgánica y política de los jueces y la autonomía técnica y científica de la función judicial.

En este sentido, estimo que a la jurisprudencia de esta corporación, le corresponde definir con mayor detalle y bajo una nueva orientación los alcances y el contenido constitucionales de las mencionadas disposiciones de la Carta y, especialmente, establecer la correcta interpretación del contenido de los términos empleados por el constituyente en el numeral tercero del artículo 256 de la normatividad superior.

Considero que el fundamento doctrinario de la jurisprudencia inicial de esta corporación sobre este punto, que ahora reitera la Corte con un ligero matiz en cuanto a la fijación de la competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, que surgió con el examen de la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, debe construirse a la luz de otras consideraciones y, si es del caso, debe corregirse, puesto que ha sido elaborada con base en una aproximación parcial al conjunto de las instituciones constitucionales que regulan la materia de las competencias disciplinarias sobre la conducta de los funcionarios públicos y, específicamente, sobre la conducta y las faltas de los funcionarios de la rama judicial. Además, estimo que la mencionada jurisprudencia ha sido elaborada a partir de una lectura interpretación inicial de la disposición contenida en el numeral 6º del artículo 277 de la Carta y que ésta bien puede evolucionar en otro sentido.

En primer término, es preciso examinar el significado que tiene en nuestro estado social y democrático de derecho la expresión Código Único Disciplinario, cuando dentro del mismo marco normativo de la Carta Política correspondiente, existen distintos tipos de servidores y funcionarios públicos que obedecen a diferentes principios de organización, existencia y responsabilidades, que no son equiparables entre sí y para los que la normatividad superior tiene previstos varios regímenes orgánicos de control disciplinario autónomo, como es el caso de aquellos servidores públicos con fuero disciplinario autónomo ante la Cámara de Representantes y el Senado de la República, o el de los funcionarios de la rama judicial del poder público bajo las reglas de organización y funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura, y, por último, el de los miembros de la fuerza pública y del Congreso de la República.

En este orden de ideas considero que el inciso tercero del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, es inconstitucional en la parte que se demanda inicialmente, la cual dice que “...en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación...”, pues, en mi opinión, ni el Procurador General de la Nación, ni el organismo que dirige han sido atribuidos de competencia ordinaria prevalente ni preferente para investigar y sancionar la conducta de los funcionarios judiciales, si acaso, únicamente, en la hipótesis de la llamada vigilancia oficial y superior de quienes ejercen funciones públicas según el artículo 277 numeral 6º que le permiten poner en movimiento las instancias correspondientes del Consejo Superior de la judicatura o de la Cámara de Representantes formulando quejas, denuncias o presentando informes preliminares sobre la conducta de estos, y en la facultad de desvinculación del cargo según los términos del artículo 278 de la Carta Política, pero no en el desarrollo de la función jurisdiccional disciplinaria ordinaria que corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

En este sentido estimo que la mencionada disposición de la Ley 200 de 1995 entre otras cosas y entre otros graves defectos de constitucionalidad que aparecen en los artículos 2º, 3º y 20 entre otros, se arroga una fuerza que no puede tener y que en su pretendida aplicación y extensión a los funcionarios de la rama judicial, desconoce la existencia de disposiciones constitucionales expresas y específicas que entregan dicha competencia a un órgano constitucional diferente a la Procuraduría General de la Nación, por lo que resulta incompatible con la Carta Constitucional.

En mi opinión, de conformidad con lo que señala la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional(1), en sentencia pronunciada con ocasión del estudio de la constitucionalidad de las normas que regulan la existencia y el funcionamiento del H. Consejo Superior de la Judicatura, reiterada y desarrollada con nitidez por el H. Consejo de Estado(2) en providencias posteriores, es claro que los artículos 2º y 3º, 20 y 61 inciso segundo de la Ley 200 de 1995, también contradicen las mencionadas disposiciones constitucionales, al no excluir a los funcionarios de la rama judicial del poder público del listado de sujetos y conductas objeto de las competencias disciplinarias del señor Procurador General de la Nación, argumentando los supuestos alcances de un “poder disciplinario preferente”.

Sin duda, el Estado se ha reservado como propio el poder disciplinario sobre todos sus servidores y su ejercicio corresponde a todos los órganos de la administración; empero, la expresión procesal del poder disciplinario que se manifiesta a través del instituto jurídico de la acción disciplinaria, bien puede ser puesto en movimiento por virtud de actuaciones administrativas, que son las que se predican de la generalidad de los casos y conductas disciplinables, o de procedimientos jurisdiccionales ordinarios para examinar la conducta de los funcionarios judiciales, o jurisdiccionales con fuero especial para el caso de las posibles faltas disciplinarias de los magistrados de las altas Cortes, del Fiscal General de la Nación.

Así las cosas, se tiene que el poder disciplinario de carácter administrativo es el que se ejerce con apoyo en las acciones administrativas, pues de él son titulares los superiores jerárquicos de los servidores públicas, teniendo el Procurador General de la Nación, directamente o por medio de sus delegados y agentes, el ejercicio preferente de ese poder, entendido como (art. 277.6 C.N.), la facultad de desplazar a cualesquiera de ellos que en un momento dado esté ejerciendo la acción disciplinaria administrativa respecto de sus subordinados. No obstante esto, en ningún caso debe confundirse el ejercicio preferente del poder disciplinario de la Procuraduría con la vigilancia superior de la conducta oficial de todos los servidores públicos, si bien esa vigilancia superior —como las quejas de los ciudadanos— promueve el ejercicio del poder disciplinario en sus distintas expresiones.

Además, como lo advierte la jurisprudencia del H. Consejo Superior de la Judicatura(3), las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, son titulares de la función jurisdiccional disciplinaria y en forma privativa, según la ley estatutaria de la administración de justicia, conforman la jurisdicción disciplinaria con facultad para investigar y juzgar a “los funcionarios de la rama judicial”, y a los abogados en el ejercicio de su profesión.

En efecto, en mi respetuoso concepto, para la Constitución de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la jurisdicción disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los actos de ésta no son susceptibles de revisión contencioso-administrativa dada su naturaleza jurisdiccional, por ello esa función se atribuye a las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura(4) cuando se trata de los funcionarios judiciales; así, los jueces y magistrados de los tribunales están sometidos al escrutinio y juzgamiento del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales exclusivamente, es decir, a la jurisdicción disciplinaria.

Por tanto, el desplazamiento de la jurisdicción disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, así sea por virtud de la interpretación corregida que se desarrolla en la sentencia sobre la ley estatutaria de la justicia y que ahora reitera la Corte, es contrario a la Carta Política.

Es claro pues, que según esta interpretación de la Constitución Política de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la jurisdicción disciplinaria cuya cabeza es el Consejo Superior de la Judicatura creado por el constituyente como un órgano imparcial e independiente, con la misión específica de administrar justicia en materia disciplinaria en el interior de la rama judicial y por fuera de ella en relación con los abogados; por ello, no puede aceptarse que simultáneamente se le haya asignado al Procurador General o a sus agentes la misma facultad, pues se cercenaría y limitaría la función del Consejo Superior. Al admitir ese desplazamiento, los sujetos del régimen disciplinario de la jurisdicción disciplinaria pueden ser investigados y juzgados mediante los trámites de un proceso administrativo adelantado en una sede procesal de naturaleza administrativa, o por un procedimiento judicial en instancias judiciales. Esa situación conduce a que en algunos casos se prive a los funcionarios judiciales del fuero que les otorga la Constitución y la ley como del derecho al juzgamiento con las formas propias del juicio, de igual modo se crea una absurda confusión de competencias y procedimientos y, desde luego, de doctrina y jurisprudencia que no es compatible con un profundo examen dogmático de la Carta Política.

En mi concepto, es indudable que el poder disciplinario preferente del procurador se circunscribe, en el caso de la rama judicial, al ámbito establecido en el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, que radica la competencia disciplinaria sobre los empleados judiciales en el superior jerárquico, “sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación, de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales”.

De otra parte, la facultad indiscutible y exclusiva del Procurador General de desvincular, del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada al funcionario público que incurra en las faltas específicas del artículo 278 de la Carta, incluidos los funcionarios judiciales y exceptuados los magistrados de las altas cortes, es bien diferente de la anterior, como quiera que dicha atribución responde a un procedimiento seguido por el jefe del Ministerio Público por la vía administrativa, y revisable por lo tanto, por la jurisdicción contencioso administrativa; así, si bien la desvinculación del funcionario de que se trate tenga connotaciones disciplinarias, no puede confundirse con el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria.

En este sentido y de conformidad con la redacción del artículo 2º de la Ley 200 de 1995, es cierto que a las ramas y órganos del Estado les corresponde conocer también de los asuntos disciplinarios de los servidores de sus dependencias, “sin perjuicio del poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación”; empero, esta solución normativa, entendida en su pretensión simple y llana, se queda corta y es extraña a las características constitucionales de la organización superior de la rama judicial y especialmente de los funcionarios encargados de la administración de justicia, pues en mi opinión, como lo he señalado a lo largo de este escrito, éstos se encuentran por fuera del alcance de la competencia disciplinaria de aquella entidad, al estar sometidos, por mandato imperativo de la Constitución, a la vigilancia y control disciplinario de su propio organismo especializado, denominado Consejo Superior de la Judicatura.

Así, no es cierto que los fiscales, jueces y magistrados sean “dependientes” de un órgano u organismo del Estado, o que sean “agentes” servidores de una entidad jerárquicamente superior en cualquier instancia de la organización de la rama judicial, como lo pretende imponer el artículo 2º acusado, al extender las nociones de acción disciplinaria y de asunto disciplinario a todos los servidores públicos; todo lo contrario, la regla que se desprende de lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Carta Política, en los que expresamente y sin duda alguna se garantiza su independencia técnica, científica y funcional, es la de la autonomía orgánica plena y la de un régimen disciplinario propio y especial.

Por tanto, la actividad de dichos funcionarios no obedece a unas reglas que sigan la misma lógica de la función disciplinaria de los restantes servidores públicos, como se pretende en algunas disposiciones del Código Disciplinario Único; así, no cabe duda de que ningún juez o funcionario judicial es “dependiente” de la rama judicial porque no puede quedar comprendido bajo los efectos de las disposiciones de la mencionada ley, que se ocupa de regular los regímenes disciplinarios de otros servidores que arriban a la administración mediando otras formas de vinculación al servicio público.

En este sentido pienso que las nociones de “ley disciplinaria y Código Disciplinario Único”, no son de origen ni de rango constitucional, sin embargo, si una disposición legal llegare a tener semejante extensión, en todo caso deberá respetar los distintos regímenes propios y el fuero constitucional disciplinario de los funcionarios de la rama judicial; no es, pues, constitucional que se pretenda aplicar el mismo régimen legal a funcionarios dependientes de la administración pública y especialmente de la rama ejecutiva, y a los de la rama judicial del poder público, a quienes les corresponde las funciones de administración de justicia.

Lo anterior me hace concluir que los funcionarios de la rama judicial deben obedecer a un código disciplinario propio, o a uno solo que respete sus especificidades normativas como quiera que algunas de sus reglas y principios hallan su espacio normativo en la ley estatutaria de administración de justicia y no en un código de rango legal ordinario.

Estimo que en nuestro sistema constitucional no existe un poder disciplinario preferente, ni prevalente, ni excluyente en materias disciplinarias en favor del Procurador General de la Nación, como lo quiere el legislador según los artículos 2º, 3º, y 61 inciso segundo de la Ley 200 de 1995 y como lo entendió inicialmente la Corte Constitucional, y menos que éste se pueda ejercer sobre los funcionarios judiciales sin diferenciación ninguna como lo imponen, especialmente el artículo 20, y 61 inciso segundo de la Ley 200 de 1995; en efecto, al no excluir a los funcionarios judiciales que, evidentemente, tienen el fuero disciplinario general radicado directamente por la Carta Política en el Consejo Superior de la Judicatura, de la atribución otorgada a dicho funcionario consistente en el poder discrecional de atracción de la competencia para el conocimiento de los asuntos disciplinarios, se desconocen los límites constitucionales en estas materias y, en consecuencia se configura una modalidad extraordinaria de poder disciplinario preferente, prevalente y excluyente de orden administrativo, en contraposición al deber de salvaguardia del fuero de los funcionarios judiciales y de la autonomía de la rama judicial, ahora matizado con una nueva versión de la jurisprudencia bajo el título de la fijación de la competencia a prevención.

Lo que dice la Constitución es que a este funcionario, cabeza del Ministerio Público, corresponde ejercer preferentemente el poder disciplinario antes que cualquiera otra función, esto es, que se ocupe de estas materias según la Constitución y la ley de manera que pueda impulsar las investigaciones y participar en las mismas según las distintas competencias constitucionales y, por tanto, sus dependencias deben estar organizadas de tal manera que puedan atender todas y cada una de las áreas de la administración y no dejar regiones, provincias, municipios o entidades, entes u organismos de la administración pública sin atención.

El adverbio de modo “preferentemente”, empleado por el constituyente significa, en mi opinión, que el ejercicio del poder disciplinario radicado en cabeza del señor procurador debe cumplirse con primacía y ventaja sobre el de otras personas o titulares del mismo poder disciplinario; es decir, sobre los superiores jerárquicos de los empleados de las distintas ramas del poder público. Además, este adverbio de modo también significa, en una segunda acepción, inclinación favorable o predilección del titular del poder disciplinario hacia su ejercicio frente a otro poderes suyos.

En ningún caso esta expresión del constituyente de 1991 significa el reconocimiento o la atribución de un poder de exclusión, de absorción, de atracción, ni de imposición ante los otros poderes disciplinarios; eventualmente podría predicarse dicho entendimiento del poder disciplinario de carácter administrativo que ejercen los superiores jerárquicos frente a sus subordinados o dependientes, pero nada más.

Se observa que en el caso de los funcionarios sometidos a fuero especial, la única competencia que le es atribuida a dicho funcionario es la de emitir conceptos en los procesos disciplinarios según el artículo 278 numeral 2º de la Carta Política, lo cual debe ser interpretado por razones de armonía y coherencia como una característica del deber de ejercer preferentemente el poder disciplinario. En mi respetuosa opinión, esta es la verdadera interpretación de las competencias del Procurador General de la Nación en relación con los funcionarios judiciales, y con ella se hacen compatibles las disposiciones constitucionales en las que se distribuyen las funciones de las entidades públicas y por virtud de ella se asegura la legitimidad del ejercicio de los poderes regulados por la Carta Política.

En conclusión, la disposición que en esta oportunidad examinó la Corte (inciso segundo del artículo 61 de la Ley 200 de 1995), debió ser declarada inexequible, pues ella incluye, en el ámbito de aplicación de los poderes discrecionales de atracción de la competencia disciplinaria administrativa del Procurador General y de sus delegados y agentes, a los funcionarios judiciales o de la rama judicial, sin tener en cuenta las disposiciones de la Carta que aseguran la existencia de una entidad judicial especializada en aquella función; en verdad, como las reglas de la hermenéutica enseñan que el constituyente no es disipador y, por el contrario, su actividad debe examinarse de tal manera que las disposiciones expedidas cumplan una función coherente y racional, es preciso concluir que en este caso se trata de una evidente invasión de las atribuciones que el constituyente asignó al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria como cabeza de un órgano constitucional con el mismo nivel jerárquico de las más altas corporaciones judiciales, según se desprende de lo dispuesto en el capítulo séptimo del título octavo de la Carta. Así, es imperativo hacer las salvedades que corresponden dado que se trata de dos entidades que cumplen funciones constitucionales diferentes entre sí, en atención a la naturaleza administrativa de la procuraduría y la expresa naturaleza jurisdiccional disciplinaria de la Sala Disciplinaria mencionada y del objeto de sus competencias».

Julio César Ortiz Gutiérrez. 

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