Sentencia C-245 de junio 1º de 1995 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

PROCURADORES DELEGADOS

NO TIENEN PERÍODO FIJO

EXTRACTOS: «El texto acusado dispone:

“LEY 27 DE 1992

(Diciembre 23)

Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones.

ART. 4º—De los empleos de carrera y de libre nombramiento (...).

PAR.—Los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y contencioso-administrativa, tendrán el mismo período de los funcionarios ante los cuales actúan”.

La suprema dirección del Ministerio Público en cabeza del Procurador General de la Nación necesariamente implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentran articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones.

La anotada calidad supone necesariamente que el Procurador General de la Nación, ostente la calidad de un verdadero director supremo o jefe superior dentro del conjunto orgánico correspondiente al referido órgano de control, dotado de los poderes propios de la jerarquía. En efecto, de la Constitución se deduce que el Procurador tiene las siguientes atribuciones:

1. El supremo poder de dirección y control de las actividades, tareas y cometidos asignados al Ministerio Público (art. 275).

2. Las facultades ordinarias de administración necesarias para cumplir dichas actividades, las cuales se desdoblan en una variedad de atribuciones que comprenden la potestad de ordenar y mandar, ejercer el poder reglamentario interno, dar instrucciones, celebrar contratos, nombrar y remover empleados y funcionarios de su dependencia, ejercer con respecto a éstos el poder disciplinario (arts. 113, 275, 277, 278-6 y 279) y revocar sus decisiones.

3. La facultad de asignar funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de éstos, sin perjuicio del derecho de avocación cuando lo estime conveniente por necesidades del servicio.

A juicio de la Corte, podría establecerse una diferenciación entre delegado y agente del Procurador, de la siguiente manera:

El delegado es un alter ego del Procurador, hace las veces de este, y lo vincula plena y totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad propia —en nivel jurídico, no real— a otro, con tres notas: plena potestad, autonomía de ejecución y confianza intuito personae. En cambio, el agente obra en desarrollo de una función antes que en nombre de una persona, pero siempre está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y de quien puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado. En este orden de ideas, los procuradores delegados son agentes, pero se advierte que todo delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente es necesariamente delegado.

No obstante lo dicho antes, no existen en la Constitución criterios concretos para diferenciar los delegados de los agentes del Procurador, pues lo cierto es que unos y otros desarrollan funciones y actúan en representación del Procurador en el cumplimiento de las tareas que son propias del Ministerio Público, salvo en lo atinente a las funciones que privativamente corresponde a aquél en los términos de los artículos 242-2-4 y 278 constitucionales.

Tanto los unos como los otros, en razón de la inmediatez del vínculo funcional con el Procurador, traducen su inspiración, voluntad y las directrices de su política general en lo relativo a la actividad de control que constitucionalmente se les atribuye. Pero obviamente, la asignación de funciones por la ley y la delegación de funciones que pueden recibir, conlleva cierta autonomía e independencia para realizarlas y la radicación en cabeza de dichos delegados y agentes de la consiguiente responsabilidad, sin que ello comporte ruptura del vínculo jerárquico y funcional con el Procurador en su condición de supremo director del Ministerio Público.

Dicha autonomía e independencia, aun cuando relativa según se ha visto, se predica con mayor propiedad de los delegados o agentes del Procurador ante las autoridades jurisdiccionales, dado que actúan como verdadera parte o sujeto procesal en los procesos en que está prevista su intervención, en los cuales están habilitados para realizar los actos procesales correspondientes, acorde con la ley. Es así como se ha previsto la intervención de delegados o agentes del Procurador ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y ante las diferentes instancias de las jurisdicciones penal, civil, de familia y laboral.

No obstante advierte la Corte, que la autonomía e independencia con que actúan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, mas no con respecto al Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o subordinados.

La Corte no comparte la opinión del señor Viceprocurador expuesta en el concepto rendido en el presente proceso, en el sentido de que el criterio diferenciador entre procuradores delegados ordinarios (penal, civil, vigilancia administrativa, contratación administrativa, vigilancia judicial, ministerio público, asuntos agrarios, etc.) y procuradores delegados y agentes actuantes ante los funcionarios judiciales se encuentra en el hecho de que en algunos casos (delegados del Procurador ante el Consejo de Estado y la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia), éstos ejercen sus funciones de modo permanente, pues actualmente esta circunstancia no se da por la libertad que tienen de decidir en cuáles procesos actúan y en cuáles no, aparte de que pueden ser delegatarios de funciones especiales similares a las que les corresponden a los delegados primeramente mencionados.

Con respecto a la alegada inconstitucionalidad del período de los mencionados procuradores, esta Corte considera que la disposición acusada contradice algunos de los preceptos constitucionales invocados por el demandante. En efecto:

El artículo 278-6, perentoriamente dispone que el Procurador General de la Nación tiene la facultad de “nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios de su dependencia”, norma que es concordante con el artículo 279 que defiere a la ley lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación y lo atinente “al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio...”. Es obvio, que dicha facultad la tiene como director supremo de un órgano autónomo e independiente como es el Ministerio Público y, por consiguiente, no podía la ley, como sucede con la norma acusada, restringirle su autonomía e independencia, hasta el punto de que a funcionarios que orgánica y funcionalmente dependen de él, es decir, son sus subalternos, se les otorga un período igual al de los funcionarios judiciales ante quienes actúan (ocho años), el cual es superior a su período, que es de cuatro años. Por lo tanto, es razonable y acorde con el espíritu de las disposiciones mencionadas, que los inmediatos colaboradores del Procurador General de la Nación sean de su libre nombramiento y remoción.

Para la Corte resulta inconcebible que quienes actúan en nombre y representación del Procurador como agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales puedan tener un período superior al de aquél, pues se rompe la estructura jerárquica y funcional antes mencionada, al colocar al director del Ministerio Público en una posición desigual frente a quienes son sus dependientes o subordinados, es decir, los instrumentos inmediatos a través de los cuales actúa y los ejecutores de sus políticas y directrices. Además, al consagrar la norma acusada un período para los referidos delegados hace materialmente imposible e inmanejable el ejercicio de la dirección suprema del Ministerio Público por el Procurador General de la Nación, pues dicho período los convierte, en alguna forma, en autónomos frente a este.

La disposición demandada atendiendo la interpretación sistemática realizada, viola el artículo 125 de la Constitución, porque en esta norma específicamente se expresa que con excepción de los empleos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, los correspondientes a los trabajadores oficiales y demás que determine la ley, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y en la disposición acusada se crea una especie de híbrido, al determinar que en una institución —la Procuraduría— que hace parte de un órgano de control como es el Ministerio Público, pueda existir una categoría especial de funcionarios, con período fijo, como son los delegados del Procurador ante las jurisdicciones ordinaria y contencioso-administrativa.

Es cierto que la norma del artículo 280 de la Constitución dice que los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, pero el alcance de esta norma no puede llevarse hasta el extremo de consagrar el período para los delegados del Procurador ante dichos funcionarios, porque:

La norma hay que interpretarla de manera sistemática y armónica con las restantes disposiciones que le asignan al Procurador su carácter de director supremo del Ministerio Público y la potestad de libre nombramiento y remoción de los funcionarios de la Procuraduría, con excepción de los que pertenecen a la carrera administrativa.

En estas condiciones, el alcance del artículo 280 no puede ser otro, acorde con la finalidad de garantizar los intereses públicos o sociales, que el que los delegados y agentes del Procurador ante la rama jurisdiccional, como colaboradores activos en la labor de administrar justicia, en cuanto ayudan al juez al discernimiento de lo que es justo y ajustado al imperio de la ley, deban poseer las mismas calidades intelectuales, culturales y morales de los magistrados y jueces ante quienes ejercen el cargo, e igualmente gozar, en lo que atañe al aspecto económico vinculado a su situación laboral, de las mismas categorías, remuneración, derechos y prestaciones sociales.

La interpretación de dicha norma no puede extenderse hasta el extremo de otorgarles un período fijo para el ejercicio del cargo pues, ello no surge expresamente de ella y, además, los períodos que la Constitución consagra para algunos funcionarios constituyen una garantía institucional, objetiva, antes que un derecho subjetivo o meramente individual con respecto a quien desempeña el cargo. Por análogas razones, tampoco a dichos funcionarios se les extiende el fuero previsto en el artículo 174 de la Constitución con respecto a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

En razón de todo lo expuesto, se decidirá por esta Corte que la norma acusada es inexequible.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 4º de la Ley 27 de 1992.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-245 de junio 1º de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Antonio Barrera Carbonell).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «En el caso presente, una sencilla y elemental comparación entre dos textos, el constitucional pertinente y el legal acusado, permite inferir sin lugar a confusiones que la inexequibilidad declarada carece de fundamento.

El artículo 280 de la Constitución dice:

“Artículo 280.—Los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”.

El artículo 4º de la Ley 27 de 1992, que la Corte ha encontrado inexequible, es del siguiente tenor:

“Artículo 4º—De los empleos de carrera y nombramiento. (...).

PAR.—Los procuradores delegados ante las jurisdicciones ordinaria y contencioso-administrativa, tendrán el mismo período de los funcionarios ante los cuales actúan”.

Si se repara en que, por una parte, los procuradores delegados tienen el carácter de agentes del Ministerio Público como quiera que las atribuciones a ellos confiadas por la ley corresponden con entera precisión al ejercicio de esa y no de otra función pública y no actúan a nombre propio sino en cumplimiento de ella, y en que, de otro lado, el período durante el cual habrá de desempeñarse un cargo implica un derecho para el titular del mismo, se concluye con facilidad y certeza en que las dos normas transcritas no se contradicen. A la inversa, puede afirmarse que la disposición legal enjuiciada no es sino desarrollo natural y obvio del mandato constitucional.

Tenemos bien claro que el constituyente no impuso al legislador la prohibición de establecer cargos de período ni tampoco la de fijar la extensión de los mismos.

A nuestro juicio, salvo lo expresamente dispuesto por la Carta Política, no hay cargos que forzosamente deban ser de libre nombramiento y remoción. No está vedado al legislador el señalamiento de la modalidad en que deba ejercerse cada empleo.

A esta conclusión se llega sin duda cuando se coteja el texto del artículo 125 de la Constitución: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley” (subrayamos), como es el caso de aquellos que en virtud de la norma tienen período.

Si fue cabalmente la ley la que estableció que los procuradores delegados tendrían un período, nos preguntamos: ¿en qué pecó el legislador?

Cordialmente,

José Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara. 

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