Sentencia C-246 de abril 24 de 2013

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Exp. LAT- 391

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Revisión Constitucional de la ley aprobatoria de tratado, Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

Bogotá, D.C., veinticuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma objeto de revisión

A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial 48510, de 2012:

Congreso de la República

LEY 1571 DE 2012 

(Agosto 2)

“Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”.

El Congreso de la República,

Visto el texto del “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que a la letra dice:

(Para ser transcritos: Se adjunta fotocopia del texto íntegro de los instrumentos internacionales mencionados).

Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia

La República de Argentina, el Estado plurinacional de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Chile, la República de Colombia, la República del Ecuador, la República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, República de Suriname, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela.

Considerando que el tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas establece que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados miembros.

Subrayando la importancia de la declaración de Buenos Aires de 1º de octubre de 2010 y de los instrumentos regionales que afirman el compromiso democrático.

Reiterando nuestro compromiso con la promoción, defensa y protección del orden democrático, del Estado de derecho y sus instituciones, de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluyendo la libertad de opinión y de expresión, como condiciones esenciales e indispensables para el desarrollo de su proceso de integración, y requisito esencial para su participación en la Unasur.

ACUERDAN:

Artículo 1º

El presente protocolo se aplicará en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, de una violación del orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios democráticos.

Artículo 2º

Cuando se produzca una de las situaciones contempladas en el artículo anterior el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores se reunirá —en sesión extraordinaria— convocado por la presidencia pro tempore: de oficio, a solicitud del Estado afectado o a petición de otro Estado miembro de Unasur.

Artículo 3º

El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, reunido en sesión extraordinaria considerará, de forma consensuada, la naturaleza y el alcance de las medidas a ser aplicadas, tomando en consideración las informaciones pertinentes recabadas sobre la base de lo establecido en el artículo 4º del presente protocolo y respetando la soberanía e integridad territorial del Estado afectado.

Artículo 4º

El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores podrá establecer, en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, entre otras, las medidas que se detallan más adelante, destinadas a restablecer el proceso político institucional democrático. Dichas medidas, entrarán en vigencia en la fecha en que se adopte la respectiva decisión.

a) Suspensión del derecho a participar en los distintos órganos, e instancias de Unasur, así como del goce de los derechos y beneficios conforme al tratado constitutivo de Unasur.

b) Cierre parcial o total de las fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o limitación del comercio, tráfico aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía, servicios y suministros.

c) Promover la suspensión del Estado afectado en el ámbito de otras organizaciones regionales e internacionales.

d) Promover, ante terceros países y/o bloques regionales, la suspensión de los derechos y/o beneficios del Estado afectado, derivados de los acuerdos de cooperación de los que fuera parte.

e) Adopción de sanciones políticas y diplomáticas adicionales.

Artículo 5º

Conjuntamente con la adopción de las medidas señaladas en el artículo 4º el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, o en su defecto, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores interpondrán sus buenos oficios y realizarán gestiones diplomáticas para promover el restablecimiento de la democracia en el país afectado. Dichas acciones se llevarán a cabo en coordinación con las que se realicen en aplicación de otros instrumentos internacionales, sobre la defensa de la democracia.

Artículo 6º

Cuando el gobierno constitucional de un Estado miembro considere que exista una amenaza de ruptura o alteración del orden democrático que lo afecte gravemente, podrá recurrir al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a través de la presidencia pro tempore y/o de la secretaría general, a fin de dar a conocer la situación y requerir acciones concretas concertadas de cooperación y el pronunciamiento de Unasur para la defensa y preservación de su institucionalidad democrática.

Artículo 7º

Las medidas a que se refiere el artículo 4º aplicadas al Estado miembro afectado, cesarán a partir de la fecha de comunicación a tal Estado del acuerdo de los Estados que adoptaron tales medidas, una vez verificado el pleno restablecimiento del orden democrático constitucional.

Artículo 8º

El presente protocolo forma parte integrante del tratado constitutivo de Unasur.

El presente protocolo entrará en vigor 30 días después de la fecha de recepción del 9º instrumento de su ratificación.

Los instrumentos de ratificación serán depositados ante el Gobierno de la República del Ecuador, que comunicará la fecha de depósito a los demás Estados miembros, así como la fecha de entrada en vigor del presente protocolo.

Para el Estado miembro que ratifique el presente protocolo luego de haber sido depositado el 9º instrumento de ratificación, el mismo entrará en vigencia 30 días después de la fecha en que tal Estado miembro haya depositado su instrumento de ratificación.

Artículo 9º

El presente protocolo será registrado ante la Secretaría de la Organización de las Naciones Unidas.

Suscrito en la ciudad de Georgetown, República Cooperativa de Guyana, a los 26 días del mes de noviembre del año 2010, en originales en los idiomas español, inglés, neerlandés y portugués, siendo los cuatro igualmente auténticos.

La Suscrita Coordinadora de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia

CERTIFICA:

Que la reproducción del texto que antecede es fotocopia fiel y completa de la “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, documento que reposa en los archivos del grupo interno de trabajo de tratados de la dirección de asuntos jurídicos internacionales de este ministerio.

Dada en Bogotá, D.C., a los diecinueve (19) días del mes de julio de dos mil once (2011)”.

Alejandra Valencia Gärtner,

Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados,

Dirección de asuntos jurídicos internacionales.

Rama Ejecutiva del Poder Público

Presidencia de la República 

Bogotá, D.C., 10 de agosto de 2011

Autorizado. Sométase a consideración del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.

(Fdo.) Juan Manuel Santos Calderón

La Ministra de Relaciones Exteriores,

(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar.

DECRETA:

ART. 1º—Apruébase el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de la Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligarán al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos.

ART. 3º—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.

Dada en Bogotá, D.C., a los

Presentado al honorables Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores.

La Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar.

PROYECTO DE LEY 106

“Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”.

El Congreso de la República,

Visto el texto del “por medio de la cual se aprueba el “Protocolo adicional al Tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que a la letra dice:

(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Acuerdo mencionado, certificada por la coordinadora del grupo interno de trabajo de tratados de la dirección de asuntos jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese ministerio).

Rama Ejecutiva del Poder Público

Presidencia de la República 

Bogotá, D.C., 10 de agosto de 2011

Autorizado. Sométase a consideración del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.

(Fdo.) Juan Manuel Santos Calderón

La Ministra de Relaciones Exteriores,

(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar

DECRETA:

ART. 1º—Apruébase el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, que por el artículo 1º de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos.

ART. 3º—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación”.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos de la corte

1. Competencia.

1.1. La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del convenio en examen y de su ley aprobatoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política.

1.2. En primer lugar, esta corporación analizará el trámite dado al convenio y a la ley aprobatoria de este, con el propósito de determinar si se ajustan a la Constitución Política, para de esta manera y en el evento de que este trámite esté acorde con la Constitución, analizar en un segundo lugar, el contenido material del convenio.

2. Análisis formal de la ley aprobatoria del protocolo adicional.

2.1. Negociación y suscripción del protocolo adicional.

En relación con la negociación y suscripción del “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia” objeto de estudio en esta oportunidad, el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante Oficio GTAJI 59266 del 3 de septiembre de 2012 y recibido en esta corporación el 4 de septiembre del mismo año (fl. 16, cdno. ppal.). Manifestó que “El día 26 de noviembre de 2010, en la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno llevada a cabo en Georgetown, Guyana, el señor Presidente de la República, doctor Juan Manuel Santos Calderón, suscribió en nombre del Estado colombiano el precipitado instrumento internacional, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 189 numeral 2º de la Constitución Política de Colombia.

En atención a lo estipulado en el artículo 7º de la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados” del año 1969, el Presidente de la República no debe acreditar plenos poderes, toda vez que se encuentra revestido del ius repraesentationis.

1. Así mismo, el señor Presidente de la República impartió la respectiva aprobación ejecutiva el día 10 de agosto de 2011 y en el mismo acto, en cumplimiento de los trámites constitucionales, ordenó someter a consideración del Congreso de la República el precipitado protocolo”.

Así las cosas, el Gobierno Nacional, en cabeza del señor presidente Juan Manuel Santos Calderón, manifestó la voluntad del Estado colombiano de suscribir el mencionado instrumento, a través de la aprobación ejecutiva del 10 de agosto de 2011. De igual forma, el señor Presidente de la República ordenó someter al Congreso la aprobación de dicho convenio, todo lo cual encuentra la Corte que se ajusta al ordenamiento constitucional. Posteriormente, la Ministra de Relaciones Exteriores propuso a consideración del Congreso el convenio en mención.

2.2. Trámite legislativo de la Ley aprobatoria.

2.2.1. Conforme a la Constitución Política, las leyes aprobatorias de tratados internacionales deben surtir, en general, el mismo trámite que cualquier ley ordinaria (arts. 157, 158, 160 y 165), con dos particularidades: i) por tratarse de asuntos referidos a las relaciones internacionales, su trámite debe iniciarse en el Senado de la República (art. 154), y ii) el Gobierno Nacional debe remitirlas a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción presidencial, para que la misma efectúe su revisión constitucional (art. 241, num. 10).

2.2.2. Del expediente legislativo enviado a esta corporación, se constata que el proyecto de la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012 fue presentado y radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional, el 7 de septiembre de 2011, ante la secretaría del Senado de la República a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar (fls. 6 - 7, cdno. ppal.), donde fue radicado con el Nº 106 del 7 de septiembre de 2011 Senado, y se publicó junto con la exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso 665 del 7 de septiembre de 2011 (fls. 1 - 4, cdno. 2 pruebas) antes de darle curso en la Comisión Segunda Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 157, numeral 1º, de la Constitución Política.

2.2.3. Trámite legislativo ante el Senado de la República.

2.2.3.1. Primer debate en la Comisión Segunda Constitucional del Senado.

2.2.3.1.1. En relación con el trámite legislativo surtido en la Comisión Segunda del Senado, el secretario general de esa comisión informó a esta corporación, que “conforme a lo dispuesto en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 (inciso adicionado C.P., art. 169), el proyecto de ley fue anunciado en sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado el día 9 de noviembre de 2011, según consta en el Acta 10 de esa fecha, publicada en la Gaceta 153 del 17 de abril de 2012 (negrillas fuera de texto).

De otra parte, en la certificación del secretario general de la Comisión Segunda del Senado de la República se hace constar que la fecha de discusión y aprobación del Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, hoy Ley 1571 de 2012 fue aprobado “el día 16 de noviembre de 2011, según consta en el Acta 11 de sesión de la Comisión Segunda del Senado de la República de esa fecha, publicada en la Gaceta 155 del 17 de abril de 2012”. En el mismo escrito se certifica que el quórum estuvo integrado “por doce (12) de los trece (13) senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, algunos de los cuales contestaron a lista al iniciar la sesión y otros que se hicieron presentes durante el transcurso de la misma, según consta en el Acta 11 del 16 de noviembre de 2011” (negrillas fuera de texto).

2.2.3.1.2. Del análisis del expediente legislativo que ha realizado esta Corte se desprende lo siguiente:

(i) La ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado fue presentada por la senadora Alexandra Moreno Piraquive y publicada en la Gaceta del Congreso 841 del 8 de noviembre de 2011 (fls. 284 reverso-285, cdno. 4 pruebas).

(ii) El primer anuncio para votación del proyecto de ley fue realizado por el secretario de la Comisión Segunda del Senado el 1º de noviembre de 2011, tal como consta en el Acta 9 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 154 del 17 de mayo de 2012 en la que se lee “... la señora presidenta, honorable senadora Alexandra Moreno Piraquive, declara abierta la sesión ... solicita al señor secretario proceder con el llamado a lista para verificación del quórum y lectura del orden del día ...

V. anuncio de discusión y votación de proyectos de ley.

... 14. Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur, sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

Autor: Ministerio de Relaciones Exteriores.

Ponente: Honorable senadora Alexandra Moreno Piraquive.

Publicaciones:

Texto del proyecto de ley: Gaceta del Congreso 665 de 2011

Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso 841 de 2011.

Señora presidenta le informo que han sido anunciados los proyectos de Ley para ser discutidos en la próxima sesión.

La señora presidenta Alexandra Moreno Piraquive:

Se levanta la sesión, se convoca para el martes 10:00 de la mañana, muchas gracias ...”(1).

Teniendo en cuenta que la sesión para la cual se anunció el proyecto de ley era el siguiente martes 8 de noviembre, fecha en la cual no se realizó sesión alguna de la Comisión Segunda del Senado, según consta en los consecutivos de las actas de sesión de dicha comisión, y que la siguiente sesión se realizó el miércoles 9 de noviembre de 2011, en la cual tampoco se debatió ni aprobó el proyecto de ley anunciado que ahora nos ocupa, la Sala constata en el acta de dicha sesión que en la misma se realizó un segundo anuncio para votación del Proyecto de Ley 106 de 2011, preservando de esta manera la cadena de anuncios respectiva. Así las cosas, el proyecto de ley fue anunciado por segunda vez en la Comisión Segunda del Senado el 9 de noviembre de 2011, como consta en el Acta 10 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 153 de 2012 en la que se lee: “Por instrucciones de la presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión (A.L. 1/2013, art. 8º)”(fl. 111, cdno. 3 pruebas). “14. Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010. Autor: Ministerio de Relaciones Exteriores.

Ponente: Honorable senadora Alexandra Moreno Piraquive.

Publicaciones: Texto de Proyecto de Ley: Gaceta del Congreso 665 de 2011.

Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso ... 11” (fl. 113, cdno. 3 pruebas). “Están anunciados los 16 proyectos de ley para ser votados en la próxima sesión de la comisión, señora presidenta.

La señora presidenta, senadora Alexandra Moreno Piraquive, informa:

Anunciado los proyectos, se convoca para la próxima sesión de la comisión la próxima semana a las 10:00 a.m. se levanta la sesión ...” (fl. 113, cdno. 3 pruebas).

De conformidad con lo anterior, la Sala constata, una vez revisada el Acta 10 del 9 de noviembre de 2011, publicada en la Gaceta del Congreso 153 del 17 de abril de 2012, que el Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, por la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, fue efectivamente anunciado para discusión y votación de proyectos de ley “Por instrucciones de la presidenta de la Comisión Segunda del Senado de la República” (fl. 111, cdno. 3 pruebas).

(iii) Revisada por esta corporación el Acta 11 del 16 de noviembre de 2011, publicada en la Gaceta 155 del 17 de abril de 2012, esta Sala evidencia que efectivamente la discusión y aprobación del proyecto de ley en estudio se llevó a cabo en la sesión para la cual fue anunciado previamente. Así en la Comisión Segunda del Senado se discutió y aprobó por unanimidad en primer debate el Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, el día 16 de noviembre de 2011, “por la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”; con un quórum deliberatorio de doce (12) senadores (fls. 2-9, cdno. 3 pruebas).

En síntesis, la discusión y aprobación del Proyecto de Ley 106 de 2011 se llevó a cabo efectivamente el 16 de noviembre del 2011, según consta en el Acta 11 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 155 de 2012.

2.2.3.2. Segundo debate en plenaria del Senado.

2.2.3.2.1. En relación con el trámite legislativo surtido en la plenaria del Senado, el secretario general de esa corporación allegó certificación a esta Corte informando que “el Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, por la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, fue aprobado en segundo debate en la sesión plenaria correspondiente al día cinco de diciembre de 2011, según consta en el Acta 25 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 37 del 16 de febrero de 2012, con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, mediante votación ordinaria conforme al artículo 129 del reglamento del Congreso, con un quórum de 87 de 100 senadores que integraban la corporación...

5. Texto del Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, aprobado en la sesión plenaria del día 5 de diciembre de 2011, publicado en la Gaceta del Congreso 946 del 7 de diciembre de 2011” (negrillas fuera de texto) (principio del cuaderno 2 pruebas).

2.2.3.2.2. De la revisión del expediente legislativo allegado a esta corporación, la Sala constata lo siguiente:

(i) La ponencia para segundo debate y texto definitivo aprobado en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República al Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, fue presentado por la senadora Alexandra Moreno Piraquive y publicado en la Gaceta del Congreso 884 del 24 de noviembre de 2011 (fls. 7 - 8, cdno. 2 pruebas).

(ii) El proyecto de ley fue anunciado en la Comisión Segunda del Senado el 30 de noviembre de 2011, como consta en el Acta 24 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 36 de 2012 en la que se lee “... Ábrase la sesión y proceda el secretario a dar lectura al orden del día para la presente reunión.

Por secretaria se da lectura al orden del día de la presente sesión ...

... II Anuncio de proyectos ... (fl. 33, cdno. 4 pruebas).

... 13 Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

Ponente para segundo debate: Honorable senadora Alexandra Moreno Piraquive.

Publicaciones Senado:

Proyecto publicado en la Gaceta del Congreso 665 de 2011.

Ponencia primer debate publicada en la Gaceta del Congreso 841 de 2011.

Ponencia para segundo debate publicada en la Gaceta del Congreso 884 de 2011.

Autora: Señora Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar (fl. 34 reverso, cdno. 4 pruebas).

“Siendo las 7:02 p.m. la presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 5 de diciembre de 2011, a las 4:00 p.m.” (fl. 43 reverso, cdno. 4 pruebas).

De conformidad con lo anterior, una vez revisada el Acta 24 del 30 de noviembre de 2011, publicada en la Gaceta 36 del 16 de febrero de 2012, esta corporación constata que el Proyecto de Ley 106 de 2011 Senado, por la cual se aprueba “el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, fue anunciado debidamente para discusión y votación de proyectos de ley para el día 5 de diciembre de 2011.

(iii) Revisada el Acta 25 del 5 de diciembre de 2011 publicada en Gaceta 37 de 2012, esta corporación constata que efectivamente en la sesión plenaria del Senado del 5 de diciembre de 2011, para la cual se anunció para votación el Proyecto de Ley 106 de 2011, se debatió y aprobó por unanimidad el Proyecto de Ley 106 de 2011 con la asistencia y votación de 87 de 100 senadores (fls. 100 - 100 reverso, 105, 111, cdno. 4 pruebas).

En síntesis, la Sala concluye que el mencionado proyecto fue considerado, debatido y aprobado en Sesión Plenaria del Senado de la República el día 5 de diciembre de 2011 y que se cumplió con el quórum requerido (fls. 3, 8 y 9, cdno. 3 pruebas)

2.2.4. Trámite legislativo ante la Cámara de Representantes.

2.2.4.1. Primer debate en la Comisión Segunda Permanente Constitucional de la Cámara de Representantes.

2.2.4.1.1. En relación con el trámite legislativo surtido en la Comisión Segunda de la Cámara, la secretaria de esa comisión, certificó a esta corporación respecto del anuncio para votación que “El anuncio de este proyecto de ley, en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, se hizo en sesión del día 18 de abril de 2012, Acta 19, publicada en la Gaceta del Congreso 275 del 25 de mayo de 2012, página 76” (negrillas fuera de texto) (fls. 1 - 2, cdno. 1 pruebas).

Respecto del primer debate en la Cámara de Representantes, la secretaria general de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, certificó a esta corporación que “En sesión del día 24 de abril de 2012, Acta 20, publicada en la Gaceta del Congreso 275 del 25 de mayo de 2012, páginas 78 a la 83 (anexo gaceta) con el quórum reglamentario se le dio primer debate y se aprobó por unanimidad en votación ordinaria de acuerdo a la Ley 131 de 2011, al Proyecto de Ley 161/2011 Cámara, 106/Senado, “Por medio del cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010” (resalta la Sala) (fl. 1, cdno. 4 pruebas).

2.2.4.1.2. Del estudio del expediente del trámite legislativo surtido ante la Cámara de Representantes esta Corte evidencia lo siguiente:

(i) El informe de ponencia y texto de aprobación para primer debate en la Comisión Segunda Permanente Constitucional de la Cámara, el Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, fue presentado por el representante, Telésforo Pedraza Ortega, y publicado en la Gaceta 141 del 11 de abril de 2012 (fls. 232 - 233 reverso, cdno. 4 pruebas).

(ii) El proyecto de ley fue anunciado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 18 de abril de 2012, como consta en el Acta 19 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 275 del 25 de mayo de 2012 en los siguientes términos: “... Hace uso de la palabra el presidente de la Comisión Segunda (E) doctor José Ignacio Mesa Betancur:

Sírvase continuar señora secretaria

Orden del día ...

... VI Anuncio de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate ... (fl. 154, cdno. 4 pruebas).

... Hace uso de la palabra la secretaria general de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:

Con mucho gusto señor presidente. También debo pedir su autorización para hacer el anuncio del proyecto de ley que hoy quedo en suspenso para la próxima semana.

Hace uso de la palabra el señor presidente representante Juan Carlos Sánchez Franco:

Realícelo señora secretaria

Hace uso de la palabra la secretaria general de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias:

Gracias señor presidente.

Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

Estos anuncios se hacen para dar cumplimiento al Acto Legislativo 1 de 2003 en su artículo 8º y para ser debatidos y votados en la próxima sesión de comisión donde se aprueben proyectos de ley, señor presidente ...

... Hace uso de la palabra el señor presidente representante Juan Carlos Sánchez Franco:

No habiendo más puntos en el orden del día, agotados todos los anteriores se levanta la sesión y se cita para el día martes a las 11 de la mañana ...” (fl. 169 reverso, cdno. 4 pruebas).

De conformidad con lo anterior, una vez revisada por esta Corte el Acta 19 del 18 de abril de 2012, publicada en la Gaceta 275 del 25 de mayo de 2012, esta corporación constata que el Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, por el cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010, fue anunciado para discusión y votación de proyectos de ley “Por instrucciones del presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de la Representantes” (fl. 169 reverso, cdno. 4 pruebas).

(iii) Revisada por esta corporación el Acta 20 del 24 de abril de 2012, publicada en la Gaceta 275 del 25 de mayo de 2012, esta Sala constata que efectivamente en la Comisión Segunda de la Cámara se discutió y aprobó por unanimidad en primer debate el Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, “por la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, el día martes 24 de abril de 2012, para el cual fue efectivamente anunciado previamente para discusión y aprobación en la sesión anterior del 18 de abril de 2012. La aprobación se cumplió con un quórum deliberatorio de diecisiete (17) senadores (fls. 170 - 174, cdno. 4 pruebas).

En síntesis, la Sala constata que el mencionado proyecto de ley fue debatido y aprobado por unanimidad en sesión ordinaria de la Comisión Segunda de la Cámara el 24 de abril de 2012 con el quórum deliberatorio requerido.

2.2.4.2. Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.

2.2.4.2.1. En relación con el trámite legislativo surtido ante la plenaria de la Cámara de Representantes, el secretario general de esa corporación certificó a esta Corte que “en sesión plenaria de la honorable Cámara de Representantes del día 22 de mayo 2012, a cual se hicieron presentes ciento cincuenta y tres (153) honorables representantes a la Cámara, fueron considerados y aprobados por unanimidad, la ponencia para segundo debate, el articulado, título y la pregunta “Quiere la plenaria que este proyecto sea ley de la República” del Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010” ... (resalta la Sala) (fl. 3, cdno. 4 pruebas).

El texto definitivo de la plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, se publicó en la Gaceta del Congreso 291 del 30 de mayo de 2012 (pág. 11 de la Gaceta, cdno. 4 pruebas).

2.2.4.2.2. Del análisis efectuado por esta corporación del expediente del trámite legislativo ante la plenaria de la Cámara de Representantes, la Sala colige lo siguiente:

(i) En relación con el segundo debate en plenaria de la Cámara, en el expediente legislativo se encuentra que el informe de ponencia para segundo debate y texto para aprobar en plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010”, fue presentado por el representante a la Cámara, Telésforo Pedraza Ortega, y publicado en la Gaceta 183 del 27 de abril de 2012 (págs. 21 - 23 de la Gaceta, cdno. 4 pruebas).

(ii) Con respecto al anuncio para debate y votación del proyecto en comento, la secretaria general de la Cámara de Representantes certificó a esta corporación que “el proyecto de ley en comento fue anunciado previamente a la votación en la sesión plenaria del día 16 de mayo de 2012, según consta en el Acta 125, para la sesión plenaria del día 22 de mayo de 2012 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, cumpliendo de esa manera con lo establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003. Dicha Acta se encuentra en estado de elaboración en la sección de relatoría de la corporación, una vez publicada en la Gaceta del Congreso se remitirá un ejemplar para su conocimiento” (resaltado de la Sala) (fl. 3, cdno. 4 pruebas).

(iii) El Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010” fue considerado y aprobado por unanimidad por los 153 representantes que asistieron a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 22 de mayo 2012, día para el cual fue efectivamente anunciado en sesión anterior (Gaceta del Congreso 486 pág. 17, cdno. 4 pruebas).

De conformidad con lo anterior y una vez revisada el Acta 126 del 22 de mayo de 2012, allegada a la Corte en medio magnético, donde se encuentra contenida la Gaceta 486 de 2012, esta corporación constata que en sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 22 de mayo de 2012 se debatió y aprobó por unanimidad el Proyecto de Ley 161 de 2011 Cámara, 106 de 2011 Senado con la asistencia de 153 Senadores, cumpliendo con el quórum deliberatorio (Gaceta del Congreso 486 pág. 17, cdno. 4 pruebas).

2.2.5. Finalmente, el Presidente de la República sancionó la ley el día el 02 de agosto de 2012 y el texto del tratado junto con el de la ley, fue radicado en la secretaría general de la Corte Constitucional el 3 de agosto de 2012 (fl. 1, cdno. ppal.).

2.3. Conclusiones del examen formal realizado respecto del trámite legislativo.

Del anterior estudio, esta Sala colige las siguientes conclusiones:

2.3.1. La tramitación del proyecto en estudio de ley aprobatoria de tratado cumplió con lo regulado en el artículo 154 superior, en cuanto al ser un proyecto que se refiere a relaciones internacionales, debe tener su inicio en el Senado de la República.

2.3.2. La Sala evidencia que se cumplió con las exigencias constitucionales de publicación de las ponencias respectivas en cada Cámara y en cada uno de los debates requeridos, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 1º del artículo 157 Superior en la tramitación legislativa ante el Senado de la República, así como ante la Cámara de Representantes.

Así mismo, en la tramitación legislativa que ocupa a esta corporación en esta oportunidad, se dio cumplimiento a lo establecido en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto a que la iniciación del primer debate en ambas cámaras tuvo lugar después de la publicación de las ponencias respectivas en la Gaceta del Congreso.

2.3.3. Esta Sala encuentra igualmente que se cumplió con el requisito de darle primer y segundo debate en cada Cámara y con la exigencia de aprobación con el quórum deliberatorio requerido, en el trámite legislativo del presente proyecto de ley aprobatoria de tratado, de conformidad con los incisos 2º y 3º del artículo 157 de la Constitución Política y los artículos 117, 118, 129 de la Ley 5ª de 1992.

2.3.4. En relación con el requisito del inciso del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 del 2003, que hace referencia a la exigencia del anuncio para votación, según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”, el trámite legislativo de la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010; la Corte constata que se cumplieron con todas estas formalidades constitucionales.

2.3.5. Finalmente, se acreditó que tanto en las votaciones en las comisiones como en las plenarias de una y otra Cámara, el proyecto fue aprobado por unanimidad, en cumplimiento de una de las excepciones contempladas por la Ley 1431 de 2011 a la votación nominal y pública que se exige a los congresistas(2).

De esta manera en los anuncios para votación en ambas cámaras se cumplió (i) con el requisito respecto del objeto del anuncio, el cual debe ser expresamente para votación y aprobación del proyectos de ley; (ii) con la exigencia del establecimiento de una fecha cierta o determinable para que tenga lugar la votación y aprobación del proyectos de ley; y (iii) con el presupuesto de que las votaciones y aprobaciones del proyecto de ley bajo estudio se llevaron a cabo en las fechas de las sesiones anunciadas previamente.

2.3.5.(sic) Por otra parte, la Corte evidencia que en la tramitación legislativa que nos ocupa se cumplió con la exigencia contenida en el artículo 160 de la Constitución Política, en el sentido de que entre el primero y el segundo debate en cada Cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir por lo menos quince (15) días.

En el cómputo de estos términos esta Sala tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 5ª de 1992, que contiene el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, en virtud del cual “todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas mesas directivas”.

2.3.6. En el trámite legislativo del proyecto de ley aprobatoria de tratado que nos ocupa, se cumplió con la exigencia del artículo 162 de la Constitución Nacional en cuanto a que “ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.

2.3.7. El Presidente de la República sancionó la ley el día el 2 de agosto de 2012, cumpliéndose con el requisito del inciso 4º del artículo 157 de la Constitución Nacional.

2.3.8. El texto del convenio junto con el de la ley, fue radicado en la secretaría general de la Corte Constitucional el 3 de agosto de 2012 (fl. 1, cdno. ppal.), dentro del término establecido en el artículo 241, numeral 10, superior.

2.3.9. De conformidad con todo lo expuesto, la Sala concluye que para el asunto bajo examen resultan acreditados todos los requisitos propios del trámite de las leyes ordinarias; y que por tanto no se evidencia defecto constitucional alguno en cuanto al análisis formal de la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012.

3. Análisis sustancial de constitucionalidad del protocolo adicional al tratado de Unasur.

Para efectos de este estudio la Corte hará un pequeño recordatorio del tratado de Unasur y de sus principios integracionistas y democráticos, y finalizará con el análisis del contenido del protocolo adicional al tratado de Unasur.

Así las cosas, con el fin de analizar la constitucionalidad del protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur, (i) se reiterará la jurisprudencia constitucional en relación con el contenido sustantivo del tratado de Unasur y (ii) finalmente se pasará a estudiar los contenidos sustanciales del protocolo objeto de control (3.2).

3.1. Reiteración de la jurisprudencia constitucional en relación con el contenido sustantivo del tratado constitutivo de Unasur.

La Corte al estudiar el tratado de Unasur resaltó principalmente la importancia constitucional de la soberanía, independencia e integridad de los Estados, de la democracia y de la integración latinoamericana y del Caribe consagrada en la Carta Política colombiana. Por tanto, esta Sala hará una breve referencia a los elementos constitucionales de la democracia y de la integración latinoamericana, para posteriormente referirse al contenido del protocolo adicional bajo estudio.

3.1.1. La importancia de la democracia en el tratado de Unasur.

La Corte en la Sentencia C-633 de 2011, encontró que el tratado de Unasur es enteramente compatible con la Constitución Política, especialmente en sus artículos 1º, 2º, 3º, 40, 45, 68, 78, 95-5, 103-106, 330-par., 369 C.P., en cuanto facilita la democracia tanto para los Estados miembros como para el funcionamiento interno y orgánico de Unasur. Así mismo, sostuvo que este tratado se encuentra en plena armonía con el Estado social de derecho contemporáneo, que constituye un Estado pluralista, incluyente, garantista de los derechos y libertades, democrático, competitivo y a la vez protector de los recursos naturales, lo cual ha sido reconocido en el derecho de los Estados Nación (C.P., art. 1º).

Así, en el tratado de Unasur, en sus artículos 2º y 3º se establece como prioridad el diálogo político y se destaca como fin primordial el fortalecimiento de la democracia. Este principio democrático se desarrolla en la parte orgánica del tratado en cuanto el órgano máximo de Unasur “es el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno” de conformidad con el artículo 6º del tratado(3). Según el tratado, la protección de la democracia alude a dos ámbitos diferentes, uno al interior de los Estados miembros, y otro, en el proceso de integración de los mismos, en el funcionamiento interno de Unasur.

En relación con el vínculo existente entre el proceso de integración de los Estados y el fortalecimiento de los distintos ámbitos de la democracia, especialmente respecto del papel de Unasur, en la ya mencionada Sentencia C-633 de 2011 se resalta que: “... frente al proceso de integración la democracia es también valiosa per se, pero tiene reconocimiento a través de formas específicas: i) Al asignar las funciones principales de Unasur en la definición de consensos y avances integracionistas al Consejo de Jefas y Jefes de Estado, los cuales, en el contexto del constitucionalismo latinoamericano y presidencialista, son elegidos democráticamente y reconocidos popularmente como la figura más representativa para los ciudadanos. ii) Al incluir acciones concretas, a ser realizadas por Unasur y también por los Estados miembros para facilitar la participación de los distintos actores sociales en las decisiones comunitarias o integracionistas”.

En conclusión, respecto del tema de la protección y fortalecimiento de la democracia, la Corte ha señalado que esta es una finalidad y un presupuesto normativo sine qua non de la Constitución Política, y que por tanto, el que el tratado de Unasur se dirija a su promoción y garantía, evidencia a todas luces su constitucionalidad. En este sentido, debe esta Sala resaltar que el tratado constitutivo de Unasur constituye la base del protocolo adicional ahora bajo estudio, el cual establece una modificación del tratado principal dirigida especial y primordialmente a la salvaguarda de los ordenamientos jurídicos constitucionales y democráticos de los Estados partes. Lo anterior, hace que el protocolo adicional se perfile desde ya como constitucional, dado que su esencia y objetivos principales, son igualmente proteger y fortalecer el orden democrático constitucional de los Estados miembros.

3.1.2. La importancia de la integración latinoamericana en el tratado de Unasur.

Por su parte, la importancia de la integración latinoamericana se consagra en la Constitución de 1991. En la Asamblea Nacional Constituyente se evidenció la necesitad de dicha integración por lo que se discutió sobre la misma haciendo énfasis, en que la internacionalización de la economía y la integración son imperativos contemporáneos(4).

Así, en el preámbulo de la C.P. y en el artículo 9º se enfatiza en que la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe. Esto se resaltó en la Asamblea Constituyente en la cual se consideró que se debía preservar el pensamiento bolivariano en desarrollo de la mencionada integración, con el objetivo de formar la comunidad latinoamericana. Al respecto, en la Sentencia C-633 de 2011, se puso de relieve que “en la discusión de la Asamblea Nacional Constituyente, existió claridad sobre la necesidad de incluir en la Constitución la integración latinoamericana como expresión de la política exterior del Estado colombiano, estimada siempre valiosa, útil, determinante para hacer frente a los desafíos que impone el orden mundial que se iba haciendo evidente ya para el año de 1991”.

Ahora bien, el tema de la integración latinoamericana es central en el tratado constitutivo de Unasur. En relación con la importancia fundamental de la integración para el tratado de Unasur, en la Sentencia C-633 de 2011 se expone esta como un objetivo fundamental, ya que se trata de “... construir una identidad y ciudadanía suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado”. Dicho espacio, se precisa a continuación en sus amplios límites: “con alcances especialmente en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe”, propio de sistemas de integración acabados. 4. Este proceso de integración y unión suramericanas se reconoce con convicción como necesario. Necesario “para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos”, para luchar contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad persistentes. 5. Es un proceso que se da por seguro, como “paso decisivo hacia el fortalecimiento del multilateralismo y la vigencia del derecho en las relaciones internacionales”, a fin de buscar equilibrios y justicia, igualdad, “cultura de paz, mundo libre de armas nucleares y de destrucción masiva”. 6. Por lo demás en el preámbulo, los miembros de la Unión ratifican como principios rectores que animarán el proceso de integración: a. el irrestricto respeto a la soberanía, b. la integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; c. la autodeterminación de los pueblos; d. la solidaridad; e. la cooperación; f. la paz; g. la democracia; participación ciudadana y pluralismo; h. los derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; i. la reducción de las asimetrías y j. la armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible”(resalta la Sala).

Así las cosas, en el artículo 2º de Unasur se demuestra el compromiso de las naciones por la unión latinoamericana como política exterior hacia lo cual el Estado colombiano se orienta y está comprometido en su preámbulo y en sus artículos 9º y 227 C.P. Esta integración le da prioridad a las políticas sociales, la educación y el medio ambiente e igualmente a “eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social (...)”, además la integración tiene como meta “el fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados” (art. 2º infine), y en desarrollo de esta, se fortalecen también los objetivos de cooperación en materia judicial, defensa, seguridad ciudadana, y lucha contra el crimen organizado por parte de los Estados miembros.

De esta manera, estimó la Corte en la Sentencia C-633 de 2011, que el alcance del contenido normativo del tratado de Unasur en cuanto a su objetivo de integración era compatible plenamente con la Constitución Política, en razón a que se entiende la integración como un mandato constitucional, una pauta de orientación de política exterior, un proyecto complejo y amplio, de conformidad con el preámbulo y los arts. 1º, 9º y 227 C.P. También consideró la Sala que la integración es una necesidad o requerimiento esencial para el desarrollo sostenible, de acuerdo con los artículos 1º, 80 y 334 inciso 1º C.P., así como para enfrentar las dificultades más estructurales de orden económico y social de los Estados parte, y alcanzar los fines esenciales del Estado constitucional y democrático de derecho, con el fin de alcanzar la justicia, la igualdad, la prosperidad y la paz social, en armonía con los contenidos sustanciales del preámbulo y los artículos 2º, 13, 334 y 366 de la Constitución Política, entre otros(5).

En la misma sentencia, la Corte afirmó que la integración de los Estados se da en los órdenes político social y económico, con base en la equidad, igualdad y reciprocidad. Adicionalmente sostuvo que “la integración latinoamericana y del Caribe tiene alcances supranacionales y democráticos de tanto valor para el constitucionalismo, al suponer cesión de soberanía, debe estar precedida de la adopción de acuerdos equitativos, igualitarios y recíprocos, que se pactan con reconocimiento de las asimetrías y desigualdades evidentes y el trato justo que merece cada Estado parte, con la responsabilidad y la solidaridad que este tipo de decisiones imponen para todos los que suscriben tales acuerdos”(6).

Acerca de este tema, en otro pronunciamiento de la Corte(7) se afirmó que “Sólo a través de esfuerzos colectivos y mediante la realización de proyectos de integración ..., se hacen realidad principios fundamentales de nuestra Carta Política, como los de la integración latinoamericana ...”.

Como punto central para este estudio, cabe destacar que el artículo 227 de la Constitución Política hace referencia al tema de la integración, al consagrar que: “El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano” (resalta la Sala).

En conclusión, esta corporación reitera en esta nueva oportunidad, el mandato constitucional de integración latinoamericana y su importancia para afrontar en bloque problemas estructurales de carácter social, económico, político, cultural y medio-ambiental, que son de orden global, o temas de índole internacional. De esta manera, se insiste en la necesidad de promover la unión de los países latinoamericanos como una cuestión vital para hacer frente a los nuevos desafíos en unas sociedades cada vez más integradas y globalizadas, y de esta manera abordar con mejores herramientas de cooperación con otros Estados, los compromisos a nivel mundial en relación con los múltiples temas que atañen a los complejos procesos de globalización.

3.1.3. El orden democrático y su proyección en las relaciones internacionales.

En la Sentencia C-644 de 2004(8), la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el orden democrático y de su necesaria exigibilidad en modelos de integración económica. En especial, resaltó que la democracia no solo tiene una dimensión interna sino que se proyecta sobre las decisiones que se toman en el ámbito de las relaciones internacionales:

“En este orden de ideas la Corte considera que el fortalecimiento de la democracia es, por una parte, un principio fundante del Estado colombiano que como tal debe tomarse en cuenta para el desarrollo de las relaciones internacionales y la consolidación de procesos de integración latinoamericana y del Caribe. Por otra, la democracia constituye un postulado básico promovido por la comunidad internacional, que la estimula como forma de gobierno de los Estados y la proyecta en los organismos internacionales”(9).

La concreción de la defensa de la democracia en el escenario de las relaciones internacionales ha sido reconocida por la Corte como la cláusula de condicionalidad democrática. En tal sentido, en la Sentencia C-538 de 2010(10), este tribunal precisó:

“La cláusula de condicionalidad democrática es el instrumento jurídico a través del cual se supedita la entrega de asistencia económica o se sujeta la participación y toma de decisiones al interior de un organismo internacional, a la vigencia y respeto de las instituciones democráticas al interior de un Estado(11). Por esta vía, el derecho internacional se convierte en un instrumento para promocionar la democracia “a través de la sanción de procedimientos antidemocráticos, o incluso proponiendo posibles modelos de convenios o tratados internacionales que recojan y codifiquen el derecho de todos los individuos a tener un gobierno democrático”(12).

Los antecedentes de la cláusula de condicionalidad democrática se encuentran en el marco de la cooperación económica internacional, aunque recientemente esta exigencia se ha afianzado en los procesos de integración regional, tanto en Europa como en América, bajo la idea de que estos organismos “pueden hacer condición de admisión y permanencia la adopción y conservación de un régimen democrático según los estándares de la organización y de sus miembros, pudiendo suspender a quienes no lo respeten”(13).

En ese contexto, el pleno de la corporación recordó que mediante la Sentencia C-178 de 1996, en el hemisferio americano se había avalado la reforma introducida a la Carta de la Organización de Estados Americanos, introducida por el protocolo de Washington de 1992, en virtud del cual la asamblea general puede suspender el derecho de participación de un Estado en caso de que un gobierno democrático sea derribado por la fuerza y fracasen las gestiones diplomáticas para el restablecimiento de la democracia.

Finalmente, concluyó la Corte que: “la existencia de tratados internacionales sujetos a la cláusula de condicionalidad democrática, en los cuales se contemple la posibilidad de adoptar medidas sancionatorias en el marco de cada organización, con el propósito de contribuir a la estabilidad y el restablecimiento del orden democrático en los Estados partes, cuando quiera que este se haya visto afectado, debe ser interpretada como un avance en los procesos de integración regional. Los acuerdos de este tipo no solo son compatibles con la nueva dinámica de las relaciones internacionales, sino que armonizan con los fines, principios y derechos reconocidos en la Constitución de 1991, particularmente con los que orientan las relaciones internacionales y la integración económica, social y política en Latinoamérica y del Caribe”.

En suma, esta corporación se ha pronunciado en tres oportunidades sobre tratados que el marco de una integración regional han desarrollado un protocolo adicional que pretende asegurar la protección de la cláusula de condicionalidad democrática descrita. Dichas sentencias son la C-178 de 1996 en el marco de la OEA, la Sentencia C-644 de 2004 en el marco de la CAN y la Sentencia C-538 de 2010 en el marco de Mercosur. A continuación se presentan el contenido de las medidas en cada una de las sentencias, y la decisión adoptada por la Corte.

3.1.4. Las medidas previstas en los precedentes relevantes.

SentenciasMedidas previstas por el instrumento internacionalDecisión de la Corte
C-178 de 1996 (OEA)“Un miembro de la organización, cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la asamblea general, de la reunión de consulta, de los consejos de la organización y de las conferencias especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado”.El artículo 9º que se introduce a la Carta de la OEA, no vulnera la Constitución colombiana, pues la facultad de suspensión que se otorga a la asamblea general y que conduce a la no participación del Estado respectivo en las sesiones de la asamblea, de los consejos y de los demás cuerpos del organismo internacional, no es en manera alguna incompatible con el respeto a la soberanía y a la autodeterminación de los pueblos que predica el artículo 9º superior. Además, advierte la Corte que las medidas que puede llegar a adoptar la asamblea de la organización dentro del marco normativo del protocolo de Washington, se circunscriben al ámbito propio de esta, en consecuencia, no implican injerencia alguna en los asuntos internos del Estado correspondiente, ni tienen la virtualidad de vulnerar el núcleo de su autonomía y libertad. Se trata, simplemente, de la aplicación de sanciones previamente establecidas por la citada organización internacional a los miembros de la misma que lesionen los principios básicos que la gobiernan y por los cuales los Estados expresaron su voluntad de asociarse y trabajar conjuntamente.
(...).
Igualmente, coincide con el propósito de la OEA de promover y consolidar la democracia representativa en cada uno de los Estados que la conforman, dentro del respeto al principio de la no intervención (art. 2-b).
Si el mantenimiento de la democracia representativa en un Estado miembro de la OEA es una exigencia de la organización, como se lee en el literal d) del artículo 3º de la Carta, que prescribe: “la solidaridad de los Estados americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa”, resulta apenas obvio que se consagren medidas tendentes a lograr que ella no se desvirtúe, de ahí la razón para que en caso de derrocamiento por la fuerza, del gobierno de uno de los Estados miembros, se establezca la realización por parte de la organización de las gestiones diplomáticas necesarias para lograr su restablecimiento y, solo en el caso de que tales diligencias resulten infructuosas, se procederá a la suspensión del Estado respectivo, que se traduce en la no participación en las sesiones de la asamblea general, de la reunión de consulta, de los consejos de la organización, de las conferencias especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás cuerpos que se hayan creado, por haberse violado uno de los principios fundamentales de la OEA.
C-644 de 2004 (CAN)(...) se convocará el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el cual determinará si los acontecimientos ocurridos constituyen una ruptura del orden democrático, en cuyo caso adoptará medidas pertinentes para propiciar su pronto restablecimiento.
Estas medidas conciernen especialmente a las relaciones y compromisos que se derivan del proceso de integración andino. Se aplicarán en razón de la gravedad y de la evolución de los acontecimientos políticos en el país afectado y comprenderán:
a) La suspensión de la participación del país miembro en alguno de los órganos del sistema andino de integración;
b) La suspensión de la participación en los proyectos de cooperación internacional que desarrollen los países miembros;
c) La extensión de la suspensión a otros órganos del sistema, incluyendo la inhabilitación para acceder a facilidades o préstamos por parte de las instituciones financieras andinas;
d) Suspensión de derechos derivados del Acuerdo de Cartagena y concertación de una acción externa en otros ámbitos, y
e) Otras medidas y acciones que de conformidad con el derecho internacional se consideren pertinentes.
“Se reitera nuevamente la validez constitucional de este tipo de disposiciones, en la medida en que permiten proyectar el principio democrático en el ejercicio de las relaciones internacionales del Estado colombiano. Adicionalmente, no implican un desconocimiento ni de la Constitución, ni de los derechos a la libre autodeterminación e independencia política del poder soberano, por cuanto no se orientan ni a exigir, ni a establecer una modificación o alteración del régimen político adoptado por el poder constituyente originario, sino que, por el contrario, tan solo acoge la defensa de los principios democráticos, en aras de consolidar un proceso de integración económica.
De igual manera, la norma no impide que un futuro el poder soberano del pueblo, si así lo estima conveniente, modifique autónomamente el régimen político de su predilección, pues se limita a fortalecer la democracia como camino viable para elevar puentes de comunicación que hagan posible la intensificación de la integración en América Latina, en los términos previstos en el artículo 227 del texto superior”.
Finalmente, concluyó la Corte que eran constitucionales las medidas dispuestas por el instrumento internacional en tanto conciernen especialmente a las relaciones y compromisos que se derivan del proceso de integración andino, así como aquellas que respeten los principios de derecho internacional generalmente aceptados. Por el contrario, declaró inexequible la medida que pretendía de los Estados una “y concertación de una acción externa en otros ámbitos”, en tanto se trataba medida abierta. Al respecto, puntualizó la Sala Plena: “por cuanto vulnera el principio de legalidad, al permitir la existencia de una cláusula sancionatoria general, vaga e indeterminada, la cual en ningún momento limita el objeto y el alcance de la sanción, sino que eventualmente podría llegar a ser utilizada indiscriminadamente en cualquier asunto, entre otros, en la imposición de normas que conduzcan o se orienten a exigir una transformación política del Estado soberano, no asumida directamente por el poder constituyente originario. Así las cosas, el aparte subrayado del literal d) artículo 4º del protocolo objeto de revisión, será declarado inexequible y, por lo mismo, el Presidente de la República, solo podrá manifestar el consentimiento obligando al Estado colombiano formulando previamente la correspondiente reserva”.
C-538 de 2010 (Mercosur)ART. 4º—En caso de ruptura del orden democrático en un Estado parte del presente protocolo, los demás Estados partes promoverán las consultas pertinentes entre sí y con el Estado afectado.
ART. 5º—Cuando las consultas mencionadas en el artículo anterior resultaren infructuosas, los demás Estados partes del presente protocolo, en el ámbito específico de los acuerdos de integración vigentes entre ellos, considerarán la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la situación existente.
Dichas medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
Al examinar la constitucionalidad de estas medidas la Corte advirtió, en términos generales: “(...) la existencia de tratados internacionales sujetos a la cláusula de condicionalidad democrática, en los cuales se contemple la posibilidad de adoptar medidas sancionatorias en el marco de cada organización, con el propósito de contribuir a la estabilidad y el restablecimiento del orden democrático en los Estados partes, cuandoquiera que este se haya visto afectado, debe ser interpretada como un avance en los procesos de integración regional. Los acuerdos de este tipo no solo son compatibles con la nueva dinámica de las relaciones internacionales, sino que armonizan con los fines, principios y derechos reconocidos en la Constitución de 1991, particularmente con los que orientan las relaciones internacionales y la integración económica, social y política en Latinoamérica y del Caribe”. Y específicamente, sobre el artículo 5º “que la medida más severa que prevé el convenio es la suspensión de los derechos y obligaciones derivadas de los procesos de integración en el Mercosur. Sin embargo, ninguna de ellas exige a un Estado modificar su orden interno, adoptar un régimen político específico o en general seguir un rumbo que pueda comprometer los principios de soberanía y libre determinación de los pueblos (C.P., art. 9º), de modo que las mismas se ajustan a la Constitución”.

 

En conclusión, la Corte ha establecido en diferentes ámbitos regionales que las medidas adoptadas por los demás Estados cuando se afecta el orden democrático en uno de los Estados miembros son constitucionales siempre que: i) respondan a concretamente a la suspensión de la participación en la estructura regional; o ii) se refieran a medidas aceptadas por el derecho internacional; y iii) no comprendan medidas indeterminadas para el Estado afectado.

3.2. Análisis sustancial del articulado del protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur.

3.2.1. En relación con el marco histórico del protocolo adicional al tratado de Unasur, debe la Sala, en primer lugar, recordar que el tratado de Unasur se remonta a la “Declaración de Cusco” con fecha del 8 de diciembre de 2004 donde nace la Comunidad Sudamericana de Naciones CSN, la cual fue tomando rumbo definitivo en la cumbre de Brasilia 2005, Cochabamba 2006 y finalmente se formalizó con la creación de Unasur en Brasilia 2008.

Respecto del protocolo adicional al tratado de Unasur, que ahora nos ocupa, evidencia la Sala que su contexto histórico se relaciona con las crisis políticas surgidas en Bolivia en el año 2008 y sobre todo en la ocurrida en Ecuador en el año 2010, en cuya oportunidad se citó a una reunión extraordinaria de los países miembros de Unasur, el 1º octubre del 2010, en la cual se condenó el intento de golpe de Estado en Ecuador y también se acordó realizar una cláusula democrática para definir la actuación de los integrantes de Unasur, cuando se comprobara que ha sido violentada la democracia de algún Estado que haga parte de la unión. Esta cláusula se puso a consideración de los jefes y jefas de Estado de los países miembros, la cual fue adoptada el 26 de noviembre de 2010 y se convirtió en el protocolo adicional objeto del presente estudio de constitucionalidad.

Lo anterior, en uso de la facultad presidencial para dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados con otros Estados (art. 189, num. 2º). En este contexto, recordó la Sentencia C-303 de 2012 que: “Las relaciones exteriores de Colombia se basan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por el Estado (C.P., arts. 150.16, 226 y 227). Adicionalmente se señala que la internacionalización del país, así como la celebración de tratados internacionales, debe edificarse sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (arts. 226 y 227). Finalmente, el ámbito de desarrollo de la integración internacional comprende las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas (art. 226).

5.1.2. Desde el preámbulo, la Constitución refleja una inequívoca orientación hacia la participación activa de Colombia en el escenario internacional y, de manera particular, un énfasis en la integración de Colombia en la comunidad latinoamericana y del Caribe. Este punto de partida se concreta (i) en el segundo inciso del artículo 9º que establece que la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe y (ii) en el artículo 227 al establecer que el Estado promoverá la integración económica, social y política de manera especial con los países de América Latina y del Caribe, a tal punto que incluso autoriza la celebración de tratados encaminados a la creación de organismos supranacionales para conformar una comunidad latinoamericana de naciones”(14).

3.2.2. En cuanto al análisis material del contenido del protocolo adicional, la Sala colige lo siguiente:

3.2.2.1. El artículo primero consagra que se dará aplicación al protocolo adicional cuando (i) haya amenaza o ruptura del orden democrático, (ii) cuando se vulnere el orden constitucional o (iii) en eventos en los cuales haya riesgo del legítimo ejercicio del poder y la vigencia de valores y principios democráticos dentro de un Estado miembro.

Este artículo es constitucional a juicio de la Corte debido a la importancia de la integración de los países latinoamericanos y la repercusión de esta en la protección de la democracia para los Estados constitucionales y democráticos de derecho, ya que preceptúa que el protocolo se aplicará solo en caso de amenaza o ruptura del orden democrático, vulneración del orden constitucional, o cuando se presenten peligros para la efectiva vigencia de los valores y principios democráticos que informan al ordenamiento jurídico de los Estados miembros, con respeto de la soberanía e integridad de los Estados miembros.

Así, en los considerandos del protocolo se afirma que los doce países que forman parte del tratado constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas Unasur, encuentran que para la construcción de un futuro en común de las naciones miembros, debe existir plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto de los derechos humanos sin restricciones, con lo anterior se consigue, adicionalmente de la paz, prosperidad económica y social, además el desarrollo de los procesos de integración de los Estados miembros.

De otra parte, indica el protocolo que los Estados miembros resaltan la importancia de la declaración de Buenos Aires del 1º de octubre de 2010, insistiendo en su compromiso con el orden democrático, el Estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales; todo lo anterior siendo hechos indispensables para la integración de los estados miembros y requisitos para la participación en el tratado de Unasur.

De esta manera, la Corte encuentra que la constitucionalidad de este artículo se fundamenta en que la unión latinoamericana constituye una finalidad de la política exterior del Estado colombiano, de acuerdo con el preámbulo y los arts. 9º y 227 C.P., la cual es esencial, no solo para la consecución de las políticas sociales, económicas y culturales de los países miembros de Unasur, sino también para el fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados y la colaboración recíproca entre ellos para el logro de fines comunes y de globalización, de conformidad con el artículo 2º C.P., así como para la consecución y protección de la democracia real y material de los Estados miembros, lo cual trae aparejado la justicia, la equidad, la igualdad y la paz, de conformidad artículos 1º, 2º, 8º, 10º, 13 inciso 2º, 48, 49, 60, 67, 70, 71, 72, 79, 80, 81, 333, 334, 335, 365, 366 de la Constitución Política, entre otras normas superiores.

Reitera la Corte así mismo en esta oportunidad, la importancia del componente democrático que se constata tanto en el tratado constitutivo de Unasur como en el protocolo adicional que ahora nos ocupa bajo la denominada cláusula de condicionalidad democrática, pues ambos instrumentos internacionales pretenden fortalecer la democracia, tema que fue consagrado por los artículos 2º y 3º de Unasur y analizado ampliamente en su constitucionalidad por la Sentencia C-633 de 2011.

Igualmente, es de recabar que el principio democrático se evidencia de manera clara en el tratado de Unasur, y es ratificado en el presente protocolo adicional, tanto en el ámbito externo para proteger la democracia de los Estados miembros, como en el ámbito interno a través de la estructura orgánica democrática que prevé Unasur, y que se expresa en el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, consagrado en el artículo 6º del tratado de Unasur, parte orgánica que es consagrada nuevamente en los artículos 3º, 4º, 5º, 6º y 7º del protocolo adicional que nos ocupa. Finalmente, insiste la Corte en que el proceso de integración democrática tiene reconocimiento en Unasur a través de formas específicas tales como el alcance de consensos y avances integracionistas.

3.2.2.2. En el artículo segundo se preceptúa que en cualquiera de los casos anteriores, por solicitud del país afectado o por petición de otro Estado miembro, se convocará de oficio por la presidencia pro tempore a una sesión extraordinaria integrada por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.

La Corte considera que este artículo es de carácter orgánico y operativo, y que no ofrece reparos de orden constitucional, por cuanto (i) en primer lugar, el protocolo adicional establece que la Unasur solo movilizará sus instituciones internas con el fin de intervenir y adoptar medidas necesarias, cuando esto sea solicitado expresamente por el Estado afectado u otro Estado miembro, lo cual constituye una facultad o potestad que se encuentra en armonía con el pleno respeto de la soberanía e integridad de los Estados partes. (ii) En segundo lugar, las instituciones que prevé el artículo segundo del protocolo adicional, esto es, tanto la presidencia pro tempore, como el Consejo de Jefas y Jefes de Estado, fueron ya creadas por el tratado de Unasur en sus artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, y fueron encontradas ajustadas a la Constitución Política por la Sentencia C-633 de 2011.

Al respecto, esta Sala reitera que en el artículo 7º del tratado de Unasur se encuentra el concepto de presidencia pro tempore. Esta presidencia será ejercida anualmente por un Estado miembro y se definirá cuál es el país a quien corresponda esta responsabilidad, tomando como guía el orden alfabético de los países miembros. Por su parte, las reuniones ordinarias del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, el cual es el máximo órgano de Unasur, tendrán una periodicidad anual, pero a petición de un Estado miembro se podrá convocar a reuniones extraordinarias, a través de la presidencia pro tempore en los casos que ameriten tal reunión excepcional, contando con el consenso de todos los Estados miembros de Unasur. Las reuniones ordinarias, del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores se realizaran semestralmente, pudiendo convocar la presidencia pro tempore a reuniones excepcionales por la solicitud de la mitad de los Estados miembros. El consejo de delegadas y delegados se reúne con una periodicidad preferentemente bimestral, en el territorio del Estado que ejerce la presidencia pro tempore u otro lugar que se acuerde. Y finalmente durante el ejercicio de sus funciones, el secretario general y los funcionarios de la secretaría ejercerán sus funciones con el compromiso total de Unasur y habrá en estos cargos representación equitativa de los Estados miembros.

De otra parte, resalta la Sala que el Consejo de jefas y jefes de Estado, tiene una estructura netamente democrática, al ser elegidos democráticamente y reconocidos popularmente como la figura más representativa para los ciudadanos de los Estados miembros.

Por consiguiente, concluye esta Sala que todo el contenido normativo anterior es consistente con el orden constitucional colombiano, ya que consagra una facultad o competencia de los Estados para poner en acción el engranaje institucional de Unasur; y que el conjunto de órganos que son propios del tratado constitutivo de Unasur, ya fueron analizados por esta Corte en anterior oportunidad y encontrados constitucionales, y solo resta recabar en que su funcionamiento es compatible con los principios integracionista, democrático, y el principio de legalidad en el ejercicio de sus funciones públicas, las cuales deben interpretarse como desarrolladas en interés de los Estados miembros y de sus habitantes, de conformidad con los artículos 6º y 122 C.P.

3.2.2.3. En el artículo tercero se consagra que los participantes de la sesión extraordinaria, de forma consensuada y con base en las informaciones que hayan recopilado sobre la base de lo establecido en el artículo 4º del protocolo adicional, tomarán las medidas a aplicarse sin detrimento de la soberanía e integridad del Estado miembro afectado.

Frente a este artículo, la Corte evidencia su constitucionalidad por (i) tratarse de una norma que prevé la adopción de medidas que deberán ser adoptadas de forma consensuada, esto es con respeto del principio integracionista y democrático que informa tanto a la Unasur como a su protocolo adicional; (ii) medidas que se refieren y se remiten a lo consagrado en el artículo 4º del mismo protocolo adicional; y (iii) medidas que se resalta, se adoptarán con pleno respeto de la soberanía e integridad del Estado perjudicado por algún hecho grave que atente contra su democracia. Colige esta corporación que todo lo anterior se encuentra en armonía con la filosofía y el contenido del tratado constitutivo de Unasur ya declarado exequible por esta Corte, y que igualmente se ajusta al preámbulo y a los artículos 1º, 2º, 8º, 10º, 13 inciso 2º, 48, 49, 60, 67, 70, 71, 72, 79, 80, 81, 333, 334, 335, 365, 366 de la Constitución Política, entre otras normas superiores.

Es importante diferenciar la constitucionalidad de las medidas, de la forma en qué se toma la decisión de las mismas. Al respecto, se debe precisar que el mecanismo de adopción de decisiones previsto por Unasur ya fue declarado exequible por la Corte en la Sentencia C-633 de 2011. En efecto, en el artículo 12 del tratado constitutivo de Unasur, se dispuso: “Las decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y las disposiciones del consejo de delegadas y delegados, se podrán acordar estando presentes al menos tres cuartos (¾) de los Estados miembros.

Las decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, que se acuerden sin la presencia de todos los Estados miembros deberán ser consultadas por el secretario general a los Estados miembros ausentes, los que deberán pronunciarse en un plazo máximo de treinta (30) días calendario, luego de haber recibido el documento en el idioma correspondiente. En el caso del consejo de delegadas y delegados, dicho plazo será de quince (15) días”.

En tal sentido, la forma en que se adoptan las decisiones en la estructura regional ya es cosa juzgada, en tanto este tribunal reconoció en la Sentencia C-633 de 2011, lo siguiente:

“Dentro de la línea anterior, un último elemento que configura el sistema operativo de Unasur en su proceso de tomar decisiones por unos u otros órganos, es el establecido en el artículo 13 del tratado que se analiza.

Así, con relación a la adopción de políticas y creación de instituciones, organizaciones y programas, aunque al final del precepto se determina que “será reglamentada por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a propuesta del consejo de delegadas y delegados”, en el tratado se establecen unas claras reglas de juego: i) Su propuesta puede provenir de uno o de varios Estados miembros; ii) los tres consejos deben aprobar la propuesta, primero el de delegadas y delegados para su consideración; luego el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores “y, subsecuentemente, al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno”; iii) en todos los casos, los criterios para la adopción de tales medidas son: iii.i) actuación de manera consensuada, iii.ii) según los objetivos de Unasur, es decir, los relacionados con los artículos 2º y 3º, referidos en particular a la realización de los fines de seguridad, desarrollo sostenible y Estado social de derecho; iii.iii) sobre la base de “criterios flexibles y graduales de implementación”; iii.iv) teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 5º, cuando se determine para los efectos de esto último, la creación de grupos de trabajo o de consejos de nivel ministerial u otros, iii.v) en cumplimiento del quórum deliberatorio de las ¾ partes de los miembros del consejo respectivo y en caso de llegar a consenso, mediante la consulta a los Estados miembros ausentes, según lo previsto en el artículo 12 del tratado; iv) si se trata de programas, instituciones u organizaciones en que participen Estados miembros con anterioridad a la vigencia del tratado, se establece que podrán ser considerados como parte de Unasur si se hallan en acuerdo con los objetivos del tratado y han seguido los procedimientos aquí revistos; v) en todo caso, se preserva rigurosamente la soberanía y autonomía de las partes, al establecer que “cualquier Estado miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la misma”; vi) en el mismo sentido se establece con respecto a las “instituciones, organizaciones o programas” que se creen, en tanto cualquier Estado miembro “podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido”.

(...).

86. Esta forma de concretar acciones, determinaciones, medidas en desarrollo de la integración política, social, económica, ambiental de Unasur, no posee a juicio de la Corte objeción desde el punto de vista constitucional. Porque la selección de un modelo de integración hace parte del poder soberano del Estado, representado en el caso de Colombia, por el Presidente de la República y avalado con posterioridad por el Congreso de la República. En lo demás, salvaguarda con especial celo la soberanía del Estado, para que la integración avance, para que tome decisiones, para que se implementen.

87. Por lo demás, observa la Corte que si bien la dogmática del tratado apunta hacia la construcción de una unión seria, sólida y poderosa sobre el subcontinente de América del Sur y con la que se refleja el concepto constitucional de integración, promovido desde el preámbulo, el artículo 9º y el artículo 227 de la C.P., los instrumentos orgánicos y funcionales con que se crea, determinan la configuración de un modelo muy incipiente de realización de tal propósito.

Es decir que para iniciar la construcción del modelo de integración latinoamericana se ha concebido no un organismo de carácter supranacional propiamente dicho, sino interestatal, donde cada Estado conserva celosamente su soberanía y donde con un propósito común claro y vinculante, cada acuerdo para la cooperación, la acción común y la acción integrada, en su definición y ejecución, deben ser producto del diálogo político, el consenso, el acuerdo unánime y finalmente la aprobación por cada Estado.

Esta es una forma de asegurar que cada paso en la construcción sea firme y consistente con los ideales de cada nación firmante, aunque ralentiza el proyecto que el tratado de Unasur crea en su dogmática, hace parte de las opciones constitucionales del Estado colombiano durante la configuración de sus relaciones internacionales. Es decir que lejos de desconocer la Constitución, se manifiesta como una base ortodoxamente equitativa, igualitaria y recíproca para conformar una comunidad latinoamericana de naciones, en la que se prioriza con fuerza el valor del pleno y permanente consentimiento de los Estados a la hora de ceder soberanía, crear comunidad de políticas, integración y en definitiva unidad sobre las distintas materias que Unasur comprende”.

De ahí que cuando el artículo 4º del protocolo estudiado dispone que “El Consejo de Jefas y Jefes de Estado o en su defecto el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, reunido en sesión extraordinaria considerará, de forma consensuada, la naturaleza y el alcance de las medidas a ser aplicadas” simplemente está reiterando el mecanismo de toma de decisiones del tratado constitutivo de Unasur, que como se mencionó ya fue avalado por este tribunal.

Para el análisis constitucional del presente artículo, este Alto Tribunal recalca principalmente que para el funcionamiento de los órganos que fueron creados en el tratado constitutivo de Unasur y ratificados en el presente protocolo adicional, se prevé expresamente que la adopción de medidas se hará con consentimiento y pleno consenso de los miembros de Unasur, según se lee en los artículos 5º y 6º del tratado constitutivo de Unasur, lo cual no solo no se contradice con esta norma sino que constituye un desarrollo de la misma, y adicionalmente se encuentra en plena armonía con lo dispuesto por el artículo 4º del protocolo adicional objeto de análisis, y es desarrollo de las normas constitucionales que consagran los principios de integración y democracia, que ya han sido mencionados por esta Sala.

En consecuencia, la Sala avaló la forma consensuada y participativa en la que son tomadas las decisiones en la Unasur, tal como lo reproduce el artículo 3º objeto del presente estudio.

De otra parte, es de mencionar que en el artículo 11 del tratado de Unasur se encuentran las fuentes jurídicas de la misma y los procedimientos para la toma de decisiones, las cuales son: (i) el tratado constitutivo de Unasur y los demás instrumentos adicionales; (ii) los Acuerdos que celebren los Estados miembros de Unasur sobre la base de los instrumentos mencionados en el punto precedente; (iii) las decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; (iv) las resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; y (v) las disposiciones del consejo de delegadas y delegados.

Igualmente, constata la Corte que lo contenido en este artículo se ajusta a los principios de autodeterminación de los pueblos para resolver los asuntos de Estado, la potestad de concertación con otros Estados, de manera que se pueda poner a consideración de órganos supranacionales el conocimiento y adopción de medidas que afecten a los Estados miembros, de conformidad con los principios de pacta sunt servanda y de la buena fe, y de respeto de la soberanía e integridad de los Estados, así como de la vinculatoriedad de los tratados internacionales, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 224, 150 numeral 16, 189 núm. 2º, 241 numeral 10, de la Constitución Política.

En cuanto, a las medidas que puede adoptar el Consejo de Jefas y Jefes de Estado, o en su defecto el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, se hace una remisión a las previstas en el artículo 4º del protocolo adicional de conformidad con la información pertinente que se reúna.

Finalmente, en relación con el respeto de la soberanía e integridad de los Estados miembros afectados por las medidas que se adopten, encuentra la Corte que esta disposición es desarrollo y se encuentra en plena armonía con lo dispuesto en el artículo 13 del tratado de Unasur en su inciso quinto, el cual fuera encontrado exequible por esta Corte, y que protege de forma clara la soberanía y autonomía de cada uno de los Estados miembros de Unasur cuando se declara que “cualquier Estado miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la misma”; y en el sexto inciso se instaura el mandato de respeto a las “instituciones, organizaciones o programas” que se conciban, en tanto cualquier Estado miembro “podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido”(15).

Por consiguiente, concluye la Sala que no hay objeción desde el punto de vista constitucional con este artículo, ya que no afecta ningún principio normativo y ordenador de la Carta, como la soberanía nacional, la autodeterminación de los pueblos y los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, de conformidad con el artículo 9º C.P.

3.2.2.4. En el artículo cuarto se determina que cuando hay lugar a cualquier evento citado en el primer artículo de este protocolo adicional, el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o, en su defecto, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores establecerán las medidas destinadas a restablecer el proceso político institucional democrático, las cuales entrarían en vigencia la fecha en que se adopte la decisión del caso:

a) Suspensión del derecho a participar en los distintos órganos, e instancias de Unasur, así como del goce de los derechos y beneficios conforme al tratado constitutivo de Unasur, b) Cierre parcial o total de las fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o limitación del comercio, tráfico aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía, servicios y suministros, c) Promover la suspensión del Estado afectado en el ámbito de otras organizaciones regionales e internacionales, d) Promover, ante terceros países y/o bloques regionales, la suspensión de los derechos y/o beneficios del Estado afectado, derivados de los acuerdos de cooperación de los que fuera parte, y e) Adopción de sanciones políticas y diplomáticas adicionales.

Para el análisis de las medidas, la Corte retomará lo establecido el numeral 3.1.4, sobre las medidas que en diferentes ámbitos regionales pueden ser adoptadas por los demás Estados cuando se afecta el orden democrático en uno de los Estados miembros. En particular, se concluyó que dichas medidas son constitucionales siempre que: i) respondan a concretamente a la suspensión de la participación en la estructura regional; o ii) se refieran a medidas aceptadas por el derecho internacional; y iii) no comprendan medidas indeterminadas para el Estado afectado.

La medida contemplada en el literal a) del artículo 4º sobre la suspensión de la participación en Unasur se encuentra adecuada a los precedentes jurisprudenciales que han avalado, en virtud del respeto a la democracia que se separe al Estado afectado por la ruptura del orden democrático de la participación en el organismo regional, tal como sucede con la OEA, la CAN y Mercosur.

En cuanto a la medida consagrada en el literal b) relacionada con el cierre parcial o total de las fronteras, restricciones de tipo comercial, tráfico aéreo, marítimo, comunicaciones, provisión de servicios y suministros, cumple con el requisito de no ser indeterminada ni desconocer aquellas que pueden ser aceptadas por el derecho internacional.

Igualmente, las medidas contempladas en los literales c) y d) responden a una medida concreta de promoción por parte de la estructura regional de la suspensión del Estado afectado en otros escenarios internacionales, o de los beneficios de cooperación de los que fuera parte, lo cual de nuevo no contradice ni la legalidad o especificidad de la medida ni su armonía con el derecho internacional.

Por último, en el literal e) consagra la adopción de sanciones políticas y diplomáticas adicionales. Al respecto, destaca la Sala que la medida comporta la adopción de sanciones con dos características que sean de naturaleza política y diplomática, lo que significa que debe concurrir dada su naturaleza diplomática el respeto por el derecho internacional, tal como quedó establecido en la Sentencia C-644 de 2004.

Por consiguiente, en concepto de esta Sala, esta norma es constitucional por cuanto las medidas que se prevén pueden adoptarse de conformidad con el protocolo adicional de Unasur, con el fin de preservar el orden constitucional y democrático de derecho en el posible Estado perjudicado, permitiendo algunas sanciones o medidas de presión, con el objeto de que se restablezca el Estado constitucional y democrático de derecho. Estas medidas se derivan de los principios integracionistas y democráticos que notifican tanto el tratado constitutivo de Unasur como su protocolo adicional, y deberán serán adoptadas de forma plenamente informada, consentida y consensuada por los Estados miembros, respetando la soberanía e integridad del Estado miembro afectado, de conformidad con una lectura sistemática del articulado integral del protocolo adicional —arts. 1º, 2º y 3º—.

Al respecto, es importante precisar que de la lectura integral del protocolo, y en especial de los artículos 6º y 7º, la Sala entiende, a pesar que de que no esté incluido de forma explícita, que al igual que en los tratados internacionales similares al acá estudiado, en la adopción de las medidas previstas en el artículo 4º no se contempla la participación del Estado afectado.

Bajo estas circunstancias, para la Sala este artículo es constitucional porque las medidas se adoptan a través de estructuras orgánicas democráticas de Unasur tales como el Consejo de Jefas y Jefes de Estado, el Consejo de Ministras y Ministros de relaciones exteriores, el consejo de delegadas y delegados y la secretaría general, las cuales fueron creadas por los Estados miembros de Unasur en el artículo 4º del tratado y desarrolladas sus funciones en los artículos 5º a 10, y encontradas ajustadas a la Carta. Al efecto, reitera esta corporación que las estructuras organizativas de Unasur son consistentes con el orden constitucional colombiano, ya que ese conjunto de órganos creados para el buen funcionamiento de la unión, son compatibles con los principios integracionista, democrático y el principio de legalidad, de acuerdo con los artículos 6º y 122 C.P.

En el mismo sentido, concluye la Corte que las medidas a adoptar por la Unasur para proteger y garantizar el orden democrático de los Estados, son desarrollo de la propia estructura democrática de Unasur en cuanto a participación de los Estados miembros, de manera que el protocolo adicional aparece como enteramente compatible con la Constitución Política en sus artículos 1º, 2º, 3º, 40, 45, 68, 78, 95-5, 103-106, 330-par., 369, al promover y facilitar la democracia tanto para los Estados miembros como para el funcionamiento de Unasur.

Adicionalmente, las medidas en cuestión que el protocolo adicional prevé que se pueden adoptar, son constitucionales porque respetan la soberanía e integridad de los Estados, de conformidad con el artículo 3º ya estudiado del mismo protocolo, y además son medidas dirigidas a proteger el orden constitucional democrático, de conformidad con el artículo artículo 2º de ese mismo instrumento internacional, de manera que en ellas se plasma el respeto y la importancia del componente democrático y de la soberanía e integridad de los Estados miembros.

Finalmente, a juicio de este alto tribunal, este artículo es constitucional porque estas medidas solo se adoptarán si el Estado miembro afectado solicita voluntaria y libremente la intervención de Unasur, como está establecido en el artículo 2º del protocolo adicional, o por otro Estado miembro que constate la vulneración del orden constitucional de algún país parte de la unión.

3.2.2.5. El artículo quinto dispone que conjuntamente con las medidas del punto anterior, los participantes del consejo que asistan a la sesión extraordinaria deberán promover para el restablecimiento de la democracia en el país afectado sus buenos oficios y gestiones diplomáticas, lo cual debe estar en concordancia con las que se realicen en la aplicación de otros instrumentos internacionales que defiendan la democracia.

Respecto del artículo quinto del protocolo adicional en estudio, el alto tribunal no encuentra objeción alguna de orden constitucional, ya que se constata nuevamente aquí la importancia de la finalidad del restablecimiento de la democracia como objetivo principal de Unasur y sus estructuras internas, tales como el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, los cuales tienen el deber de fomentar con sus buenos oficios y gestiones diplomáticas el restablecimiento de la democracia en la Nación vulnerada por situaciones fácticas contrarias al orden constitucional, y cuyas medidas remediales deben estar acorde con los instrumentos internacionales que procuran la defensa de la democracia.

En este sentido, para la Corte esta norma es exequible, en cuanto prevé el ejercicio de los buenos oficios del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, para el restablecimiento de la democracia, buenos oficios que no ofrecen reparo alguno a nivel constitucional, ni en el derecho internacional, máxime cuando dichas acciones deben encontrarse en armonía con otros instrumentos internacionales orientados igualmente a la garantía de la democracia, lo cual constituye un respaldo y una justificación más para la constitucionalidad de las medidas a adoptar y los buenos oficios a ejercer por parte de Unasur, todas ellas encaminadas a la preservación de las instituciones democráticas.

Adicionalmente, encuentra la Sala que en este artículo se evidencia también el respeto a la soberanía de los pueblos y su compromiso con la integración latinoamericana, que se expresa a través de la búsqueda de objetivos comunes entre todos, como es la defensa de la democracia en un país miembro en crisis y la búsqueda de los integrantes de Unasur de la restauración de la democracia y de paso la protección de los ciudadanos, quienes son los más perjudicados en los casos de vulneración real de la democracia del país en riesgo ante actores que violenten las instituciones constitucionales y democráticas.

3.2.2.6. En el artículo sexto se consagra que un país que considere encontrarse en cualquiera de las condiciones del punto uno, podría recurrir al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a través de la presidencia pro tempore y/o de la secretaría general, para informar de la situación a la que se enfrenta para solicitar las “acciones concretas concertadas de cooperación y el pronunciamiento de Unasur para la defensa y preservación de su institucionalidad democrática”(16).

Para la Corte, el artículo 6º del protocolo adicional, constituye un desarrollo del artículo 2º del mismo instrumento, por cuanto en este se estipula que cuando un Estado miembro de Unasur considere que se encuentra en las condiciones del artículo 1º, puede a través de la presidencia pro tempore y/o de la secretaría general recurrir al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, informando de los acontecimientos en los cuales está envuelto su país y solicitar de Unasur un pronunciamientos para la defensa y preservación de la institucionalidad democrática.

La Corte hace extensivo a este artículo las consideraciones vertidas en relación con la constitucionalidad del artículo 2º del protocolo adicional, y al efecto concluye igualmente su exequibilidad, en cuanto en esta norma se faculta al Jefe del Estado afectado a recurrir al consejo de Unasur a través de la presidencia pro tempore para solicitar la adopción de las medidas necesarias para la protección de su país. Con lo anterior, se protege la soberanía de la Nación afectada preservando el Estado social de derecho al buscar el restablecimiento de la democracia, la cual puede llegar a ser vulnerada por hechos de violencia contra las instituciones constitucionales y democráticas del país víctima de la transgresión surgida y denunciada por el mandatario del país en riesgo o en su defecto por quien sea el depositario de dicha obligación en el momento del evento violento.

A este respecto, se reitera nuevamente la defensa de la democracia y el vínculo fraternal de los Estados miembros que hacen evidente la integración sudamericana, de acuerdo con los artículos 2º, 30, 14 y 18 del tratado de Unasur, en los que se consagra el principio democrático y la integración, así como la protección de la soberanía e independencia de los Estados miembros, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 8º, 10º, 13 inciso 2º, 48, 49, 60, 67, 70, 71, 72, 79, 80, 81, 333, 334, 335, 365, 366, entre otros.

3.2.2.7. El artículo séptimo contiene la disposición de que al constatarse el pleno restablecimiento del orden democrático constitucional dentro del Estado vulnerado, cesarán las medidas tomadas con base en el artículo 4º del presente tratado a partir de la fecha de comunicación al país miembro afectado.

Considera la Corte que el artículo 7º del protocolo adicional del tratado constitutivo de Unasur no ofrece reparo alguno de constitucionalidad, y es plenamente exequible, ya que tan solo consagra que cuando sea verificado, en el país miembro perjudicado por un acto que pretenda desequilibrar el Estado constitucional y democrático de derecho del mismo, la efectiva recuperación del orden democrático constitucional, serán suspendidas todas las medidas de sanción o de presión ejercidas por la unión para lograr la recuperación del ordenamiento jurídico del Estado miembro afectado, en el cual se hubiere presentado la ruptura o amenaza a la Constitución o a la democracia.

Por consiguiente, considera la Corte que al restablecerse el orden democrático en el Estado miembro afectado, se ajusta plenamente al orden constitucional el que cesen las medidas que se pueden adoptar de conformidad con el artículo 4º del protocolo adicional, tras la verificación de que el país vulnerado ha vuelto a la normalidad constitucional del mismo.

3.2.2.8. El artículo octavo regula que el protocolo entra en vigor “30 días después de la fecha de recepción del 9º instrumento de su ratificación” Los instrumentos de ratificación serán depositados ante el Gobierno de la República del Ecuador, que comunicará la fecha de depósito a los demás Estados miembros, así como la fecha de entrada en vigor del presente protocolo. Para el Estado miembro que ratifique el presente protocolo luego de haber sido depositado el 9º instrumento de ratificación, el mismo entrará en vigencia 30 días después de la fecha en que tal Estado miembro haya depositado su instrumento de ratificación”.

Por su parte, el artículo noveno dispone que se registrará este protocolo ante la secretaría de la Organización de las Naciones Unidas, y que fue “suscrito en la ciudad de Georgetown, República Cooperativa de Guyana, a los 26 días del mes de noviembre del año 2010, en originales en los idiomas español, inglés, neerlandés y portugués, siendo los cuatro igualmente auténticos”.

En concepto de la Corte los artículos 8º y 9º son de carácter formal y procedimental y no ofrecen objeción constitucional alguna, al regular la entrada en vigencia y el registro del protocolo adicional. Así, el artículo 8º regula la entrada en vigencia del protocolo adicional de Unasur, el cual pasará a ser ratificado por los países miembros, individualmente, y el mismo entrará en vigor treinta días después de la mencionada ratificación. Constata la Sala que el primer país que será depositario del mismo será Ecuador, que como ya se ha mencionado fue violentado por actores que perseguían desestabilizar la democracia en dicha Nación y constituye el marco histórico del presente protocolo adicional. Los tiempos de entrada en vigor del protocolo son los mismos que se observan en el tratado de Unasur consignados en su artículo 26 que menciona “El presente tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas entrará en vigor treinta días después de la fecha de recepción del noveno (9º) instrumento de ratificación ...”.

Finalmente, en el artículo 9º, la Corte constata que el protocolo adicional se ratificará ante la Organización de las Naciones Unidas, específicamente ante la secretaría general informándole que el mismo fue “suscrito en la ciudad de Georgetown, República Cooperativa de Guyana, a los 26 días del mes de noviembre del año 2010, en originales en los idiomas español, inglés, neerlandés y portugués, siendo los cuatro igualmente auténticos”, idiomas en los que se trascribe el tratado de Unasur y se encuentran consignados en el artículo 23 del mismo.

4. Conclusiones generales.

Agotado el análisis del protocolo adicional del tratado constitutivo de Unasur, aprobado por la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, tanto en su aspecto formal como material, considera la Corte que tanto la ley aprobatoria como el protocolo adicional se ajustan a los preceptos constitucionales de la Carta Política, por cuanto (i) se han cumplido los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para que integre el ordenamiento jurídico interno, y (ii) los objetivos y el contenido normativo del protocolo adicional sometido a control constitucional buscan preservar la integración latinoamericana y la democracia en los 12 países que forman parte de Unasur, así como el Estado social de derecho, a través de la posibilidad de intervención y adopción de un grupo de medidas dirigidas a lograr el restablecimiento del orden constitucional y democrático de cualquier Estado bajo riesgo o amenaza de agresión a sus instituciones, lo cual no solo constituye un desarrollo del tratado constitutivo de Unasur, sino que se encuentra en plena armonía con la Constitución Política colombiana.

Así las cosas, respecto del análisis general del protocolo adicional al tratado de Unasur, concluye la Corte de manera sintética que este protocolo adicional tiene como fundamentos: (i) hacerse efectivo en caso de ruptura o amenaza del orden constitucional y democrático de un país miembro; (ii) promover la integración y estrechar los lazos de amistad entre los pueblos; y (iii) consagrar la adopción de posibles medidas que se tomarán en caso de afectación o amenaza del orden democrático de cualquier Estado miembro.

En concordancia con lo anterior, el contenido del protocolo adicional al tratado de Unasur se puede resumir de la siguiente manera: (i) el Protocolo adicional ratifica lo ya consignado en el tratado constitutivo de Unasur en el artículo 1º; (ii) se encuentra en los artículos 2º a 6º las medidas y mecanismos para invocarlo por parte de los Estados miembros; (iii) en el artículo 4º se consignaron las medidas que adoptarán los países miembros de Unasur para actuar en los casos previstos; (iv) en el artículo 7º al comprobarse el restablecimiento de la democracia en el país en conflicto, cesan las medidas adoptadas hacia la nación afectada; y (v) en sus artículos 8º y 9º se refiere a la entrada en vigor y registro del mismo.

En efecto, la Corte concluye la constitucionalidad del protocolo adicional del tratado constitutivo de Unasur, en primer lugar, en cuanto este desarrolla el principio de integración latinoamericana al ser impulsada para orientar la política exterior colombiana y ser promovida con el propósito de alcanzar en la comunidad latinoamericana, una integración que incluye las 12 naciones de Suramérica, unidas para alcanzar ideales democráticos, los cuales al ser vulnerados o amenazados por agentes hostiles ponen en riesgo la estabilidad de las instituciones constitucionales y democráticas de la región.

Igualmente, el protocolo adicional analizado es constitucional, en segundo lugar, por cuando se ratifica la organización interestatal conformada como punto de partida del proceso de integración latinoamericana diseñado por el tratado constitutivo de Unasur. En tercer lugar, es exequible, en razón a que preserva la soberanía e integridad de los Estados miembros. En cuarto lugar, la constitucionalidad del protocolo se evidencia, ya que no afecta ninguno de los principios constitucionales a los que están sujetas las relaciones internacionales, por cuanto su objetivo es hacer retornar a la democracia y la Constitución al Estado que resultare afectado por las acciones de facto de personas o grupos que vayan en contra de los preceptos constitucionales del país afectado.

Finalmente, la Sala evidencia que la razón principal de la constitucionalidad del protocolo adicional, es que su objetivo central y esencial, así como su contenido normativo, son desarrollos del tratado constitutivo de Unasur, encontrado constitucional por esta Corte, los cuales hacen referencia a la preservación de la democracia y del Estado social y constitucional de derecho en los países que se encuentren en riesgo o peligro de ruptura o afectación del mismo, con el fin de evitar las consecuencias tanto a nivel interno como a nivel internacional que esto implica. Lo anterior, constituye así mismo para la Corte una clara expresión del principio y mandato constitucional relativo a la integración latinoamericana, ya que se ratifica la necesidad de fortalecer un bloque regional para impedir afectaciones a la Constitución y a la democracia de los Estados miembros.

En mérito de todo lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

V. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1571 del 2 de agosto de 2012, “Por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

2. Declarar EXEQUIBLE el “Protocolo adicional al tratado constitutivo de Unasur sobre compromiso con la democracia”, suscrito en Georgetown, Guyana, el 26 de noviembre de 2010.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase».

(1) Gaceta del Congreso 154.

(2) Artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, numeral 16: “Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias”.

(3) Consultar la Sentencia C-633 de 2011.

(4) Ver Sentencia C-633 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(5) Al respecto, consultar la ya citada Sentencia C-633 de 2011.

(6) Sentencia C-633 de 2011.

(7) Ver la Sentencia C-104 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara.

(8) M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia se avaló la constitucionalidad del protocolo adicional al Acuerdo de Cartagena’, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la democracia’.

(9) Antonio Martínez Puñal, “El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentabilidad a la supranacionalidad”. Santiago de Compostela, Tórculo Edición, 2005, p. 27.

(10) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esa ocasión la Corte estudió el “Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile”.

(11) Almudena Moreno Fernández, “La cláusula democrática en la acción exterior de la Unión Europea. Análisis de las relaciones entre la política de cooperación al desarrollo y la PESC en la activación de la cláusula democrática”. En: “Avances de investigación 2”. Madrid, Universidad Complutense.

(12) Amada Úbeda de Torres, “Democracia y derechos humanos en Europa y en América”. Madrid, Editorial Reus, 2007, p. 36.

(13) Antonio Remiro Brotóns, Soberanía del Estado, libre determinación de los pueblos y principio democrático. En: El derecho internacional en los albores del siglo XXI: homenaje al profesor Juan Manuel Castro-Rial Canosa. Fernando M. Mariño Menéndez (coord.). Madrid, Trotta, 2002, p. 561.

(14) M.P. Mauricio González Cuervo.

(15) Sentencia C-633 de 2011.

(16) Sentencia C-633 de 2011.