Sentencia C-246 de abril 4 de 2011 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente RE-209

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Revisión de constitucionalidad del decreto legislativo 146 del 21 de enero de 2011, “Por medio del cual se establecen medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., cuatro de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Texto del decreto

Se transcribe a continuación el texto del decreto legislativo 146 de 2011, “por medio del cual se establecen medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones”, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial 47.959 del 21 de enero de 2011, página 1:

“DECRETO 146 DE 2011

(Enero 21)

“Por medio del cual se establecen medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones”.

El Presidente de la República,

en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 20 de 2011, y

CONSIDERANDO:

Que como consecuencia del Fenómeno de La Niña se han presentado en el país problemas de desabastecimiento de agua potable y alimentaria, pérdida de viviendas, riesgos de fragmentación familiar originados en el desplazamiento de la población afectada por la ola invernal, inestabilidad, deforestación y fenómenos geológicos que han afectado de manera grave la infraestructura vial nacional, como inundaciones, derrumbes, pérdida de zonas agrícolas, de viviendas, centros educativos, acueductos, hospitales, e infraestructura de servicios públicos, que exigen actuaciones inmediatas del Estado e inversión de importantes recursos que aseguren la atención de las necesidades de la población afectada.

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, declaró mediante Decreto 20 de 2011, el estado de emergencia económica, social y ecológica del país o que constituyen grave calamidad pública.

Que para efectos de proceder a contratar las obras, bienes y servicios destinados a la atención de la emergencia a mediano y largo plazo, se ejecutarán cuantiosos recursos públicos que deben ser objeto de un sistema de vigilancia especial y riguroso por parte de las autoridades de control fiscal.

Que igualmente se hace necesario dictar una serie de medidas y establecer controles a las mismas para asegurar el cumplimiento de las disposiciones especiales decretadas para conjurar el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

Que es del interés de los organismos de control, contar con disposiciones que les permitan garantizar el buen uso de los recursos públicos, evitar el daño al patrimonio del Estado y velar por que los dineros dispuestos para la atención de la emergencia sean invertidos para contrarrestar los efectos de la misma.

Que conforme a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que según los estimativos realizados por el Gobierno Nacional, se requerirán para la atención de la emergencia cerca de diez billones de pesos del presupuesto nacional, lo que implicará la necesidad de que la Contraloría General de la República realice la vigilancia y control fiscal sobre estos recursos.

Que de conformidad con las normas legales vigentes, los recursos destinados para atender la emergencia en caso de desastres, están sujetos a un régimen legal de derecho privado, razón por la que se hace necesario adoptar medidas de control fiscal oportunas, eficientes y efectivas, por parte de la Contraloría General de la República y otros organismos de control, ante la situación excepcional que se está presentando en el país.

DECRETA:

ART. 1º—Revocatoria de urgencias manifiestas irregulares. Cuando las entidades del Estado decreten la urgencia manifiesta con ocasión de la declaratoria de Estado de emergencia social, económica y ecológica y, en desarrollo de esta contratación, se adviertan graves irregularidades en el uso de los recursos que pueda afectar el patrimonio público, la Contraloría General de la República en desarrollo de sus procesos auditores y en ejercicio del control posterior a la medida de urgencia manifiesta podrá ordenar al representante legal de la entidad que se suspenda revoque el acto administrativo que ordenó esta medida que se abstenga de celebrar nuevos contratos que estén en trámite hasta que la autoridad judicial competente decida sobre su legalidad.

PAR.—Cuando la Contraloría General de la República en desarrollo de sus procesos auditores advierta que han cesado los efectos de las situaciones excepcionales que generaron la declaratoria del Estado de emergencia social, económica y ecológica, podrá hacer uso de las facultades establecidas en el inciso anterior.

ART. 2º—Procedimiento y control en donaciones. A partir de la expedición del presente decreto, las donaciones que se reciban para atender la emergencia económica, social y ecológica serán objeto de control fiscal, por parte de la Contraloría General de la República, para lo cual las entidades remitirán toda la información requerida por el ente de control.

ART. 3º—Régimen contractual de la emergencia. Modifíquese el artículo 25 del Decreto 919 de 1989, modificado por el artículo 3º del Decreto 4702 de 2010, el cual quedará así:

ART. 25.—Medidas especiales de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.

ART. 4º—En aquellos proyectos o contratos en los que se denuncien o evidencien posible irregularidades de mal uso de los recursos públicos, la Contraloría General de la República ejercerá una función de vigilancia especial inmediata con el único propósito de advertir o prever graves riesgos que puedan comprometer el patrimonio público. Las advertencias que se formulen en desarrollo de esta vigilancia especial no tendrán efectos de obligatoriedad para la administración o los contratistas. Esta función especial de vigilancia se ejercerá sin perjuicio de las atribuciones de control fiscal previstas en la Ley 42 de 1993.

Como consecuencia de sus procesos auditores y en ejercicio del control posterior a que se refiere la citada ley, la Contraloría General de la República podrá solicitar se suspenda provisionalmente un contrato cuando exista mérito para presentar alguna de las siguientes acciones judiciales: Demanda de nulidad absoluta, acción popular en defensa de la moralidad administrativa o el patrimonio público o denuncia penal por algún delito contra la administración pública. La suspensión se levantará si la autoridad judicial desestima las pretensiones de la Contraloría.

ART. 5º—Apoyo técnico de universidades. Las universidades podrán conformar laboratorios u observatorios orientados a ejercer el control social técnico, en tiempo real, de la planeación, ejecución y liquidación de los proyectos de infraestructura con el fin de verificar, desde el punto de vista técnico y presupuestal, que las obras cumplen con la calidad contratada. Para estos efectos, los grupos universitarios debidamente avalados se inscribirán en el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia. El Estado y los contratistas tendrán la obligación de facilitar el acceso razonable a las obras para la cabal realización de funciones docentes, académicas y de veeduría social de las obras.

ART. 6º—Tipificación penal especial. El servidor público que dé uso o aplicación diferente a los recursos o bienes destinados a la atención del presente estado de emergencia social, económica y ecológica incurrirá a título de culpa, en el delito de peculado por aplicación oficial diferente, contenido en el artículo 399 del Código Penal sancionable con prisión de 3 a 5 años y en falta disciplinaria de destitución, previo adelantamiento del mismo procedimiento breve establecido en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994.

ART. 7º—Determinación de la responsabilidad conjunta en procesos judiciales por calamidad. Para efectos del ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades estatales o diversas entidades estatales, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada uno de ellos, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil.

En los procesos de responsabilidad fiscal derivados de la actividad contractual del Estado que generen demandas por las situaciones que ocasionaron la calamidad o por la atención de la misma, el juez deberá al momento de emitir el fallo determinar la responsabilidad correspondiente teniendo en cuenta el grado de cumplimiento de las obligaciones de las partes, así como la distribución de los riesgos contractuales, de acuerdo con la valoración que haga con las pruebas aportadas al proceso que se adelante. Para el efecto, el juez deberá estudiar y decidir de oficio la excepción de fondo de contrato no cumplido o una excepción especial de adjudicación fraudulenta y en caso de encontrar probado que el contratista dejó de cumplir lo pactado en el respectivo contrato o no se allanó a cumplirlo en la forma y tiempo debidos, procederá a desestimar las pretensiones indemnizatorias correspondientes.

ART. 8º—Regulación de precios y banco de proponentes. Con ocasión de la emergencia social, económica y ecológica y durante el período que para el efecto se indique, el Gobierno Nacional estará facultado para congelar, regular los precios o establecer marcos de referencia de los arrendamientos urbanos y rurales o de compras de muebles e inmuebles para posibilitar la implementación de políticas de reasentamiento y relocalización de personas afectadas por la emergencia y otras medidas. Facultase al Contralor General de la República para suspender en forma total o parcialmente el sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal, “SICE”.

Créase un banco de proponentes para asegurar su idoneidad, capacidad financiera y técnica para la ejecución de los contratos.

ART. 9º—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.

Comuníquese, publíquese, y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.C., a 21 de enero de 2011.

Juan Manuel Santos Calderón

El Ministro del Interior y de Justicia,

Germán Vargas Lleras.

La viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

Mónica Lanzetta Mutis.

El viceministro general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,

William Bruce Mac Master Rojas.

El Ministro de Defensa Nacional,

Rodrigo Rivera Salazar.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Juan Camilo Restrepo Salazar.

El Ministro de la Protección Social,

Mauricio Santa María Salamanca.

El Ministro de Minas y Energía,

Carlos Enrique Rodado Noriega.

El viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Carlos Andrés de Hart Pinto.

La Ministra de Educación Nacional,

María Fernanda Campo Saavedra.

La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Beatriz Elena Uribe Botero.

El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Diego Ernesto Molano Vega.

La viceministra de Transporte, encargada de las funciones del despacho del Ministro de Transporte,

María Constanza García.

La Ministra de Cultura,

Mariana Garcés Córdoba.

“(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso por tratarse de la revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 241.7 de la Constitución, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución.

2. Inconstitucionalidad por consecuencia

Mediante Decreto 20 del 7 de enero de 2011 el Gobierno Nacional declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública, hasta el 28 de enero de 2011. En virtud de las facultades allí conferidas, fue expedido el Decreto Legislativo 146 del 21 de enero de 2011, “Por medio del cual se establecen medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones”.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-216 de 2011 decidió lo siguiente:

“Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 20 de 2011 “por medio del cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”.

Como el Decreto Legislativo 146 de 2011 fue expedido en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica, la cual fue declarada inexequible mediante la citada sentencia, aquél debe correr la misma suerte que esta última, en virtud del fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido dicha figura al advertir que la declaración de inexequibilidad de los decretos que instauran un estado de excepción trae como consecuencia la inmediata inconstitucionalidad de los decretos legislativos que lo desarrollan.

Así se refiere la jurisprudencia a esta circunstancia.

“Se trata de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.

Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.

“En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

“Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política”(1).

En razón de que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 20 de 2011 conlleva la inexequibilidad del Decreto Legislativo 146 de 2011, la Corte se abstendrá de hacer el estudio correspondiente y procederá a declarar la inexequibilidad en la parte resolutiva de esta sentencia.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el decreto legislativo del 21 de enero de 2011, “Por medio del cual se establecen medidas de eficiencia y control en el manejo y protección de los recursos públicos destinados a la atención de la emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sentencia C-488 de 1995.